Les aides à l`accession Le prêt à taux zéro (PTZ) o Réglementation

Les aides à l’accession
Le prêt à taux zéro (PTZ)
o Réglementation
p.47
o Eléments statistiques
p.55
Les prêts conventionnés et les prêts à l’accession sociale
o
Réglementation
p.59
o
Eléments statistiques
p.63
Le fonds de garantie de l’accession sociale (FGAS)
p.71
La sécurisation des prêts d’accession à la propriété
p.77
45
46
MINISTERE DE L’EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
DU TOURISME ET DE LA MER
PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004
Assemblée Nationale
Commission des finances, de l'économie générale et du plan
Budget urbanisme et logement
QUESTION N°31
Libellé de la question : Le prêt à taux zéro : réglementation.
a) Rappeler la réglementation applicable au prêt à taux zéro (champ d’application,
caractéristiques financières…) et les textes concernés (décrets, circulaires d’application,
conventions avec la SGFGAS…) ainsi que les modifications intervenues depuis sa création.
b) Indiquer les problèmes relevés dans la mise en œuvre du prêt à taux zéro, notamment
ceux liés à la prise en compte des ressources de certains accédants et indiquer les mesures
éventuellement envisagées pour y remédier.
Réponse :
- Réglementation du prêt à 0%
a) Les textes
Le décret n°95-1064 du 29/09/1995 ainsi que les deux arrêtés du 2/10/1995, publiés
respectivement aux J.O. du 30/09/1995 et du 3/10/1995, ont créé une nouvelle aide de l’Etat à
l’accession à la propriété pour l’acquisition d’une résidence principale. Cette nouvelle aide, sous
forme d’avance remboursable sans intérêt, est connue sous la dénomination de « prêt à 0 % Ministère du logement ». Elle s’applique depuis le 1er octobre 1995 et s’est substituée aux prêts
aidés à l’accession à la propriété (PAP) et aux avantages fiscaux attachés à l’accession à la
propriété (exonération de longue durée des PAP, réduction d’impôts par intérêts d’emprunt). Les
arrêtés du 2/10/1995 modifiés se rapportent aux conditions d’octroi de l’avance aidée par l’Etat.
Ils fixent les conditions relatives au logement. Ils prévoient que la durée de la période 11 ne peut
excéder la plus longue des durées des prêts contractés pour la même opération. Ils permettent
également de réduire à la demande des emprunteurs la durée du remboursement.
Le décret n° 97-1000 du 30/10/97et l’arrêté correspondant, publiés tous deux au J.O. du
31/10/1997, restreignent à compter du 1er novembre 1997 l’accès du prêt à 0% aux « primoaccédants », c’est-à-dire aux personnes n’ayant pas été propriétaires de leur résidence principale
au cours des 2 dernières années précédant l’offre de prêt. L’arrêté modifie pour sa part les durées
maximales de la période 1 selon les tranches. Il instaure en outre, la faculté d’obtenir un second
prêt à 0% (après remboursement du premier) en cas de mobilité professionnelle, ainsi que la
possibilité de transférer le prêt sur une autre résidence principale. De plus, les marges bancaires
sont réduites à la même date de 0,3 %.
1
C’est-à-dire la durée de différé total ou partiel éventuel pour les 3 premières tranches de revenu (revenus inférieurs à
18 949 €). En l’absence de différé, il s’agit de la période de remboursement.
47
L’arrêté du 29 décembre 1999 plafonne les taux de subvention versés par l’Etat aux
établissements de crédits afin de compenser l’absence d’intérêt. Ces taux varient de 16,97% à
71,12 % selon les tranches de revenu. En cas de dépassement de ces taux maximaux, la durée des
prêts doit être réduite.
Le décret n°2000-104 du 8 février 2000 introduit deux exceptions à la règle de primo-accession :
l’acquisition d’un logement adapté pour une occupation par une personne handicapée ; le
relogement des propriétaires victimes de catastrophes naturelles.
L’arrêté du 29 septembre 2000 réduit les durées de la période 1, ce qui permet de
n’avoir en
général que des durées exprimées en année pleine, conformément au tableau ci-après relatif aux
conditions de remboursement.
Le décret n° 2000-1338 du 26 décembre 2000 modifie et complète le décret n° 97-62 du 20
janvier 1997 qui portait la quotité de prêt à 25% du coût de l’opération lorsqu’elle est située en
ZFU par une disposition qui porte la quotité de financement à 30% en Zones Franches Urbaines
(ZFU) et en Zones Urbaines Sensibles (ZUS).
L’arrêté du 26 décembre 2000 modifie les taux de subvention maxima versés par l’Etat aux
établissements de crédits destinés à compenser l’absence d’intérêt. Les nouveaux taux varient de
15,91 à 70,49 % selon les tranches de revenu, compte tenu de la baisse des taux de marché
observée au cours de l’année.
L’arrêté du 4 octobre 2001 modifie également la définition des ressources prises en compte en
substituant aux revenus nets catégoriels antérieurement pris en compte dans les barèmes le
revenu fiscal de référence, plus proche des ressources réelles.
Le décret n° 2002-848 du 03 mai 2002 introduit trois types d’exception à la règle dite « des huit
mois » qui caractérise le principe de l’occupation d’un logement à titre principale : l’obligation
professionnelle, la raison de santé ou le cas de force majeure. Il prévoit également
l’assouplissement de la règle de non cumul des aides pour des travaux d’adaptation du logement
par des personnes handicapées lorsque le handicap survient postérieurement à l’occupation du
logement.
Une réglementation spécifique aux départements d’outre-mer a été établie par le décret n° 97431 du 27/4/1997 et l’arrêté du 29/4/1997. Ces prêts à 0% sont directement gérés par le ministère
chargé des DOM-TOM et ne sont pas suivis par le ministère du logement.
48
b) Champ d’application
- Les opérations éligibles au prêt à 0 %
Le prêt à 0 % peut financer des opérations de construction ou d’acquisition d’un logement neuf,
d’acquisition-amélioration d’un logement existant, et la location-accession pour chacun des
types d’opérations précédents.
La construction ou l’acquisition d’un logement neuf.
Ces opérations recouvrent :
- la construction d’une maison individuelle, y compris ou non l’acquisition du terrain,
- l’acquisition d’un logement neuf (appartement ou maison) construit ou en l’état futur
d’achèvement et qui n’a jamais fait l’objet d’une occupation.
L’acquisition et l’aménagement à usage de logements, de locaux non destinés à l’habitation, ou
leur transformation seule, sont assimilés à de la construction neuve.
L’acquisition-amélioration d’un logement existant.
Ces opérations peuvent bénéficier d’un prêt à 0 % à condition que le logement ait été construit
depuis plus de 20 ans, et que le montant des travaux soit au moins égal à 35% du coût total de
l’opération (achat + travaux).
Les travaux pris en compte, à l’exclusion des travaux de menu entretien, comprennent les
travaux créant des surfaces habitables, ceux de modernisation, d’assainissement, d’équipement et
d’aménagement du confort du logement et des conditions de sécurité de ses occupants ainsi que
les travaux d’économie d’énergie.
Pour les offres de prêt à 0 % émises entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996 (arrêté du 25
janvier 1996), le montant des travaux devait être au moins égal à 20 % du coût total de
l’opération (achat + travaux).
Location-accession.
Pour l’ensemble de ces opérations, le prêt à 0 % peut être accordé lorsque l’acquisition est
réalisée dans le cadre d’un contrat de location-accession définie par la loi n°84.595 du 12 juillet
1984 prévoyant le paiement fractionné du prix et dont la durée n’excède pas 8 ans.
- Les bénéficiaires
Le prêt à 0% est destiné, sous conditions de ressources, aux personnes physiques qui acquièrent
un logement pour l’occuper en tant que résidence principale et qui n’ont pas été propriétaires de
leur résidence principale au cours des 2 dernières années précédant l’offre de prêt.
Les plafonds de ressources à prendre en compte sont ceux figurant à l’avis d’imposition de
l’avant dernière année précédant celle de l’offre de prêt émise au titre de l’avance (avis
d’imposition délivré en 2001 pour une offre de prêt émise en 2003).
Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage
accédant à la propriété et de la zone d’implantation du logement.
49
Plafond de ressources annuelles imposables (R.317-3 du CCH)
Nombre de personnes du ménage
1
Ile-de-France (Euros)
soit en net mensuel (Euros)
et en nombre de SMIC1 :
Province (Euros)
soit en net mensuel (Euros)
et en nombre de SMIC1 :
1
22 105,25
2 558,48
2
2 193,24
4
28
31 572,34
34
416,64
728,03
3 288,96 3 654,21 4 019,45
2,68
18 949,56
3
3,44
3,82
4,20
25
28 416,64
31
260,95
572,34
2 923,72 3 288,96 3 654,21
2,29
3,06
3,44
3,82
5 et plus
37 883,73
4 384,69
4,58
34 728,03
4 019,45
4,20
Valeur du SMIC net fiscal au 1er juillet 2003 : 956,43 €, soit 688,62 € imposables.
c) Caractéristiques financières
- Montant du prêt à 0 %
Le montant du prêt à 0% doit être égal au plus petit des trois montants suivants :
-
Le montant maximal de prêt, qui varie lui-même en fonction de la composition du
ménage et de la localisation géographique.
-
Le produit de la quotité d’opération (20% dans le cas général et 30% dans les
zones sensibles et dans les zones franches urbaines2 (cf. a) ci-dessus) par le coût d’opération
(hors frais de notaire).
-
50% du total du montant des autres prêts d’une durée supérieure à 2 ans
concourant au financement de l’opération.
2
En ZUS ou en zone franche urbaine les montants sont majorés de 50% compte tenu de la quotité spécifique qui s’y rattache.
50
Les prix maximaux d’opérations (en application du R.317-8 du CCH) sont les suivants :
Nombre de
personnes du
ménage
ILE-DE-FRANCE
PROVINCE
1
76 224,51 €
53 357,16 €
2
106 714,31 €
76 224,51 €
3
114 336,76 €
83 846,96 €
4
121 959,21 €
91 469,41 €
5
129 581,66 €
99 091,86 €
137 204,12 €
106 714,31 €
….6 et plus
Soit les montants de prêt à 0 % :
Nombre de personnes du ménage
Plafond du prêt à 0 %
1
2
3
4
5
6 et plus
Ile-de-France
15 244,90 € 21 342,86 € 22 867,35 € 24 391,84 € 25 916,33 € 27 440,82 €
Province
10 671,43 € 15 244,90 € 16 769,39 € 18 293,88 € 19 818,37 € 21 342,86 €
- Non cumul des aides
Le prêt à 0 % ne peut être cumulé avec les anciens prêts aidés par l’Etat en accession à la
propriété (PAP), les anciennes primes à l’amélioration de l’habitat (PAH), les subventions de
l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) ou les anciennes réductions
d’impôts par intérêts d’emprunt.
Par ailleurs il ne peut être accordé qu’un prêt à 0 % par opération et par ménage.
- Conditions de remboursement
Les modalités de remboursement du prêt à 0 % dépendent du revenu imposable du ménage,
apprécié comme en matière de plafonds de ressources. Cette forme de modulation des conditions
de remboursement de l’aide publique permet d’ajuster les charges de remboursement aux
capacités financières des ménages.
51
La réglementation définit les conditions de remboursement en se référant à deux périodes qui
utilisent la technique du différé d’amortissement :
• La période 1 correspond à la durée de différé total ou partiel éventuel pour les 3 premières
tranches de revenus (revenus inférieurs à 18 949,56 €). En l’absence de différé, il s’agit de la
période de remboursement. Pour les tranches de revenus les plus modestes (revenus inférieurs à
12 638,18 €) la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). La durée de cette
période peut être réduite à la demande de l’emprunteur jusqu’à un minimum de 7 ans.
• La période 2 correspond le cas échéant à l’amortissement après la période 1 de la fraction du
prêt qui a fait l’objet du différé ; pour les tranches de revenus les plus élevés, il n’y a pas de
période 2.
Sur chaque période, le prêt à 0 % est remboursé par mensualités constantes.
Conditions de remboursement par tranche de revenu imposable
Tranches des Revenus
nets imposables
(année N-2)
%
du prêt
avec
différé
Moins de12.638,28 €
100 %
De 12.638,18 € à 15.793,86 75 %
€
De 15.793,87€ à 18.949,56 € 50 %
De 18.949,57 € à 22.105,25
0%
€
De 22.105,26 € à 25.260,95
0%
€
De 25.260,96 € à 28.416,64
0%
€
Au dessus de 28.416,65 €
0%
Période 1
Durée
maximale1
Période 2
Mensualités
pour
1 524 €
empruntés2
Durée
Mensualités
pour
1 524 €
empruntés
180 mois
180 mois
2,11€
48 mois
36 mois
31,75 €
31,75 €
174 mois
144 mois
4,37 €
10,58 €
180mois
-
31,75 €
-
120 mois
12,70 €
-
-
84 mois
18,14 €
-
-
72 mois
21,17 €
-
-
1 Ces durées de période 1 sont celles en vigueur depuis octobre 2000
2 mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.
c) Les circuits de distribution
Le prêt à 0 % est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention
avec l’Etat.
L’Etat verse aux établissements de crédits conventionnés une subvention destinée à compenser
l’absence d’intérêt. Le coût de l’absence d’intérêt est égal à la somme actualisée des écarts entre
les mensualités de l’avance et les mensualités qui seraient dues pour un emprunt de même
montant et de même durée à un taux fixé réglementairement en fonction des marchés financiers.
Ce coût représente la subvention due, dont la proportion par rapport au montant du prêt varie
selon les conditions fixées par l’arrêté modifié du 2 octobre 1995.
52
d) Les circuits de gestion et de contrôle
Par convention du 5 décembre 1995, l’Etat a donné mandat à la Société de Gestion du
Fonds de Garantie de l’Accession Sociale à la propriété (SGFGAS), déjà chargée depuis 1993 de
la gestion de la garantie des prêts PAS, de recueillir les déclarations de prêts à 0% faites par les
banques, de gérer l’octroi de la subvention, d’en effectuer le versement aux banques et de
diligenter les contrôles auprès d’elles.
Les banques déclarent à la SGFGAS les prêts au fur et à mesure de leur mise en force par
déblocage des fonds en faveur des emprunteurs. Les subventions dues aux établissements de
crédits sont déterminées et versées chaque fin de mois par la SGFGAS en fonction de ces
déclarations.
e) Le prêt à 0 % dans son environnement réglementaire et fiscal
Le prêt à 0 % et l’aide personnalisée au logement (APL)
Le prêt à 0 % n’ouvre pas droit, en tant que tel, à l’APL.
En revanche, si le plan de financement de l’opération comporte un prêt conventionné ou un prêt
conventionné garanti par l’Etat (PAS), l’accédant à la propriété peut, sous certaines conditions,
bénéficier de l’APL.
Prêt à 0 % et garantie du fond de garantie de l’accession sociale à la propriété
Le prêt à 0 %, s’il est associé à un prêt à l’accession sociale (PAS), doit alors bénéficier de la
garantie du FGAS ; dans ce cas, il bénéficie aussi depuis le 1er avril 1999 de la sécurisation mise
en place pour les PAS.
Le prêt à 0 % seul peut lui-même être garanti par le FGAS, mais ne bénéficie pas de la
sécurisation.
Prêt à 0 % et fiscalité
Le prêt à 0 % n’ouvre droit à aucun avantage fiscal particulier. Il se substitue aux avantages
fiscaux attachés à l’accession à la propriété (exonération de longue durée des PAP, réduction
d’impôts par intérêts d’emprunt).
53
- Problèmes de mise en oeuvre
D’une manière générale, l’évaluation confiée en 2001 à l’Inspection Générale des Finances
(IGF), au Conseil Général des Ponts et Chaussées (CGPC) et au directeur de l’Agence Nationale
pour l’Information sur le Logement (ANIL) n’a mis en évidence aucune difficulté majeure de
mise en œuvre du prêt à 0%. Le point le plus sensible soulevé par les établissements de crédit
était celui relatif à l’évaluation des revenus des ménages à partir des revenus imposables figurant
sur l’avis d’imposition. Pour remédier à ce problème, une réforme a été opérée en 2001 visant à
utiliser le revenu fiscal de référence qui permet ainsi d’apprécier de façon plus exacte et plus
juste les revenus réels des ménages. Cette réforme s’applique à la fois au PTZ et au prêt PAS.
54
MINISTERE DE L’EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
DU TOURISME ET DE LA MER
PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004
Assemblée Nationale
Commission des finances, de l'économie générale et du plan
Budget urbanisme et logement
QUESTION N° 32
Libellé de la question : Eléments statistiques relatifs au PTZ.
a) Indiquer depuis l’année 1996 :
– le nombre d’opérations concernées (offres émises et mises en force) au 31 décembre de
chaque année en distinguant celles qui sont associées à un prêt d’accession sociale ;
– la répartition des prêts entre les principaux établissements prêteurs ;
– la répartition par type de logement (habitat individuel/habitat collectif, neuf/ancien) ;
– le taux d’effort moyen brut et net après aide personnelle au logement des accédants selon
la nature du bien (neuf ou ancien) et sa localisation (Région parisienne et province) ;
– la proportion de ménages éligibles à l’APL ;
b) Sociologie des acquéreurs : indiquer la répartition des bénéficiaires selon :
– les catégories professionnelles ;
– l’âge du demandeur ;
– la situation familiale ;
– les revenus du ménage (répartition par tranche avec indication de l’équivalent en SMIC
des bornes de chaque tranche et en fonction du SMIC, revenus inférieurs au SMIC,
compris entre 1 et 1,5 SMIC, entre 1,5 et 2 SMIC et supérieurs à 2,5 SMIC) ;
– la localisation du bien.
Réponse :
a) Bilan au 31 décembre 2002
a.1 Nombre d’opérations concernées
1996
1997
année
145 000 123 000
PTZ émis
PTZ mis en force 117 900 129 150
1998
111 200
109 200
1999
126 266
116 858
2000
111 000
112 169
2001
102 000
101 893
2002
101 323
102 124
La mise en place du prêt à 0% comprend plusieurs étapes : l’émission d’offre de prêt par
la banque, l’acceptation de l’offre par le client et la mise en force qui correspond au
déblocage des crédits de paiement quand plus de 50 % du capital est prêté. Les délais
existants entre ces étapes font qu’un prêt émis une année donnée peut être mis en force au
cours d’une année ultérieure, ce qui explique le décalage entre les effectifs du tableau cidessus pour chaque année civile.
55
Les opérations avec prêts garantis enregistrées au FGAS en 2002 (soit PAS, soit PTZ,
soit les deux) ont augmenté de 24 % par rapport à 2001 : 66 772 opérations contre 53 900
opérations en 2001 (62 175 en 2000, 73 200 en 1999, 69 200 en 1998, 70 000 en 1997 et 84 000
en 1996).
Nombre
d’opérations1
garanties
(Mises en force)
Avec prêt
à 0%
garanti
Sans prêt
à 0%
garanti
Ensemble
Avec PAS
37 463
28 020
65 483
Sans PAS
1 289
Ensemble
38 752
1 289
28 020
66 772
source SGFGAS
1
Estimations : le système d’information ne permettant pas de lier les données de prêts garantis et celles
des prêts à 0% distribués, les données ont été reconstituées en exploitant la base des prêts à 0% déclarés
garantis avec ou sans PAS après redressement sur le nombre de prêts à 0% réellement garantis au FGAS.
La baisse observée de 1999 à 2001 a eu pour origine principale l’absence d’actualisation des
plafonds de ressources d’éligibilité aux prêts garantis par le FGAS ainsi que certaines
contraintes réglementaires pénalisantes notamment pour les opérations réalisées dans l’ancien.
La réforme réalisée en octobre 2001 a levé en grande partie ces difficultés ce que confirme les
éléments statistiques sur la distribution des prêts garantis en 2002.
a.2 Principaux établissements prêteurs
Les principaux établissements prêteurs sont le Crédit Agricole pour près de 25% du
marché, le Crédit Foncier pour 18,5% et pour des parts de marché sensiblement égales
(comprises entre 13% et 13,5%) les Caisses d’Epargne, le Groupe Crédit Mutuel et les
banques AFB. Le Crédit Immobilier de France et les banques Populaires se situent
respectivement à 8,7% et 5,1%. Les autres réseaux bancaires ont de faibles parts de
marché (3,1% au total).
a.3 Répartition par type de logement financé :
Pour les offres émises en 2002, l’habitat individuel représentait 89% des opérations
financées avec un prêt à taux zéro, et le collectif 11%. 87% des opérations concernaient l’achat
de logements neufs et 13% des opérations d’acquisition-amélioration.
a.4 Taux d’effort d’un accédant « prêt à 0% »
Les plans de financement moyens suivants permettent de faire ressortir les taux d’effort
moyen (hors aides personnelles au logement). Ces plans sont établis sur les dernières données
disponibles (émissions d’offres enregistrées entre le 1/1/2003 et le 23/07/2003 par la SGFGAS).
56
Plan de financement moyen, émissions en 2003 au 23/07/2003.
Zone
Type
IdF
Province
Montant PTZ
Neuf
(3 203 PTZ)
20 600
Ancien
(61 PTZ)
18 700
Neuf
(33 294 PTZ)
16 100
Ancien
(5 132 PTZ)
13 500
Prêt principal
99 800
83 100
78 900
56 700
Autres prêts (1)
4 500
3 400
6 800
5 600
Apport personnel
24 900
12 900
17 100
6 100
149 800
118 100
118 900
81 900
Mensualité moyenne (2)
800
700
700
600
Revenu net moyen
2 500
2 600
2 200
1 900
Taux d’effort
32.0%
26.9%
31.8%
31.6%
Total
source SGFGAS
(1) : y compris épargne-logement si elle existe.
(2) : montant déclaré de la 1ère mensualité tous prêts confondus.
a.5 Proportion des ménages éligibles à l’APL :
Taille
de ménage
3
4
5
Ile de France
Revenu
d’exclusion3
Plafond
PTZ
15 200 €
/16 200 €
€
31 572,34
17
€/19 100 €
800
34 728,03
20
€/22 300 €
900
€
37 883,73
€
Province
Revenu
d’exclusion3
14
€/15 200 €
500
17
€/17 800 €
000
20
€/20 900 €
000
Plafond
PTZ
28 416,64
€
31 572,34
€
34 728,03
€
Revenu imposable/fiscal de référence 2001
En supposant une répartition homogène des revenus au sein de chaque taille de
ménages, ce tableau permet de déduire que la proportion de ménages bénéficiaires d’un prêt à
0% potentiellement éligibles à l’APL s’établit entre 50% et 60%.
3
Zone 1/Zone 2 en Ile de France ; Zone 2/Zone 3 en province
57
b) Sociologie des acquéreurs :
Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les ouvriers (33% du total), les
employés (28%) et les professions intermédiaires (21,5%).
Les ménages composés de 3 personnes et plus représentent 61% des acquéreurs. 70% des
emprunteurs ont moins de 35 ans.
Les données statistiques disponibles ventilées selon les tranches de revenus ne
correspondant pas exactement avec les quotas de SMIC4 indiqués dans la question, mais
couvrent approximativement les trois premières tranches du prêt à 0%. De plus, il convient de
rappeler que l’éligibilité au prêt à 0% est basée sur l’appréciation des ressources du ménage
figurant sur l’avis d’imposition de l’année précédant celle de la demande de prêt (année N). Ces
ressources sont donc celles perçues deux ans auparavant (année N-2). Or il est intéressant
d’examiner la manière dont évolue la répartition des ménages entre les trois premières tranches
du prêt à 0% dans l’hypothèse où les revenus pris en compte pour l’éligibilité seraient ceux
perçus par le ménage au moment de cette demande de prêt, soit à l’année N. Le tableau cidessous indique ainsi les proportions de bénéficiaires de PTZ selon le revenu fiscal de référence
N-2 et le revenu déclaré en N (sur la base des prêts émis en 2002).
Tranche
1
moins
de
12 638,18 €
N-2
N
31,4%
16,6%
20,2%
13,9%
20,2%
18,7%
(1,53 SMIC)
Tranche
2
de
12 638,18 €
à
15 793,86 €
(1,91 SMIC)
(1,53 SMIC)
Tranche
3
de
15 793,87 €
(1,91 SMIC)
à
18 949,56 €
(2,30 SMIC)
La répartition régionale des émissions de PTZ est globalement stable depuis 1997, les
évolutions que l’on peut constater sont minimes et modifient peu le poids des régions.
On notera pour l’année 2002 que les régions suivantes regroupent chacune plus de 7,5% (en
effectifs) de l’ensemble des émissions :
-
Rhône Alpes : 11,7%, (+ 2,63% par rapport à 2001) ;
-
Pays de la Loire : 9,6% (+4,3% par rapport à 2001) ;
-
Île-de-France : 7,7% (-9,40% par rapport à 2001) ;
-
Bretagne : 8,7% (+6,10% par rapport à 2001) ;
Les régions les moins présentes sont la Corse (0,4%) et le Limousin (1,4%).
4
Valeur du SMIC mensuel net fiscal au 1er juillet 2003 : 956,43 €.
58
MINISTERE DE L’EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
DU TOURISME ET DE LA MER
PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004
Assemblée Nationale
Commission des finances, de l'économie générale et du plan
Budget urbanisme et logement
QUESTION N° 37
Libellé de la question : Les prêts conventionnés (PC) et les prêts d’accession sociales (PAS).
Réglementation.
a) Rappeler la réglementation applicable aux PC et aux PAS (conditions d’attribution,
régime financier…) et les textes applicables ;
b) Rappeler la teneur de la réforme de l’automne 2001.
Réponse :
a) Réglementation des PC et des PAS
Les prêts conventionnés (PC) se distinguent des autres prêts immobiliers par le fait qu’ils
ouvrent aux bénéficiaires le droit à l’aide personnalisée au logement en vertu des dispositions de
l’article L351°-21 du CCH. Ce droit justifie qu’ils soient soumis à une réglementation
particulière définie aux articles R.331-63 à R.331-77 du code de la construction et de
l’habitation. Cette réglementation porte essentiellement sur :
•
la nature des opérations éligibles (neuf, ancien, amélioration) et les normes à respecter
par les logements financés ;
•
les conditions de distribution par les établissements de crédit (conventionnement avec
l’Etat) ;
•
les bénéficiaires (obligation de résidence principale…) ;
•
les caractéristiques financières (taux, durée…) des prêts.
59
Le prêt à l’accession sociale (PAS) est un prêt conventionné spécifique, garanti par le fonds de
l’accession sociale à la propriété (FGAS), et réservé à des ménages dont les revenus ne
dépassent pas des plafonds de ressources. L’arrêté du 4 octobre 2001 fixe ces plafonds, qui ne
sont pas indéxés, conformément au tableau ci-dessous :
Nombre de personnes
composant le ménage
Ile de France
Province
1
15 204 €
12 146 €
2
22 316 €
17 764 €
3
26 800 €
21 364 €
4
31 294 €
24 959 €
5
35 801 €
28 570 €
Par personne
supplémentaire
4 498 €
3 598 €
Les autres conditions d’octroi du prêt sont celles prévues par la réglementation de droit commun
des prêts conventionnés. Ainsi, le PAS finance les mêmes opérations que le PC classique, à
l’exception des investissements locatifs.
Les PAS sont distribués par les établissements de crédit qui adhèrent au FGAS (fonds de
garantie de l’accession sociale), créé en application de la loi de finances pour 1993 n° 92-1376
du 30 décembre 1992 (article L312-1 du CCH). Le fonds garantit les établissements prêteurs. Il
est alimenté par l’Etat et les établissements de crédit affiliés et géré par la société de gestion du
FGAS, société anonyme au capital de 825 015 €, dont les statuts ont été adoptés par décret du 18
mars 1993. Les établissements prêteurs signent une convention d’affiliation avec la société de
gestion.
b) Contenu de la réforme d'octobre 2001
Les dispositions réglementaires relatives aux prêts conventionnés ont fait l’objet d’une réforme
qui s’est traduite par le décret n° 2001-911 du 4 octobre 2001 et un arrêté de la même date. Cette
réforme a notamment permis d’améliorer l’attractivité de ces prêts sur de nombreux aspects.
60
1.
Les caractéristiques des logements
Les PC (y compris les PAS) étaient les seuls produits financiers d’accession auxquels
s’imposaient encore des normes d’habitabilité propres. Les nouveaux textes ont supprimé les
contraintes dans le neuf, prenant acte de l’évolution des normes de qualité de droit commun.
Dans l’ancien, une réglementation propre est conservée, mais les règles nouvelles permettent une
harmonisation avec les contraintes liées, d’une part, à l’attribution des aides personnelles au
logement5 , et d’autre part, au logement décent.
2.
Les caractéristiques des prêts
Les caractéristiques des prêts ont été revues de façon à mieux répondre à la demande des
emprunteurs :
•
•
•
•
3.
les prix plafonds ont été supprimés, la régulation par le marché paraissant suffisante
pour des prêts qui ne comprennent pas d’aide directe de l’Etat ;
l’intégralité de l’opération peut désormais être financée par un prêt conventionné ;
les plafonds de ressources du PAS sont actualisés et simplifiés, les bénéficiaires
potentiels représentant désormais 61,6% des ménages, contre 57% initialement, ce qui
paraît adapté aux finalités de ce produit ; cependant aucune indexation n’est prévue par
les textes ;
les paramètres des prêts, tels que les délais de réalisation des travaux, de nature des
ressources prises en compte (revenu fiscal de référence au lieu du revenu imposable) et
la délimitation des zones géographiques ont été alignés sur ceux du prêt à 0 %, de façon
à encourager la diffusion conjointe des deux produits.
Les paramètres financiers
Depuis 1993, l’offre en matière de prêts immobiliers a considérablement évolué, avec la montée
en puissance de formules de prêts à taux variable et/ou ouvrant des possibilités de modulation
sophistiquées, qui permettent notamment d’offrir des prêts longs (plus de 20 ans) à des
conditions avantageuses. Une des priorités de la réforme a donc été d’adapter les dispositions
existantes pour permettre aux accédants modestes de bénéficier de ces innovations avec un
niveau de sécurité satisfaisant.
Dorénavant, les établissements de crédit peuvent consentir des prêts conventionnés mixtes
comportant des parties à taux fixe et des parties à taux révisable, ainsi que des prêts modulables
offrant à l’emprunteur la faculté de demander une modification de la durée de remboursement ou
du montant de son échéance.
De plus, la durée minimale d’un prêt conventionné est abaissée à cinq ans, la durée maximale
initiale demeurant quant à elle fixée à 25 ans (la durée totale pouvant être portée jusqu’à 30 ans
pour les prêts révisables ou dans le cadre de la modulation).
5
Les contraintes de surface minimale en fonction de la taille du ménage étaient plus exigeantes dans la
réglementation antérieure. Elles pouvaient en conséquence conduire des ménages aux revenus modestes à solliciter
plutôt des prêts libres qui ouvrent droit à l’AL généralement moins solvabilisatrice que l’APL.
61
La sécurité de l’emprunteur est obtenue par un encadrement de la mise en œuvre de ces mesures
:
la variation du taux des prêts à taux révisable est plafonnée à 300 points de base ;
sont également plafonnées l’augmentation de l’échéance (limitée à la variation de
l’indice INSEE des prix à la consommation entre deux révisions sans pouvoir excéder
12%) et l’allongement de durée (20% de la durée initiale sans que la durée totale du prêt
puisse dépasser 30 ans) ;
le capital restant dû ne peut dépasser le capital initialement emprunté ;
enfin, à l’expiration de la durée maximum, le capital restant éventuellement dû est à la
charge de l’établissement de crédit.
La diversité des mesures prises dans le cadre de la réforme semble avoir porté ses fruits : en
2002, la production de PAS en métropole s’élevait à 71 456, soit une augmentation de 27,6% en
effectifs et de 39,4% en montant par rapport à la génération 2001.
Une circulaire et une convention-type d’habilitation des établissements de crédit doivent préciser
certains points d’application et compléter la réforme.
62
MINISTERE DE L’EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
DU TOURISME ET DE LA MER
PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004
Assemblée Nationale
Commission des finances, de l'économie générale et du plan
Budget urbanisme et logement
QUESTION N° 38
Libellé de la question :
Eléments statistiques relatifs aux PC et aux PAS.
a)
Indiquer depuis 1995 :
le nombre de PC attribués (dont les PAS) ; ventiler entre neuf et ancien (acquisition et
travaux) ;
- le montant moyen des PC et des PAS ;
- la part représentée par la construction neuve ;
- la proportion de ménages éligibles à l’APL ;
- la part des prêts conventionnés dans les opérations d’accession à la propriété ;
b)
Sociologie des accédants PAS : indiquer la répartition des bénéficiaires selon :
- les catégories professionnelles ;
- l’âge du demandeur ;
- la situation familiale ;
les revenus du ménage (répartition par tranche et en fonction du SMIC, revenus inférieurs
au SMIC, compris entre 1 et 1,5 SMIC, entre 1,5 et 2 SMIC et supérieurs à 2,5 SMIC) ;
la localisation du bien.
Réponse :
1.
•
•
•
Eléments statistiques relatifs aux PC et aux PAS
Indiquer depuis 1995 :
le nombre de PC attribués (dont les PAS) ; ventiler entre neuf et ancien (acquisition et
travaux) ;
le montant moyen des PC et des PAS ;
la part représentée par la construction neuve ;
Le tableau 1 en annexe récapitule les autorisations brutes de prêts conventionnés (PC) et les
mises en force des prêts à l’accession sociale (PAS), faisant apparaître le nombre d’opérations,
leur montant et la part de la construction neuve.
En 1996, la hausse très sensible des prêts conventionnés (+ 62%) peut être attribuée au succès du
PAS, représentant 59% des opérations. Ce succès est à mettre en parallèle avec la vitesse de
croisière alors atteinte par les prêts à 0 % (PTZ), la moitié des PTZ étant à cette époque associés
à un prêt conventionné.
On observe une certaine stabilité en montant de prêts dans la construction neuve en 1997. Par
contre, la baisse du nombre total d’opérations (-13%) peut être rapprochée de la suppression de
l’avantage que représentait en 1996 l’autorisation d’utiliser le PTZ pour les opérations
d’acquisition-amélioration dont le montant de travaux se situait entre 20 et 35% du montant total
de l’opération.
63
En 1998, les prêts conventionnés ont connu une augmentation très sensible, tant en nombre
(+10%) qu’en montant (+25%). C’est principalement la construction neuve qui a bénéficié de
cette hausse (+15% en nombre, +30% en montant), accompagnant ainsi l’effet général de relance
de la construction. Cette tendance s’est prolongée en 1999, dans des proportions cependant
inférieures (en montants, +13% et +18% respectivement pour l’augmentation totale des PC et
celle de la construction neuve).
En 2000, la production de prêts conventionnés a été moins dynamique qu’en 1999 (de l’ordre de
-13% en nombre et de -19% en montant). Cette tendance s’est inscrite dans un contexte général
de stagnation des crédits immobiliers. Il convient toutefois de noter que cette baisse de
production a moins affecté les PAS que les prêts conventionnés ordinaires ; la part des PAS au
sein des PC est passé de 49% en montant (54% en effectif) en 1999 à 54% en 2000 (en montant
et en effectif). La part de la construction neuve est quant à elle restée stable (à 75% en effectif et
78% en montant).
L’année 2001 est marquée par le prolongement des tendances observées en 2000 avec toutefois
une accentuation de la baisse en nombre qui s’établit à -16% et une décélération de la baisse en
montant à -10%. Ceci confirme le caractère exceptionnel de l’année 1999 en ce qui concerne le
volume d’opérations lancées dans le neuf. La part des prêts dans ce secteur a d’ailleurs continué
de progresser pour atteindre 77% en effectif et 80% en montant. La part des PAS au sein des PC
paraît quant à elle stabilisée à environ 55% tant en montant qu’en effectif.
En 2002, qui constitue la première année pleine après la réforme d’octobre 2001, on enregistre
une hausse de 15,1% des autorisations de PC en effectif et de 29,7% en montant, avec
traditionnellement un 1er et un 3ème trimestres plus faibles que les deux autres. Les prêts
conventionnés qui ne sont pas des PAS sont en nette diminution mais leurs montants ont
cependant augmenté de 15,3%. Un autre effet de la réforme de 2001 concerne la répartition des
prêts conventionnés entre le neuf et l’ancien : la part de l’ancien a en effet progressé d’environ
10 % en effectifs et en montants prêtés.
•
la proportion de ménages éligibles à l’APL ;
La proportion des ménages éligibles à l’APL est présentée dans le tableau 2 joint en annexe. La
hausse spectaculaire en nombre et en proportion des prêts conventionnés assortis d’APL s’est
confirmée de 1993 à 1996, résultant de l’ouverture très large de ce type de financement aux
logements du parc existant. Une certaine stabilité en pourcentage, la part des PC avec APL
représentant 51 % de l’ensemble, peut être observée en 1997, la baisse en nombre ne faisant que
refléter la baisse du nombre total des PC autorisés. En 1998 et 1999, on observe une quasistabilité du nombre de PC éligibles à l’APL, leur proportion étant revenue à un niveau voisin de
celui de 1995.
En 2000 et 2001, la croissance de la part du nombre de PC éligibles à l’APL a repris et retrouve
désormais le niveau de 51,6% qui correspond au niveau plafond de l’année 1997. Comme par le
passé, la baisse en nombre est la conséquence directe de la diminution du nombre total de PC.
En 2002, cette croissance s’est confirmée de sorte que 54,4% des ménages bénéficiant d’un PAS
étaient éligibles à l’APL, soit une progression de 21,3% par rapport à 2001. Cette situation
confirme l’intérêt du PAS qui permet une sécurisation optimale tant pour l’emprunteur qui
bénéficie de la sécurisation liée aux PAS (cf. question n°40) et de la réglementation de l’APL,
que pour le prêteur (cf. question n°41).
64
•
la part des prêts conventionnés dans les opérations d’accession à la propriété ;
Depuis 1995, selon les données de l’observatoire permanent du financement du logement –
(OFL) disponibles jusqu’en 2001, la part des prêts conventionnés dans les opérations
d’accession connaît une tendance à la baisse, à l’exception de l’année 1998 : 15,8 % en 1995,
15,6% en 1996, 14,8 % en 1997, 15,4 % en 1998; 12,6 % en 1999; 8,4 % en 2000. En 2001, le
renforcement de l’attrait des prêts conventionnés résultant de la réforme d’octobre 2001 se
constate au travers de l’augmentation, après une baisse continue, de leur part dans les plans de
financement des opérations d’accession ; cette part atteint ainsi 10,9%. Cette évolution est
probablement due aux contraintes de distribution des prêts réglementés qui sont dissuasives pour
les établissements de crédits généralistes. Même si la part de marché de ces établissements
augmente sensiblement en 2002 (passant de 15% à 19%), les PC restent distribués à près de 70%
par les banques mutualistes et par les établissements spécialisés.
Sociologie des accédants PAS
Indiquer la répartition des bénéficiaires selon :
•
les catégories professionnelles ;
A l’identique de ce qui est observé depuis cinq ans, la répartition par catégories
socioprofessionnelles en 2002 fait toujours apparaître un poids prépondérant des catégories
modestes :
CSP
Agriculteurs
Artisans, Commerçants
Cadres
Professions Intermédiaires
Employés
Ouvriers
Retraités et inactifs
% des emprunteurs PAS
1.9%
3.4%
5.9%
18.4%
26.6%
39.5%
4.1%
Source : SGFGAS
•
l’âge du demandeur ;
Les données issues de l’OFL en 2001 montrent un rajeunissement de l’âge des emprunteurs PAS
par rapport à 2000 ; cet âge passe ainsi de 35,4 ans à 34,2 ans, proche de la valeur constatée en
1997, mais encore inférieure aux 33 ans de 1998. Cette baisse de l’âge moyen de l’emprunteur
pourrait également être un effet de la réforme de 2001 ; les résultats de l’OFL 2002 permettront
d’apprécier le caractère structurel ou exceptionnel de cette baisse.
65
•
la situation familiale ;
On note, en 2002, une nette progression des ménages composés d’une ou deux personnes qui
représentent maintenant 29,8% des ménages emprunteurs d’un PAS, contre 25,8% en 2001. De
ce fait, les ménages de trois personnes et plus sont en nette diminution, alors que la proportion
était stabilisée autour de 75% depuis 1997. Il en résulte la répartition indiquée dans le tableau
suivant :
Taille du ménage
% des emprunteurs PAS
1
2
3
4
>4
10,9% 18,9% 24,9% 28,3% 17,0%
Source : SGFGAS
En ce qui concerne la situation familiale des emprunteurs, les proportions de célibataires (16,3%
en 2002) et de veufs ou divorcés (5,2% en 2002) sont relativement stables depuis 1997. On
observe en revanche une légère évolution au sein des couples : si les couples mariés demeurent
majoritaires avec 57,1%, leur part continue néanmoins à diminuer au regard de celle des couples
vivant maritalement (qui passe de 19,3% en 2001 à 21,4% en 2002).
•
les revenus du ménage (répartition par tranche et en fonction du SMIC, revenus inférieurs au
SMIC, compris entre 1 et 1,5 SMIC, entre 1,5 et 2 SMIC et supérieurs à 2,5 SMIC) ;
Depuis 1995, la répartition des bénéficiaires selon leur niveau de revenus était stable dans les
tranches basses (correspondant à des revenus inférieurs à environ 1,5 SMIC de juillet 2003),
alors que dans les tranches plus élevées on observait une redistribution se traduisant par une
importance croissante des revenus compris entre 1,5 et 2,2 SMIC au détriment des revenus se
situant au-delà.
L’année 2002 est marquée par un très net redressement de la proportion des ménages disposant
d’un revenu au-delà de 2,2 SMIC qui passe de 12% en 2001 à 18% en 2002.
66
Cette répartition est rappelée dans le tableau ci-dessous :
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Revenu < 6 000 €
9% 8% 9% 9% 8% 8% 8% 8%
6 000 € <= Revenu < 9 000 € 15% 14% 14% 14% 13% 14% 14% 12%
9 000 € <= Revenu < 12 000 € 22% 23% 24% 23% 23% 23% 22% 20%
12 000 € <= Revenu < 15 000 € 21% 24% 25% 25% 25% 26% 25% 21%
15 000 € <= Revenu < 18 000 € 16% 17% 17% 18% 19% 19% 19% 21%
Revenu >= 18 000 €
16% 14% 11% 11% 12% 11% 12% 18%
Source : SGFGAS
•
la localisation du bien.
La structure régionale des mises en force de PAS est globalement stable entre 2001 et 2002. Les
régions Rhône-Alpes, Ile de France et Pays de la Loire représentent 36,1% de l’ensemble des
PAS mis en force.
67
ANNEXES
Tableau 1 : nombre et montant des PC-PAS, dont opérations dans le neuf
1995
PC
Effectifs
dont construction neuve
Prêt moyen (€)
Montant de prêts (M€)
1996
dont PAS
PC
dont PAS
PC
dont PAS
36 720
134 724
78 930
117 265
66 650
39 538
6 977
80 416
38 676
79 330
41990
48%
19%
60%
49%
68%
63%
45 030
3744
40 860
1 500
45 440
6122
43 580
3440
51 580
6 049
48010
3 200
1954
335
3935
1857
4 352
2 137
52%
22%
64%
54%
72%
67%
44%
18%
40%
17%
1999
PC
dont construction neuve
Prêt moyen (€)
Montant de prêts (M€)
dont construction neuve
1998
83 150
dont construction neuve
Effectifs
1997
59%
48%
56%
47%
2000
dont PAS
PC
71%
53%
49%
dont PAS
113 946
61 250
85 563
43 890
PC
dont PAS
98 403
50 680
75%
71%
75%
72%
77%
74%
64 570
58 840
60 340
60 510
65 050
63 700
54%
51%
48%
66%
58 310 52 320
75499 3 500
5 659 2 466
75%
52%
46%
44%
70%
2002
71 380
52%
53%
dont PAS
91500 44 154
2001
131 608
54%
57%
PC
129 463 66 900
95 387
53 080
73 125
39 430
56%
54%
PC
dont PAS
109 790 65 483
73 125 41 892
66%
60%
57%
64%
73 280 72 080
8 498
4 200 49%
6 876
3706 54%
6 205
3 381 54%
8 045 5 150 64%
6 683
3 127 47%
5 369
2 788 52%
4 981
2 626 53%
5439
3399 62%
68%
66%
79%
74%
78%
75%
80%
Source : pour les PC, CFF jusqu’en 1999 et SGFGAS à partir de 2000 ; pour les PAS, SGFGAS
68
78%
Tableau 2 : proportion de ménages éligibles à l’APL
1995
Nombre
PC éligibles à l’APL
39 551
%
47,57%
1996
Evolution
-6,01%
Nombre
67 913
1998
Nombre
PC éligibles à l’APL
61 280
%
47,33%
PC éligibles à l’APL
49 205
%
51,58%
50,41%
Evolution
71,71%
Nombre
60 525
1999
Evolution
1,25%
Nombre
62 856
2001
Nombre
%
1997
%
47,76%
-18,70%
Source : CFF jusqu’en 1999, SGFGAS à partir de 2000
69
Nombre
59 701
%
54,4%
51,61%
Evolution
-10,88%
2000
Evolution
2,57%
2002
Evolution
%
Evolution
21,3%
Nombre
56 668
%
49,73%
Evolution
-9,84%
70
MINISTERE DE L’EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
DU TOURISME ET DE LA MER
PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004
Assemblée Nationale
Commission des finances, de l'économie générale et du plan
Budget urbanisme et logement
QUESTION N°41
Libellé de la question : Le fonds de garantie de l’accession sociale (FGAS).
a) Objectifs du FGAS ; modalités d’alimentation et de fonctionnement ;
b) Liste des établissements adhérents du fonds ;
c) Equilibre ressources et dépenses du fonds depuis 1995 ; perspectives pour 2003 et 2004 ;
d) Pertinence du dimensionnement du fonds de garantie et analyse du montant de la
trésorerie disponible dans le fonds ; le gouvernement juge-t-il ce montant excessif ?
Perspectives de réaffectation des éventuels excédents dans des emplois logement ;
e) Montant et nombre des sinistres déclarés au fonds de garantie ;
f) Réformes envisagées (objectifs, règles de fonctionnement) ;
71
Réponse :
a) Objectifs du FGAS ; modalités d’alimentation et de fonctionnement ;
L’article L 312-1 du code de la construction et de l’habitation, issu de la loi de finances pour
1993, charge le fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (FGAS) de gérer pour le
compte de l’Etat la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995, à
certains prêts à 0%. L’objet de cette garantie est d’indemniser les établissements de crédit des
pertes qu'ils auraient à subir en cas de défaillance d'un emprunteur bénéficiaire d'une de ces
catégories de prêts.
Ce dispositif favorise ainsi l'accès au crédit immobilier de ménages dont la capacité de
remboursement est faible, ce qui pourrait justifier un taux d’intérêt plus élevé, voire un refus de
prêt de la part du banquier. Les sommes provisionnées au FGAS autorisent une pondération
favorable des prêts garantis au regard du ratio de solvabilité imposé aux établissements de crédit
; cette économie de fonds propres est un facteur déterminant de la modération relative du taux
d’intérêt servi par les banques aux accédants à revenus modestes. Depuis sa création en 1993, le
dispositif mis en place a permis de garantir plus de 916 000 prêts (dont 63 % de PAS) pour un
montant total de crédits de 37 Md€ (85 % de PAS). Environ 60 % des PAS et 85 % des PTZ
garantis concernent des opérations dans le neuf, ce qui tend à montrer l'importance de la place
prise par le FGAS dans le cadre de l'activité globale de construction.
Le FGAS est alimenté par des cotisations versées par l’Etat et les établissements de crédit qui y
adhèrent, selon des modalités fixées par convention. Le fonds n’ayant pas la personnalité morale,
il est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS), société anonyme dont les statuts sont
approuvés par décret ; deux commissaires du gouvernement (un représentant du ministère des
finances et un représentant du ministère du logement) assistent au conseil d’administration avec
droit de veto sur les décisions affectant l’engagement financier de l’Etat.
Le FGAS est alimenté en recettes par :
-
une cotisation de l’Etat (égale à 0,98 % des prêts garantis à partir de la génération
2003) ; cette cotisation est prélevée sur le compte d’avances au fonds de l’Etat à la SGFGAS
lors de la déclaration du prêt par l’établissement prêteur (ces crédits sont imputés sur l’article
65-50/10 de la section budgétaire urbanisme et logement) ;
une cotisation initiale de l’établissement prêteur égale à la cotisation de l’Etat et
prélevée simultanément ;
une commission annuelle sur l’encours de prêts garantis (plafonnée à 0,13 % de
l’encours à partir de la génération 2003, sous réserve des bonus-malus) ;
ainsi que la rémunération de ces fonds.
En dépense, les versements aux établissements de crédit au titre de l’indemnisation des sinistres
survenus pendant toute la durée des prêts garantis s’imputent sur les actifs constitués lorsque ces
sinistres peuvent être constatés définitivement.
72
b) Liste des établissements adhérents du fonds ;
Les établissements financiers actionnaires de la société de gestion du FGAS (SGFGAS) sont :
- ENTENIAL (banque La Hénin associée au Comptoir des entrepreneurs),
- le groupe BNP-Paribas,
- la Caisse Nationale et la Fédération Nationale de Crédit Agricole,
- la Caisse Centrale du Crédit Mutuel,
- la Caisse Nationale des Caisses d'Epargne et de Prévoyance,
- la Banque Fédérale des Banques Populaires,
- la Chambre Syndicale des Sociétés Anonymes de Crédit Immobilier,
- le Groupe Crédit Foncier de France,
- le Crédit Lyonnais de Développement Economique,
- l'Union de Crédit pour le Bâtiment,
- la Caisse Centrale de Crédit Coopératif,
- le Groupe Crédit Industriel et Commercial,
- la Société Générale,
- l'Agence Française de Développement (pour les DOM).
Les réseaux distributeurs de l'ensemble de ces établissements de crédits consentent des prêts
conventionnés garantis par le FGAS (PAS).
c) Equilibre ressources et dépenses du fonds depuis 1994 ; perspectives pour 2003 et 2004 ;
La part de l’Etat dans le dispositif de garantie a été financée de 1993 à 1997 sur le chapitre
budgétaire 65-50/10, soit 45,73 M€ en 1993, 30,49 M€ en 1994, 0 M€ en 1995, 33,54 M€ en
1996 et 60,98 M€ en 1997. En 1998, la dotation de l’Etat a été imputée sur le CAS 902-30, pour
un montant de 54,88 M€. Depuis 1999 la part de l’Etat est de nouveau financée sur le chapitre
budgétaire 65-50/10, pour une dotation globale de respectivement 68,60 M€ en 1999, 64,79 M€
en 2001, 38,11 M€ en 2002, et 28,00 M€ en 2003.
Compte tenu des prévisions actuelles de consommation, la dotation 2003, augmentée des reports
de 2002 et de l’anticipation du versement des acomptes sur les reversements exceptionnels (cf. §
d ci-après), devrait être suffisante.
Les crédits budgétaires sont versés trimestriellement sur le compte d’avances au fonds ouvert au
nom de la SGFGAS en fonction de ses prévisions de mises en force des PAS et prêts à 0 %
garantis ; ils sont consommés au fur et à mesure des mises en force réelles. Le montant précis
des prêts à garantir ne pouvant être déterminé à l’avance, la SGFGAS dispose d’une trésorerie de
l’ordre de 3,05 M€ sur le compte d’avances au fonds lui permettant de ne pas se trouver en
rupture de paiement dans le cas d’une évolution du nombre de prêts excédant ses prévisions. Le
reliquat éventuel de crédits budgétaires non versés à la SGFGAS est reporté sur la ligne de crédit
de l’année suivante.
73
d) Pertinence du dimensionnement du fonds de garantie et analyse du montant de la
trésorerie disponible dans le fonds ; le gouvernement juge-t-il ce montant excessif ?
Perspectives de réaffectation des éventuels excédents dans des emplois logement ;
Au 31/3/2003, date de clôture de l’exercice 2002/2003, le fonds de garantie s’élevait 1,23 Md€.
Il convient de noter qu’il existe autant de fonds différents que d’établissements de crédit, afin de
responsabiliser ces derniers vis-à-vis des risques de sinistralité ; la somme indiquée ci-dessus
représente donc en réalité le total de tous les « sous-fonds » existants. En outre, les cotisations
versées par l’Etat et les établissements de crédit sont placées sur les marchés financiers,
principalement obligataires, et décaissées, génération par génération, selon le principe de
cloisonnement des risques, en fonction des sinistres.
Par construction, le mécanisme du FGAS conduit donc à des excédents de placement au cours
des premières années de chaque génération, lesquels doivent se résorber progressivement tout au
long de la vie des prêts (dont la durée peut varier entre 20 et 30 ans). L’actif du FGAS ne
correspond donc pas à une trésorerie disponible, puisqu’il faut en déduire le passif garanti, lequel
ne peut être connu avec une bonne vraisemblance qu’au bout d’un délai de l’ordre de huit ans et
avec certitude à la fin seulement de chaque génération. En effet, les analyses statistiques sur la
sinistralité des crédits immobiliers montrent que les risques commencent à être bien cernés à
partir de la huitième année de remboursement du prêt (les générations 1993 à 1995 entrent donc
seulement dans cette phase), compte non tenu des délais d’instruction nécessaires avant la
déclaration éventuelle des sinistres à la SGFGAS.
Toutefois, il est d’ores et déjà très probable, au regard du faible nombre de sinistres constatés,
que les premières générations de prêts garantis se trouveront en fin de génération en situation
d’excédent. C’est la raison pour laquelle des négociations ont été engagées dès l’année 2000
avec les établissements de crédit de façon, d’une part, à réduire les cotisations pour les
générations futures (la cotisation de l’Etat étant passée de 1,25% à 1%), d’autre part, à organiser
le retour progressif d’une partie de ces excédents prévisionnels vers l’Etat à partir de 2003. Ces
négociations se sont conclues fin 2000 par l’élaboration d’un avenant à la convention d’origine
entre la SFGAS et les établissements de crédit.
De nouvelles négociations engagées au début 2002 ont permis d’une part, d’abaisser encore les
cotisations initiales pour les générations 2003 et suivantes (qui passent de 1% à 0,98%) et
d’autre part, d’autoriser dès la fin 2002 le reversement des excédents immobilisés des
générations 1993 à 1995 en vue de les redéployer sur les générations futures. Cette autorisation
est reconduite en 2003 pour la génération 1996. De cette manière, il est possible de réduire à due
concurrence les besoins budgétaires pour la dotation du fonds de garantie.
e) Montant et nombre des sinistres déclarés au fonds de garantie
Au 25 juin 2003, 395 sinistres ont été déclarés à la SGFGAS (contre 87 au 16 juin 2000, 152 au
17 septembre 2001, et 259 au 17 septembre 2002), et 308 ont été pris en charge (contre 52 au 16
juin 2000, 111 au 17 septembre 2001, et 200 au 17 septembre 2002), pour un montant total de
4 521 539 € (contre 674 236,27 € au 16 juin 2000, 1 735 189,96 € au 17 septembre 2001, et
3°075°900°€ au 17 septembre 2002).
74
La répartition par génération est la suivante (au 17 septembre 2003) :
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Nb sinistres déclarés 21
57
48
104 86
48
22
6
3
Nb sinistres pris en 16
48
37
76
69
40
16
3
3
charge
Le faible nombre de sinistres pour la génération 1993 est à rapporter aux effectifs réels : la
génération 1993 ne dépasse pas quelques milliers de prêts après prise en compte des
remboursements anticipés. Pour les générations plus nombreuses de 1995 et 1996, les chiffres
sont à prendre avec précaution en raison des incertitudes qui existent sur ces générations du fait
du profil particulier des prêts à 0 % qui y sont associés et de l’orientation privilégiée de ce
produit vers la construction neuve a priori plus risquée.
f) Réformes envisagées (objectifs, règles de fonctionnement)
En l’état actuel d’évolution de la sinistralité, il n’est pas prévu de réforme autre que les mesures
mentionnées au paragraphe d ci-dessus concernant le taux de cotisation initial et les retours des
fonds excédentaires immobilisés.
75
76
MINISTERE DE L’EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT
DU TOURISME ET DE LA MER
PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004
Assemblée Nationale
Commission des finances, de l'économie générale et du plan
Budget urbanisme et logement
QUESTION N° 40
Libellé de la question : La sécurisation : dispositifs en faveur des accédants en difficulté.
a) Présentation du dispositif d’accession sécurisée mis en place le 1er avril 1999 et
évaluation de son coût budgétaire et de son efficacité sociale.
b)Plus généralement quels sont les dispositifs qui permettent de sécuriser l’accession
sociale à la propriété ?
Réponse :
a) Présentation du dispositif d’accession sécurisée mis en place le 1er avril 1999 et
évaluation de son coût budgétaire et de son efficacité sociale.
Depuis le 1er avril 1999, un dispositif de sécurisation de l’accession en deux volets a été mis en
place:
le premier s’adresse à tous les accédants sociaux à la propriété dans le neuf ou dans
l’ancien ;
le second est réservé aux salariés des entreprises assujetties au 1% logement.
Le dispositif repose sur la signature de deux conventions entre l’Etat et l’UESL conclues le
4 février 1999, en application de l’article 1er (B,1,1er et 2ème volet) de la convention
quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du 1% logement. Ces conventions, qui
permettent à nombre de nos concitoyens de s’engager plus sûrement dans un projet d’accession à
la propriété, parachèvent la réforme engagée en 1998.
La première convention concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt à l’accession sociale
(PAS), accompagné ou non d’un prêt à taux zéro. Ce dispositif est connu de tous les accédants
sociaux, puisqu’il figure sur le contrat de prêt. La sécurisation de l’accédant constitue ainsi le
nécessaire complément de la sécurisation en cas de sinistres entraînant des pertes pour les
établissements de crédit, déjà réalisée par le dispositif du FGAS ( cf. question n°41).
Elle limite l’impact d’une perte d’emploi pour les accédants modestes. Un délai de carence d’un
an court à partir de la perte d’emploi. Ensuite, l’intervention du 1% logement permet d’alléger de
moitié pendant 12 mois les annuités d’emprunt faisant l’objet d’une garantie au titre de l’article
L 312-1 du code de la construction et de l’habitation. Cette durée est fractionnable en deux fois
en cas de besoin. Le remboursement de l’avance ainsi faite est repoussé à la fin de la période
d’endettement sans intérêt ni pénalité.
77
En cas d’épuisement ou d’utilisation partielle des droits pendant les huit premières années de la
vie du prêt, le ménage voit reconstituer ses droits au-delà de la neuvième année de celle-ci. En
cas de co-emprunteur, la prise en charge à hauteur de 50% s’applique dès lors qu’un des
membres du ménage est au chômage.
Exemple : cas d’un couple accédant à l’année n avec un PAS d’une durée de 15 ans et un PTZ.
Si le chômage intervient en n+5, le ménage ne rembourse en n+6 (prise en compte du délai de
carence) que 50% des mensualités PAS+PTZ et il paie le montant reporté à l’année n+16.
En terme de financement, le dispositif repose sur un fonds créé au sein de l’UESL, dénommé de
soutien, dont le fonctionnement, qui s’appuie sur les services de la SGFGAS, est le suivant :
l’établissement prêteur reçoit de la SGFGAS une subvention compensant la gratuité du
report pour le bénéficiaire ;
la SGFGAS est elle-même alimentée par le fonds de soutien constitué au sein de l’UESL
grâce à des versements des associés collecteurs.
Les modalités d’alimentation du fonds de soutien de l’UESL reposent sur un calcul de
dimensionnement révisé périodiquement qui permet de déterminer les cotisations qui alimentent
le fonds. Chaque génération de prêt est individualisée et donne lieu à un calcul initial du coût
provisionnel total mené à la fin de l’année précédant l’année de la souscription des prêts. Les
principales hypothèses prises en compte pour le calcul du dimensionnement concernent les prêts
(nombre de PAS, durée moyenne, etc..), le chômage des accédants bénéficiaires de PAS et les
taux actuariels nécessaires au calcul des subventions.
A partir de ces paramètres sont déterminées une cotisation initiale et une cotisation annuelle des
associés collecteurs. La convention prévoit que ces cotisations sont révisées deux fois pour
chaque génération (à la fin de l’année N+5 et à l’année N+10 de la génération) de façon à
ajuster au mieux le dimensionnement du fonds.
Le niveau minimal du fonds est égal chaque année à 1,5 fois le montant maximal de subventions
à verser dans l’année. Les placements financiers du fonds sont limités à des bons du Trésor ou
valeurs assimilées ou garanties par l’Etat ; les produits financiers éventuels restent affectés au
fonds de soutien.
Ce mécanisme, qui a fait l’objet de la loi n° 98 1164 du 18 décembre 1998 ainsi que des décrets
n° 99-125 et 99-126 du 22 février 1999, permet de garantir la sécurité financière du fonds de
soutien, indispensable au bon fonctionnement du dispositif de sécurisation, désormais explicite
dans les contrats de prêt PAS.
La seconde convention ne s’applique qu’aux salariés des entreprises assujetties au 1%
logement. Elle garantit contre une forte réduction des ressources (notamment suite à un
éclatement de la famille). Les ménages concernés doivent remplir une des conditions suivantes :
avoir des revenus inférieurs aux plafonds du prêt à taux zéro ;
être confronté au chômage ou à une diminution imprévue de leurs ressources ;
avoir au moins 40% de taux de charges à caractère immobilier ou subir une baisse de
30% de leurs ressources.
78
L’aide est proposée sous la forme d’une avance sans intérêt, fonction du taux d’effort du
ménage. L’aide consiste en une avance gratuite qui prend en charge 50% de la mensualité des
prêts immobiliers en cours dans la limite de 400 € par mois, pour une durée maximum de 12
mois. Cette avance est remboursable sur une durée maximum de 10 ans, après différé de 6 mois
au minimum et 2 ans au maximum. La durée de remboursement est fonction de critères fixés par
l’UESL, en fonction du taux d’effort global constaté à la fin de la période de différé.
En terme de financement, la seconde convention utilise les fonds réglementés des associés
collecteurs, qui font leur affaire de la mise en oeuvre de la garantie.
Coût budgétaire
Le coût budgétaire de la sécurisation proprement dite est nul, celle-ci étant entièrement et
directement financée par les fonds du 1%. La participation de l’Etat se limite au financement du
coût de fonctionnement du dispositif, soit les coûts en personnel et en fonctionnement de la
SGFGAS auxquels se sont ajoutés en 1999 les frais de développement des logiciels et d’achat du
matériel informatique nécessaire.
Le coût total s’est élevé à 358 k€ en 1999, 169 k€ en 2000, 72 k€ en 2001, 122 k€ en 2002 ; la
prévision 2003 s’établit à 131 k€. Ces sommes sont incluses dans la dotation en dépenses
ordinaires pour les frais de gestion de la SGFGAS, qui recouvrent également les frais de gestion
pour le prêt à 0% (chapitre 44-30 article 50).
L’application de la première convention a donné lieu à l’ouverture et au règlement (suite au
retour à l’emploi des emprunteurs concernés) des plans de sécurisation tel qu’indiqué dans le
tableau suivant :
Génération de prêt
Nombre de plans ouverts
Nombre de plans réglés
1999 2000 2001 2002
50
39
24
1
21
18
3
0
Les deux dispositifs de sécurisation sont complémentaires. La sécurisation prévue par la
première convention, qui s’adresse à tous les salariés titulaires d’un PAS, complète le système
des aides personnelles au logement et le dispositif de garantie mis en place pour les PAS . Ce
dernier permet aux établissements de crédit d’être indemnisés des pertes constatées à la suite
d’un sinistre. Le dispositif de sécurisation du 1% logement est ainsi de nature à offrir à
l’emprunteur titulaire d’un PAS une possibilité supplémentaire de poursuivre son projet
d’accession malgré les difficultés temporaires de remboursement qu’il peut rencontrer à
l’occasion de la perte de son emploi. Toutefois, la volonté commune des pouvoirs publics et des
partenaires sociaux de renforcer l’intervention de la participation des employeurs à l’effort de
construction en faveur de la rénovation urbaine nécessite de concentrer les moyens financiers
vers de nouveaux emplois. Constatant le très faible niveau d’utilisation du fonds de soutien, il a
été décidé de ne pas prolonger le dispositif de sécurisation au-delà du 31 décembre 2003 fixé par
la convention du 4 février 1999. La suspension de ce dispositif n’affaiblira pas la protection des
emprunteurs PAS pour lesquels le FGAS reste le mécanisme prioritaire à mobiliser en cas de
difficulté de remboursement.
79
La sécurisation de la seconde convention, réservée aux salariés des entreprises assujetties à la
participation des employeurs à l’effort de construction permet de couvrir des difficultés de
remboursement résultant d’une réduction de ressources dont l’origine n’est pas exclusivement
une perte d’emploi : il peut s’agir d’un éclatement de la cellule familiale ou d’une réduction
contrainte et non prévisible des ressources.
b) Plus généralement, quels sont les dispositifs qui permettent de sécuriser l’accession
sociale à la propriété ?
Devenir propriétaire de son habitation est une ambition partagée par de nombreux ménages. Un
projet d’accession à la propriété est toutefois plus contraignant que la location. Il impose
notamment de recourir à un emprunt immobilier et de disposer d’un apport personnel
représentant en général de l’ordre de 20 % du coût de l’acquisition ; il faut ensuite faire face,
pendant une durée généralement comprise entre dix et vingt ans, à des échéances mensuelles
(charges de propriété comprises). Sans les aides publiques, l’accession à la propriété serait donc
réservée aux ménages les plus aisés de la population, ce qui serait en contradiction avec les
objectifs de la politique du logement.
Mais les incitations mises en place pour favoriser l’accession à la propriété des ménages
disposant de revenus modestes ne sont efficaces que si les projets qu’elles permettent d’engager
peuvent aboutir. Elles doivent donc être accompagnées de mesures destinées à garantir les
ménages concernés contre des aléas de nature à les placer en situation de difficulté de
remboursement.
Le surendettement des ménages accédants à la propriété résulte de plusieurs causes. Aux
conditions structurelles d'amortissement des prêts accordés entre 1980 et 1985 devenues
pénalisantes dans un contexte économique de désinflation et de stagnation des revenus,
s'ajoutent d'autres facteurs comme l'extension du chômage, les ruptures familiales et l’excès de
crédits à la consommation. Il existe des dispositifs adaptés à chaque situation, chacun d’eux
contribuant à sécuriser l’accession sociale à la propriété.
1. Mesures applicables à tous les accédants
1.1 - Les commissions départementales de surendettement (loi n° 89-10.10 du
31/12/1989)
Lorsque des crédits à la consommation s’ajoutent aux échéances d’un emprunt immobilier et
viennent aggraver la situation de surendettement, un traitement global est à envisager par la
saisine de ces commissions créées par la loi du 31 décembre 1989, modifiée par celle du
8 février 1995. Les commissions fixent un plan conventionnel de redressement.
80
Pour les PAP plus particulièrement, une circulaire du 28 mars 1993 fixe le traitement de ces
prêts devant la commission : les titulaires de PAP peuvent bénéficier, soit d’un prêt sans intérêt
remboursable sur 5 ans, soit d’un allégement temporaire des charges de remboursement de prêt
de 50% sur 5 ans ou de 30% sur 3 ans. Ces mesures ne sont pas cumulables avec les
interventions du fonds d’aide aux accédants en difficulté (FAAD) lorsqu’il existe. En cas
d’échec dans l’application du plan, le juge peut intervenir sur demande de l’une des parties pour
reporter ou rééchelonner le paiement des échéances, réduire les taux d’intérêt de ces échéances
ou réduire la dette en cas de vente du logement principal.
La dotation ouverte sur le budget logement (chapitre 65.49/20) en loi de finances initiale pour
1996 au titre du fonds de garantie des PAP pour aider les établissements prêteurs dans la mise en
oeuvre de ces mesures a été de 22,87 M€ en CP. Depuis 1997, ces crédits ont été inscrits en loi
de finances sur le budget des charges communes et ne sont donc plus du ressort du ministère
chargé du logement.
1.2 - Les aides personnelles au logement atténuent les difficultés financières des ménages
modestes
Les ménages accédants ont droit, sous condition de ressources, à une aide personnelle au
logement : aide personnalisée au logement (APL) pour les titulaires d’un PAP ou d’un PC/PAS
ou allocation logement (AL) dans le cas d’un prêt libre (cf. question n°65 relative aux aides
personnelles accordées aux accédants à la propriété).
Dans différentes situations pouvant entraîner une baisse de revenus du ménage, le mécanisme de
calcul des aides personnelles conduit à une revalorisation du montant de l’aide qui atténue les
éventuelles difficultés financières de l’emprunteur :
lorsqu’un des membres du ménage devient chômeur, un abattement de 30% est effectué
sur les revenus du travail pris en compte pour le calcul de l’aide ;
en cas de divorce, séparation ou de décès du conjoint, il n’est plus tenu compte des
ressources de ce dernier.
En outre, à compter du 1er janvier 2000, l’âge limite de prise en compte des enfants à charge a
été porté à 21 ans. Cette mesure a un effet particulièrement favorable pour les accédants
modestes puisqu’elle permet de maintenir un an de plus le niveau de l’aide personnelle.
2. Mesures concernant les copropriétaires en difficulté
Les articles 84 et 140 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains prévoient que
les fonds de solidarité pour le logement (FSL) peuvent apporter des aides aux propriétaires
occupants, dans le cadre des « OPAH copropriétés » ou des plans de sauvegarde, lorsque ces
propriétaires se trouvent dans l’impossibilité d’assurer leurs obligations relatives au paiement de
leurs charges collectives et aux remboursements d’emprunts contractés pour l’acquisition de leur
logement.
81
3. Mesures concernant les accédants PAP
Concernant les difficultés rencontrées par les ménages titulaires d'un PAP à taux fixe et annuités
progressives consenti jusqu’en 1991, les pouvoirs publics ont mis en oeuvre différentes mesures.
3.1 - Réaménagement des conditions financières des prêts PAP
La réduction automatique du taux de progressivité des PAP contractés entre le 1er janvier 1981 et
le 31 janvier 1985 est entrée en application le 1er octobre 1988.
Elle a conduit à réduire le taux annuel de progressivité à 2,75 % au lieu de 3,5% voire 4% par
rapport aux conditions initiales, et sans prorogation de la durée. Le coût de cette mesure, calculé
par la direction du Trésor, s'élève à 2,13 milliards d’euros. Il est financé intégralement par l'Etat
sur une période de quinze ans. Le montant annuel des crédits inscrits sur le budget logement
(chapitre 65.49/10) en loi de finances initiale de 1990 à 1996 au titre de cette mesure s'établit en
CP à :
Chapitre
65.49/10
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
122 M€
168 M€
168 M€
183 M€
183 M€
159 M€
121 M€
A compter de 1997, ces crédits ont été inscrits en loi de finances sur le budget des charges
communes et ne sont donc plus du ressort du ministère chargé du logement.
Pour accompagner le plan de relance du logement de 1993, et sans coût budgétaire
supplémentaire, le décret du 27 août 1993 permet, en cas d’accord entre les parties, de modifier
la durée initiale et la progressivité des annuités d’une génération plus large de prêts PAP (ceux
consentis entre janvier 1980 et décembre 1986), sous réserve que le taux initial reste identique ;
la durée du prêt peut être rallongée de 5 ans maximum. L’APL reste maintenue si la durée du
prêt n’est pas portée au-delà de 25 ans.
Indépendamment du réaménagement, il est toujours possible de refinancer un prêt PAP par un
autre emprunt, avec maintien de l’APL en cas de refinancement partiel. Le prêt substitutif peut
être notamment un prêt 1% si le prêt PAP a été souscrit avant fin janvier 1985.
Une mesure de réaménagement général de tous les PAP à taux fixes distribués par le Crédit
foncier de France (CFF) et le comptoir des entrepreneurs (CdE) a été prise le 16 janvier 1998 et
a donné lieu au décret n° 98-192 du 19 mars 1998. Par cette mesure, le taux d’intérêt de ces PAP
a été ramené à un maximum de 7% sur le capital restant dû, et cela sans allongement de durée ni
frais pour l’emprunteur. Depuis, des conventions entre l’Etat et deux autres distributeurs de PAP,
l’union sociale pour l’habitat (ex-union nationale des fédérations d’organismes HLM) et le crédit
immobilier de France (CIF), ont permis d’étendre à ceux-ci le principe de cette mesure, sous
réserve de conventions particulières passées entre l’Etat et les adhérents de ces organismes.
D’après le ministère de l’économie et des finances le coût de cette dernière mesure serait
compris entre 152 et 304 millions d’euros sur 15 ans.
82
Enfin, les prêts PAP à taux ajustables ont fait à leur tour l’objet d’une mesure de réajustement
par décret du 27 juin 2001 consistant à rendre possible la conversion du taux révisable en taux
fixe et réduit, et à abaisser ou supprimer la progressivité des annuités en augmentant, le cas
échéant, la durée initiale des prêts dans la limite de 12 mois.
3.2 - Les fonds départementaux d'aide aux accédants PAP en difficulté
Les fonds d'aide aux accédants en difficulté (FAAD) ont été mis en place en 1988 initialement à
titre de mesure conjoncturelle pour une période de trois ans en réponse aux difficultés des
titulaires de PAP de la génération 1981-1984. En 1993, il a été décidé de donner la possibilité de
reconduire les fonds existants ou de créer de nouveaux fonds afin de compléter le dispositif de la
loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
Ces circulaires disposent que la contribution financière de l'Etat aux fonds est subordonnée à
celle du conseil général et pour un même montant. L'aide est allouée sous forme de prêt sans
intérêt à tous les titulaires de PAP à annuités progressives souscrits entre le 1er janvier 1981 et le
28 janvier 1991 présentant une situation conjoncturelle d'impayés.
Le montant annuel des crédits inscrits sur le budget logement (chapitre
finances initiale relatif à la contribution financière de l'Etat au titre de
s'établit à :
(En k€)
Chapitre 1993
1994
1995
1996
1997 1998 1999 2000
46.50/30
4 573 3 049 3 049 2 287 1 524 991 762 305
46.50/30) en loi de
ce dispositif d'aides
2001 2002 2003
305
0
0
La baisse constante de la consommation de ces crédits s’explique par le remboursement des prêts
anciens, permettant de générer de nouveaux prêts sans intérêt, mais aussi la diminution du
nombre de prêts PAP concernés, ce qui conduit d’ailleurs à l’inadaptation progressive du
produit. Il en résulte une demande croissante d’extension des FAAD à l’ensemble des prêts PAP
et même à d’autres types de prêts d’accession à la propriété.
Dans cette perspective, l’avenant à la convention du 14 mai 1997 pour l’emploi de la
participation des employeurs à l’effort de construction en faveur du logement des populations
ayant des difficultés particulières, signé le 11 octobre 2001, prévoit une intervention possible des
associés collecteurs de l’UESL dans les FAAD. Cette intervention se traduira par la possibilité
de refinancer les emprunts immobiliers onéreux dans la limite de 40 000 €.
Dans le prolongement de cette intervention du 1% logement, il serait nécessaire de modifier les
critères d’attribution de cette aide afin que les actuels accédants en difficulté, qui se trouvent
souvent en fin de remboursement de leurs prêts, puissent mener à son terme leur projet
d'accession. Il serait également intéressant, dans un souci notamment d’équité entre les accédants
en difficulté, de généraliser l’existence des FAAD à tous les départements.
83
3.3 - Le maintien dans les lieux en qualité de locataire
Dans les cas extrêmes d'endettement où la poursuite du projet d'accession est impossible, la
circulaire n°91-53 du 28 octobre 1991 prévoit, pour éviter la vente judiciaire du logement et
l'expulsion des occupants, la possibilité de rachat par un organisme HLM du logement de
titulaires de PAP consentis entre le 1er janvier 1981 et le 31 janvier 1985 afin de les maintenir
dans les lieux en qualité de locataire avec le bénéfice de l'APL locative.
L'organisme d'HLM acquéreur bénéficie d'un prêt de la Caisse des dépôts et consignations. Le
montant de ce prêt ne peut excéder 95% du montant du prêt initialement souscrit par
l'emprunteur.
L’avenant à la convention précitée ouvre également la possibilité aux collecteurs de la
participation des employeurs à l’effort de construction de financer de telles opérations de rachat
et de transformation en logements locatifs.
84