Finanzierung von Dolmetscherleistungen in öffentlichen

Janine Dahinden
Unter Mitarbeit von Fabienne Stants
Auftraggeber: Bundesamt für Gesundheit (BAG)
Finanzierung von
Dolmetscherleistungen in öffentlichen
Spitälern: Ideen aus anderen
Ländern
© 2007 SFM
SWISS FORUM FOR MIGRATION AND POPULATION STUDIES (SFM)
AT THE UNIVERSITY OF NEUCHÂTEL
RUE ST-HONORÉ 2 – CH-2000 NEUCHÂTEL
TEL. +41 (0)32 718 39 20 – FAX +41 (0)32 718 39 21
[email protected] – WWW.MIGRATION-POPULATION.CH
Inhalt
Zusammenfassung
1
Auftrag
1.1
Grenzen des Mandats
2
Methodisches Vorgehen
2.1
Phase 1: Auswahlverfahren
2.2
Phase 2: Telefoninterviews mit ExpertInnen
3
Kurzbeschreibungen der Finanzierungsmodalitäten von
Übersetzungstätigkeiten in den befragten Spitälern
3.1
Belgien
3.2
James Connolly Memorial Hospital, Dublin, Irland
3.3
Azienda USL di Reggio Emilia, Italien
3.4
Niederlande
3.5
Uppsala University Hospital, Schweden
3.6
Hospital Punto de Europa (Andalusien), Spanien
3.7
Bradford Hospitals, Bradford Royal Infirmary,
Grossbritannien
4
Allgemeine Ergebnisse und Faktoren, welche die Entstehung der
Modelle beeinflussten
5
Typisierungen der Finanzierungsmodelle
5.1
‚Pilotprojekt’ versus ‚Etabliertes und strukturell
verankertes Modell’
5.2
‚Direktfinanzierung durch staatliche Akteure’ versus ‚
Spitalinterne Globalbudgets’
5.3
Asyl Suchende
6
Wege für die Schweiz?
7
Bibliographie
5
8
9
11
11
12
15
15
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19
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25
27
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30
33
3
Zusammenfassung
Die sprachliche Vielfalt der Migrationsbevölkerung bringt es mit sich, dass
eine Gesundheitsversorgung ohne Dolmetschen heutzutage in vielen
Situationen undenkbar ist. Dennoch und obwohl Dolmetschertätigkeiten von
verschiedenen Seiten einhellig als Schlüsselelement einer qualitativ
hochstehenden Gesundheitsversorgung betrachtet werden, ist die Finanzierung
dieser Leistungen im Schweizerischen Gesundheitswesen bis heute nicht
geregelt. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) ist deshalb auf der Suche nach
praktikablen Lösungen für dieses Problem. Sie hat das SFM in einem
Kleinauftrag beauftragt, anhand von Beispielen aufzuzeigen, wie
Dolmetschertätigkeiten im Gesundheitsbereich in anderen Ländern finanziert
werden.
Die vorliegende Kurzforschung verlief in zwei Phasen: Die erste Phase diente
dazu, ExpertInnen in Spitälern im Ausland zu finden, die uns kompetent über
die vorliegende Thematik Auskunft geben konnten. Ziel der zweiten Phase war
es, das Wissen der ExpertInnen zum Thema optimal abzuholen. Hierfür
wurden telefonische Interviews mit ExponentInnen verschiedener Spitäler
(oder anderer institutioneller Einbindung) im Ausland durchgeführt.
Auf diese Weise wurden sieben verschiedene Finanzierungsmodelle erhoben,
die im Bericht vorgestellt werden. Der Überblick über die Fallstudien enthüllt
eine Bandbreite von Möglichkeiten, wie Dolmetschertätigkeiten finanziert
werden können. Als ein erstes Ergebnis unserer Analyse zeichnet sich
folgendes ab: Die meisten der aktuell umgesetzten Modelle haben sich im
Laufe einer ‚Try-and-Error-Politik’ herausgebildet: Interessant wäre nun
weiterzufragen, weshalb sich diese Modelle etablieren konnten. Wie kam es
z.B. in einigen Fällen so weit, dass es für das Dolmetschen in den Spitälern
eine gesetzliche Grundlage gibt, die gleichzeitig ja die Basis für die
Finanzierungsregelung darstellt, in anderen Ländern hingegen nicht? Ein
zweites wichtiges Ergebnis ist, dass es nicht ein System der Finanzierung gibt,
sondern
dass
die
vorgefundenen
Finanzierungsformen
für
Dolmetschertätigkeiten zweifelsohne in enger Koppelung an die jeweils
vorherrschenden kontextuellen und historischen Gegebenheiten entstanden
sind.
Es können verschiedene Faktoren ausgemacht werden, die einen direkten
Einfluss auf die Form der Finanzierung der Dolmetschertätigkeiten zeigen.
Insbesondere sind entsprechend unserer Analyse (mindestens) folgende
Faktoren entscheidend: a) Die Einwanderungsgeschichte eines Landes und
damit verbunden der Zeitraum, während dem in einem Spital bereits
Erfahrungen mit DolmetscherInnen gesammelt werden konnten; b) Die
5
Ausrichtung der Integrationspolitik bezüglich MigrantInnen und/oder
Minderheiten im betreffenden Land; d) Die allgemeine Funktionsweise des
Gesundheitssystems und die generelle Ausrichtung der Sozialpolitik; e) Die
Existenz gesetzlicher Grundlagen bezüglich des Dolmetschens oder die
Haltung der Verantwortlichen. Diese Achsen ergeben in unterschiedlichen
Kombinationen verschiedene Idealtypen von Finanzierungsmodellen.
Eine erste Kombination der oben erwähnten Einflussfaktoren ergibt zwei
verschiedene Idealtypen: Pilotprojekte resp. etablierte Modelle. Der Idealtyp
‚Pilotprojekt’ zeichnet sich dadurch aus, dass Übersetzungstätigkeiten erst vor
kurzem in den Spitälern eingeführt wurden und sich noch in einer Art
Testphase befinden. Meist werden sie über Projektgelder finanziert. Bei
diesem Idealtyp ist die Form und Struktur der zukünftigen Finanzierung noch
unklar. Diese Modelle entstanden in Ländern, die erst seit kurzem mit der
Einwanderungsthematik konfrontiert sind und in denen sich noch keine
eigentliche Integrationspolitik entwickeln konnte. Auch ein Umgang mit
sprachlicher Vielfalt steht noch in den Kinderschuhen. Die Fallstudien aus
Spanien und Irland wären diesem Idealtyp zuzuschreiben.
Der Idealtyp etablierte und strukturell verankerte Modelle zeichnet sich
dadurch aus, dass Übersetzungstätigkeiten in den Spitälern seit längerem an
der Tagesordnung sind. Es wurden unterschiedliche Modelle der Finanzierung
gefunden: Die Dolmetschertätigkeiten werden entweder über Globalbudgets
oder über direkte staatliche Zuschüsse finanziert, nie über Projektgelder. Diese
Modelle entstanden in Ländern, die seit langem mit der
Einwanderungsthematik konfrontiert sind und die in den letzten Jahrzehnten
eigentliche Integrationspolitiken ausgearbeitet haben und diese umsetzen. Der
Umgang mit sprachlicher Vielfalt ist institutionell fortgeschritten. Die
Niederlande, Belgien oder auch Grossbritannien sind diesem Idealtyp
zuzuordnen.
Das Fallbeispiel aus Italien könnte als Mittelding zwischen den beiden hier
beschriebenen Idealtypen gelten: In Italien wurde in einem Spital durch das
MFH-Projekt das Thema Übersetzen eingeführt, unterdessen wurde es aber auf
alle Spitäler der Region ausgeweitet. Diese Dolmetschertätigkeiten werden
unterdessen nicht mehr über Projektgelder finanziert, sondern im Rahmen des
Globalbudgets steht hierfür ein limitierter Posten zur Verfügung. Mit anderen
Worten, das Pilotprojekt gab den Anstoss für die Ausweitung und strukturelle
Verankerung eines Finanzierungsmodells.
Ein zweites Gegensatzpaar zeigt sich bezüglich der Art der Finanzierung:
Beim Idealtyp Direktfinanzierung stellt die Regierung spezifische Gelder für
die Übersetzungstätigkeiten bereit und finanziert diese direkt. Meist ist eine
solche Finanzierung an gewisse Bedingungen geknüpft (Nachweis eines
Qualitätsstandards der Übersetzenden, Rückgriff auf spezifische
6
Vermittlungsagenturen, etc.). Diesem Typ entsprechen die Beispiele aus
Belgien, den Niederlanden sowie Italien.
Beim entgegengesetzten Idealtyp Globalbudget müssen die Spitäler für die
anfallenden Kosten für Übersetzungen über das von der Regierung
zugesprochene Globalbudget aufkommen und hierfür einen spezifischen
Posten reservieren. Gleichzeitig haben die Spitäler in der Ausgestaltung der
Organisationsform der Dolmetschertätigkeiten freiere Hand, die
Entscheidungskompetenz ist auf Stufe Spital angesiedelt.
Was lässt sich auf dieser Basis für die Schweiz ableiten? Zunächst muss darauf
verwiesen werden, dass sich gerade das Schweizer Gesundheitswesen durch
eine hohe Komplexität auszeichnet und durch den Föderalismus charakterisiert
wird. Jegliche weiterführenden Überlegungen müssten diesen Umständen
Rechnung tragen. Darüber hinaus empfehlen wir folgende Punkte zu prüfen,
wenn man ein Modell erarbeiten möchte:
a) Gibt es Möglichkeiten einer Anstossfinanzierung über Projektgelder? Und
wie kann eine solche längerfristig in eine strukturelle Finanzierung
überführt werden?
b) Soll eine zentralisierte staatliche Direktfinanzierung eingeführt werden oder
soll Dolmetschen über die Globalbudgets der Spitäler verrechnet werden?
Wäre etwa eine zentralisierte Variante im föderalistischen Schweizerischen
System von vornherein zum Scheitern verurteilt? Und auf welche Art und
Weise könnten die verschiedenen Instanzen auf nationaler und kantonaler
Ebene fruchtbar miteinander kooperieren? Wäre es sinnvoll, die
Entscheidungskompetenz auf der Ebene der Spitäler anzusiedeln, vor allem
dann, wenn man diese längerfristig in die Übernahme mindestens eines
Teils der Dolmetscherkosten involvieren möchte?
c) Weshalb konnte sich z.B. in Belgien eine gesicherte Finanzierung
durchsetzen? Welche Bedingungen müssen hierfür erfüllt sein?
d) Welches Dolmetschermodell wäre für die Schweiz interessant? Sind die
belgischen und britischen Modelle vielleicht die vielversprechendsten und
welche Herausforderungen stellen sich?
e) Welche anderen Möglichkeiten gibt es, weitere Ideen zum Thema zu
sammeln? Wie ist in der Schweiz in anderen gesellschaftlichen Bereichen
die Finanzierung von Dolmetschenden gesichert, etwa im Justizbereich?
1 Auftrag
Dolmetschen wird im Gesundheitswesen in der Schweiz häufig praktiziert und
die Fachleute sind sich einig: Die sprachliche Vielfalt der Bevölkerung bringt
es mit sich, dass eine Gesundheitsversorgung ohne Dolmetschen heutzutage in
vielen Situationen undenkbar ist. Dolmetschertätigkeiten gewährleisten den
Zugang zum Gesundheitswesen auch für Fremdsprachige. Angesichts von
Vielsprachigkeit sind sie ebenfalls bedeutsam um eine angemessene Qualität
der allgemeinen Gesundheitsversorgung aufrecht zu erhalten (Bischoff et al.
2005; Bischoff und Loutan 2000). Indes betonen nicht nur Fachleute aus dem
Gesundheitswesen die Bedeutsamkeit von Dolmetschertätigkeiten für das
Gesundheitswesen, in Befragungen äussert auch die Migrationsbevölkerung
selbst diesbezüglich einen hohen Bedarf (Rommel et al. 2006).
Der Bund hat diese Notwendigkeit seit längerem erkannt und im Rahmen der
Umsetzung der Strategie ‚Migration und Gesundheit 2002 – 2007’ spezifische
Ausbildungsgänge und Zertifizierungsmodalitäten für DolmetscherInnen im
Gesundheits- und Sozialwesen geschaffen. Ziel war es, einen gewissen
Qualitätsstandard dieser Tätigkeiten zu fördern.
Obwohl Dolmetschertätigkeiten also von verschiedenen Seiten einhellig als
Schlüsselelement einer qualitativ hochstehenden Gesundheitsversorgung
betrachtet werden, ist die Finanzierung dieser Leistungen im Schweizerischen
Gesundheitswesen bis heute nicht geregelt. Meist werden in den verschiedenen
Institutionen des Gesundheitswesens ad hoc Lösungen gesucht, und aktuell ist
keine nachhaltige Finanzierung dieser Dienstleistungen absehbar. Der Wunsch
nach einer nachhaltigen Finanzierung von Dolmetschertätigkeiten war indes
ein Punkt, der von den im Rahmen der wissenschaftlichen
Grundlagenerarbeitung für die Nachfolgestrategie ‚Migration und Gesundheit’
befragten ExpertInnen häufig erwähnt wurde (Dahinden et al. 2006). Auch das
Bundesamt für Gesundheit (BAG) möchte dieses Dilemma gelöst sehen. Das
BAG interessiert sich daher dafür, wie Dolmetschertätigkeiten im
Gesundheitsbereich in anderen Ländern finanziert werden. Konkret möchte das
BAG Antworten auf folgende Fragen bekommen:
o Auf welche Art und Weise wird Dolmetschen im Gesundheitsbereich in
anderen Ländern finanziert?
o Gibt es originelle Modelle?
Das BAG hat das SFM damit beauftragt, diese Fragen zu beantworten.
Ziel des Mandats ist es, einen allgemeinen Überblick über die Modalitäten der
Finanzierung solcher Dienstleistungen in anderen Ländern zu gewinnen und
7
8
Ideen zu sammeln im Hinblick auf die Lösungssuche für den Schweizer
Kontext.
Da für dieses Mandat nur ein beschränktes Budget zur Verfügung stand,
musste die anfänglich sehr weite Fragestellung aus forschungsökonomischen
Gründen weiter eingegrenzt werden.
Wir zeigen deshalb im vorliegenden Papier auf, wie Dolmetschen in
öffentlichen Spitälern in anderen Ländern finanziert wird. Ziel ist es, ein
möglichst breites Spektrum an Ideen zu sammeln, wie solche Tätigkeiten
finanziert werden könnten, welche Akteure auf welche Art und Weise
involviert sind und an welche Bedingungen eine Finanzierung geknüpft ist.
oder gar in sehr positivem Licht. Wir haben diese Schilderungen übernommen,
was zur Folge hat, dass sich die einzelnen Kurzbeschreibungen in Stil und
Inhalt beträchtlich unterscheiden.
Sollte sich das BAG für das eine oder andere Modell im Detail interessieren,
wäre eine vertiefte Analyse vorzunehmen.
Trotz all dieser Einschränkungen sind wir der Überzeugung, dass es uns
gelungen ist, interessante Modelle zu erfassen, die mit Blick auf die Situation
in der Schweiz zu weiterführenden Reflexionen anregen.
Aufbau des Berichts
In einem ersten Kapitel beschreiben wir kurz das methodische Vorgehen.
Anschliessend werden die erhobenen Fallstudien nacheinander dargestellt. Ein
nächstes Kapitel ist der Analyse der Fallstudien gewidmet. Schliesslich sollen
vorsichtig einige für die Schweiz mögliche Lösungswege angedacht werden.
1.1
Grenzen des Mandats
Wie bereits in der Projektskizze vermerkt möchten wir darauf hinweisen, dass
wir nur einen oberflächlichen Überblick über die in den ausgewählten
Spitälern geltenden Regelungen zur Finanzierung von Dolmetschertätigkeiten
geben können. Es war aus Budgetgründen nicht möglich, einen vertieften
Einblick in die verschiedenen Finanzierungsmodelle in ausländischen Spitälern
zu geben.
Die vorliegende Thematik gestaltet sich zudem komplex, weil sich die
Gesundheitssysteme in den einzelnen Ländern in hohem Masse unterscheiden.
Es war uns im Rahmen dieses Mandats nicht möglich, diese Aspekte in unsere
Überlegungen mit einzubeziehen, obwohl sie in unseren Augen unbedingt zu
berücksichtigen wären.
Zudem ist es uns wichtig anzumerken, dass die erhaltenen Informationen zu
den einzelnen Spitälern meist nur aus einer oder aus zwei Quellen stammen.
Wir konnten die gelieferten Informationen nicht systematisch kontrollieren,
nachprüfen oder vertiefen. Einzelne Aspekte gingen vielleicht verloren, andere
wurden möglicherweise einseitig beleuchtet. Unter Umständen könnte dieser
Sachverhalt zur Folge haben, dass die Modalitäten der Finanzierung von
Dolmetschertätigkeiten in einem Spital von anderen ExpertInnen anders
gewichtet würden als von den von uns befragten Personen. Einige ExpertInnen
präsentierten uns ihre Modelle mit kritischer Distanz und brachen
Verbesserungsvorschläge ein, andere ExpertInnen schilderten sie neutraler
9
10
2 Methodisches Vorgehen
Methodisch verfuhren wir in zwei Phasen. Die erste Phase diente dazu,
ExpertInnen in Spitälern zu finden, die uns kompetent über die vorliegende
Thematik Auskunft geben konnten. Ziel der zweiten Phase war es, das Wissen
der ExpertInnen zum Thema optimal abzuholen.
Hierfür wurden telefonische ExpertInnen-Interviews mit ExponentInnen
unterschiedlicher Spitäler im Ausland durchgeführt. Zusätzlich wurde die
verfügbare Sekundärliteratur beigezogen und analysiert (Gesetze, wwwAdressen, Dokumente, die uns von den ExpertInnen zugestellt wurden, etc.).
2.1
Phase 1: Auswahlverfahren
Um die Forschungsfragen adäquat beantworten zu können, mussten wir
zunächst öffentliche Spitäler im Ausland auswählen, von denen angenommen
werden konnte, dass dort Dolmetschen in beträchtlichem Ausmass praktiziert
wird und darum Finanzierungsfragen geklärt oder mindestens andiskutiert
sind. Um Zugang zu für unsere Studie geeigneten Spitälern zu finden, griffen
wir auf zwei Strategien zurück:
Drei Spitäler wurden nach ersten Kontakten fallen gelassen: Es zeigte sich,
dass auch erneutes Nachfragen vermutlich keine für uns interessanten
Informationen generieren würde. Dies waren die Spitäler in Dänemark,
Finnland und Griechenland (vgl. Tabelle 1 für die Gründe).
An dieser Stelle soll festgehalten werden, dass die erwünschten Informationen
nur schwierig zu erhalten waren. Es bedeutete einen enormen Aufwand, an die
Person zu gelangen, die exakt und kompetent über das Thema Auskunft geben
konnte. Infolgedessen gestaltete sich diese erste Phase sehr arbeitsintensiv: Wir
standen insgesamt mit über 30 Personen in Kontakt, meist gingen mehrere emails und/oder Telefonate zwischen uns und diesen Personen hin und her, bis
wir an die Person gelangen konnten, mit der wir später ein Interview
durchführten.
2.2
Phase 2: Telefoninterviews mit ExpertInnen
Anschliessend wurden mit den ausgewählten ExpertInnen Telefoninterviews
vereinbart und durchgeführt. Den InterviewpartnerInnen wurde vorgängig ein
e-mail mit den Hauptfragen zugestellt, so dass sie sich optimal auf das
Gespräch vorbereiten konnten. Insgesamt wurden 10 ExpertInneninterviews
durchgeführt.
o Zum einen diente uns das europäische Projekt „Migrant Friendly Hospitals“
als Ausgangspunkt. Eine Web-Recherche ergab, dass sich insgesamt 12
Spitäler aus Europa an diesem Projekt beteiligt haben. Und was für uns
besonders interessant war: Neun davon partizipierten an einem Projekt, in
dem es um Dolmetscherdienste ging.1 Wir gingen davon aus, dass in diesen
Spitälern die Finanzierung solcher Dienste auf irgendeine Art und Weise
geregelt sein musste.
Auch wenn wir uns ursprünglich auf Spitäler konzentrierten, ergab es sich
aufgrund der institutionellen Verankerung einiger der Kontaktpersonen, dass
die Aussagen über die Finanzierungsmodalitäten für Dolmetschertätigkeiten
nicht einzelne Spitäler, sondern eine ganze Region oder ein Land betreffen.
o Zum anderen dienten uns eigene berufliche Kontakte zu Personen im
Ausland als Ausgangsbasis für erste Kontaktaufnahmen.
Tabelle 1 :Übersicht Spitäler, Kontaktpersonen und ExpertInnen
In einem ersten Schritt wählten wir 10 Spitäler aus, die wir per e-mail
kontaktierten. Aufgrund der Rückmeldungen nahmen wir per e-mail oder per
Telefon weitere Kontakte auf. Im Zuge dieser erstmaligen Kontaktaufnahme
klärten wir ab, ob sich eine Vertiefung im jeweiligen Spital überhaupt lohnt,
d.h. ob Dolmetschen überhaupt praktiziert und finanziert wird, ob geeignete
Personen für Interviews zur Verfügung stehen und ob die Verantwortlichen
eine uns geläufige Sprache sprechen.
PHASE 1: AUSWAHLVERFAHREN
Spital
Erstkontakt
1. John Arne Sørensen, Director
Dänemark
Kolding
2. Anne Mette Rasmussen, CoHospital,
ordinator of MFH subproject on
Kolding
translating
1
In der Tabelle 1 sind die Spitäler, die Kontaktpersonen sowie die ExpertInnen
für die Telefoninterviews in einer Übersicht aufgeführt.
Finnland
Turku University
Hospital, Turku
http://www.mfh-eu.net/public/experiences_results_tools/interpreting.htm
11
12
1. Dr. Aki Linden, Hospital
Director
2. Dr. Seija Paatero, Co-ordinator
of MFH subproject on translating
and Chief Executive Officer of
Nursing
3. Marja-Liisa Moisander,
Ergebnis
Nicht weiter verfolgt. Sørensen arbeitet nicht
mehr im Spital, Rasmussen hatte keine
relevanten Informationen zur Hand, das
ökonomische Departement des Spitals war für
kein Interview bereit.
Nicht weiter verfolgt: Diverse Telefonate mit
mehreren Sekretärinnen der Kontaktpersonen
blieben ohne Erfolg: Kontaktpersonen waren
nie erreichbar.
Griechenland
Spital
Spiliopoulio
Agia Eleni
Athen
Leading Director of Nursing
1. Dr. Sotirios Zotos, General
Manger and Co-ordinator of MFH
subproject on translating
PHASE 1: AUSWAHLVERFAHREN
1. Hans Verrept, Leiter Abteilung
Belgien
für interkulturelle Mediation,
Nationaler
Psychosocial Health Service,
öffentlicher
Brüssel
Gesundheits2. Miranda Emmerechts, Flemish
dienst
Minority Center, social interpreter
service
Irland
James Connolly
Memorial
Hospital, Dublin
Italien
Azienda USL di
Reggio Emilia
Niederlande
Netherlands
Academic
Medical Center
of the University
of Amsterdam
Schweden
Uppsala
University,
Hospital
Psychiatric
Centre, Uppsala
Spanien
1. Tom Gorey, Hospital Manager
(pensioniert)
2. Angela Hughes, Audit/ICP coordinator & Co-ordinator of MFH
subproject on translating
3. Bridget McGuane (working on
national inititatives on cultural
diversity and training)
4. Diane Nurse
1. Dr. Mariella Martini, Medical
Director
2. Dr. Antonio Chiarenza, Coordinator of MFH subproject on
translating
1. Dr. A. Wiegmann, Medical
Director
2. Hanneke Hartog, Co-ordinator
of MFH subproject on translating
3. Sjaak Molenaar, Co-ordinator
of MFH subproject on translating
4 - Ivo Stroeken, account manager,
Tolk- en Vertaal Centrum
Nederland
5 – Loes Singels, Dutch Ministry
of Health, Welfare and Sport
1. Dr. Per-Olof Sjöblom, Director
2. Prof. Dr. Frits-Axel Wiesel, Coordinator of MFH subproject on
translating
3. Manuel Fernandez Gonzalez,
Head of Departement, Psychiatric
Centre
1. José Manuel Galiana Auchel,
Nicht weiter verfolgt: Dr. Zotos arbeitet nicht
mehr in diesem Spital, eine andere damalige
MFH-Projektverantwortliche arbeitet nur noch
sporadisch im Spital. Es gab aktuell keine
Person im Spital, die über Informationen
bezüglich Finanzierungsmodalitäten für
Dolmetschertätigkeiten verfügt hätte.
PHASE 2: EXPERTINNENINTERVIEWS
1 - Hans Verrept, Leiter Abteilung für
interkulturelle Mediation, Psychosocial Health
Service, Brüssel
2 - Miranda Emmerechts, Flemish Minority
Center, social interpreter service
3 – Diverse Dokumente
Hospital Punto
de Europa,
Algeciras,
Andalusien
UK
Bradford
Hospitals, NHS
Trust,
TOTAL
1 - Angela Hughes, Audit/ICP co-ordinator &
Co-ordinator of MFH subproject on
translating
2 – Diverse Dokumente
1 - Dr. Antonio Chiarenza, Co-ordinator of
MFH subproject on translating
2 – Diverse Dokumente
1 - Ivo Stroeken, account manager, Tolk- en
Vertaal Centrum Nederland
2 – Loes Singels, Dutch Ministry of Health,
Welfare and Sport
3 – Diverse Dokumente
1 – Manuel Fernandez Gonzalez, Head of
Departement, Psychiatric Centre
1 – Antonio Salceda de Alba, Co-ordinator of
13
14
General Director
2. Antonio Salceda de Alba, Coordinator of MFH subproject on
translating
3. Federico Sierra Benitez, Coordinator of MFH subproject on
translating
4. Dr. José Perea, Clinical
director Hospital
5. José Antonio Millan, Financial
Responsible
1. David Jackson, Chief Executive
2. Dilshad Khan, Director for
Equality and Diversity
3. Surinder Sharma, Director for
equality and diversity for the NHS
at the Department of Health
30 ExpertInnen
MFH subproject on translating
2 – Dr. Francisco Martos, Managing Director
of Health Authority in the Province of Càdiz,
Andalusia
1 - Dilshad Khan, Director for Equality and
Diversity
10 ExpertInnen
3 Kurzbeschreibungen der Finanzierungsmodalitäten
von Übersetzungstätigkeiten in den befragten
Spitälern
Als Grundlage der Analyse dienen die Beschreibungen der Modalitäten zur
Finanzierung von Übersetzungstätigkeiten2 wie sie uns von den befragten
ExpertInnen vermittelt wurden. In einem ersten Schritt werden deshalb die
sieben Modelle kurz beschrieben.
Anschliessend (Kapitel 4) werden auf dieser Basis einige idealtypische
Momente der zuvor vorgestellten Modelle präsentiert. Zum Schluss
präsentieren wir einige Überlegungen dazu, wie die Ergebnisse nun mit Blick
auf die Situation in der Schweiz interpretiert werden könnten.
3.1
Belgien
3
In Belgien liegt die Finanzierung von Spitälern in nationaler Kompetenz. Eine
‚Royal Decision’ (Article 80, 2 de l’arrêté royal du 25 avril 2002) regelt nicht
nur die allgemeine Finanzierung der Spitäler im Detail, sondern darüber hinaus
ebenfalls die Finanzierung von Übersetzungsdiensten und interkultureller
Mediation in den Spitälern. Anders ausgedrückt, die Finanzierung von
Dolmetschertätigkeiten in den Spitälern ist gesetzlich geregelt: Die belgische
Regierung wird darin beauftragt, einen bestimmten Betrag spezifisch für die
Finanzierung der interkulturellen Mediation und der Übersetzungsdienste im
Gesundheitssektor zu reservieren. Die Regierung legt also jährlich ein
maximales Globalbudget für interkulturelle Mediation und Übersetzung für die
Spitäler in ganz Belgien fest. Das Geld ist für die Anstellung von sogenannten
interkulturellen MediatorInnen und/oder KoordinatorInnen in Sachen
interkultureller Mediation in den Spitälern vorgesehen. Der Grossteil der
Arbeit dieser interkulturellen MediatorInnen besteht aus Übersetzungen, nur
ein Bruchteil aus eigentlicher Mediation.
2
International (wie auch national) sind zur Bezeichnung der Arbeit von DolmetscherInnen
verschiedene Begrifflichkeiten im Umlauf: VermittlerInnen, interkulturelle MediatorInnen
etc. Wir übernehmen im Folgenden die Terminologie, wie sie in den Interviews von den
einzelnen ExpertInnen angewendet wurde. Bedeutsam ist aber, dass es in allen
beschriebenen Fallstudien in erster Linie um Übersetzungstätigkeiten geht, die mündlich
erfolgen – entweder face-to-face oder telefonisch.
3
Das Fallbeispiel bezieht sich auf den flämischen Teil Belgiens.
15
Die Allgemein- und psychiatrischen Spitäler können dem Service Publique
Fédéral eine Anfrage zur Finanzierung von interkulturellen Mediatioren
und/oder Koordinatoren für interkulturelle Mediation unterbreiten. Die
Abteilung für interkulturelle Mediation innerhalb der Gesundheitsdirektion
behandelt diese Anfragen wie sie auch die Evaluation und die Begleitung der
Tätigkeiten der interkulturellen MediatorInnen sicherstellt.
Die Gesamtsumme, die seitens der Spitäler für die Finanzierung dieser
interkulturellen MediatorInnen angefragt wird, übersteigt gemäss dem
befragten Experten in der Regel das von der Regierung festgelegte
Globalbudget. Es liegen Anfragen für Finanzierungen in der Höhe von total
ungefähr 3 Millionen Euro vor, das festgelegte Budget für 2006 lag hingegen
bei rund 2 Millionen. Der von der Regierung bereit gestellte Betrag reicht laut
dem Experten für die Finanzierung von interkulturellen MediatorInnen in rund
60 Spitälern, wohingegen meist rund 80 Spitäler eine Finanzierungsanfrage
beim Staat deponieren.
Um eine Selektion zu ermöglichen, hat die Regierung eine Liste mit Kriterien
erarbeitet, die ein Spital erfüllen muss, möchte es von den Geldern profitieren
(z.B. Zahl von PatientInnen aus nicht europäischen Staaten; Anzahl
PatientInnen aus dem europäischen Ausland; für die Spitäler, die schon
interkulturelle MediatorInnen oder einen Koordinator besitzen und die
finanziert sind gilt: Resultate der Evaluation ihre Aktivitäten durch die
Abteilung für interkulturelle Vermittlung.
Des Weiteren ist die Finanzierung solcher interkultureller MediatorInnen an
gewisse Bedingungen gebunden:
o Die interkulturellen MediatorInnen müssen vordefinierten Standards
entsprechen (z.B. gewisser Berufstitel, Absolvierung eines spezifischen
Kurses);
o Die Spitäler verpflichten sich zu einer jährlichen Evaluation der
Mediationsaktivitäten;
o Die interkulturellen MediatorInnen müssen direkt vom Spital angestellt
werden, es ist den Spitälern nicht erlaubt, mit Freelancern zu arbeiten.
Die ständige Anwesenheit der angestellten interkulturellen MediatorInnen im
Spital bringt mit sich, dass in diesem Modell die meiste Übersetzung face-toface und mündlich erfolgt.
Die Spitäler zielen darauf ab, mit diesen fest angestellten MediatorInnen
möglichst viele und wichtige Sprachen abzudecken. Benötigt nun aber ein
Spital Übersetzungen in einer anderen Sprache, eröffnet sich ein Problemfeld.
Dieser Punkt stellt denn laut den Aussagen des Experten eine seriöse Lücke im
Modell dar: Es steht den Spitälern theoretisch zwar frei, andere
16
ÜbersetzerInnen über sogenannte social interpreters services beizuziehen,
diese Kosten werden aber nicht durch das Regierungsbudget gedeckt.
Diese social interpreters services sind quasi ein zweites Bein des
Übersetzungswesens wie es in Belgien entstand und sollen deshalb ebenfalls
kurz beschrieben werden. Gemäss einer zweiten Interviewpartnerin gibt es zur
Zeit im flämischen Teil Belgiens fünf solche Übersetzungsvermittlungsdienste
(social interpreter services). Sie sind in der Regel durch verschiedene
Regierungsstellen subventioniert, aber nicht unbedingt über den
Gesundheitssektor, vielmehr entstanden sie in engem Zusammenhang mit der
Integrations- und nicht der Gesundheitsthematik. Das Geld stammt teils von
der lokalen Regierung, teils auch von den Integrationszentren. Diese Zentren
setzen die belgische Minoritätenpolitik um und haben in diesem Rahmen die
Möglichkeit, solche Übersetzungsdienste zu finanzieren. Insgesamt werden
diese Übersetzungsdienste ausschliesslich über Projektgelder finanziert, es
handelt sich also nicht um strukturelle Gelder.
Nehmen die Spitäler die Leistungen dieser social interpreters services in
Anspruch, müssen sie selbst für die Kosten aufkommen. Gemäss dem Experten
ist zu beobachten, dass in solchen Fällen eher auf Verwandte und Freunde für
die Übersetzungen zurückgegriffen wird. Dies, obschon sich die Kosten für
diese Dienstleistungen dank der staatlichen Subvention in niedrigem Rahmen
bewegen würden.
3.2
James Connolly Memorial Hospital, Dublin, Irland
Während Belgien seit längerem mit Einwanderungen konfrontiert ist, stellt dies
in Irland ein neueres Phänomen dar. Sprachliche Vielfalt ist in den Spitälern in
Irland erst seit rund 5–10 Jahren ein Thema. Eine konkrete Folge davon ist,
dass z.B. eine professionelle Übersetzung im James Connolly Memorial
Hospital in Dublin erstweilig auf Projektbasis eingeführt wurde.
In dieser irischen Fallstudie muss das Spital über sein Globalbudget für die
Dolmetscherkosten aufkommen. D.h. es wird innerhalb dieses Globalbudgets
ein Teil für die Dolmetscherkosten reserviert. In den letzten Jahren wurde das
Budget aber nicht ausgeschöpft, denn gemäss der ExpertIn ist beim Personal
noch wenig Bewusstsein für das Thema vorhanden. Durch die Einführung des
MFH-Subprojekt Translating wurde der Beizug von DolmetscherInnen zwar
um 10% gesteigert. Das präzise Budget wird in diesem Spital in Kürze neu
überarbeitet und wird Inhalt von Diskussionen sein.
Das
Spital
arbeitet
mit
zwei
externen
professionellen
Übersetzungvermittlungsagenturen, die ihrerseits Freelancer beschäftigen. Die
Agenturen organisieren und koordinieren sämtliche Einsätze und verrechnen
sie anschliessend dem Spital. Diese Agenturen sind nicht primär für den
17
Gesundheitsbereich entstanden, sondern gingen aus Bedürfnissen im
Justizbereich hervor (Asyl).
3.3
Azienda USL di Reggio Emilia, Italien
In Italien, konkret in der Provincia Reggio Emilia, wird ebenfalls erst seit
kurzem mit professionellen ÜbersetzerInnen in Spitälern gearbeitet. Es war das
Subprojekt Translating des europäischen MFH-Projektes, welches für die
Einführung von professionellen DolmetscherInnen den Anstoss gab. Das
Modell, das im Rahmen des MFH-Projektes eingeführt und ausprobiert wurde,
wurde unterdessen auf die anderen fünf Spitäler der Provinz ausgeweitet.
Mit anderen Worten, die lokalen Gesundheitsbehörden von Reggio Emilia
bieten Übersetzungen für sämtliche Spitäler der Provinz an. Insgesamt steht
ihnen ein Budget von total 220'000 Euro pro Jahr für alle
Dolmetschertätigkeiten zur Verfügung. Ein grosser Teil des Budgets ist für
face-to-face Übersetzungen, respektive für die interkulturelle Mediation
reserviert (60%, 1320'000 Euro), rund ein Drittel (66'000 Euro) für
Telefonübersetzungen und ein kleiner Teil für schriftliche Übersetzungen
(10%, 22'000 Euro).
Das Budget ist limitierter Natur, es kann nicht überschritten werden. Der
Interviewpartner erklärt sich diesen Umstand damit, dass die
Übersetzungstätigkeiten seitens der Regierung noch immer als Projekte
betrachtet und deshalb auch in dieser Logik finanziert werden.
In Reggio Emilio wird ein Modell praktiziert, das ÜbersetzerInnen direkt vor
Ort einsetzt: An 6 Tagen der Woche und an 5 Stunden pro Tag ist jeweils ein
Übersetzer im Spital anwesend. Hierbei wird darauf geachtet, dass die am
häufigsten nachgefragten Sprachen rotieren, d.h. ein Dolmetscher für
Chinesisch, der während einer bestimmten Zeitspanne anwesend ist, wird
anschliessend von einem anders sprachigen Übersetzer abgelöst, usw.
Während ihrer Präsenzzeit arbeiten die Dolmetscher zum einen selbständig,
d.h. sie gehen direkt auf die Fremdsprachigen zu, informieren sie über das
Spital, etc. Andererseits übersetzen sie in dieser Zeit auch auf Wunsch des
Personals. Schliesslich gibt es auch die Möglichkeit, dass das Fachpersonal mit
den Dolmetschern eine Zeit vereinbart, wann ihre Übersetzungstätigkeiten
erforderlich sind.
Die DolmetscherInnen werden nicht direkt vom Spital angestellt, sondern die
lokalen Gesundheitsbehörden der Provinz haben einen Vertrag mit zwei
externen Personenvermittlungsagenturen abgeschlossen. Diese übernehmen
den Einsatz und die Koordination der ÜbersetzerInnen.
In dieser Provinz in Italien haben auch Personen ohne Krankenversicherung
oder Aufenthaltsbewilligung Zugang zur Grundversorgung und zur
18
Übersetzung. Gemäss dem Interviewpartner wird momentan ein grosser Teil
des Budgets für Übersetzungen für irregulär anwesende MigrantInnen
aufgewendet.
3.4
Niederlande
In den Niederlanden werden sämtliche im Gesundheitswesen anfallenden
Übersetzungsleistungen direkt vom Dutch Ministry of Health, Welfare and
Sport (VWS) übernommen. Dies funktioniert folgendermassen: Alle im
Gesundheitssektor tätigen Institutionen können bei Bedarf einen Übersetzer bei
der
TVCN
(Tolk–
en
Vertaal
Centrum
Nederland),
einer
Übersetzervermittlungsfirma anfordern. Das TVCN ist die grösste
Uebersetzungsfirma in den Niederlanden: Sie bietet Uebersetzungsdienste in
über 100 Sprachen an und beschäftigt über 1000 MitarbeiterInnen. Nach dem
Einsatz stellt die TVCN der VWS die Kosten – gemäss einer determinierten
Preisliste – in Rechnung.
Es steht den Institutionen im Gesundheitswesen zwar frei mit anderen
Übersetzungsanbietern zu arbeiten, für diese müssen sie aber finanziell selbst
aufkommen. Aus diesem Grunde werden in der Praxis die meisten
Übersetzungen im Gesundheitswesen durch die TVCN übernommen und vom
VWS finanziert.
Die TVCN entstand in den 1970ern als Teil des Justizministeriums, als dieses
der wachsenden Nachfrage nach Übersetzungstätigkeiten im Asylbereich
nachkommen musste. Bald entwickelte sich die TVCN zur Dienstleistung aller
Ministerien und wurde mit staatlicher Unterstützung ausgebaut. Bis zum 1.
Januar 2006 war das Justizministerium mit der Kontrolle des Budgets für die
Ministerien betraut, die mit der TCVN zusammenarbeiteten.
Im Jahre 2004 wurde ein Bericht über die Organisation, Finanzierung und
Qualität der Übersetzungstätigkeiten in den Niederlanden publiziert, der die
niederländische Regierung zur einer Neustrukturierung veranlasste. Im
Gesundheitsbereich wurde der Auftrag im Submissionsverfahren an Manpower
vergeben, die unterdessen mit TVCN fusioniert hat. Auf diese Art und Weise
wurde die TVCN aus der Regierung herausgelöst und privatisiert.
TCVN/Manpower
schloss
einen
Exklusivvertrag
mit
dem
Gesundheitsministerium
für
sämtliche
Übersetzungstätigkeiten
im
Gesundheitsbereich - aber auch mit fünf anderen Ministerien (Ministries of
Health, Justice, Finance, Internal Affaires, Defence and Social Affairs) ab.
TVCN arbeitet mit Freelancern und stellt nicht selbst ÜbersetzerInnen an.
Interessant ist, dass in den Niederlanden ein Grossteil der Übersetzungen am
Telefon erfolgt (70% der mündlichen Übersetzungen), der Rest face-to-face
19
(30% der mündlichen Übersetzungen). Ein Teil des Budgets wird auch für
schriftliche Übersetzungen ausgegeben (rund 15%).
Bei Übersetzungen für Asyl Suchende werden die Rechnungen an die Dutch
Asylum Organisation respektive an das Justizministerium gestellt. Allerdings
werden schlussendlich auch diese Kosten vom VWS übernommen.
Gemäss einem Interview mit einem Experten vom TVCN existiert für diese
Dolmetschertätigkeiten kein Maximalbudget, es handelt sich also um
unlimitierte Mittel, die für diese Dienstleistungen zur Verfügung stehen. Er
begründete dies damit, dass die niederländische Regierung den Beizug von
professionellen Übersetzungstätigkeiten fördern und unterstützen möchte: Es
ist ihr ein Anliegen, ihren rechtlichen Verantwortlichkeiten nachzukommen.
Falls durch eine schlechte oder inadäquate Übersetzung etwas passieren würde,
wäre nämlich die VWS die haftende Instanz. Überdies sind ÄrztInnen
verpflichtet, PatientInnen in einer für sie verständliche Sprache über die
beabsichtigte Behandlung zu informieren (informed consent).
3.5
Uppsala University Hospital, Schweden
Die finanzielle Verantwortlichkeit für das Gesundheitswesen liegt in
Schweden bei den einzelnen Provinzen. Aus diesem Grunde sind die
Modalitäten der Finanzierung von Dolmetschertätigkeiten von Provinz zu
Provinz unterschiedlich geregelt. In Uppsala werden Übersetzungstätigkeiten
durch die Spitäler selbst abgedeckt: D.h. Übersetzungstätigkeiten sind im
Globalbudget eingeschlossen, das dem Spital Uppsala jährlich zugesprochen
wird und über dessen Verwaltung und Budgetposten es selbst entscheidet. In
Stockholm
hingegen
bezahlen
die
lokalen
Autoritäten
die
Übersetzungstätigkeiten direkt, d.h. die Spitäler erhalten spezifische Gelder für
diese Dienstleistungen.
Das jährliche Globalbudget für das Spital in Uppsala liegt bei 1.5 Billionen
Schwedischen Kronen (166 Millionen Euro). Von diesem Budget werden laut
dem befragten Experten rund 1 Million Kronen für die Übersetzungstätigkeiten
aufgewendet (110'844 Euro).
Gemäss dem interviewten Experten liegt der Unterschied zwischen den zwei
Modellen Stockholm und Uppsala nicht unbedingt darin, dass in einem Modell
mehr oder weniger Finanzen für die Dolmetscher zu Verfügung stehe als im
anderen. Vielmehr beeinflusse das jeweilige Modell die Haltung der
Mitarbeitenden: In Uppsala sei das Personal weniger geneigt,
DolmetscherInnen beizuziehen, weil der Eindruck vorherrsche, durch die
verursachten Kosten würde die Finanzierung anderer notwendiger Leistungen
gefährdet.
20
In Uppsala werden die Dolmetschertätigkeiten über einen Posten von
sogenannt ‚flexiblen’ Geldern abgerechnet: Dieser Posten deckt verschiedene
Bedürfnisse ab, unter anderem auch jenes nach Dolmetschertätigkeiten.
Wichtig ist festzuhalten, dass in diesem Sinne kein vorab bestimmter
Maximalbetrag für Übersetzungstätigkeiten reserviert ist, sondern dass auch
finanziert wird was aufgewendet wird. In der Praxis bedeutet dies, dass
gegebenenfalls mehr Gelder für Übersetzungstätigkeiten verwendet werden
können als ursprünglich vorgesehen waren.
Das Spital Uppsala arbeitet mit vier externen Übersetzungsfirmen zusammen.
Ein Grossteil der Übersetzungen erfolgt persönlich, d.h. face-to-face (rund
80%), der Rest per Telefon.
Übersetzungen werden auch für illegal anwesende MigrantInnen und Asyl
Suchende bezahlt: Die finanziellen Mittel für diese Personengruppen werden
allerdings aus einem anderen Pool gespiesen: Hierfür kommt der Staat auf. Die
Provinzen vergüten den Spitälern Kosten für Übersetzungen für Asyl
Suchende und illegal anwesende MigrantInnen mit nationalen Geldern.
3.6
Hospital Punto de Europa (Andalusien), Spanien
ÜbersetzerInnen etabliert sein, das seine Dienste in ganz Andalusien anbieten
würde.
Eine Spezifität dieses spanischen Spitals – mindestens im Vergleich zu den
anderen hier untersuchten Spitälern – ist, dass sich das Dolmetschen
ausschliesslich auf Telefondolmetschen beschränkt. Die Dienstleistung wird
denn über spezifisch ausgerüstete Mobiletelefone gewährleistet.
3.7
Bradford Hospitals, Bradford Royal Infirmary,
Grossbritannien
In Grossbritannien müssen die einzelnen Gesundheitsinstitutionen ihre
Übersetzungsdienste ebenfalls in Eigenregie finanzieren, d.h. sie müssen Teile
ihres vom Gesundheitsdepartement zugesprochenen Globalbudgets für diese
Dienstleistungen reservieren.
So bekommt auch das Bradford Royal Infirmary jährlich ein gewisses
Globalbudget zugesprochen, das von der Spitalleitung selbst verwaltet wird.
Mit diesen Geldern müssen sämtliche Übersetzungstätigkeiten abgedeckt
werden.
Wie in Spanien überhaupt befinden sich auch in der Region von Càdiz
Übersetzungstätigkeiten im Gesundheitsbereich vorläufig in einer Pilotphase.
Dies liegt unter anderem daran, dass Spanien – bis vor kurzem ein
Auswanderungsland – erst in jüngster Vergangenheit zu einem
Einwanderungsland geworden ist. Die Thematik ist demnach verhältnismässig
neu.
Gemäss den Aussagen des befragten Experten hat das Bradford Royal
Infirmary ein Budget von jährlich 220'000 Millionen Euro. Von diesem
werden rund ½ Million Euro für Dienstleistungen im Bereich der
Übersetzungen verwendet (0.23% des Budgets). Das Budget für die
Dolmetschertätigkeiten unterliegt aber keiner Begrenzung, jede Übersetzung
wird über diese Gelder bezahlt.
Ähnlich wie im italienischen Fallbeispiel legte das MFH-Subprojekt
Translating den Grundstein für sämtliche heute in Spitälern angebotenen
Dolmetschertätigkeiten. Gemäss dem Experten aus dem Hospital Punto de
Europa gab es vor dem MFH-Projekt in diesem Spital keine ÜbersetzerInnen.
Der grösste Teil dieser halben Million wird für ein sogenanntes ‚fixed’ budget
(400'000 Euro) aufwendet, d.h. ÜbersetzerInnen werden vom Spital selbst
direkt angestellt. Beim Rest der Gelder handelt es sich um ein sogenannt
‚reaktives’ Budget: Freelancer ergänzen die angestellten ÜbersetzerInnen und
werden beigezogen, sobald spezifische Sprachen benötigt werden.
Momentan werden die Übersetzungstätigkeiten im Rahmen des Globalbudgets
des Spitals ausgerichtet: Allerdings ist kein fester oder maximaler Betrag
reserviert, sondern die Dolmetscherleistungen werden wie im schwedischen
Fallbeispiel über einen ‚flexiblen’ Budgetposten abgerechnet. Dies bedeutet,
dass es in der Testphase keine Beschränkungen gibt, was die Häufigkeit des
Beizugs von ÜbersetzerInnen, aber auch was die Höhe der Ausgaben für deren
Dienstleistung betrifft.
Das Spital unterhält seit 2006 einen Vertrag mit einer externen
Personenvermittlungsfirma, die sämtliche Übersetzungen anbieten,
organisieren und koordinieren. Ein solcher Vertrag ist auch für 2007 und 2008
in Vorbereitung. Das Gesundheitsdepartement von Andalusien verfolgt
längerfristig jedoch einen anderen Plan: So soll ab 2009 ein Zentrum für
21
Zur Zeit sind im Bradford Royal Infirmary 12 ÜbersetzerInnen für die
gebräuchlichsten Sprachen direkt angestellt (über das ‚fixed’ Budget). 25
ÜbersetzerInnen werden komplementär dazu regelmässig beigezogen und für
jede Intervention bezahlt. Des Weiteren sind rund 250 ÜbersetzerInnen auf
einer Liste für seltene Sprachen vermerkt.
In diesem englischen Fallbeispiel erfolgt ein Grossteil der Übersetzungen faceto-face, nur ein Bruchteil der Übersetzungen geschieht am Telefon.
Ausserdem liegt eine (informelle) Datenbank vor, die Angaben zu den
Sprachkenntnissen der Spitalangestellten enthält. Laut dem befragten Experten
wird jedoch so wenig wie möglich darauf zurück gegriffen. Hingegen besteht
die Absicht, möglichst zweisprachiges Personal anzustellen: Hat man einen
22
Chirurgen zu Hand, der eine Behandlung auch in einer anderen Sprache
durchführen kann, so benötigt man für PatientInnen der betreffenden
Sprachgruppe keinen Dolmetscher mehr, ist hier die zugrunde liegende Logik.
Dolmetscherleistungen für Asyl Suchende werden nicht über das spitalinterne,
sondern über ein zentralisiertes Budget finanziert. Dieses ist nicht auf den
Gesundheitsbereich beschränkt, sondern ist für alle Dolmetschertätigkeiten für
Asyl Suchende bestimmt.
4 Allgemeine Ergebnisse und Faktoren, welche die
Entstehung der Modelle beeinflussten
Der im vorangegangenen Kapitel skizzierte Überblick über die Fallstudien
enthüllt eine Bandbreite von Möglichkeiten, wie Dolmetschertätigkeiten
finanziert werden können. Als ein erstes Ergebnis unserer Analyse zeichnet
sich folgendes ab: Die meisten Modelle haben sich im Laufe einer ‚Try-andError-Politik’ herausgebildet und schliesslich etabliert. Interessant wäre es nun
weiterzufragen, weshalb sich diese aktuell implementierten Modelle haben
durchsetzen können. Wie kam es z.B. in Belgien so weit, dass es für das
Dolmetschen in den Spitälern eine gesetzliche Grundlage gibt, die gleichzeitig
ja die Basis für die Finanzierungsregelung darstellt?
Ein zweites wichtiges Ergebnis ist, dass es nicht ein System der Finanzierung
gibt, sondern dass die vorgefundenen Finanzierungsformen für
Dolmetschertätigkeiten zweifelsohne in enger Koppelung an die jeweils
vorherrschenden kontextuellen und historischen Gegebenheiten entstanden
sind.
So können verschiedene Faktoren ausgemacht werden, die einen direkten
Einfluss auf die Form der Finanzierung der Dolmetschertätigkeiten zeigen.
Insbesondere sind entsprechend unserer Analyse (mindestens) folgende
Faktoren entscheidend:
a) Die Einwanderungsgeschichte eines Landes und damit verbunden der
Zeitraum, während dem in einem Spital bereits Erfahrungen mit
DolmetscherInnen gesammelt werden konnten;
b) die Ausrichtung der Integrationspolitik bezüglich MigrantInnen und/oder
Minderheiten im betreffenden Lande;
c) die allgemeine Funktionsweise des Gesundheitssystems und die generelle
Ausrichtung der Sozialpolitik
d) die Existenz gesetzlicher Grundlagen bezüglich des Dolmetschens oder die
Haltung der Verantwortlichen.
Diese Variablen ergeben in unterschiedlichen Kombinationen verschiedene
Idealtypen von Finanzierungsmodellen, die im folgenden Kapitel beschrieben
werden.
Anzumerken bleibt, dass wir auf die verschiedenen Gesundheitssysteme als
solche nicht eingehen können, da die Vertiefung dieses Aspekts den Rahmen
dieses Mandats gesprengt hätte.
23
24
5 Typisierungen der Finanzierungsmodelle
Wir möchten in diesem Kapitel auf einige grundsätzliche Dimensionen der
vorgestellten Finanzierungsmodelle eingehen und nach Gemeinsamkeiten resp.
Verschiedenheiten in den Modellen suchen.
Idealtypen
Erneut möchten wir auf die Grenzen dieses komparativen Unterfangens
hinweisen: Um eine eigentlich politologisch konsistente vergleichende
Analyse tätigen zu können, hätten wir mehr Informationen zur Hand haben
müssen. Gleichwohl scheint es uns möglich – mit aller Vorsicht – einige
grundlegende Momente anzusprechen und sie in einen vergleichenden Rahmen
zu stellen. Hierfür arbeiten wir im Folgenden mit Idealtypen. Ein Idealtypus ist
in Anlehnung an Max Weber als Hilfsmittel zur begrifflichen Erfassung
sozialer Phänomene zu verstehen. Idealtypen sind Gebilde abstrakter Natur
und dienen der Theoriebildung, da in ihnen Zusammenhänge der Realität
abstrahiert und konstruiert werden (Weber 1991 [1904]).
Mit anderen Worten, die vorgestellten Modelle werden in verschiedene
Kategorien typisiert, um so eine vergleichende Analyse gewährleisten zu
können.
5.1
‚Pilotprojekt’ versus ‚Etabliertes und strukturell
verankertes Modell’
Eine erste Kombination der oben erwähnten Einflussfaktoren ergibt zwei
verschiedene Idealtypen: Pilotprojekte resp. etablierte Modelle.
Der Idealtyp ‚Pilotprojekt’ zeichnet sich dadurch aus, dass
Übersetzungstätigkeiten erst vor kurzem in den Spitälern eingeführt wurden
und sich noch in einer Art Testphase befinden. Meist werden sie über
Projektgelder finanziert. Bei diesem Idealtyp ist die Form und Struktur der
zukünftigen Finanzierung noch unklar. Diese Modelle entstanden in Ländern,
die erst seit kurzem mit der Einwanderungsthematik konfrontiert sind und in
denen sich noch keine eigentliche Integrationspolitik entwickeln konnte. Auch
ein Umgang mit sprachlicher Vielfalt steht noch in den Kinderschuhen.
Die Fallstudien aus Spanien, Italien4 und auch Irland wären diesem Idealtyp
zuzuschreiben: Spanien war traditionell seit dem 2. Weltkrieg ein
4
Italien steht zwischen den beiden Idealtypen: Wir haben es aber hier eingereiht, weil das
Land erst auf eine kurze Einwanderungsgeschichte zurückblicken kann.
25
Auswanderungsland und wandelte sich erst während der letzten Jahren zu
einem Einwanderungsland. Die Spitäler sind daher erst seit kurzem mit einer
sprachlichen Vielfalt ihrer Klientel konfrontiert. Gleiches gilt für das
italienische und das irische Fallbeispiel. In diesen Beispielen legte das MFHSubprojekt Translating die Basis für die Einführung von Übersetzerdiensten in
den Spitälern und den Grundstein zur Auseinandersetzung mit sprachlicher
Vielfalt in den Spitälern.
Da Spanien, Italien und auch Irland erst in jüngster Vergangenheit zu
Einwanderungsländern geworden sind, ist ebenfalls noch nicht klar, welche
Richtung eine zukünftige Integrationspolitik nehmen wird (Assimilation,
Diversitätsparadigma, etc.).
Der Idealtyp ‚etablierte und strukturell verankerte Modelle’ zeichnet sich
dadurch aus, dass Übersetzungstätigkeiten in den Spitälern seit längerem an
der Tagesordnung sind. Es wurden unterschiedliche Modelle der Finanzierung
gefunden: Die Dolmetschertätigkeiten werden entweder über Globalbudgets
oder über direkte öffentlich-staatliche Zuschüsse finanziert, nie über
Projektgelder. Diese Modelle entstanden in Ländern, die seit langem mit der
Einwanderungsthematik konfrontiert sind und die in den letzten Jahrzehnten
eigentliche Integrationspolitiken ausgearbeitet haben und diese umsetzen. Der
Umgang mit sprachlicher Vielfalt ist institutionell fortgeschritten.
Die Fallstudien aus den Niederlanden, Schweden, Belgien oder
Grossbritannien stehen stellvertretend für den Idealtyp eines etablierten und
strukturell verankerten Modells. Man hat hier zwar unterschiedliche Modelle
der Finanzierung gefunden, aber in allen Beispielen werden
Dolmetschertätigkeiten nicht über Projektgelder, sondern über Globalbudgets
der Spitäler oder unlimitierte direkte staatliche Zuschüsse finanziert.
Die entstandenen Modelle sind im weiteren Kontext zu verankern: Die
Niederlande, Grossbritannien und Belgien haben eine lange Geschichte nicht
nur der Kolonialisierung, sondern auch der späteren Einwanderungen aus den
Kolonien. Zudem verfolgten diese Länder über Jahrzehnte spezifische
Integrationspolitiken für ihre Minderheiten (Mahnig 1997), und sie erfuhren
seit den 1980er Jahren eine verstärkte Diversifizierung der Einwandernden
bezüglich Herkunft, rechtlichem Status, Bildung etc. (Grillo 2005; Vertovec
und Wessendorf 2006).
Wir möchten an dieser Stelle z.B. daran erinnern, dass Grossbritannien seit
Jahrzehnten eine Gleichstellungspolitik für seine ethnischen Minderheiten
verfolgt: Mittels verschiedener Race-Relations Amendments Acts wird und
wurde auf eine Gleichheit und eine Verbesserung der Qualität der
Dienstleistungen für alle abgezielt. In diesem Sinne wird die Finanzierung von
26
Dolmetschertätigkeiten als Instrument für die Herstellung von Equality
behandelt und seitens der Regierung mit Priorität verfolgt. Ähnliches ist in den
Niederlanden zu beobachten. Die Grundprämisse ist, wie ein Experte im
Interview meinte, dass Dolmetschen gefördert werden muss, um rechtlichen
Verpflichtungen nachzukommen.5
Bei diesem Idealtyp ist ein Umgang mit sprachlicher Vielfalt institutionell weit
fortgeschritten: Dies kann sich unter Umständen daran zeigen, dass die zur
Verfügung stehenden Gelder für Dolmetschen nicht ausreichen, wie im Fall
Belgiens. Umgekehrt haben wir gesehen, dass in Irland, das dem ersten
Idealtyp zuzuschreiben ist, das Budget nicht ausgeschöpft wird, unter anderem
deshalb, weil das Personal noch wenig Wissen im Umfang mit sprachlicher
Vielfalt hat und nur zögerlich Dolmetschende beizieht.
Das Fallbeispiel aus Italien könnte als Mittelding zwischen den beiden hier
beschriebenen Idealtypen gelten: In Italien wurde in einem Spital durch das
MFH-Projekt das Thema Übersetzungsleistungen eingeführt, unterdessen
wurde das Projektmodell aber für alle Spitäler der Region übernommen. Die
Dolmetschertätigkeiten werden in diesen Spitälern unterdessen nicht mehr über
Projektgelder finanziert, sondern im Rahmen des Globalbudgets steht hierfür
ein nach oben limitierter Posten zur Verfügung. Mit anderen Worten, das
Pilotprojekt gab den Anstoss für die Entwicklung eines etablierteren Modells.
5.2
‚Direktfinanzierung durch staatliche Akteure’ versus
‚ Spitalinterne Globalbudgets’
Idealtyp ‚Direktfinanzierung’: Hier stellt die Regierung spezifische Gelder für
die Übersetzungstätigkeiten bereit und finanziert diese direkt. Meist ist eine
solche Finanzierung an gewisse Bedingungen geknüpft (Nachweis eines
Qualitätsstandards der Übersetzenden, Rückgriff auf spezifische
Vermittlungsagenturen, etc.).
Dem Idealtyp der ‚Direktfinanzierung’ entsprechen die Modelle der
Fallbeispiele aus Belgien, den Niederlanden sowie aus Italien.
In Belgien stellt das Gesundheitsministerium ein Budget für die Finanzierung
von ÜbersetzerInnen in Spitälern zur Verfügung. Die Spitäler können demnach
direkt beim Staat um eine Finanzierung von interkulturellen MediatorInnen
anfragen. Deren Finanzierung durch den Service Publique Fédéral ist
5
Wir sind uns durchaus bewusst, dass diese Aussagen sehr rudimentär und oberflächlich
bleiben: Nichtsdestotrotz scheint es uns in diesem Zusammenhang wichtig, auf diese
Aspekte hinzuweisen.
27
allerdings an bestimmte Bedingung geknüpft: Die DolmetscherInnen müssen
vom Spital angestellt werden und gewisse Qualitätsstandards einhalten.
In den Niederlanden können sämtliche Institutionen des Gesundheitswesens
wann immer sie eine/n Übersetzer/in benötigen eine/n solche/n bei einer
spezifischen und vorab bestimmten Personenvermittlungsfirma anfordern.
Diese Firma unterhält einen Exklusivvertrag mit dem Gesundheitsministerium
(und anderen Ministerien), das für sämtliche anfallenden Dolmetscherkosten
aufkommt, solange sie über diese Firma laufen.
In Italien stellt die lokale Regierung direkt ein jährliches Globalbudget für
Dolmetschertätigkeiten zur Verfügung, das die Spitäler nutzen können.
Bedingung ist hier, dass die DolmetscherInnen exklusiv über zwei bestimmte
externe Übersetzungsvermittlungsfirmen rekrutiert werden.
Idealtyp ‚Globalbudget’: Bei diesem Idealtyp müssen die Spitäler für die
anfallenden Übersetzungskosten über das von der Regierung zugesprochene
Globalbudget aufkommen und hierfür einen spezifischen Posten reservieren.
Gleichzeitig haben die Spitäler in der Ausgestaltung der Organisationsform
der Dolmetschertätigkeiten freiere Hand.
Die Fallbeispiele aus Schweden, Spanien, Grossbritannien und auch Irland
sind dem Idealtyp ‚Globalbudget’ zuzuordnen. In all diesen Modellen werden
die Dolmetschertätigkeiten über das von der Regierung verabschiedete
spitalinterne Globalbudget bezahlt. Interessant scheint uns, dass in allen
Beispielen ein Modus gefunden wurde, der es erlaubt, sehr flexibel auf
Schwankungen in der Nachfrage und damit auch in den spitalinternen
Gesamtkosten der Dolmetschertätigkeiten zu reagieren. Meist verhält es sich
so, dass Übersetzungsleistungen über ein sogenannt ‚flexibles’ Budget
verrechnet werden.
Es entsteht auf der Basis der Fallbeispiele der Eindruck, dass die Spitäler bei
diesem Idealtyp in der Ausgestaltung der Modalitäten des Dolmetscherwesens
mehr Freiheiten haben. Während beim Idealtyp ‚Direktfinanzierung’ die
Übersetzungsleistung immer an gewisse Bedingungen geknüpft war, ist dies
hier nicht der Fall. In einem der Modelle werden Teile der Gelder dafür
aufgewendet, ÜbersetzerInnen direkt im Spital anzustellen (Grossbritannien),
in anderen Modellen hingegen arbeitet man mit externen Vermittlungsfirmen
(Schweden, Spanien, Irland).
Allerdings ist anzumerken, dass bei diesem Punkt idealerweise die Ebenen
‚Bedürfnisfinanzierung’ und ‚Entscheidungskompetenz’ unterschieden und
betrachtet werden müssten: Ist ein Budget vorhanden, das sämtliche
Bedürfnisse nach Dolmetschen abdeckt, und wer hat die Kompetenz, über
diese Gelder zu entscheiden? Erfolgt diese Entscheidung zentralisiert oder auf
28
Ebene der Spitäler? Leider lassen sich auf Grund der Interviews diese zwei
Ebenen nicht klar voneinander trennen, stellte doch dieser Punkt ein zentrales
Problem für die Kontaktpersonen dar: Sie waren meist über die eine oder die
andere Ebene informiert, selten aber über beide.
5.3
Asyl Suchende
6 Wege für die Schweiz?
Was lässt sich aus dieser Analyse für die Schweiz ableiten? Wir möchten in
diesem Kapitel einige wenige Überlegungen präsentieren, die allerdings mehr
einleitenden denn abschliessenden Charakter haben.
Idealtypisch zeigt sich in den meisten Fallstudien, dass die Modelle für die
Finanzierung der Übersetzungen für alle MigrantInnen mit Ausnahme der Asyl
Suchenden gelten. Für die Letzteren anfallende Dolmetscherkosten werden in
der Regel über andere Quellen finanziert: Häufig trägt diese Kosten nicht
speziell der Gesundheitssektor, sondern eine übergreifende nationale Autorität
Die Situation in der Schweiz zeichnet sich dadurch aus, dass Sprachenvielfalt
in den Spitälern eine Realität ist und dass bisher häufig ad hoc Lösungen für
die Finanzierung der Dolmetschertätigkeiten gefunden wurden und werden. Es
kann in unseren Augen auf keinen Fall von einem etablierten und strukturell
verankerten Modell gesprochen werden.
Hingegen werden – auch wenn die Informationen lückenhaft bleiben –
Dolmetscherleistungen für irregulär anwesende MigrantInnen über die
gleichen Gelder und Modelle finanziert wie für den Rest der fremdsprachigen
Klientel. Diese Kategorie von MigrantInnen scheint also in den Modellen
eingeschlossen zu sein, während für Asyl Suchende andere Modelle gelten.
Zudem möchten wir darauf verweisen, dass sich gerade das Schweizer
Gesundheitswesen durch eine hohe Komplexität auszeichnet und durch den
typisch schweizerischen Föderalismus charakterisiert wird. Jegliche
weiterführenden Überlegungen müssten diesen Umständen Rechnung tragen.
Im Allgemeinen ist die Frage der Übernahme von Dolmetscherkosten für Asyl
Suchende und Sans Papiers aber in erster Linie an das vorherrschende System
des Sozial- und Gesundheitswesens gekoppelt. Haben diese Gruppen Zugang
zur Regelversorgung, so haben sie in der Regel ebenfalls Zugang zu
Dolmetscherleistungen. Ist ihre Gesundheitsversorgung speziell und ausserhalb
der Regelversorgung geregelt, müssen auch für die Finanzierung von
Dolmetscherleistungen neue Wege gefunden werden.
Ein Detail, aber nichtsdestotrotz von Interesse, ist, dass viele der aktiven
Übersetzervermittlungsfirmen ursprünglich in Reaktion auf sich im
Asylbereich manifestierende Bedürfnisse entstanden sind.
Aufgrund der vorangegangen Darstellungen lassen sich einige Überlegungen
anstellen, die wir kurz in Form von Fragen diskutieren möchten:
Gibt es im Fall der Schweiz die Möglichkeit einer Anstossfinanzierung über
Projektgelder? Wichtig scheint uns an dieser Stelle festzuhalten, dass
Dolmetschertätigkeiten kurzfristig über Projektgelder finanziert werden
könnten. Im Beispiel von Italien war es das MFH-Projekt, das zu einer
Anstossfinanzierung führte: Diese wurde unterdessen ausgeweitet, von der
lokalen Regierung aufgenommen und auf andere Spitäler übertragen. Die
Finanzierung hat somit eine erste strukturelle Verankerung erreicht. Es wäre zu
überlegen, ob eine solche Anstossfinanzierung nicht auch im Falle der Schweiz
längerfristig zu einer Übernahme durch die Kantone oder den Bund führen
könnte, resp. wie eine solche Weiterentwicklung vielleicht auch konzeptionell
und mit finanziellen Anreizen angegangen werden könnte.
Wäre in der Schweiz eine zentrale Finanzierung möglich oder sollten die
Tätigkeiten über die Globalbudgets der Spitäler verrechnet werden? Aufgrund
unserer Kenntnisse der lokalen Situation wären für die Schweiz beide hier
vorgestellten Modelle denkbar, sie hätten allerdings unterschiedliche
Konsequenzen und bedürften verschiedener Überlegungen.
Eine zentrale Finanzierung könnte über den Bund oder die Kantone erfolgen.
Möglich wäre sowohl eine Variante ‚Belgien’ (Anfrage der Spitäler und
Kriterien für die Auswahl der Spitäler, die von einer Finanzierung profitieren
könnten) wie auch eine Variante ‚Niederlande’ (Zugriff zur Dienstleistung
über eine ÜbersetzerInnenvermittlungsfirma, die ihrerseits den Behörden die
Rechnung stellt). Allerdings drängten sich hier weiterführende
Untersuchungen und Überlegungen auf: Wäre etwa eine solcherart
29
30
zentralisierte Variante im föderalistischen Schweizer System von vornherein
zum Scheitern verurteilt? Und auf welche Art und Weise könnten die
verschiedenen Instanzen auf nationaler und kantonaler Ebene fruchtbar
miteinander kooperieren?
Würde
man
mit
einer
spezifischen
Personenvermittlungsfirma
zusammenarbeiten wollen und existiert eine solche in der Schweiz? Oder
sollten eher mehrere solcher Vermittlungsfirmen sprachregional angesiedelt
sein? Könnten diese Organisationsen definierte Qualitätsstandards für
ÜbersetzerInnen gewährleisten? An welche Kriterien wäre die Finanzierung
durch den Staat gekoppelt? (ÜbersetzerInnen vor Ort, Telefondolmetschen,
etc.)?
Gibt es noch andere Möglichkeiten, Ideen zum Thema zu sammeln?
Schliesslich möchten wir darauf hinweisen, dass es sich durchaus auch lohnen
könnte, in anderen gesellschaftlichen Bereichen nach Finanzierungsmodellen
Ausschau zu halten, z.B. im Justizbereich, in dem ein Recht auf Übersetzung
auch in der Schweiz existiert (Bischoff et al. 2005). Es könnte auch eine
Finanzierungsmodalität ins Auge gefasst werden, die Synergien mit anderen
gesellschaftlichen Bereichen so nutzen kann, dass die Kosten tiefer gehalten
werden könnten. Auch hier wären aber konkrete weitere Überlegungen
notwendig.
Die gängige Praxis in den Schweizer Spitälern entspricht momentan wohl eher
dem Idealtyp der ‚Globalbudgets’. Aus diesem Grunde wäre zu überlegen, wie
dieser Idealtyp gestärkt werden könnte, insbesondere wie die Budgets für
Dolmetschen ausgeweitet und vielleicht auch für eine gewisse Zeit unbegrenzt
definiert
werden
könnten.
Zudem
scheint
es
sinnvoll,
die
Entscheidungskompetenz auf der Ebene der Spitäler anzusiedeln, mindestens
dann, wenn man diese längerfristig in die Übernahme mindestens eines Teils
der Dolmetscherkosten involvieren möchte.
Möglich wäre auch eine Mischform der zwei Idealtypen: Eine zentrale
Finanzierung für die Globalbudgets der Spitäler. Auch diese Form würde es
den Spitälern erlauben, ihre je eigenen Ausgestaltungsformen zu entwickeln
und bedürfte keines ‚zentralistischen Modells’.
Wie kommt es zu einer gesicherten Finanzierung von DolmetscherInnen? Die
Finanzierung scheint in denjenigen Ländern oder Spitälern eher gesichert zu
sein, in denen a) seit längerem eine ‚Try-and-Error’-Politik durchgeführt
wurde, b) eine gesetzliche Grundlage existiert, die das Dolmetschen in den
Spitälern regelt (Belgien), c) die Regierung eine klare Haltung hierzu vertritt
(Niederlande). Hier wäre es interessant weiterzudenken und der Frage
nachzugehen, wie und weshalb es z.B. in Belgien zur gesetzlichen Grundlage
kommen konnte.
Welches Dolmetschermodell wäre für die Schweiz interessant? Auch auf diese
Frage kann keine abschliessende Antwort gegeben werden. Gleichwohl
scheinen uns nach dieser Analyse die Modelle aus Belgien und
Grossbritannien die vielversprechendsten: Eine Kombination aus von im Spital
festangestellten ÜbersetzerInnen – die zusätzliche Aufgaben übernehmen –
ergänzt durch komplementäre DolmetscherInnen, die die fehlenden Sprachen
bei Bedarf abdecken. Aber auch hier wären weitere Abklärungen notwendig,
um die Potentiale und Herausforderungen dieser Modelle detaillierter zu
erfassen.
31
32
7 Bibliographie
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integrierend? Materialienband des Projektes NFP 51 - 405140-69224.
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33