Österreich als wehrhafte Demokratie? Der Schutz der

Exposé
des Dissertationsvorhabens
Österreich als wehrhafte Demokratie?
Der Schutz der demokratischen Grundordnung in
Österreich
(Arbeitstitel)
aus
Verfassungsrecht
von
Mag. Ulrich Wagrandl
Matrikelnummer 0949205
Studienkennzahl A 783 101
betreut durch
Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Clemens Jabloner
I. Einleitung und Forschungsstand
Die „wehrhafte“ oder „streitbare“ Demokratie ist ein Konzept, nach welchem die demokratischen Mittel nicht dazu verwendet werden dürfen, die Demokratie selbst abzuschaffen. Die
Demokratie braucht sich nicht „mit ihren eigenen Waffen“ schlagen zu lassen, sie darf vielmehr gegen ihre Feinde im Inneren vorgehen und ihnen unter Umständen sogar gewisse demokratische Rechte entziehen. So kennt das deutsche Verfassungsrecht in Art 18 GG die sog
„Grundrechtsverwirkung“: Wer gewisse Grundrechte zum Kampf gegen die freiheitlichdemokratische Grundordnung missbraucht, hat diese Grundrechte verwirkt.
„Keine Freiheit dem Feind der Freiheit“, lautet also die Parole der wehrhaften Demokratie,
oder, frei nach Karl Popper, „keine Toleranz der Intoleranz“.
Das Modell der wehrhaften Demokratie wurde in den 1930er-Jahren als „Militant Democracy“ entwickelt,1 bevor es 1949 ins Grundgesetz, und, wie zu zeigen sein wird, auch in
andere europäische Verfassungsinstrumente Eingang fand. Heute wird die wehrhafte Demokratie, nämlich in Gestalt des Verbots des Grundrechtsmissbrauchs, von Manchen bereits als
Allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts angesehen.2 Umso erstaunlicher ist der Umstand, dass die Frage, ob auch die Republik Österreich eine solche wehrhafte Demokratie sei,
in der verfassungsrechtlichen Lehre ein Schattendasein geführt hat. Zwar ist der Begriff der
wehrhaften Demokratie im verfassungsrechtlichen Schrifttum durchaus verankert, eine genauere Untersuchung der Problematik fehlt jedoch.
Die Forschung operiert mit dem Begriff der wehrhaften Demokratie hauptsächlich im Zusammenhang mit gewissen Bestimmungen des Staatsvertrages von Wien und des Verbotsgesetzes.3 Aufgrund der Formulierungen dieser Bestimmungen folgert die hL, dass sie sich nicht
gegen alle Demokratiefeinde schlechthin, sondern nur gegen nationalsozialistische und faschistische wenden. Insbesondere die Bedeutung des Verbots des Grundrechtsmissbrauchs
scheint mir aber in diesem Zusammenhang übersehen zu werden, gilt die Grundrechtsverwirkung doch in Deutschland als zentraler Anhaltspunkt der wehrhaften Demokratie.
1
Der Artikel von Loewenstein, Militant Democracy and Fundamental Rights, American Political Science Review 31 (1937), 417; 638 gilt als Anstoß der demokratietheoretischen Diskussion.
2
Borowsky in Meyer (Hrsg), GRC3 Art 54 Rn 3.
3
vgl dazu Kolonovits, Art 9 StV Wien in Korinek /Holoubek, Bundesverfssungsrecht VI Rz 22; ders, Vorbem
VerbotsG in Korinek /Holoubek, Bundesverfssungsrecht VI Rz 21.
1
Nachdem sich bereits die Stimmen mehren, die diesen Themenkreis endlich erörtert sehen
wollen,4 soll die von mir angedachte Dissertation diesem Bedürfnis nachkommen und so eine
offene Lücke in der österreichischen Verfassungsrechtslehre schließen.
Es geht also um die Frage, ob das System der österreichischen Bundesverfassung als wehrhafte Demokratie verstanden werden kann, oder, konzise auf den Punkt gebracht, ob Österreich
eine wehrhafte Demokratie ist. Dabei soll untersucht werden, auf welche Weise der Staat demokratische Werthaltungen fördert, fordert, verteidigt, deren Feinde aktiv bekämpft und die
Demokratie vor ihrer eigenen Abschaffung sichert.
II. Anhaltspunkte
In Deutschland gilt das Institut der Grundrechtsverwirkung in Art 18 GG als Zentralnorm und
Sitz der wehrhaften Demokratie. Zusammen mit der Ewigkeitsklausel (Art 79 Abs 3 GG),
wonach unter anderem die Demokratie niemals abgeschafft werden darf, und dem im deutschen Recht mehrmals anzutreffenden „Gebot der Verfassungstreue“ bildet es, gemeinsam
mit noch weiteren Vorschriften, einen effektiven Mechanismus zum Schutz der Demokratie.
Vergleichbare Bestimmungen fehlen im österreichischen Verfassungsrecht.
Dennoch gibt es auch hierzulande gewisse Normen, die darauf hindeuten, dass die österreichische Demokratie nicht so „indifferent“ oder „neutral“ ist, wie vielfach noch angenommen
wird, 5 also ihrer eigenen Abschaffung durchaus entgegensteht. Folgende Bestimmungen sehe
ich als Anhaltspunkte für die Wehrhaftigkeit der österreichischen Demokratie und diese Normen sollen daher im Fokus meiner Untersuchung stehen:

Art 6, 8 und 9 des Staatsvertrages von Wien verpflichten Österreich zur Sicherung
von Demokratie und Grundrechten und zum Verbot aller „Organisationen faschistischen Charakters“. Manche sehen darin bereits die Wehrhaftigkeit der Österreichischen Demokratie grundgelegt und lassen eine Abkehr von diesem Prinzip nicht mehr
zu.6

das Verbotsgesetz setzt diese Verpflichtung um.
4
Thienel, Wehrlose oder streitbare Demokratie, JRP 2005, 163.
Zweifelnd bereits Wieser, § 1 PartG in Korinek/Holoubek , Bundesverfssungsrecht VI Rz 64 mwN.
6
Balthasar, Grundordnung 571.
5
2

Art 17 EMRK verbietet den Missbrauch von Grundrechten und ist damit inhaltlich an
Art 18 GG angelehnt. Diese Norm wird als Quelle der wehrhaften Demokratie auf europäischer Ebene angesehen.7

Art 54 GRC ist die „Schwesterbestimmung“ zu Art 17 EMRK.

Art 30 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, Art 5 des UN-Pakts über
bürgerliche und politische Rechte und Art 5 des UN-Pakts über wirtschaftliche,
soziale und kulturelle Rechte enthalten Missbrauchsverbote, die Vorbild für Art 17
EMRK waren bzw diesem nachempfunden sind.
III. Gang der Untersuchung
Für die Aufgliederung in Kapitel siehe Abschnitt IV. In einem allgemeinen Anfangsteil wird
eine kurze Einleitung, ein Abriss über den Forschungsstand und eine Übersicht über die Gliederung der Arbeit gegeben werden. Die Thematik wird nicht „durch die Brille der“, sondern
„im Hinblick auf die“ wehrhafte Demokratie beleuchtet. Daher wird der Schutz der Demokratie zunächst ohne Zugrundelegung der Theorie der wehrhaften Demokratie untersucht werden.
1. Erster Teil
In einem ersten Teil soll der Demokratie als Rechtsbegriff auf den Grund gegangen werden.
Eine kurze rechtsphilosophische Einleitung führt zu den völker- und unionsrechtlichen Vorgaben, an denen die Demokratie in Österreich zu messen ist. Danach soll das demokratische
Grundprinzip der Bundesverfassung erläutert werden, nachdem es das „Schutzobjekt“ bildet,
das durch die von mir dargestellten Instrumentarien geschützt werden soll.
2. Zweiter Teil
Im zweiten Teil soll der Schutz der Demokratie auf den unterschiedlichsten Ebenen das zentrale Untersuchungsfeld sein. Diese sind nach den Gefahren, die der Demokratie drohen, und
nach den entsprechenden Reaktionsmöglichkeiten abgegrenzt. Sie sind nach der Intensität der
drohenden Gefahr und des auf sie reagierenden Eingriffs aufsteigend gegliedert.
Auf der ersten Ebene geht es um die Förderung der demokratischen Weltanschauung durch
den Staat. So bestimmt beispielsweise Art 14 Abs 5a B-VG, dass in der Schule Werte zu vermitteln sind, die man zwanglos als „demokratisch“ bezeichnen kann, das Wort „Demokratie“
kommt in dieser Bestimmung sogar vor. Diese und ähnliche Bestimmungen zur Verbreitung
7
Besirevic, A Short Guide to Militant Democracy: Some Remarks on the Strasbourg Jurisprudence, in: Jahrbuch
Human Rights 2012, 243.
3
des demokratischen Gedankenguts stehen in Verbindung zu solchen, in denen diese Weltanschauung nicht nur gefördert, sondern auch gefordert wird: So bestimmt § 11 des Staatsbürgerschaftsgesetzes, dass für die Verleihung der Staatsbürgerschaft das „Bekenntnis [des
Fremden] zu den Grundwerten eines europäischen, demokratischen Staates“ zu berücksichtigen ist. Sodann soll kurz angesprochen werden, ob die Bundesverfassung ähnlich wie in
Deutschland ein „Gebot der Verfassungstreue“ kennt. Nachdem Pluralismus ebenfalls ein
demokratischer Wert ist, soll in diesem Zusammenhang auch das Antidiskriminierungsrecht
untersucht werden, welches zwar nicht zu einer pluralistischen Weltanschauung, aber doch zu
einem pluralistischen Verhalten zwingt.
Die zweite Ebene ist jene, auf der der Kampf gegen die Demokratie abgewehrt wird. Der
Kampf gegen die Demokratie kann natürlich gewaltsam geführt werden, doch das eigentliche
Betätigungsfeld der wehrhaften Demokratie ist der Kampf gegen die Demokratie mit demokratischen Mitteln: Wenn Demokratiefeinde sich als Partei, Verein oder Versammlung organisieren oder andere Grundrechte zu dem Zweck ausüben, die Demokratie zu bekämpfen.
Hierzu kann auf die reichhaltige Judikatur und Literatur zum Verbotsgesetz, zum Parteienrecht und zum Vereins- und Versammlungsrecht zurückgegriffen werden. Thematisch hier,
doch aufgrund der Gliederung als Exkurs zu behandeln ist das Verbot des Grundrechtsmissbrauchs in Art 17 EMRK und 54 GRC. Diese augenscheinlich an die Grundrechtsverwirkung
des GG angelehnte Bestimmung ist für die Theorie der wehrhaften Demokratie meines Erachtens von ganz überragender Bedeutung und ist es daher umso schmerzlicher, dass dieses
Thema in Österreich nur sehr spärlich erörtert wurde und in der allgemeinen Grundrechtsdogmatik keinen Platz gefunden hat.8 Der Grundrechtsmissbrauch und insbesondere die Anwendung des Art 17 EMRK sind, nicht zuletzt durch unklare Judikaturlinien des EGMR, stark
erörterungsbedürftig.9 Diese Bestimmung ist nämlich, anders als Staatsvertrag und Verbotsgesetz, keineswegs auf Nationalsozialisten und Faschisten gemünzt, sondern ermöglicht vielmehr die Verteidigung der Demokratie in alle Richtungen. Eine Auseinandersetzung mit dem
Demokratiebegriff des EGMR ist in diesem Zusammenhang angebracht.10
8
Die einzige österreichische Monographie scheint folgende zu sein: Österreichische Juristenkommission,
Grundrechtsmißbrauch und Grundrechtsverwirkung: Isländisch-Österreichische Juristen-Konferenz am 2. und 3.
Juni 1972 in Reykjavik.
9
vgl dazu Hinghofer-Szalkay, Extreme Meinungen und Meinungsäußerungsfreiheit: Die Schranke des Art 17
EMRK. Die Straßburger Rechtsprechung und ihre Struktur, JRP 2012, 106.
10
vgl dazu Oppitz, Der Demokratiebegriff des EGMR, juridikum 2013, 412 und Kugelmann, Die streitbare Demokratie nach der EMRK, EuGRZ 2003, 533.
4
Art 17 EMRK und seine Schwesterbestimmung Art 54 GRC11 sollen daher zunächst in der
allgemeinen Grundrechtsdogmatik verortet werden. Dass dies notwendig ist, zeigt schon der
Umstand, dass Art 17 EMRK in den gängigen Lehrbüchern des Verfassungsrechts bzw. der
Grundrechte kaum vorkommt. Ist nun die Bestimmung des Art 17 EMRK eher prozessual zu
verstehen, sodass ein Grundrechtsmissbrauch schon das Beschwerderecht beseitigt, oder materiell, sodass sie in die allgemeine Verhältnismäßigkeitsprüfung „eingebaut“ (oder an anderer
Stelle berücksichtigt) werden muss? Diese und andere Fragen sollen hier durch eine ausführliche Darstellung des Grundrechtsmissbrauchs beantwortet werden: Denn wenn klar ist, dass
Grundrechte nicht zu grundrechtswidrigen Zwecken ausgeübt werden dürfen, dann ist der
Weg zur Wehrhaften Demokratie, die ebenjene Grundrechte ihren Feinden (in gewissem
Ausmaß!) verweigert, nicht mehr weit.
Wenden die Feinde der Demokratie Gewalt an, so ist eine höhere Eskalationsstufe, mithin die
dritte Ebene erreicht, auf die vom Staat auch schärfer reagiert wird: Daher sind auf der vorliegenden Ebene auch die Staatsschutz- und Terrorismusdelikte sowie z.B. die Befugnisse des
Bundesheeres zur Aufrechterhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung (Art 79 Abs 2 Z 1 lit a
B-VG) zu nennen.
Auf der vierten und letzten Ebene geht es um die institutionelle Absicherung der Demokratie, also um den Schutz der demokratischen Staatsform vor ihrer eigenen Abschaffung. Dabei
soll die Frage im Zentrum stehen, in welcher Weise die Demokratie noch geschützt ist, wenn
die Mechanismen der ersten und zweiten Ebene versagt haben und Demokratiefeinde auf demokratischem Wege die Macht im Staat übernommen haben, z.B. durch Erreichen der erforderlichen Mehrheiten in den gesetzgebenden Körperschaften. Dürfen sie die Demokratie abschaffen? Können sie das überhaupt? Hier ist zunächst auf völkerrechtliche Verpflichtungen
einzugehen, die Demokratie als Staatsform zu bewahren, wie sie z.B. im Staatsvertrag von
Wien vorkommen. Sodann wird Art 2 EUV, der die Werte der Union, unter anderem eben
auch die Demokratie enthält, daraufhin zu untersuchen sein, wie er auf das österreichische
Verfassungsrecht einwirkt. Ist damit die Demokratie kraft Vorrang des Unionsrechts für Österreich unverfügbar geworden? Was, wenn die Union selbst antidemokratische Rechtsakte
erlässt? Schließlich soll die Frage gestellt werden, ob das Bundesverfassungsrecht selbst unabänderliches Verfassungsrecht kennt. Wenn ja, dann kann auch eine von Demokratiefeinden
dominierte Gesetzgebung daran nichts ändern und nur eine verfassungsrechtliche Revolution
würde die Demokratie abschütteln können. Oder ist sogar der pouvoir constituant an die De11
Vgl dazu für die innerstaatliche Wirkung insb. Kirchmair, Anwendung der Grundrechtecharta.
5
mokratie gebunden? Da die Frage des unabänderlichen Verfassungsrechts in jüngerer Zeit
ausführlich bearbeitet wurde,12 geht es hier darum, diese Ergebnisse in den Kontext der
Wehrhaften Demokratie zu stellen.
3. Dritter Teil
In diesem Teil wird erstmals auf die Theorie der Wehrhaften Demokratie einzugehen sein und
die Frage beantwortet werden, ob das dargestellte Schutzinstrumentarium als wehrhafte Demokratie verstanden werden kann. Ein kurzer Rechtsvergleich mit Deutschland ist dafür notwendig.
Insbesondere soll der Frage nachgegangen werden, ob aus den bis dahin gewonnenen Ergebnissen in Österreich nunmehr von einer „partiellen“13 oder von einer vollkommen wehrhaften
Demokratie die Rede sein kann. Schließlich ist eine der Zentralnormen des Ansatzes, Österreich sei eine Wehrhafte Demokratie, nämlich das Verbotsgesetz, ein Strafgesetz und damit
einer analogen Ausdehnung auf andere Ideologien unzugänglich. Das Verbot des Grundrechtsmissbrauchs wiederum erstreckt sich nicht auf die Grundrechte außerhalb der EMRK.
Dennoch soll hier der schwierige Versuch unternommen werden, das Prinzip der Wehrhaften
Demokratie zu verallgemeinern. Es soll auch gefragt werden, ob diese Wehrhaftigkeit Teil
des demokratischen Grundprinzips sein kann. Hier stellt sich die Rangfrage der Vorschriften
in aller Schärfe, weil die herrschende Dogmatik der Grundprinzipien nur solche anerkennt,
die bereits 1920 vorhanden waren oder seither durch Volksabstimmung eingeführt wurden,14
was auf die hier in Rede stehenden Vorschriften nicht zutrifft.15 Es wird zu fragen sein, ob
eine Wehrhafte Demokratie theoretisch auch ohne erhöhten Bestandsschutz denkbar ist.
Braucht die Wehrhafte Demokratie unabänderliches Verfassungsrecht oder zumindest den
Rang eines Grundprinzips? Zuletzt soll dargestellt werden, wie sich die „Wehrhaftigkeit“ der
österreichischen Demokratie auf die Auslegung des Verfassungs- und des einfachen Gesetzesrechts auswirkt.
Zusammenfassung, Ausblick und eine Darstellung der Ergebnisse der Arbeit in Thesen sollen
den Schlussteil der Untersuchung bilden.
12
Klingenbrunner, Demokratisches Prinzip; Vasek, Unabänderliches Verfassungsrecht.
So schon Rill/Schäffer, B-VG Art 1 Rz 35; darauf bezugnehmend Kolonovits, Vorbem VerbotsG in Korinek/Holoubek VI Rz 21.
14
Berka, Verfassungsrecht4 Rz 117; 121.
15
Vgl dazu auch Zeleny, Enthält die österreichische Bundesverfassung ein antinationalsozialistisches Grundprinzip (Teil I)?, juridikum 2004, 182.
13
6
IV. Inhaltsübersicht
ANFANGSTEIL: Thema und Forschungsstand
I. Einleitung – Warum Demokratieschutz?
II. Forschungsstand
III. Fragestellung
IV. Gliederung
ERSTER TEIL: Das Schutzobjekt – die Demokratie nach der Bundesverfassung
V. Einleitung – Was ist und was verlangt Demokratie?
VI. Völkerrechtliche Vorgaben
VII. Unionsrechtliche Vorgaben
VIII. Das Demokratische Grundprinzip und seine Ausgestaltung
IX. Sind Rechtsstaat und Grundrechte vom Demokratiebegriff erfasst?
X. Zusammenfassung
ZWEITER TEIL: Der Schutz der Demokratie
XI. Verbreitung der demokratischen Weltanschauung
XII. Grundrechtseinschränkungen zum Schutz der Demokratie
XIII. Repression antidemokratischer Gewalt
XIV. Der Versuch der Abschaffung der Demokratie – Legalität oder Scheinlegalität?
DRITTER TEIL: Wehrhafte Demokratie in Österreich?
XV. Die wehrhafte Demokratie in Deutschland und Europa
XVI. Kann Österreich als wehrhafte Demokratie verstanden werden?
XVII. Folgen für die Gesetzesauslegung
SCHLUSSTEIL: Schluss
XVIII. Zusammenfassung
XIX. Ausblick
XX. Thesen
VI. Vorläufiger Zeitplan
Sommersemester 2014:
VO juristische Methodenlehre
KU Judikatur- und Textanalyse
Seminar zur Vorstellung des Dissertationsvorhabens
ggf. Wahlfächer
Recherche und Aufstellung der Gliederung
Unterzeichnung der Dissertationsvereinbarung
Einreichung und Genehmigung
Wintersemester 2014/15:
Seminar aus öffentlichem Recht oder aus Grund- und Menschenrechten
Wahlfächer
Recherche und Verfassung der Dissertation
7
Sommersemester 2015:
weiteres Seminar
Wahlfächer
Recherche und Verfassung der Dissertation
Wintersemester 2015/16:
ggf. Wahlfächer
Recherche und Verfassung der Dissertation
Sommersemester 2016:
Endredaktion
Wintersemester 2016/17:
Einreichung, Defensio
8
VII. Literaturverzeichnis
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