Protocole de Kyoto

Protocole de Kyoto ; économie, politique et efficacité environnementale
Steven Guilbeault1
Responsable de la campagne Climat et Énergie
Greenpeace Canada
Jean-Guy Vaillancourt2
Département de Sociologie
Université de Montréal
Le 11 décembre 1997, l’adoption du Protocole de Kyoto est intervenue 24 heures après la fin
prévue pour la rencontre, le plus imposant rassemblement international sur l’environnement
depuis Rio. Ce fut une entente de dernière heure, que l’on avait crue à un moment impossible à
réaliser. Mais cet accord ne fut atteint que parce que la communauté internationale céda aux
demandes du Groupe Parapluie (composé principalement des États-Unis, du Canada, du Japon, de
l’Australie, de la Nouvelle-Zélande) d’inclure dans le Protocole des “mécanismes de flexibilité”
tels l’échange de permis de carbone, l’utilisation des puits de carbone et l’introduction du
Mécanisme pour un développement propre (MDP).
Jusqu’à la dernière minute, ce furent deux visions des problèmes environnementaux et des
solutions nécessaires à leur apporter qui se sont affrontées. D’une part, celle de la Communauté
européenne, largement appuyée par les organisations non-gouvernementales et les pays en voie
de développement, qui propose l’adoption d’une série de politiques et de mesures conjointes,
telles une taxe sur le carbone et des objectifs contraignants d’efficacité énergétique afin de réduire
les émissions de gaz à effet de serre (GES). D’autre part, le Groupe Parapluie fait la promotion de
la réduction des émissions de GES par l’utilisation des mécanismes de marché, aussi connus dans
le cadre du Protocole sous le nom de “mécanismes de flexibilité”.
Les craintes de plusieurs pays et de l’ensemble des écologistes étaient que l’introduction de ces
mécanismes de flexibilité viendraient miner l’efficacité environnementale du Protocole. Or, à la
lumière d’études récentes, il semble que ces craintes aient été justifiées. Ces études montrent que
non seulement le Protocole de Kyoto ne résultera pas nécessairement en des réductions
d’émissions de GES, mais qu’il pourrait effectivement contribuer à les augmenter.
Ce que nous chercherons à montrer ici, c’est qu’à partir du moment où la commuanuté
internationale a choisi d’opter pour les mécanismes de marché au détriment de mesures
conjointes, le Protocole a perdu une partie de son caractère environnemental pour devenir un
accord à caractère plutôt économique, voire même commercial. Cette tendance à été confirmée et
amplifiée par les accords subséquents intervenus à Bonn (COP 6.5) et à Marakesh (COP7) en
2001. Le tableau suivant aidera le lecteur à situer les principales étapes du cheminement des
diverses rencontres internationales sur les changements climatiques.
1988
1990
1992
1995
1996
1997
1998
1999
- Conférence de Toronto
- Création du Groupe d’Expert Intergouvernemental sur
l’évaluation du Climat (GIEC), PNUE-OMM
1er Rapport d’évaluation du GIEC
2e Sommet de la Terre à Rio, Convention-cadre des
Nations-Unies sur les changements climatiques
1ère Conférence des Parties (COP1), Berlin
2e Rapport d’évaluation du GIEC
2e Conférence des Parties (COP2), Genève
3e Conférence des Parties (COP3), Kyoto
4e Conférence des Parties (COP4), Buenos Aires
5e Conférence des Parties (COP5), Genève
1
2000
2001
2002
6e Conférence des Parties (COP6), La Haye
6e Conférence des Parties (COP 6 bis- 6.5), Bonn
7e Conférence des Parties (COP 7), Marakesh
3e Rapport d’évaluation du GIEC
8e Conférence des Parties (COP 8), New Delhi
3e Sommet de la Terre. Johannesbourg
Parallèlement aux questions économiques liées au Protocole, comment le retrait des États-Unis
affectera-t-il l’efficacité de celui-ci ? Une réaction spontanée serait de dire que le Protocole sera
moins efficace sans ces derniers... Or une étude préparée par le ministère de l’Environnement des
Pays-Bas, rendue publique lors de la séance de négociations à Marrakesh (COP7) au mois
d’octobre 2001, a démontré en fait le contraire! Conclusion pour le moins surprenante qui résulte
de l’inclusion dans le Protocole de Kyoto et de ses accords subséquents des mécanismes de
flexibilité ou de marché.
Quant au Canada, le débat sur la ratification du Protocole de Kyoto y fait rage et le retrait des
États-Unis de cette entente n’a fait que rendre la tâche encore plus difficile pour le Gouvernement
canadien dont le position sur Kyoto était, et demeure, très ambïgue. Pourtant, une étude effectuée
par le minstère de l’Environnement du Canada avance que le retrait de la part des États-Unis
pourrait jouer en faveur du Canada et non pas à son détriment comme l’avaient laissé entendre
tant le gouvernement fédéral que certains gouvernements provinciaux et certaines associations
industrielles.
Le Protocole de Kyoto – un rappel historique
Le Protocole de Kyoto est le résultat de plus de deux années de négociations internationales et il
s’inscrit à la fois dans le cadre de l’émergence d’un consensus scientifique international
grandissant sur le fait que l’activité humaine influence le climat de la planète et à la montée d’une
conscience collective sur ce phénomène. Mais bien que cette entente ait finalement vu le jour en
1997, d’intenses négociations ont eu lieu, et dans une certaine mesure ont encore lieu, sur la mise
en application des éléments du Protocole.
Avant de poursuivre, rappelons que la principale raison de ces rencontres internationales est
stipulée à l’Article 2 de la Convention-cadre des Nations-unies sur les changements climatiques
(CCNUCC) de 1992, aussi connue sous le nom de Convention de Rio3 :
L’objectif ultime de la présente Convention (...) est de stabiliser, conformément aux
dispositions pertinentes de la Convention, les concentrations de gaz à effet de serre dans
l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du
système climatique4.
C’est lors de la Première conférence des Parties (COP1) à Berlin en 1995 que fut créé le Groupe
Ad-Hoc sur le mandat de Berlin. Cette première conférence est d’une grande importance à
plusieurs égards. D’une part parce qu’elle a concrétisé la suite des travaux du Sommet de la Terre
de 1992, mais aussi parce qu’elle est intervenue quelques mois après que le Groupe d’experts
intergouvernementales sur l’évolution du climat (GIEC) eut rendu public les résultats de son
deuxième rapport d’évaluation5. Pour la première fois, la communauté internationale (tant
scientifique que politique) reconnaissait l’impact de l’activité humaine sur le climat de la planète
en ces termes : «Un faisceau d’éléments suggère qu’il y a une influence perceptible de l’homme
sur le climat global»6. Cette conclusion en a surpris plus d’un puisque dans son premier rapport
2
de 1990, le GIEC ne croyait pas être en mesure d’en arriver à un tel consensus avant l’an 2000.
Ce deuxième rapport du GIEC prévoyait également que les températures planétaires moyennes
augmenteraient de 1 à 3.5°C jusqu’en 2100 et affirmait que le niveau de la mer avait déjà
augmenté et qu’il continuerait probablement de le faire.
C’est donc avec ces conclusions en tête que les négociations ont débuté à Berlin en 1995 et c’est
en grande partie grâce à ces dernières que la 1re COP en est arrivée au constat suivant :
«La conférence des Parties, à sa première session, ayant examiné les alinéas a) et b) du
paragraphe 2 de l’article 4 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques, et ayant conlcu qu’ils n’étaient pas adéquats, décide de mettre en oeuvre un
plan de manière à pouvoir prendre des mesures appropriées pour la période située au-delà
de l’an 2000…»7
C’est à Kyoto en 1997, deux années plus tard, alors que les objectifs de stabilisation de la
Convention de Rio avaient été jugés insuffisants, que la communauté internationale décida d’aller
plus loin, du moins en apparence, en termes de réduction des émissions des GES, alors que le
Protocole de Kyoto prévoyait des réductions de 5 % sous les niveaux de 1990 pour la période de
2008 à 2012. Les deux rencontres internationales après celle de Kyoto ont eu lieu à Buenos Aires
(COP4) en 1998 et à Bonn en 1999 (COP5), et elles furent des rencontres à caractère
administratif dans la mesure où elles cherchaient à préciser la mise en application des différents
mécanismes de Kyoto. C’est d’ailleurs à Buenos Aires qu’un plan d’action fut défini qui
prévoyait quel travail devait être accompli et selon quel échéancier. Cet échéancier nous a donc
conduit à La Haye, en novembre 2000 pour la 6e COP. C’est le président du GIEC, M. Robert
Watson, qui a marqué la cérémonie d’ouverture en présentant les grandes conclusions du
Troisième rapport d’évaluation du GIEC, sans pour autant y faire référence et avant même que ce
rapport ne soit rendu public8.
Les conclusions de ce rapport des Nations Unies sont très percutantes : la dernière décennie a été
la plus chaude jamais enregistrée, et l’année la plus chaude de cette décennie a été 1998. Le XXe
siècle a été le siècle le plus chaud au cours des 1 000 dernières années. On prévoit des
augmentations de température de 1,5 à 6 °C au cours des 100 prochaines années. Nous sommes
déjà entrés dans l’ère des changements climatiques, et parmi les impacts déjà observés on note
que le couvert de neige a diminué de 10 % depuis les années 1960. On constate le retrait des
glaciers partout dans le monde, la fonte du couvert de glace dans l’Arctique et l’apparition de
maladies infectieuses, comme la malaria et le virus du Nil, dans de nouvelles zones
géographiques.
Dès le début de la conférence de La Haye en novembre 2000, deux sujets semblent retenir
l’attention et même se dessiner comme étant les enjeux majeurs de la rencontre. Le premier est
celui de l’utilisation accrue des puits de carbone, et le deuxième, celui de l’utilisation de l’énergie
nucléaire dans le cadre du Mécanisme pour un développement propre (MDP). Finalement, c’est la
question des puits de carbone qui fera achopper les négociations dans les dernières heures de la
conférence. Dans le texte final de la négociation, le nucléaire sera effectivement exclu du MDP,
mais comme ce texte de négociation ne sera jamais adopté, cette bataille devra être reprise à Bonn
en juillet 2001 lors de la reprise des pourparlers de La Haye (COP 6.5).
L’échec de La Haye a porté un dur coup aux négociations, et celui-ci fut suivi d’un coup encore
plus important, celui du retrait des États-Unis du Protocole de Kyoto. C’est à la fin de mars 2001
que le président George W. Bush a annoncé que les États-Unis abandonnaient le Protocole de
Kyoto. Pour plusieurs, le glas a alors sonné pour cet accord; “Pourquoi poursuivre dans cette
3
voie lorsque le pays représenatnt 25 % des émissions globales de GES (36 % des pays de
l’annexe I), refuse d’y participer”. Cette annonce fut d’autre part accueillie par un tollé de
protestations tant aux États-Unis qu'ailleurs dans le monde. Les gouvernements, les scientifiques,
les leaders religieux et syndicaux, d'autres personnalités en vue, ainsi que l’ensemble des
organisations environnementales, ont condamné cette décision de Bush.
C’est donc dans un climat d’incertitude que se sont amorcées les négociations dans le cadre de la
Conférence de Bonn de juillet 2001 (COP 6.5). Contre toute attente, un accord est intervenu à
Bonn qui accordait finalement les crédits liés au puits de carbone tant recherchés par le Canada et
ses alliés japonais, russes et australiens. Mais une autre victoire est survenue à Bonn, celle de
l’exclusion définitive du nucléaire dans le cadre du MDP, victoire qui fut salué non seulement par
les ONG à travers le monde mais aussi par l’ensemble des gouvernements.
C’est dans le cadre de la septième COP qui à lieu à Marakesh du 29 octobre au 9 novembre 2001
que furent précisés les derniers éléments du Protocole de Kyoto et que prirent fin, pour
l’essentiel, les négociations sur les mécanismes de Kyoto. Bien qu’un suivi devra être fait sur la
mise en application du Protocole comme cela est le cas pour la Convention de Rio, l’attention se
tourne progressivement vers l’après-Kyoto, c’est-à-dire la période après 2012 mais également
vers l’épineuse question de la réduction des émissions, ou du moins leur stabilisation, pour les
pays en voie de développement. Les négociations à ce sujet devraient débuter soit à la huitième
COP à New Delhi en octobre 2002 ou à Moscou en 2003 lors de la neuvième COP.
Flexibilité économique vs éfficacité environnementale
Comme nous l’avons déjà mentionné, sur la question de “comment réduire les émissions de
GES”, deux visions s’opposent. Une première, que l’on pourrait qualifier de règlementaire,
cherche à maximiser l’efficacité environnementale des mesures adoptées pour réduire les GES
dans le cadre de Kyoto. C’est également une vision qui peut être qualifié de plus
“interventionniste” façe au secteur privé. Les mesures retenues auront donc tendance à être
imposées au secteur privé plutôt que gérées par ce dernier9. La deuxième vision est celle que l’on
pourrait qualifier de “vision de marché”. Elle cherche à maximiser la flexibilité tant pour les pays
que pour les entreprises quant à la mise en place de mesures visant à réduire les émission de GES.
Contrairement à la première, cette vision est à la remorque du secteur privé, ou du marché, bien
plus que des gouvernements, et c’est également au marché que sont confiés la plupart des outils
de réduction de GES.
Examinons donc l’exemple d’une taxe sur le carbone et celui d’un système d’échange de carbone.
Taxe sur le carbone
Cette mesure faisait effectivement partie d’une série de mesures utilisées par certains pays de la
Communauté européenne qui pourraient être appliquées conjointement par tous les pays de
l’Annexe 1 de la Convention de Rio. Cette mesure, aux yeux des européens, a l’avantage d’être
simple tant au niveau de son appliquation qu’à celui de sa géstion. Il faut bien sûr décider quels
seront les secteurs de l’économie qui devront s’y soumettre, le niveau de la taxe, comment
recycler les revenus générés, etc. Une fois ces différentes décisions prises, la mise en place et la
vérification de cette mesure se révele, selon les tenants de cette dernière, assez simple à
opérationaliser.
Les opposants à ce type de mesure font valoir que c’est précisemment son caractère règlementaire
et interventioniste qui sont ses principaux défauts. Bien que non mentionné, un autre élément
4
d’opposition à cette mesure vient du fait que dans plusieurs pays, cette dernière est jugée comme
étant politiquement “non-viable”.
Système d’échange de carbone
Dans le Protocole de Kyoto, ce type de mesure à été retenu et pourra fonctionner sous différentes
formes (échanges de permis, MDP). Les tenants de ce système sont notamment les pays où la
croyance au marché et l’utilisation des mécanismes de marché (de l’économie libérale) sont plus
répandues (États-Unis, Canada, Japon, Grande-Bretagne). Ils s’appuyent entre autres sur les
exemples du programme des États-Unis de réduction des émissions de souffre et d’oxide d’azote.
Ils font finalement valoir que le marché est plus apte que les gouvernements à assurer que les
réductions d’émissions se feront à moindre coût tant pour les gouvernements que pour le secteur
privé. Par contre, les opposants à ce type de mesure font valoir que ce système est d’une grande
complexité tant au niveau de sa mise en place que de la vérification. De plus, ces derniers font
valoir que dans le cas de certains pays comme la Russie, les objectifs de réductions prévus dans le
Protocole de Kyoto ne sont pas suffisants pour éviter des échappatoires importants liés à Kyoto.
En effet, le cas de la Russie est un cas particulier dans le cadre du Protocole de Kyoto puisque son
objectif pour la période 2008-2012 est la stabilisation de ses émissions au niveau de 1990. Or,
depuis le début des années 90, les émissions de la Russie se trouvent déjà sous les niveaux de
199010 et il en sera probablement ainsi jusqu’à la fin de la période de Kyoto. Donc, grâce au
Protocole, la Russie pourra, à travers les mécanismes de flexibilité ré-introduire dans
l’atmosphère des quantités importantes de GES, soit près de 300 MtC11. Ceci veut dire que des
pays comme le Canada et les États-Unis (si ces derniers revenaient sur leur décision de Kyoto)
peuvent acheter ces crédits d’émissions qui ne sont pas dûs à des efforts de réduction réels, tels
que le prévoit Kyoto, mais à un simple exercice comptable lié à une faiblesse du Protocole. Cet
effet pervers du Protocole est nommé “Hot Air” (air chaud).
Les puits de carbone
La question des puits, comme nous l’avons vu précédemment, est également un sujet
d’inquiétude puisque les projets liés au puits de carbone peuvent également servir à créer des
crédits d’émissions de GES qui peuvent contribuer à augmenter les émissions humaines. Or
plusieurs craignent que les crédits créés par les projets de puits ne soient que de courte durée
comparativement aux émissions de GES. Par exemple, un arbre planté dans le cadre d’un tel
projet à une durée de vie limitée (20, 30 peut-être 40 ans). Or le CO2 émis par les humains
demeurera dans l’atmosphère pendant plus d’une centaine d’années.
De plus, des études scientifiques récentes montrent que la capacité que nos écosystèmes ont de
capter et de retenir le carbone va progressivement diminuer au cours du siècle à venir précisément
à cause du réchauffement de la planète et des impacts de ce réchauffement. Au moment de la
Conférence de La Haye en novembre 2000, les chercheurs du Centre Hadley rendaient publique
une étude sur ce sujet. Selon leur modèle d’analyse, la capacité qu’ont les écosystèmes (océans,
sols, végétation) d’absorber du carbone pourrait diminuer de façon alarmante, d’ici la fin du
siècle prochain. En effet, actuellement, les sols contiennent environ 50 GtC (milliards de tonnes
de carbone), mais cette quantité pourrait diminuer jusqu’à environ moins de 100 GtC d’ici l’an
210012
Le Mécansime pour un développement propre
5
À l’origine, la proposition du Brésil sur le MDP prévoyait la création d’un fond international qui
permettrait aux pays en voie développement d’avoir accès à du financement permettant de mettre
sur pied des programmes d’éfficacité énergétique ou encore afin de développer les énergies
renouvelables. Ce fond aurait été créé à même les amendes payées par les pays de l’Annexe B du
Protocole de Kyoto ne respectant pas leurs engagements de réduction de GES. Cette proposition
fut très bien accueillie tant par l’ensemble des pays en voie de développement que par les groupes
écologistes.
Toutefois, la forme originale de cette proposition ne fut que de courte durée et elle fut vite
remplacée par une version revue et corrigé. Cette nouvelle version de la proposition brésilienne
devint alors un mécanisme permettant aux pays de l’Annexe B d’investir dans des projets dans les
pays en voie de développement en échange de crédits d’émissions. Bien que l’article 16 du
protocole traitant du MDP précise que : “Le rôle du mécanisme pour un développement “propre”
est d’aider les Parties ne figurant pas à l’annexe I à parvenir à un développement durable…”la
bataille afin de savoir quelles sont les technologies qui s’inscrivent dans le cadre du
développement durable demeure inachevée. Par exemple, plusieurs pays dont le Canada ont
longtemps fait valoir que le nucléaire devrait être inclus dans le MDP, cette technologie étant
finalement exclue, comme nous l’avons vu, à Bonn en 2001. Mais que dire de l’utilisation du
“charbon propre” dans le cadre du MDP?
Éfficacité environnementale sacrifiée?
Comme nous venons de le montrer, l’introduction des “mécansimes de flexibilité” dans le
Protocole de Kyoto peut avoir des effets pervers, voire néfastes, sur l’efficacité de ce dernier à
réduire les émissions de GES. Le défi devient alors de tenter de chiffrer ces impacts. Or c’est
précisément ce que le Ministère de l’Environnement des Pays-Bas a présenté dans une étude sur
l’impact de ces mécanismes à la suite de l’entente intervenue à Bonn en juillet 200113. Des
conclusions de cette étude, deux éléments ont retenu notre attention. D’une part, alors que
l’article 3 du Protocole prévoyait que les réduction devaient être d’au moins 5 % sous les
niveaux de 1990 d’ici la période 201214, elles ne seront probablement que de 0.1 % pour cette
même période15. Compte tenu des échappatoires présents dans le protocole, ce résultat n’est peutêtre pas si surprenant. La différence entre ces deux chiffres représente malgré tout environ 500
million de tonnes (Mt) de carbone de plus que prévu par Kyoto qui seront rejettées dans
l’atmosphère, principalement à cause de l’utilisation des mécanismes de marché.
L’autre élément intéressant dans l’étude du RIVM est celui de l’impact, suite à l’entente de Bonn,
du retrait des États-Unis. L’une des conclusions auxquelles les auteurs de cette étude arrivent est
que suite à l’entente de Bonn, le Protocole de Kyoto devrait résulter en des réductions
d’émissions de 0.1 % sous les niveaux de 1990 sans les États-Unis. Cependant, si les États-Unis
étaient toujous à l’intérieur de l’entente de Kyoto, l’impact de l’accord de Bonn serait alors une
augmentation de 10 % au-dessus des niveaux de 1990 pour les pays de l’annexe I. Il s’agit de 15
% de plus que les niveaux d’émissions prévus à l’article 3 du Protocole. Les auteurs font valoir
que si les États-Unis avaient agi comme les principaux acheteurs de ces unités de réduction
d’émissions tel que prévu par les mécanisme de flexibilité, leur présence aurait augmenté
l’utilisation de certains des échappatoires de Kyoto et donc contribué de façon importante à une
éfficacité sévèrement réduite du protocole.
Finalement, plusieurs s’inquiètent du fait qu’aucune limite n’a été placée sur la quantité de
réduction d’émissions qu’un pays donné peut atteindre par l’utilisation des mécanismes de
flexibilité, par rapport à ses réductions d’émissions au niveau domestique. Plusieurs tentatives ont
été faites pour restreindre l’utilisation de ces mécanismes, par exemple est fixant un plafond sur la
6
quantité (en pourcentage) mais chacune de ces tentatives a été rejetée avec véhémence par les
membres du Groupe Parapluie et remplacé par un langage vague et non-contraignant comme
celui se trouvant à l’article 6.1 d) du Protocole :
1.) Afin de remplir ses engagements au titre de l’article 3, toute Partie visée à l’annexe I
peut céder à tout autre Partie ayant le même statut, ou aquérir auprès d’elle, des unités de
réduction d’émissions…
d) L’acquisition d’unités de réduction d’émissions vienne en complément de mesures
prises au niveau national dans le but de remplir les engagements prévus à l’articles 3.
L’utilisation du langage prévu au paragraphe d) n’assure en rien que la majorité des réductions
d’émissions auront lieu au niveau domestique. Dans le cas du Canada, la seule indication que
nous ayions quant à la volonté du Gouvernement fédéral d’utiliser les mécanismes de marché est
la promesse que nous atteindrons “la majorité des réductions d’émissions au niveau national”.
Cette déclaration n’a toutefois pas force de loi et le Protocole ne contient que des voeux pieux à
ce niveau.
Le retrait des États-unis
Nous avons donc pu constater que le retrait des États-Unis du protocole, après la conférence de
Bonn, est en quelque sorte bénéfique pour la réduction des émissions. Un autre des effets
importants du retrait États-Unis est de faire chuter de façon drastique le coût des réductions (en
$/tonne de carbone) sur les marchés internationaux. Avant le retrait des États-Unis, le prix de ces
crédits était évalué à environ $ 40 U.S./tonne de carbone alors qu’il est aujourd’hui estimé à $ 8
U.S./tonne de carbone. Le Canada a déjà publiquement affiché son intention d’acheter des unités
de réduction d’émissions sur les marchés étrangers16.
Au-delà des considérations purement techniques, les ramifications géo-politiques du retrait des
États-Unis sont très importante, notamment pour le Canada. Les États-Unis sont, et de loin, notre
partenaire économique le plus important et ils sont en grande partie responsables de l’éxcédent de
notre balance commerciale. Cela est encore plus vrai au niveau de nos échanges énergétiques. Le
Canada est le plus important exportateur de pétrole vers les États-Unis, devançant ainsi avec 1,4
million de barril par jour l’Arabie Saoudite, le Vénézuela et le Mexique. De plus, des
investissements importants sont prévus dans plusieurs gisements canadiens, dont les sables
bitumineux de l’Alberta. Il est intéressant de noter que les plus importantes réserves de pétroles
prouvées ne sont pas en Arabie Saoudite ni encore au Koweït, mais ici même au Canada. En effet,
les réserves de l’Arabie Saoudite sont évaluées à environ 240 milliards de barils alors que dans le
cas des sables bitumineux de l’Alberta, elles sont de 300 milliards de barils17
À titre de principal partenaire économique du Canada, les États-Unis en se retirant, ont semé la
panique dans les milieux d’affaires et dans le gouvernement de certaines provinces canadiennes.
Ces derniers affirment qu’il sera très dommageable pour le Canada de ratifier Kyoto si les
américains ne le font pas. Ils font valoir que la ratification par le Canada entrainera un
désavantage compétitif par rapport aux États-Unis dans l’optique où des mesures de réductions
des émissions seraient mises en places au Canada mais pas aux États-Unis. Ces arguments ne
sont vrais que dans la mesure où les Canada mettra effectivement en place des mesures pour
réduire les émissions, notamment celles du secteur privée, mais est-ce là vraiment l’intention du
Gouvernement canadien?
7
L’effort de réduction au Canada - soit la différence entre les niveaux d’émissions projetés en
2010 et l’objectif de Kyoto - est d’environ 240 Mt de CO2 équivalent. Le Gouvernement fédéral
a déjà présenté un plan d’action en octobre 2000 qui devrait représenter 65 Mt de réductions. De
plus, grâce à l’entente de Bonn, le Canada pourra obtenir 30 Mt par le biais de l’utilisation des
puits (forestiers et agricoles). Bien qu’aucun chiffre officiel n’ait été avancé jusqu’ici, certains
journaux canadiens ont rapporté que le Canada essaierait d’obtenir 75 Mt à travers l’achat
d’unités de réduction d’émissions sur les marché internationaux18. Finalement, le Gouvernement
canadien tente d’obtenir une autre concession de la part de la communauté internationale dans le
cadre des “crédits pour les exportations d’énergies plus propres”, concept selon lequel les
exportations de gaz naturel et d’hydroélectricité permettraient de réduire les émissions de GES
liées à la production d’électricité à partir du pétrole et du charbon. Selon les chiffres avancés par
le Gouvernement canadien, c’est un autre 70 Mt que le Canada chercherait à obtenir ainsi. Si l’on
additionne l’ensemble de ces éléments, le Canada serait déjà à 240 Mt et cela sans qu’aucune
mesure réelle n’affectant l’industrie ou même le secteur des transports ne soit encore mise en
place.
De plus, comme le Canada entend acheter sur les marchés étrangers l’équivalent de 75 Mt
d’unités de réductions d’émissions, le retrait des américains, en faisant chuter le prix pour chaque
tonne, facilite d’un point de vue économmique l’atteinte de cet objectif par le Canada. En effet,
pour 75 Mt, il en couterait $ 3 milliards U.S. alors qu’il ne nous en coûtera que $ 600 millions
U.S. maintenant que les États-Unis se sont retirés du Protocole.
La ratification du Protocole au Canada
Depuis que l’accord de Kyoto a pris forme en 1997, la question de la ratification du protocole par
le Canada demeurait un débat somme toute asser hypothétique au Canada. Deux événements sont
cependant venus bouleverser cet état de fait. Le premier fut l’annonce en mars 2001 par
l’administration de la Maison-Blanche du retrait des États-Unis du Protocole. Le deuxième
événement fut une déclaration à la rencontre du G8 à Gènes à l’été 2001 par le Premier Ministre
du Canada, M. Jean Chrétien, ou ce dernier affirmait : «Je suis persuadé que l’entente conclue
cette fin de semaine à Bonn ouvre la voie à la ratification du Protocole de Kyoto par le Canada
l’an prochain(2002)19 ».
Cette déclaration constituait essentiellement la première fois que le Gouvernement du Canada,
notamment par la voix de son Premier Ministre, affirmait son intention de ratifier. Elle souleva
une levée de boucliers de la part de provinces comme l’Alberta et de certaines associations
industrielles telles l’Association canadienne des producteurs de pétrole et la Chambre de
commerce du Canada. Après cette fameuse déclaration, plusieurs événements sont survenus
concernant la ratification possible par le Canada, alors que la position du Gouvernement fédéral
demeurait pour le moins ambigüe. Dans cette optique, une grande partie du débat porte sur le
«coût» de la ratification, c’est-à-dire comment il en couterait pour mettre en place les mesures
nécessaires à l’atteinte des objectifs de Kyoto. Faisant front commun, l’Alberta, la Chambre de
Commerce du Canada, l’Association canadienne des producteurs de pétroles (ACPP) et d’autres
ont avancé qu’il en coûterait entre $ 1.5 et $ 4 milliards par année jusqu’en 2012 afin de respecter
Kyoto20 et l’Association candienne des exportateurs et manufacturiers a avancé que 450 000
emplois seraient perdus21.
Une première analyse de ces donnés démontre qu’elles sont tirées d’une étude effectuée par la
firme Infométrica22, étude où plusieurs scénarios des coûts liés à la ratification avaient été étudiés.
Or, les chiffres cités proviennent du scénario étudié le plus pessimiste, qui spécifie que le Canada
serait le seul pays au monde à mettre de l’avant des mesures afin de réduire les émissions de
8
GES. Le Gouvernement canadien a par ailleurs repliqué à ces chiffres avancés en affirmant qu’ils
étaient basés sur un scénario “irréaliste”23. Certains des scénarios étudiés dans le cadre de
l’analyse d’Infometrica démontraient que des dizainnes de milliers d’emplois pourraient être
crées grâce à la ratification.
Une étude préparée par Environnement Canada qui procède à une revue des résultats d’études
réalisées au Japon, aux Pays-Bas, en Australie et en Nouvelle-Zélande démontre que les coûts
relatifs à la ratification de Kyoto au Canada se situeront, au cours des 10 prochaines années, entre
300 millions de dollars et 3 milliards sur un PNB qui atteindra 1,1 billion de dollars. Donc de 10 à
100 fois moins que les coûts avancés par l’Alberta, l’ACPP et autres adversaires de Kyoto.
Mais une discussion sur l’impact économique de la ratification du Canada serait très incomplète
si elle n’abordait pas aussi les aspects liés aux bénéfices de la ratification ; création d’emplois,
augmentation des revenus provenant de nouveaux secteurs économiques, réduction de la facture
des soins de santé liée à la pollution atmosphérique, etc.
Parlons donc de ces bénéfices éventuls de la ratification. Selon une étude du Ministère de
l’Industrie du Canada, l’un des secteur économiques qui bénéficerait le plus de la ratification
serait celui des énergies renouvelables24. En effet, selon cette étude, les revenus dans ce seul
secteur passeraient d’un-demi milliard de dollars à plus de $7 milliards par année25. Que dire des
autres bénéfices difficilement calculables comme celui de respirer un air plus pur. Selon
Environnement Canada, chaque fois que l’on réduit les émissions de CO2 d’une tonne, cela
représente une économie de $16 pour le système de santé canadien. Comme le Canada doit
réduire ses émisssions d’environs 240 Mt par année, Kyoto représente une économie de $ 3,8
milliards par année26.
À eux seules, ces deux élements dépassent de 2 à 10 fois les pires scénarios avancés par l’Alberta
et ses alliés corporatifs. Encore faut-il rappeler que ces scénarios ont été justement qualifés
d’irréalistes.
Au niveau public, la ratification du protocole jouit d’un appui massif comme l’ont démontré
plusieurs sondages effectués avant la ratification sur le sujet27 ainsi que le fait que 125
municipalités au Canada, dont Montréal et Toronto, avaient déjà demandé au Gouvernement
fédéral de le ratifier.
Conclusion
Ultimement, qu’est-ce qu’un système d’échange d’unités de réduction sinon une taxe sur la
carbone qui, au lieu d’être administrée par l’État, l’est par le marché. Le rôle ultime de ces deux
mesures est d’établir un prix pour les émissions de GES, de ralentir et ultimement réduire ces
émissions de façon à respecter l’article 2 de la CCNUCC.
Pourtant, l’apparente simplicité tant dans l’élaboration que dans la mise en application de mesures
semble grandement favoriser l’adoption de mesures règlementaire identiques mises en application
conjointement. Cependant, des impératifs politiques non-négligeables auront eu raison de ces
mesures au profit des mécanismes de marché.
Ce que nous pouvons déjà affirmer est que l’introduction de ces mécanismes de marché viendra
limiter et même réduire l’efficacité environnementale du Protocole de Kyoto par rapport à ce qui
avait été prévu lors de sa réalisation. Encore faut-il rappeler que le moins 5 % de Kyoto ne
9
constitue qu’un premier pas vers un long voyage qui vise à réduire les émissions humaines
globales de 60 à 80 % dans les décennies à venir.
Avec tous ces échappatoires, le retrait des États-Unis et conséquemment l’efficacité réduite du
protocole, Kyoto en vaut-il encore la peine? À cette question, il nous semble qu’on doit répondre
par l’affirmative. Pourquoi? Parce que Kyoto sera fort probablement respecté dans sa forme et
dans sa lettre par plusieurs pays, notamment ceux de la Communauté européenne mais aussi et
surtout parce que Kyoto mettra un prix sur les émissions de CO2 et des autres GES à l’échelle
internationale. Un prix que les marchés financiers commencent déjà à prendre en compte.
L’entrée en vigueur du protocole permettra aussi la mise en place d’une infrastructure et d’un
système législatif qui mèneront, à long terme, vers les réductions nécessaires plus importantes
encore.
Le 9 décembre 2002, après l’un des plus important débats sur l’environnement au Canada, le
Parlement canadien a adopté, dans un vote majoritaire de 195 pour et 77 contre, la ratification du
Protocole de Kyoto. L’adtoption du Protocole a reçu l’appui du Parti libéral, du Bloc québécois et
du Nouveau parti démocratique. À la suite de ce vote, le Cabinet de M. Chrétien à adopté la
résolution qui a permis au Ministre de l’environnement, M. David Anderson, de se rendre au
siège social des Nations-Unies afin d’y déposer les instruments de la ratification le 17 décembre
2000.
Il ne manque plus maintenant que la ratification, soit de la Russie soit des États-Unis. Or, la
Russie sera selon toute probabilité le pays qui permettra l’entrée en vigueur du Protocols puisqu’il
est fort peu probable que l’Administration de George Bush modifie sa décision de ne pas ratifier
le Protocole. Cependant, un vote au Sénat américain le 31 octobre 2003 laisse poindre une note
d’espoir. En effet, la proposition visant à réduire les émissions de GES des sénateurs McCain
(républicain) et Lieberman (démocrate) a été battue lors d’un vote de de 55 voix contre et 43 en
faveur. Cette défaite consititue un étonnant contraste par rapport à la dernière résolution sur les
GES qui avait été battue, en 1997, par un vote de 97 voix contre et aucune en faveur. Comptetenu du résultat serré du dernier vote, il est permis de croire que, sous une administration
différente, les États-Unies reviendront peut-être à la table de Kyoto pour rejoindre le concert des
nations qui ont à coeur la sauvegarde de l’environnement planétaire.
10
Bibliographie
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November 2000.
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III
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Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change,
November 12, 2000. http://www.ipcc.ch/press/sp-cop6-2.htm
11
Steven Chase, “Ratifying Kyoto estimated to cost up to 450,000 jobs. Manufacturers warn
curbing emissions will boost costs”, The Globe and Mail, Mercredi, 27 février 2002, page B6.
Sites internet
GIEC : www.ipcc.ch ;
Secrétariat des Nations-unies sur les changements climatiques : www.unfccc.de;
Greenpeace : www.greenpeace.ca
1
Steven Guilbeault a particpé à 7 des 10 Conférences des Parties (COP) depuis 1995, en plus de participer
à plusieurs autres rencontres internationales sur les changements climatiques.
2
Jean-Guy Vaillancourt était présent lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992 et de
Johannebourg en 2002.
3
Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques, Programme des Nations-Unies
pour l’environnement, Secrétariat sur les changements climatiques, Bonn, 1999.
4
Idem p. 6.
5
Voir: www.ipcc.ch
6
Voir le Sommaire à l’intention des décideurs du Second rapport d’évaluation - Changement du Climat
1995 du GIEC, p.22: http://www.ipcc.ch
7
Nations Unies, FCCC/CP/1995/7/Add.1, page 4
8
Présentation de Robert T. Watson, Président, Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du
climat, Sixième Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les
changements climatiques, le 12 novembre 2000. Cette allocution est disponible à l’adresse
suivante : http://www.ipcc.ch/press/sp-cop6-2.htm
9
Le texte de négociation issue de la 2e COP (qui servit de base au négociation à Kyoto) à Bonn en 1996
offrait plusieurs exemples de ce type de politique : FCCC/CP/1997/2, 12 novembre 1997; voir
notamment l’Article 2 p. 4.
10
Voir le rapport du Secrétariat des Nations-Unies sur les changements climatiques concernant les
communications nationales des Parties de l’Annexe 1 : FCCC/CP/1996/12 p.17.
11
Tessa Robertson et Bill Hare, The Guide to the Kyoto Protocol, Greenpeace International, Amsterdam,
1998, p. 25.
12
Met Office The Hadley Center for Climate Protection and Research, Climate Change : An update of
recent research for the Hadley Center, Met Office, November 2000, p. 12-13.
13
M.G.J. den Elzen et A.P.G. de Moor, Evaluating the Bonn Agreement and some key issues, RIVM
report 728001016/2001, Dutch Ministry of the Environment, 2001.
14
Procole de Kyoto à la Concention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques, Programme
des Nations-Unies pour l’environnement, Secrétariat sur les changements climatiques, Bonn,
1998, p. 3
15
Op. Cit. RIVM report 728001016/2001, p. 17.
16
Notes de discours de L’HONORABLE DAVID ANDERSON Membre du Cabinet, député, Ministre de
l'Environnement du Canada, À l’occasion de la remise des Prix annuels de Mesures volontaires et
Registre (MVR), 5 mars 2002, Hull (Québec). Voir : www.ec.gc.ca
17
Petroleum Economist, “The World’s Non-Conventional Oil and Gas; Hydrocarbons of last recourse”, by
A Perrodon, JH Laherrère and CJ Campbell, London, 1998, p. 17.
18
Voir entre-autre Edward Greenspon, “Looking for a way out Kyoto? You’re getting warmer”, Globe
and Mail, Samedi 4 mai 2002, p. A17.
19
Déclaration du Premier Ministre le 23 juillet 2001, voir : www.pm.gc.ca
20
STEVEN CHASE, Ratifying Kyoto estimated to cost up to 450,000 jobs. Manufacturers warn curbing
emissions will boost costs, The Globe and Mail, Mercredi, 27 février 2002, page B6.
21
Idem
22
Voir : http://www.informetrica.com/ILAMGReport.htm
23
Environnement Canada, Les coûts de Kyoto – Ce que nous savons, 4 mars 2002.
12
24
“The Kyoto Protocol and Industry Growth Opportunities” to the AMG Working Group Produced
by: Environmental Affairs Branch, Industry Canada, 28 février 2002.
25
Idem, p. 3.
26
Environnement Canada, “Ancillary Benefits of Climate Change Mitigation”, Janvier 2002, p.16.
27
Sondage Décima rendu publique le 1er avril 2002.
13