L`ACP se livre à un excès de pouvoir

DROIT & TECHNIqUE
Par arrêt du 23 décembre 2011, le Conseil
d’Etat annule la décision de placement
sous administration provisoire de Landes
mutualité pour excès de pouvoir. En cause
une erreur de droit de l’ACP (ex-Acam)
dont il semble difficile pour la mutuelle
de se relever.
L
e Conseil d’Etat a sèchement censuré la décision de l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ex-Acam,
ci-après dénommée ACP (1)) de mise sous administration
provisoire de la mutuelle Landes mutualité (voir LTA 167,
mars 2012, p. 48). Plus globalement, c’est le montage imaginé par
l’ACP pour sauver Vittavi mutualité, la mutuelle étudiante de Toulouse, associée à Landes mutualité au sein de l’Union de Groupe
Vittavi mutualité (GVM) et en proie à de graves difficultés financières
depuis 2009, qui est aujourd’hui condamné. La réunion de l’intégralité des pouvoirs des deux mutuelles et de l’Union GVM entre les
mains d’un administrateur provisoire unique, pierre angulaire du
sauvetage planifié, est remise en question par l’annulation rétroactive et irrévocable du placement sous administration provisoire de
l’Union GVM et de Landes mutualité (2). Trop tard ? Aujourd’hui,
l’activité de Vittavi est, grâce à la coopération forcée de Landes
mutualité, préservée lorsque cette dernière, jadis prospère, se bat
pour ne pas disparaître. Retour sur les motifs et les perspectives de
l’arrêt du Conseil d’Etat du 23 décembre 2011.
LA DÉCISION DE MISE SOUS ADMINISTRATION
PROVISOIRE
ADMINISTRATION PROVISOIRE
L’ACP se livre
à un excès
de pouvoir
LIONEL LEFEBVRE
avocat à la Cour, associé
du cabinet Bichot avocats
Le 12 novembre 2009, l’ACP plaçait la mutuelle Landes mutualité
sous administration provisoire. Cette décision reposait sur l’article
L. 510-9 du code de la mutualité en vigueur à cette date disposant
notamment que : « Lorsque la situation financière d’une mutuelle
ou d’une union ou ses conditions de fonctionnement sont telles que
les intérêts des membres participants et des bénéficiaires et de leurs
ayants droit sont compromis ou susceptibles de l’être, l’Autorité de
contrôle prend les mesures d’urgence nécessaires à la sauvegarde de
ces intérêts. Elle peut, à ce titre, […] désigner un ou plusieurs administrateurs provisoires à qui sont transférés les pouvoirs nécessaires
à l’administration et à la direction de la mutuelle ou de l’union. »
Deux séries d’arguments, si l’on se fie à la décision de l’ACP (3),
expliqueraient cette décision. D’une part « le risque de blocage
opérationnel » de Landes mutualité qui, ayant délégué sa gestion à
l’Union GVM, mise elle-même sous administration provisoire (4),
serait en risque du fait de la situation financière dégradée pouvant
conduire à un état de cessation des paiements de l’autre des deux
membres de l’Union GVM, à savoir Vittavi mutualité. Etait soi-disant
redouté un risque de contagion des difficultés financières de cette
dernière à l’Union GVM, puis à Landes mutualité. D’autre part, des
irrégularités tenant au fait que « le président et le vice-président ne
semblent pas maîtriser la stratégie de la mutuelle et de ses filiales »,
à la détermination des indemnités allouées aux administrateurs
qui, même modiques, ne respecteraient pas les plafonds réglementaires (5), à « une certaine confusion [qui] semble régner entre
GVM et Landes mutualité », à des conventions de courtage qui, pour
certaines, ne seraient pas signées, peu important que l’écrit ne soit
pas requis et, enfin, à la concentration des placements pour 15 M€
sur un produit présentant des risques quant à la couverture des
engagements réglementés.
Cette décision était confirmée le 27 janvier 2010 (6), conformément
aux articles R. 510-6 et R. 510-7 du code de la mutualité précisant
que la décision de mise sous administration provisoire doit être
Aujourd’hui, l’activité de Vittavi est, grâce
à la coopération forcée de Landes mutualité,
préservée lorsque cette dernière, jadis prospère,
se bat pour ne pas disparaître.
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La Tribune de l’assurance // avril 2012 // n°168
confirmée ou levée dans le délai de trois mois après audition des
responsables de la mutuelle. Curieusement, le délai de trois mois
n’a pas seulement été mis à profit pour entendre les dirigeants de
Landes mutualité, mais encore pour identifier de nouveaux griefs
susceptibles de justifier a posteriori la décision de mise sous administration provisoire. Ainsi, deux nouveaux griefs étaient formulés,
à savoir : l’insuffisance d’identification comptable de la provision
mathématique relative à des garanties d’assurance vie proposées
par Landes mutualité et un engagement financier de rachat des
parts d’une société partenaire pour un prix jugé surévalué.
Estimant la décision initiale et la décision de confirmation fondées
sur des faits manifestement non avérés et des raisonnements erronés sur le plan juridique, le président de Landes mutualité décidait,
après rejet de sa requête en référé de suspension de la mesure
d’administration provisoire (7), de saisir, au nom de sa mutuelle, le
Conseil d’Etat d’un recours pour excès de pouvoir.
pas uniquement sur le plan du droit. Le placement sous administration provisoire, censé préserver Landes mutualité des difficultés
financières de Vittavi mutualité, n’avait, in fine, d’autre objectif que
de faire supporter à la première la situation de la seconde, en atteste
la situation actuelle respective des deux mutuelles.
ABSENCE DE REMISE EN CAUSE DES CONDITIONS DE GESTION
Le Conseil d’Etat retient de façon quelque peu ambiguë, s’agissant
des autres motifs invoqués par l’ACP, « qu’il ne ressort pas de l’instruction que l’Acam aurait estimé que la gestion de Landes mutualité
ne pouvait plus être assurée dans des conditions normales et, ainsi,
pris la même décision si elle n’avait retenu que les autres motifs ayant
fondé la décision attaquée ». En clair, selon le Conseil d’Etat, la
décision restait entachée d’erreur de droit dans la mesure où l’ACP
n’expliquait pas en quoi les griefs formulés à l’encontre de Landes
mutualité étaient susceptibles de démontrer, comme le requiert la
réglementation, que la gestion de l’organisme ne pouvait plus être
UNE DÉCISION ENTACHÉE D’ERREUR DE DROIT
effectuée « dans des conditions normales ».
La mise en œuvre des procédures d’urgence prévues par l’article Cette position a le mérite de rappeler que les griefs, irrégularités
L. 510-9 du code de la mutualité est subordonnée à la réunion de ou dysfonctionnements constatés doivent, pour constituer un
deux conditions. La première implique la démonstration soit d’une motif de la décision de placement sous administration provisoire,
situation financière dégradée, soit de risques sur le fonctionnement remettre en cause, quelle que soit leur gravité, la gestion normale
de l’organisme. La seconde, une atteinte
de l’organisme. Elle présente néanmoins
potentielle à l’intérêt des assurés, adhérents
l’inconvénient en l’espèce d’écarter sans
et bénéficiaires. Parmi les mesures d’urgence
analyse toute prise de position du Conseil
Les griefs formulés
susceptibles d’être prononcées, la mise sous
d’Etat sur la réalité et le bien-fondé des motifs
étaient soit infondés, soit
administration provisoire implique, en outre,
invoqués par l’ACP. On ne s’y trompera touparfaitement accessoires,
que l’ACP soit en mesure de démontrer que
tefois pas. En adoptant une telle position
en tout cas nullement
la gestion de l’organisme ne peut plus être
qui répond à une objection développée par
susceptibles de justifier
assurée « dans des conditions normales ». Ces
Landes mutualité, le Conseil d’Etat ne fait pas
le placement sous
conditions n’ont pas, selon le Conseil d’Etat,
l’économie de l’analyse des motifs invoqués
administration provisoire
été respectées par l’ACP.
par l’ACP. Il retient implicitement, mais sans
de Landes mutualité.
ambiguïté, qu’aucun d’entre eux ne justifiait
la mesure de mise sous administration proABSENCE DE RISQUE DE BLOCAGE
Le Conseil d’Etat reproche à l’ACP d’avoir placé Landes mutualité visoire et valide ainsi l’analyse du rapporteur de la république ayant
sous administration provisoire « sans rechercher si sa situation propre notamment retenu qu’ « un placement sous administration provisoire
le justifiait ». Ce n’est pas tant l’analyse de la situation de Landes n’apparaissait, au vu des éléments révélés, pas légalement justifié ».
mutualité, mais l’absence de toute analyse ayant précédé la mise Les griefs formulés étaient soit infondés, soit parfaitement accessous administration provisoire qui est stigmatisée. Le Conseil d’Etat soires, en tout cas nullement susceptibles de justifier le placement
retient ainsi que le « risque de blocage opérationnel » résultant des sous administration provisoire de Landes mutualité. En effet, aucun
difficultés rencontrées par Vittavi mutualité susceptibles de rejaillir élément ne traduisait « une carence de gouvernance ». Par ailleurs, la
sur l’Union GVM et, par voie de conséquence, sur Landes mutualité, situation financière de Landes mutualité était préservée du fait de
argument central de l’ACP pour justifier sa décision, demeurait la trésorerie disponible (10,5 M€) et par ses placements, qui même
totalement étranger à la « situation propre » de Landes mutualité concentrés sur un produit, ne présentaient pas de risque en raison
de la garantie par laquelle l’émetteur s’était engagé à rembourser
ou à ses conditions de fonctionnement.
En droit, la censure sur ce point semblait inévitable. C’est d’ailleurs intégralement à terme du capital investi. Ce constat rendait inutile
purement incidemment que le Conseil d’Etat rappelle que ce risque l’analyse du risque d’atteinte aux droits des adhérents et bénéficiaires
de blocage était en pratique totalement inexistant tant au niveau de Landes mutualité, lequel était, dans ces conditions, inexistant.
de l’Union GVM que, par conséquent, à celui de Landes mutualité. Les vices affectant les motifs de la décision du 12 novembre 2009
D’une part, comme le relève le Conseil d’Etat, le placement de emportent ainsi, selon l’arrêt rapporté, sa nullité ainsi que la nullité
l’Union GVM sous administration provisoire par l’ACP avait (ou par voie de conséquence de la décision confirmative du 27 janvier
n’aurait dû avoir) pour seul objet de remédier à ce risque en pré- 2010.
servant les intérêts des membres de l’Union, dont, en premier lieu,
Landes mutualité. D’autre part, la situation financière dégradée de UNE DÉCISION NULLE RÉTROACTIVEMENT
Vittavi mutualité aurait pu, conformément aux statuts, entraîner L’annulation fait disparaître rétroactivement la décision entachée
son éviction de l’Union. Elle aurait également pu justifier un retrait d’erreur de droit, laquelle est réputée n’avoir jamais existé (9). En
de Landes mutualité avec reconstitution d’une équipe dédiée à son résulte la nullité des actes de l’administrateur provisoire qui n’aurait
activité. Ces derniers points, soulignés par le rapporteur public dans pas dû être désigné et la responsabilité de l’ACP au titre des préjuses conclusions (8), condamnaient le raisonnement de l’ACP, et ce, dices imputables à la décision entachée de nullité.
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La Tribune de l’assurance // avril 2012 // n°168
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Droit & technique
>> NULLITÉ DES ACTES DE L’ADMINISTRATEUR PROVISOIRE
L’effet rétroactif de l’annulation emporte la nullité de l’intégralité
des actes de l’administrateur provisoire, lequel doit être considéré
comme n’ayant jamais eu la capacité pour engager la mutuelle.
Seul tempérament à ce principe, cette nullité ne pourrait pas être
opposée au tiers de bonne foi ayant légitimement pu croire dans la
capacité de l’administrateur à engager la mutuelle.
Cette inopposabilité couvre en principe les décisions de gestion
courante. En revanche, une analyse au cas par cas est nécessaire
pour les décisions excédant ce cadre, au premier rang desquels le
transfert d’actifs et du portefeuille (comprenant les actifs admis en
représentation des engagements) décidés par l’administrateur provisoire de Landes mutualité par actes des 9 juin, 1er juillet et 4 juillet
2011. De sérieux arguments militent en faveur de l’opposabilité de
la nullité affectant l’acte de transfert à la mutuelle cessionnaire. En
premier lieu, cette décision portant sur un transfert définitif excède
la décision de transfert de l’ACP du 4 mai 2011 (10) qui, fondée sur
l’article L. 612-33 du code monétaire et financier (11) visant des
mesures « conservatoires » (par opposition avec des mesures définitives), devait rester provisoire et ne pouvait porter sur les actifs
de Landes mutualité autres que les portefeuilles d’assurés. En deuxième lieu, en vertu de l’article L. 510-9 du code de la mutualité
applicable au cas d’espèce, l’administrateur ne se voyait transférer
que « les pouvoirs nécessaires à l’administration et à la direction de
Il est souhaitable qu’une juridiction indépendante,
et non le Collège de l’ACP, puisse être saisie par
les contrôleurs en ce qui concerne les mesures les
plus graves.
la mutuelle » à l’exclusion de tout pouvoir de disposition. En troisième lieu enfin, le transfert ne prévoyait pas de contrepartie, ou
une contrepartie dérisoire (12). Dans ce cas, la bonne foi du tiers
cessionnaire, ne pouvant pas légitimement ignorer l’absence de
pouvoir de l’administrateur provisoire pour céder l’intégralité
des actifs et du portefeuille de la mutuelle, pourrait être remise
en question et obliger celui-ci à restitution. Une action en annulation est d’ailleurs en cours sur cette question. En outre, du fait de
l’annulation de sa désignation, la RC de l’administrateur provisoire
pourrait être recherchée pour tout acte préjudiciable aux intérêts
de Landes mutualité.
RESPONSABILITÉ DE L’ACP
Toute illégalité vaut faute de service (13), de sorte que l’excès de pouvoir caractérisé par le Conseil d’Etat aux termes de l’arrêt rapporté
devrait engager la responsabilité de l’ACP, ou plus exactement celle
de l’Etat sur le budget de l’ACP, cette dernière étant dépourvue de
personnalité morale, pour tous les préjudices résultant de la mise
sous administration provisoire. Le Conseil d’Etat a en effet rappelé
qu’il appartient à l’ACP « d’assumer les conséquences des actions en
responsabilité qui pourraient être engagées contre elle à l’occasion des
fautes commises dans l’exercice de [ses] missions » (14). Il en résulte
que cette responsabilité n’est pas subordonnée à la démonstration
d’une "faute lourde". A noter que cette responsabilité pourrait également être engagée si l’ACP refusait de tirer les conséquences de la
décision du Conseil d’Etat dont l’exécution est actuellement confiée
à la section du rapport et des études du Conseil d’État. A ce titre,
l’ACP est tenue de mettre en œuvre toutes les mesures permettant
de remédier à la nullité de la décision de mise sous administration
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provisoire et de s’efforcer de replacer Landes mutualité dans la
situation qui aurait été la sienne sans cette décision, en assurant
notamment la réintégration du portefeuille et des actifs dans le
patrimoine de Landes mutualité.
UNE DÉCISION ARBITRAIRE
L’arrêt du Conseil d’Etat du 23 décembre 2011 met en lumière les
limites et dangers du pouvoir conféré à l’ACP de placer les entreprises relevant de son contrôle sous administration provisoire. D’un
intérêt théorique indéniable, cette mesure semble en pratique être
utilisée comme un moyen d’ingérence incompatible avec les droits
et libertés fondamentales protégés par notre système juridique. Il est
notable que la décision de placement sous administration provisoire
de Landes mutualité soi-disant justifiée par un risque de blocage se
solde, en à peine deux ans, par le démantèlement pur et simple de
cet organisme. La lenteur de la procédure de recours pour excès de
pouvoir laisse, en pratique, trop de latitude à l’ACP pour s’affranchir
des règles de droit ou de procédure (15). Le rappel à la loi intervient
trop tard, la procédure de référé-suspension ne permettant pas de
remédier à cette situation du fait de la condition d’urgence requise.
Dans le sens de la décision du Conseil Constitutionnel du 2 décembre
2011, ayant mis en exergue l’importance de la séparation des fonctions de poursuite et de jugement (16), il est souhaitable qu’une juridiction indépendante et non le Collège de l’ACP puisse être saisie
par les contrôleurs en ce qui concerne les mesures les plus graves.
Le sauvetage d’une autre mutuelle n’aurait pas constitué dans ce
cadre un intérêt supérieur justifiant l’atteinte aux droits, libertés et
patrimoine de Landes mutualité par l’administrateur provisoire dont
la désignation, aux termes de l’arrêt rapporté, ne s’imposait pas. n
(1) L’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) a remplacé l’Acam à la suite
de l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 (article 22).
(2) Arrêt du Conseil d’Etat n° 335511 annulant pour excès de pouvoir
la désignation d’un administrateur provisoire au sein de l’Union GVM.
(3) Décision n° 2009/64 du 12 novembre 2009.
(4) Décision n° 2009/63 du 12 novembre 2009.
(5) Article R. 114-5 du code de la mutualité.
(6) Décision n° 2010/03 du 27 janvier 2010 (n° 335512).
(7) Ordonnance du Conseil d’Etat du 19 février 2010.
(8) Conclusions de M. Frédéric Alajidi, rapporteur public au Conseil d’Etat,
séance du 14 novembre 2011.
(9) Principe constant. CE 26 décembre 1925 – Arrêt : « Rodière » - Rec. Lebon
p. 1065.
(10) Journal officiel du 10 mai 2011.
(11) « […] l’Autorité de contrôle prudentiel prend les mesures conservatoires
nécessaires ».
(12) Engagement du cessionnaire éventuel de contribution au passif
en cas de liquidation de Landes mutualité (cf. protocole d’application portant
transfert du portefeuille des engagements d’assurance résultant de contrats
et bulletins d’adhésion à des contrats et règlements de Landes mutualité des
9 juin, 1er juillet et 4 juillet 2011 conclu entre Landes mutualité et Myriade).
(13) CE sect. 26 janvier 1973, Ville de Paris c/ Driancourt.
(14) Conseil d’Etat, Ass., avis n° 371558 du 8 septembre 2005.
(15) Conseil d’Etat, 30 mars 2007, Union départementale des mutuelles
de Guadeloupe, n° 269102. Annulation d’une décision de mise sous
administration provisoire pour absence de caractère contradictoire
de la procédure.
(16) Conseil Constitutionnel, QPC n° 2011-200.
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