Primauté

Primauté 1. CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/641 a. Faits Une loi italienne, adoptée en 1962, prévoyait la nationalisation du marché de production et de distribution de l’électricité, avec la création d’une entreprise nationale, Ente Nazionale Energia Elettrica (ENEL). M. Flaminio Costa a été actionnaire d’une entreprise productrice d’électricité. Il a considéré que la loi susmentionnée a été contraire avec certaines dispositions du traité instituant la Communauté économique européenne (ci-­‐après le traité CEE). La juridiction italienne saisie de l’affaire a formé une demande de décision préjudicielle en interprétation visant, en substance, la compatibilité d’une législation nationale telle que celle dans l’affaire au principal avec les dispositions du traité CEE. b. Jugement L’arrêt Costa c. ENEL est, sans aucun doute, un arrêt-­‐clé en droit de l’Union européenne dès lors que c’est dans celui-­‐ci que la Cour de justice a consacré le principe de primauté du droit de l’Union à l’égard des dispositions de droit national, en mettant en avant les spécificités de l’ordre juridique de l’Union. Les motifs de la Cour de justice sont les suivants : i.
Spécificité du traité CEE à l’égard du droit international ‘classique’ « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la C.E.E. a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des Etats membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leurs juridictions ». ii.
Autonomie de l’ordre juridique de la CEE « en instituant une Communauté de durée illimitée, dotée d’institutions propres, de la personnalité, de la capacité juridique, d’une capacité de représentation international et plus particulièrement de pouvoirs réels issus d’une limitation de compétence ou d’un transfert d’attributions des Etats à la Communauté, ceux-­‐ci ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-­‐mêmes ». iii.
Le droit de la CEE, un droit intégré « cette intégration au droit de chaque pays membre de dispositions qui proviennent de source communautaire, et plus généralement les termes et l’esprit du traité, ont pour corollaire l’impossibilité pour les Etats de faire prévaloir, contre un ordre juridique accepté par eux sur une b
ase de réciprocité, une mesure unilatérale qui ne saurait ainsi lui être opposable ». iv.
Caractère inconditionnel de l’engagement pris au titre du traité CEE « la force exécutive du droit communautaire ne saurait, en effet, varier d’un Etat à l’autre à la faveur des législations internes ultérieures, sans mettre en péril la réalisation des buts du traité (…) les obligations contractées dans le traité instituant la Communauté ne seraient pas inconditionnelles mais seulement éventuelles, si elles pouvaient être mises en cause par les actes législatifs futurs des signataires (…) lorsque le droit d’agir unilatéralement est reconnu aux Etats, c’est en vertu d’une clause spéciale précise ». v.
La prééminence des dispositions du droit de l’Union sur celles de droit national « la prééminence du droit communautaire est confirmée par l’article 189 aux termes duquel les règlements ont valeur ‘obligatoire’ et sont ‘directement applicable dans tout Etat membre (…) que cette disposition, qui n’est assortie d’aucune réserve, serait sans portée si un Etat pouvait unilatéralement en annihiler les effets par un acte législatif opposable aux textes communautaires ». vi.
Le traité CEE, une source autonome de l’ordre juridique de la Communauté EE « qu’il résulte de l’ensemble de ces éléments, qu’issu d’une source autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-­‐même ». vii.
Primauté sur les lois nationales adoptées après l’entrée en vigueur du traité CEE « le transfert opéré par les Etats, de leur ordre juridique interne au profit de l’ordre juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité, entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté ». 2. Commentaire L’arrêt Costa c. ENEL confirme la spécificité de l’ordre juridique de l’Union européenne, en tant qu’ordre juridique autonome et intégré aux droits des Etats membres, se distinguant ainsi du droit international classique, lui principalement fondé sur la coopération entre Etats. C’est en raison de cette spécificité qu’en application du principe de primauté, une disposition de droit national contraire doit être laissée inappliquée. a. Différence entre la primauté du droit de l’Union européenne et celle de la Charte de l’ONU Aux termes de l’article 103 de la Charte de l’ONU : « en cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ». Il résulte de cette disposition que la primauté de ladite Charte s’applique dans un cas de conflit entre un engagement pris par les Etats au titre de cette dernière, et une autre obligation conventionnelle. La particularité du principe de primauté en droit de l’Union européenne est qu’il a vocation à s’appliquer lorsqu’il s’agit d’un conflit entre une disposition du droit de l’Union et une disposition de droit national contraire, conduisant à l’inapplication de cette dernière. Cela peut se comprendre, compte tenu du fait que les particuliers, personnes physiques et morales, sont, au sens de l’arrêt Van gend en Loos (5 février 1963, aff. 26/62) des sujets directs du droit de l’Union et sont, en cette qualité, titulaires de droits et de devoirs. Par conséquent, une norme nationale contraire aux dispositions du droit de l’Union européenne ne saurait faire obstacle à la possibilité pour les particuliers de faire utilement valoir les droits qu’ils tirent de ce dernier. b. Primauté des dispositions du droit originaire Déclaration n° 17 relative à la primauté (après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne) « La Conférence rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, les traités et le droit adopté par l'Union sur la base des traités priment le droit des Etats membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence. En outre, la Conférence a décidé d'annexer au présent Acte final l'avis du Service juridique du Conseil sur la primauté tel qu'il figure au document 11197/07 (JUR 260): ‘Avis du Service juridique du Conseil du 22 juin 2007 Il découle de la jurisprudence de la Cour de justice que la primauté du droit communautaire est un principe fondamental dudit droit. Selon la Cour, ce principe est inhérent à la nature particulière de la Communauté européenne. A l'époque du premier arrêt de cette jurisprudence constante (arrêt du 15 juillet 1964 rendu dans l'affaire 6/64, Costa contre ENEL1, la primauté n'était pas mentionnée dans le traité. Tel est toujours le cas actuellement. Le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l'existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice’ ». c. Conséquences de la primauté 1
« Il [en] résulte (…) qu'issu d'une source autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-­‐même ». Dans l’arrêt Simmenthal (aff. 106/77), la Cour de justice a jugé que le principe de primauté ne se limite pas seulement aux cas où il faut laisser inappliqués les dispositions de droit national contraires au droit de l’Union. Il a aussi pour effet d’empêcher la formation valide des normes nationales, lorsque celles-­‐ci seraient contraires audit droit: « en vertu du principe de primauté du droit communautaire, les dispositions du traité et les actes des institutions directement applicables ont pour effet, dans leurs rapports avec le droit interne des Etats membres, non seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur, toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore -­‐ en tant que ces dispositions et actes font partie intégrante, avec rang de priorité, de l’ordre juridique applicable sur le territoire de chacun des Etats membres -­‐ d’empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux, dans la mesure où ils seraient incompatibles avec des normes communautaires » (pt 17). Dans l’arrêt Krzysztof Filipiak (aff. C-­‐314/08), la Cour de justice a confirmé le fait que les juridictions nationales doivent laisser inappliquées les normes nationales contraires au droit de l’Union européenne, de quelque nature qu’elles soient, dès lors qu’en application de ce principe, il ne s’agit pas pour les juridictions nationales d’annuler une telle norme, mais uniquement d’écarter son application. « en vertu du principe de la primauté du droit communautaire, le conflit entre une disposition de la loi nationale et une disposition du traité directement applicable se résout, pour une juridiction nationale, par l’application du droit communautaire, en laissant au besoin inappliquée la disposition nationale contraire, et non par le constat de la nullité de la disposition nationale, la compétence des organes et juridictions étant à cet égard propre à chaque Etat membre » (pt 82). « Dans ce contexte, il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé que l’incompatibilité avec le droit communautaire d’une norme de droit national postérieure n’a pas pour effet de rendre celle-­‐
ci inexistante. Face à une telle situation, le juge national est tenu d’écarter l’application de cette norme, étant entendu que cette obligation ne limite pas le pouvoir des juridictions nationales compétentes d’appliquer, parmi les divers procédés de l’ordre juridique interne, ceux qui sont appropriés pour sauvegarder les droits individuels conférés par le droit communautaire » (pt 83). 3. Primauté et droit constitutionnel des Etats membres Les décisions citées ci-­‐dessous illustrent les positions prises par certaines juridictions constitutionnelles des Etats membres au sujet du principe de primauté, et plus généralement, de la spécificité de l’ordre juridique de l’Union européenne. a. Italie Il est intéressant de noter que dans l’arrêt Costa c. ENEL de la Cour constitutionnelle italienne du 24 février 1964, celle-­‐ci a considéré que le traité CEE est un traité international ‘classique’, ne comportant aucune marque apparente de spécificité. La Cour constitutionnelle a jugé que l’article 11 de la Constitution italienne constitue un fondement suffisant pour la conclusion de tout accord international ayant pour but d’assurer la paix et l’entente entre les peuples. Or, le traité CEE n’a pas, selon cette Cour, été conclu en vue de réaliser une telle finalité : « [L’art. 11] prevede limitazioni alla sovranità solo quando esse siano necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giusticia fra i popoli : tali non possono dirsi le limitazioni introdotte dal Trattato della Comunitä europea ». La Cour constitutionnelle italienne a en outre considéré que ‘l’efficacité’ des dispositions du traité CEE est ‘naturellement limitée’ par les dispositions de la Constitution italienne. L’application des dispositions des traités fondateurs de l’ordre juridique de l’Union européenne ne saurait donc conduire à méconnaître les principes constitutionnels de l’ordre juridique italien : « l’efficacia delle norme del Trattato trova une limite naturale nella loro compatibilità con i precetti della Constituzione, per non potrebbero trovare applicazione norme del Trattato che fossero, eventualiemente in contrasto con l’art. 423 de la Constituzione ». Une acceptation plus claire de la spécificité de l’ordre juridique de l’Union européenne ressort de l’arrêt Frontini (27 décembre 1973, Frontini c. Ministerio delle Finanze, aff. n° 183/73), dans lequel, la Cour constitutionnelle italienne a jugé comme suit : [traduction en anglais] « It is hardly necessary to add that by Article 11 of the Constitution limitations of sovereignty are allowed solely for the purpose of the ends indicated therein, and it should therefore be excluded that such limitations of sovereignty, concretely laid out in the Rome Treaty, signed by countries whose systems are based on the principle of the rule of law and guarantee the essential liberties of citizens, can nevertheless give the organs of the EEC an unacceptable power to violate the fundamental principles of our constitutional order or the inalienable rights of man. And it is obvious that if ever Article 189 had to be given such aberrant interpretation, in such a case the guarantee would always be assured that this Court would control the continuing compatibility of the Treaty with the above mentioned findamental principles ». Dans l’arrêt Granital (pour une version en anglais, voir Gaja, Giorgio, Constitutional Court (Italy) Decision n° 170 of 8 June 1984, S.p.a. Granital v. Administrazione delle Fianze dello Stato, CMLRev. n° 21 (1984), pp. 756-­‐772), la Cour constitutionnel italienne a reconnu que la non-­‐conformité d’une loi nationale à une disposition du droit de l’Union européenne directement applicable constitue une violation de l’article 11 de la Constitution italienne : [traduction en anglais] « When the conflict between national legislation and Community law cannot be solved by way of interpretation, the latter prevails. This principle applies in a different way according to whether the regulation follows or precedes national legislation in time. In the first instance, national legislation must be considered as having been abrogated by the conflicting provision included in the subsequent Community regulation, which will have to be applied by national courts (…) A different soultion has up to now been given by [the Constitutional Court] where a provision of municipal law has conflicted with previously existing Community law. It has been held that any such provision is in breach of Article 11 of the Constitution because it is inconsistent with Community law or else derogates from it or reproduces its content : the said provision may as a consequence be removed only through a declaration that it is unconstitutional ». b. Allemagne Dans un arrêt du 18 octobre 1967 (n° 1 BvR 248/63 and 216/67), la Cour constitutionnelle allemande a considéré que la Communauté EE est une ‘organisation intergouvernementale’ de nature spécifique. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a été saisie afin d’une question portant sur la compatibilité de deux règlements communautaires avec des droits fondamentaux, tels que garantis dans la Loi fondamentale. La Cour de Karlsruhe s’est déclarée incompétente, compte tenu du fait que les institutions de la Communauté EE n’étaient pas assimilables à celles de l’Etat allemand et par conséquent, les actes adoptés par elles ne sauraient faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. Toutefois, dans l’arrêt Solange I (n° 2 BvL 52/71), la Cour constitutionnelle allemande a jugé comme suit : [traduction en anglais] « the Communityy is not a State, in particular not a federal State, but a ‘sui generis Community in the process of progressive integration’, an ‘inter-­‐State institution’ within the meaning of Article 24 (1) of the Constitution ». Il s’ensuit qu’aussi longtemps (Solange) que le droit de l’Union européenne n’a pas de catalogue propre de droits fondamentaux, la Cour constitutionnelle allemande serait compétente pour vérifier la conformité des actes de droit dérivé aux droits fondamentaux, tels que garantis dans la Loi fondamentale. A défaut de satisfaire le standard de protection desdits droits dans l’ordre juridique allemand, les actes de droit dérivé seraient laissés inappliqués sur le territoire de l’Allemagne : [traduction en anglais] « As long as the integration process has not progressed so far that Community law also receivs a catalogue of fundamental rights decided on by a parliament and of settled validity, which is adequate in comparison with the catalogue of fundamental rights contained in the Constitution, a reference by a court in the Federal Republic of Germany to the Bundesverfassungsgericht in judicial review proceedings (…) is admissible if the German court regards the rule of Community law which is relevant to its decision as inapplicable in the interpretation given by the European Court, because and in so far as it conflicts with one of the fundamental rights in the Constitution ». Dans l’arrêt Solange II (BVerfGE 73, 339 2 BvR 197/83), la Cour constitutionnelle allemande a toutefois confirmé que dans l’ordre juridique de l’Union européenne, les droits fondamentaux sont protégés -­‐ au titres des principes généraux du droit de l’Union européenne -­‐ de manière équivalente à la protection assurée par la Cour de Karlsruhe : [traduction en anglais] « As long as the European Communities, in particular European Court case law, generally ensure effective protection of fundamental rights as against the sovereign powers of the Communities which is to be regarded as substantially similar to the protection of fundamental rights required unconditionally by the Constitution, and in so far as they generally safeguard the essential content of fundamental rights, the Federal Constitutional Court will no longer exercise its jurisdiction to decide on the applicability of secondary Community legislation cited as the legal basis for any acts of German courts or authorities within the sovereign jurisdiction of the Federal Republic of Germany, and it will no longer review such legislation by the standard of the fundamental rights contained in the Basic Law». c. Espagne Au sujet de la primauté, le Tribunal constitutionnel espagnol a rendu une décision très pédagogique en ce qui concerne la différence entre la primauté du droit de l’Union européenne et la suprématie de la Constitution espagnole. Dans son jugement relatif au Traité établissant une Constitution pour l’Europe, le Tribunal constitutionnel a considéré que la ‘primauté’ est une règle de conflit, permettant de désigner la disposition qui jouit d’une application préférentielle. La suprématie, en revanche, est un principe lié à la validité des normes, en ce sens que la Constitution, en tant que norme suprême dans l’ordre juridique espagnol, détermine la validité juridique des normes inférieures : [extrait en espagnol] « Primacia y supremacía son categorías que se desenvuelen en órdenes diferenciados (…) La supremacía se sustenta en el carácter jerárquico superior de une norma y, por ello, es fuente de validez de las que le estan infraordenadas, con la consecuencia, pues, de la invalidez de éstas si contravienen le dispuesto imperativamente en aquélla. La primacia, en cambio, no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las qualies, sin embargo, une o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente ou prevalente debida a diferentes razones ». Voir sur ce point De la Torre, Fernando Castillo, Tribunal Constitucional (Spanish Constitutional Court), Opinion 1/2004 of 13 December 2004, on the Treaty establishing a Constitution for Europe, CMLRev, n° 42 (2005), pp. 1169-­‐1202, p. 1188 : « the approach of the Tribunal -­‐ differentiating between applicability of norms and their validity -­‐ is also consistent with the approach followed by the ECJ. The case law of the ECJ has been quite clear in focusing on the non-­‐application of a national rule as a result of the primacy of Community law ». d. France Dans la décision relative au traité établissant une Constitution pour l’Europe du Conseil constitutionnel français (décision du 19 novembre 2004, n° 2004-­‐505 DC, p. 173), il a été décidé que ni la nature de l’ordre juridique de l’Union européenne, ni la consécration expresse du principe de primauté dans les dispositions du projet dudit traité, ne nécessitent une révision de la Constitution française, compte tenu du fait que l’article 88-­‐1 de celle-­‐ci a constitué un fondement suffisant pour la conclusion de ce dernier : « ni la nature de l’Union européenne, ni la portée du principe de primauté du droit de l’Union tell qu’elle résulte (…) de l’article 88-­‐1 de la Constitution ; que dès lors, l’article I-­‐6 du traité soumis à l’examen du Conseil n’implique pas une révision de la Constitution ». Bibliographie indicative Manuels BLUMANN, Claude / DUBOUIS Louis, Droit institutionnel de l'Union européenne, Paris (LexisNexis Litec), 4e édition, 2010, 828 p. 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