Le foncier du Grand Paris

Transcription

LE FONCIER DU GRAND PARIS :
COMMENT LE MOBILISER ?
Observatoire
régional
du foncier
en Île-de-France
juin 2014
Rapport
de groupe
de travail
« Le foncier
à l’heure du Grand Paris,
quelles urgences ? »
Voici le thème du colloque organisé par l’ORF
le 17 juin 2014.
À cette occasion, Christophe Canu (AFTRP)
et Catherine Barbé (Société du Grand Paris)
ont introduit deux tables-rondes en s’appuyant
sur les conclusions des groupes de travail consacrés
à la relance de l’urbanisme opérationnel et
à la mobilisation du foncier du Grand Paris.
La première table-ronde fut consacrée
aux modalités d’une relance de la construction
à court terme car, si le foncier est le domaine
du temps long, il existe des outils pour
prendre rapidement des initiatives
opérationnelles et favoriser sa mobilisation.
Mais s’il est urgent d’agir dès aujourd’hui,
l’arrivée de la métropole, des intercommunalités
renforcées en grande couronne et du futur
Grand Paris Express nécessite une stratégie
foncière adaptée à chaque échelle territoriale.
Au cours d’une seconde table-ronde, les acteurs
du foncier furent invités pour esquisser les contours
de cette stratégie.
Les actes de ce colloque sont disponibles
sur le site de l’ORF.
Pour tout renseignement complémentaire vous pouvez vous adresser à l’équipe :
Martin Omhovère - Délégué Région ( 01 77 49 79 56 * [email protected]
Pauline Zeiger ( 01 77 49 79 35 * [email protected]
Virginie Cioni ( 01 77 49 75 70 * [email protected]
Marie-Antoinette Basciani-Funestre - Déléguée État ( 01 40 61 86 07
* [email protected]
Céline Bourdon ( 01 40 61 83 34 * [email protected]
Cartographie : Sylvie Castano (IAU îdF), Laurie Gobled (IAU îdF)
Conception graphique : Sylvie Castano (IAU îdF)
Maquette : Sylvie Castano (IAU îdF)
Fabrication : Sylvie Coulomb (IAU îdF)
Impression sur papier Munken Polar by ARCTIC PAPER
Rapport
de groupe de travail
Sommaire
Le foncier
du Grand Paris :
comment
le mobiliser ?
Préambule ........................................................................................... 3
Déroulement du groupe de travail .........................................................4
Propositions du groupe de travail ..........................................................5
Composition du groupe de travail ..........................................................6
Introduction .......................................................................................... 7
1 • Le foncier du Grand Paris à l’échelle des gares .........
2 • Le foncier du Grand Paris à l’échelle des CDT ............
3 • Le foncier du Grand Paris
à l’échelle de la métropole ..................................................
4 • Le foncier du Grand Paris
à l’échelle de la région ..........................................................
Conclusion .............................................................................................
Fiches : cas & outils ..........................................................................
8
19
24
29
33
35
Fiche 1 :Observatoire des quartiers de gare du Grand Paris ............36
Fiche 2 :Observatoire des prix fonciers et immobiliers
aux abords des gares du Grand Paris ...................................37
Fiche 3 :Foncière commune mise en place à Plaine Commune ...........38
Fiche 4 :Charte d’aménagement-transport
pour le prolongement de la ligne 11 .....................................39
Fiche 5 : Foncier potentiellement densifiable
autour des gares du Grand Paris ............................................40
Fiche 6 : Les prêts sur fond d’épargne pour le portage foncier
dans le cadre des opérations d’aménagement
de la Caisse des Dépôts .........................................................41
Fiche 7 : Gare de Bécon-les-Bruyères (Hauts-de-Seine) ....................42
Fiche 8 : Gare de Rosa Parks (Paris) .....................................................43
Fiche 9 : Site du fort d’Aubervilliers (Seine-Saint-Denis) .....................44
Annexes
Liste des auditions par type d’acteurs ...................................................45
Feuille de route ........................................................................................47
Glossaire ..................................................................................................50
• ORF • Rapport de groupe de travail • Le foncier du Grand Paris : comment le mobiliser ? •
•1•
•2•
Préambule
J’ai eu l’honneur et le plaisir de présider le groupe de travail de l’ORF
sur le foncier du Grand Paris d’avril 2013 à mars 2014.
Nous avons eu une douzaine de séances de travail très intenses, riches et concrètes.
Je remercie les nombreux participants pour leur motivation et leur implication précieuses.
Je remercie tout particulièrement les intervenants invités qui ont toujours parfaitement
préparé leurs interventions.
Ils et elles se sont livrés avec confiance, patience et beaucoup d’enthousiasme
à ces longues séances de travail collectif.
Je remercie l’équipe de l’ORF pour l’organisation remarquable mise en place.
Nous avons tous vécu des moments d’échange passionnants.
J’espère en avoir fidèlement rendu compte dans ce rapport.
Catherine Barbé
Présidente et rapporteur du groupe de travail Directrice des partenariats stratégiques, Société du Grand Paris
•3•
Déroulement
du groupe de travail
Le groupe de travail s’est déroulé d’avril 2013 à
avril 2014. Il s’est appuyé sur une série d’auditions
qui ont permis de nourrir le débat et de faire émerger des propositions.
Les exemples analysés au cours de ces auditions
font l’objet de fiches de cas ou de fiches outils.
Calendrier des auditions
28 mai 2013 : Charte aménagementtransport autour du prolongement
de la ligne 11
• Alexandra Rossi, chef du service « Fabrique
urbaine », en charge des chartes aménagement transport, des NQU, du suivi des CDT et
des parcs naturels régionaux (Conseil régional
d’Île-de-France)
• Jacques-Jo Brac de la Perrière, association
Villes et Transports en Île-de- France (Vtif)
• Agnès Sarah, chargée d’études (Épfif)
• Pauline Zeiger, chargée d’études, département
Urbanisme Aménagement et Territoires (IAU îdF) • Fabienne Guimont, (Conseil régional d’Île-de-France)
• Benoit Labat, directeur de la valorisation et du
patrimoine (SGP)
• Frédéric Vignollet, chargé des acquisitions publiques (SGP)
29 novembre 2013 : Charte promoteurs
• Corinne Valls, maire de Romainville
• Christophe Bacqué, directeur général, Altarea
Cogedim Résidence • Olivier Bucaille, directeur délégué au développement en charge des grandes opérations, Altarea
Cogedim Résidence 12 décembre 2013 :
Stratégie et outils fonciers
• Patricia Tordjman, maire de Gentilly et présidente de la communauté d’agglomération du
Val-de-Bièvre
• Marie-Anne Belin, présidente (Orie)
23 janvier 2014 : France Domaine
• Frédéric Laurent (DGFIP-DNID)
• Françoise Aumaître-Lopata (DGFIP-DNID)
• Carine Didier (DGFIP-DNID)
25 juin 2013 : RFF et Sncf
• Olivier Milan, Direction régionale d’Île-de-France
(RFF)
• Nicolas Noblet, Direction régionale d’Île-de-France
(RFF)
• Charlotte Girerd, DFIM, Service Gare de voyageurs
(RFF)
• Catherine Gatineau, Direction du développement
(SNCF - Gares et Connections)
12 février 2014 : Sdrif / Observation
des quartiers de gare
• Isabelle Fabre, Direction de la planification, de
l’aménagement et des stratégies métropolitaines
(Conseil régional d’Île-de-France)
• Catherine Barbé, directrice des partenariats stratégiques (SGP)
5 mars 2014 : Ville de Rueil-Malmaison /
12 septembre 2013 : Foncière commune
Foncière des Régions/ Paris Habitat
• Frank Baltzer, Responsable Études et prospective, Établissement Public Foncier d’Île-deFrance (Épfif)
• Tristan Bodin, Responsable du service foncier,
Communauté d’agglomération Plaine Commune
• Monique Bouteille, adjointe au maire de RueilMalmaison en charge de l’urbanisme, des transports et des déplacements
• Julien Hausmann, directeur Sourcing développement, Foncière des Régions
• Jacques Larouzée, directeur du développement
(Paris Habitat)
3 octobre 2013 : Projets de l’AFTRP
et de la SGP autour des gares
• Maxime Iragnes, chef de projet, direction aménagement et développement (AFTRP)
• Damien Audric, directeur adjoint délégué nord
(AFTRP)
• Michel Bournat, directeur adjoint délégué nord
(AFTRP)
•4•
Les propositions
À l’échelle des gares
• Proposition 1 •
Poursuivre et accélérer la mobilisation par l’État du foncier public aux abords des gares
Renforcer la capacité financière des principaux aménageurs pour le portage foncier
et les études par des prêts à très long terme
Mettre en place un dispositif législatif permettant d’accélérer la prise de possession des tréfonds
Aider les collectivités locales, via les EPF, à coordonner et développer
leurs actions foncières aux abords des gares
À l’échelle des CDT
Développer un volet foncier dans tous les CDT
Mettre en place des structures de portage foncier, à l’image de Foncière Commune
Étendre les chartes de prix maîtrisés à l’ensemble de la métropole
À l’échelle de la métropole
Traiter la question de la mobilisation foncière dès le diagnostic métropolitain et y associer l’ORF
•5•
Composition
Présidence : Catherine Barbé • Société du Grand Paris
Membres :
• Audric Damien • AFTRP
• Labat Benoît • Société du Grand Paris
• Aumaitre-Lopata Françoise • DNID
• Lamarque Corinne • AFTRP
• Bacqué Christophe • Altarea Cogedim
• Larouzee Jacques • Paris Habitat
• Baltzer Franck • Épfif
• Laurent Sophie • IAU îdF
• Barat Emmanuelle • SAF 94
• Laurent Frédéric • DNID
• Bardy Diane • Bouygues Immobilier
• Le-Goff Willian • Conseil régional d’Île-de-France
• Basciani-Funestre Marie-Antoinette • Driea/ORF
• Le-Grand Nicolas • Medde/DGALN
• Becu Patrice • Ville de Paris
• Legrand Roland • RFF
• Belin Marie-Anne • Orie
• Legris Patrice • RATP
• Benoit Claude • SEM 92
• Leininger Cédric • Conseil général du Val-de-Marne
• Bernard Charles-André • FFB Grand Paris
• Letrung Philippe • Foncière des régions
• Bodin Tristan • CA Plaine Commune
• Mazoyer Éric • Bouygues Immobilier
• Boisseleau Jean-Yves • Union habitat
• Meininger-Bénassy Carole • Medde/DGALN
• Bourdon Céline • Driea
• Milan Olivier • RFF
• Bournat Michel • AFTRP
• Morgant David • Epamsa
• Bouteille Monique • Mairie de Rueil-Malmaison
• Morlet Olivier • Icade
• Brac-De-La-Perriere Jacques-Jo •
Ville & Transports en Île-de-France
• Mouvet Céline • Medde/DGALN
• Briant Anthony • Medde/Dgaln
• Munnich Raphaël •
SEM Plaine Commune Développement
• Bucaille Olivier • Cogedim Résidence
• Narring Pierre • Medde/Cgedd
• Cioni Virginie • IAU îdF/ORF
• Noblet Nicolas • RFF
• Clermont Olivier • Chambre des Notaires de Paris
• Nourrisson Jean-Pierre • Sadev 94
• Cocheton David •
SEM Plaine Commune Développement
• Payen Christelle • Medde/DGALN
• Cook Adrien • RFF
• Pineda Marie-Françoise • Conseil régional d’Île-de-France
• Cote Jean-François • Paris Notaires Services
• Poisson François • BNP Paribas Immobilier
• Cougnon Stéphane • Espaces Ferroviaires
• Poulet Isabelle • Driaaf
• Dablin Fabrice • Épfy
• Quintin Christine • DNID
• Dal-Buono Eric • DNID
• Renouvel Sophie • Apur
• Darley Amélie • IAU îdF/ORF
• Rossi Alexandra • Conseil régional d’Île-de-France
• De-Matharel Carole • BNP Paribas Immobilier
• Samadi Sonia • Mairie de Paris
• Debost Corinne • CCIP
• Sancho-De-Coulhac Lorenzo • RATP
• Diawara-Oumar Arnold • Driea
• Sarah Agnès • Épfif
• Didier Carine • DNID
• Sauer Anita • SEM Plaine Commune Développement
• Dubois Nicolas • Eiffage aménagement
• Sedevic Chantal • Caisse des dépôts
• Dulimon Michel • Groupe Arcade
• Smadja Nicole • Ceser
• Dumortier Jean-Paul • STPIF
• Soubrane Guillaume • SEM 92
• Fabre Isabelle • Conseil régional d’Île-de-France
• Feredj Rémi • RATP
• Thibaud-De-Maistre Marianne •
Groupe Logement Français
• Fertin Nancy • Mairie de Paris
• Tordjman Patricia • Maire de Gentilly
• Figeat Dominique • ORF
• Trancart Bruno • SEM Cergy-Pontoise aménagement
• Flouest-Denerier Sandra • RATP
• Valls Corinne • Mairie de Romainville
• Fremeaux Alice • Nexity Aménagement, Villes & Projets
• Vignollet Frédéric • Société du Grand Paris
• Gabelle Lauriane • AFTRP
• Zeiger Pauline • IAU îdF
• Gatineau Catherine • Gares & Connexions
• Gerin Michel • EPF 92
• Girerd Charlotte • RFF
• Giust Florence • Driea/ORF
• Goudailler Laurie • Foncière des régions
• Guelton Sonia • Upec
• Guillemain Typhaine • RATP
• Guimont Fabienne • Conseil régional d’Île-de-France
• Guiramand Christine • Groupe Logement Français
• Hausmann Julien • Foncière des régions
• Iragnes Maxime • AFTRP
• Jaaidane Jamila • Conseil régional d’Île-de-France
•6•
• Petithomme Marion • Epamsa
Introduction
La feuille de route du groupe de travail sur le foncier du Grand Paris mis en place par l’ORF parle
de « l’action foncière à conduire pour mettre en
œuvre le projet du Grand Paris ».
Encore faut-il savoir de quel Grand Paris on parle :
entre le démarrage des travaux du groupe en
mars 2013 et la fin de la rédaction de ce rapport
en avril 2014, le contexte institutionnel du Grand
Paris a considérablement évolué. Un nouveau
schéma directeur de la région Île-de-France a été
approuvé et la loi créant la métropole du Grand
Paris a été promulguée.
Cette réflexion collective partait d’un questionnement sur l’accompagnement foncier à mettre en
place pour optimiser les effets urbains d’un projet
de transport exceptionnel. L’actualité institutionnelle qui a fait du Grand Paris un projet de développement global du territoire de la région capitale
a donné à la question de la mobilisation du foncier
une nouvelle dimension et une nouvelle exigence.
L’impact du projet de transport sur les territoires
va être amplifié par les outils de planification et
d’aménagement urbains dont la métropole aura
désormais la maîtrise. Les effets ne seront pas
immédiats. Il faut que ces nouveaux leviers de développement urbain se mettent en place : que ce
soit la construction des nouvelles infrastructures
de transport, prévue pour s’achever en 2030, ou
la mise en place opérationnelle de la métropole du
Grand Paris, les effets du Grand Paris mettront du
temps à modifier le paysage de la ville et même à
se traduire dans les mutations foncières.
• pour aider les acteurs à rendre leurs interventions plus efficaces dans un contexte de pénurie des ressources publiques et d’attentisme
des investisseurs privés ;
• pour répondre aux inquiétudes qui se font nécessairement jour dès qu’un changement important
du cadre de vie est attendu : ce projet de transport ne va-t-il pas contribuer à augmenter les
prix du foncier, à accroître la ségrégation spatiale
déjà si présente sur le territoire même s’il prétend la réduire, à renforcer l’étalement urbain ?
Là aussi, le recensement et la mise en place des
outils de préparation et d’accompagnement de
l’action foncière sont indispensables ;
• pour conforter ce consensus exceptionnel qui
s’est noué autour du projet de transport et des
effets souhaités sur l’urbanisation ;
• enfin, pour répondre aux objectifs de construction de logements fixés par la loi relative au
Grand Paris et par le Sdrif.
La feuille de route du groupe de travail avait découpé la réflexion sur le foncier du Grand Paris
en quatre échelles territoriales : les abords des
gares, l’échelle des CDT, la métropole et la région.
Ce découpage s’est avéré bien adapté à l’exploration des enjeux et des outils.
Le rapport a repris ce plan. Il identifie pour chacune de ces échelles de territoire les expériences
relatées par les acteurs auditionnés et les outils,
particulièrement les outils nouveaux, mis en
place. Il formule des recommandations issues de
ces auditions.
C’est pourquoi cette réflexion sur le foncier du
Grand Paris et les moyens de le mobiliser est
encore plus nécessaire, à l’aube de ce bouleversement historique du territoire régional dont
l’ampleur sera certainement comparable, dans
l’impact et dans la durée, à la création des villes
nouvelles.
Cette réflexion est nécessaire à plusieurs titres :
• pour anticiper les mesures à mettre en œuvre
le plus en amont possible pour optimiser les
effets de ces bouleversements structurels et
institutionnels ;
•7•
1
à l’échelle des gares
Le Grand Paris fait rêver. C’est particulièrement
le cas pour les gares et les quartiers de gares
qui représentent la dimension la plus concrète
des impacts urbains du projet du Grand Paris.
Probablement parce que c’est ce qu’on arrive le
mieux à se représenter, l’impact des gares sur
leurs abords immédiats mobilise depuis le début
du projet les opérateurs privés (1) comme les élus
locaux, à commencer par les membres du comité
stratégique de la SGP(2). Tous ont compris que
c’est là où va se créer rapidement de la valeur et
donc un levier pour réaménager ces quartiers.
Cet intérêt pour les quartiers de gares s’appuie, le
plus souvent, sur une vision abstraite qui ne prend
pas en compte la diversité des quartiers de gares.
Elle ne repose pas sur une connaissance réelle
des tissus existants, des marchés locaux et des
droits à construire.
C’est pourquoi le groupe de travail a cherché,
dans un premier temps, à identifier des expériences concrètes réalisées par les opérateurs
ferroviaires sur des gares existantes pour mieux
cerner les contraintes. Les intentions de l’Aftrp et
celles de la SGP ont également été recueillies.
Dans un deuxième temps, les outils de connaissance du sujet « abords des gares » ont été
recensés pour mieux identifier les potentiels et
les contraintes de la mutation de ces territoires
convoités.
Enfin, les outils juridiques et opérationnels existants ont été évalués afin de mesurer s’ils pourraient suffire à atteindre les objectifs de maîtrise
publique des évolutions foncières à venir.
Le foncier des gares :
trois retours d’expérience
L’importance des emprises foncières ferroviaires
apparemment faiblement utilisées aux abords
des gares du Grand Paris, et plus généralement
dans toute la métropole, laisse penser que leur
mobilisation pourrait constituer une offre de foncier bien desservi et donc attractif et facilement
constructible à proximité des gares. L’histoire
urbaine récente nous rappelle que des aménagements majeurs de ces dernières décennies se
sont développés sur les emprises ferroviaires au
cœur des grandes villes françaises (3).
•8•
Aussi, le groupe de travail a-t-il auditionné RFF
et la Sncf sur leurs expériences de mobilisation
du foncier aux abords de gares existantes et les
contraintes qu’ils ont rencontrées (4).
Retour sur des expériences
conduites par RFF
RFF est un propriétaire foncier particulièrement
important, (plus de 8 000 hectares en Île-deFrance), qui possède les emprises foncières en
pleine propriété. Les recettes générées doivent
contribuer à la rénovation du réseau.
Les propriétés foncières de RFF ont longtemps
été imbriquées avec celles appartenant à l’État et
affectées à la Sncf, principalement les bâtiments
des gares. Cette contrainte serait désormais levée
et un rapprochement des pratiques de valorisation des deux opérateurs est engagé, même si
les objectifs poursuivis sont différents : recettes à
maximiser pour RFF et amélioration de l’offre de
services aux voyageurs pour la SNCF.
Ces cessions foncières sont toutefois rendues difficiles par trois séries de contraintes : les emprises
sont souvent polluées, les terrains sont rarement
aménagés et équipés et ils sont en partie occupés
par des activités ferroviaires qui doivent être reconstituées sur d’autres sites ou de manière plus compacte sur le site cédé. Tous ces coûts réduisent la
recette attendue et allongent les délais de libération
de ces terrains. Mais surtout les terrains ferroviaires
sont le plus souvent localisés dans les zones ferroviaires des PLU et seule une modification du PLU à
l’initiative de la commune permettra d’y développer
des constructions à vocation urbaine permettant
de générer des recettes satisfaisantes pour équilibrer les charges de libération foncière.
Or, les programmes des villes pour aménager ces
terrains ne sont pas forcément compatibles avec
les recettes attendues par RFF : faibles densités,
éco-quartiers, espaces publics et espaces verts
1 - Ainsi Bouygues Construction a lancé très rapidement toute
une réflexion et une communication autour de la « place de la
gare ».
2 - Le comité stratégique de la SGP, créé par la loi du 3 juin
2010, réunit les représentants des communes traversées par
le réseau et des partenaires du monde socio-économique.
3 - Euralille, Bordeaux Saint Jean, Paris Rive Gauche, Batignolles,
Lyon Part Dieu…
4 - Les enjeux de la valorisation foncière autour des pôles de
transport ayant fait l’objet d’un précédent rapport de l’ORF en
mars 2011, le groupe de travail s’est délibérément limité aux
gares ferroviaires franciliennes.
ou petits équipements. En outre, les recettes procurées par les ventes de charges foncières sont
différées dans l’attente d’une modification des
documents d’urbanisme, souvent à l’issue de
procédures d’aménagement et de concertation
longues, alors que les travaux de reconstitution
ou de réaménagement des bâtiments voyageurs
doivent être engagés immédiatement pour permettre les valorisations ultérieures.
Cette anticipation qui nécessite des préfinancements et une prise de risque est incompatible
avec la vocation des entreprises ferroviaires et leur
niveau d’endettement.
Pour autant, les entreprises ferroviaires hésitent
à céder immédiatement mais pour une recette
beaucoup plus faible leurs terrains aux aménageurs publics capables de résoudre plus facilement les contradictions entre les contraintes
d’aménagement et les objectifs urbains locaux.
Les différents cas concrets examinés : la gare
nouvelle de Rosa Parks sur le RER E à Paris 19ème,
l’aménagement des terrains ferroviaires autour de
la gare de Bécon-les-Bruyères (5) et différents projets présentés par la Sncf en province, ont confirmé
ces difficultés et surtout la durée des processus
engagés au côté des villes pour éventuellement
déboucher sur des opérations d’aménagement.
Il ressort de ces retours d’expérience que les entreprises ferroviaires ne sont pas les acteurs appropriés pour procéder à l’aménagement de leurs
terrains aux abords des gares : préoccupées par
une rentabilité immédiate elles ne peuvent pas
engager les investissements nécessaires à la
libération des sites sans avoir la certitude que les
droits à construire seront modifiés par les villes
pour permettre ces valorisations.
L’État a pris récemment des décisions qui participent de la même analyse : la loi du 18 janvier 2013
et le décret du 18 octobre 2013 sur le foncier des
établissements publics de l’État rendent possible
la cession de ces terrains avec une décote pour
y construire du logement social. L’engagement
récent (le 18 février 2014) de RFF et SNCF de céder
230 hectares dans toute la France semble confirmer un changement de politique foncière de la
part des entreprises ferroviaires. Un premier terrain
de 3 hectares a été cédé à l’établissement public
d’aménagement du Mantois Seine Aval. Une liste
d’une quarantaine de sites en région Île-de-France
devant faire l’objet de cessions aux mêmes conditions sera prochainement publiée par le préfet de la
région Île-de-France. On ne peut que se féliciter de
cette évolution positive de la politique patrimoniale
de l’État qui renonce à des recettes virtuelles de
valorisation maximale du foncier public au profit de
la construction réelle de logements sociaux et de
leurs équipements d’accompagnement.
Le foncier aux abords des futures gares :
le témoignage de l’Aftrp
L’Aftrp a identifié les impacts de l’arrivée des gares
du Grand Paris au sein de trois opérations d’aménagement qu’elle pilote :
• La ZAC Aérolians, extension de la zone d’activité Paris Nord 2, dont l’AFTRP est l’aménageur
historique. La gare de la ligne 17 Parc-des-expositions doit être mise en service en 2027 mais
une gare du RER B dessert déjà le site.
• Le PRU de Clichy-Montfermeil. La gare du
Grand Paris, au cœur du quartier, doit être livrée
en 2023.
• Le site du Fort d’Aubervilliers dont l’AFTRP possède la majeure partie (36 hectares). La gare de
la ligne 15 est programmée en 2025.
Dans les trois cas, la date d’arrivée de la gare du
Grand Paris est encore très éloignée. Ce temps
est mis à profit pour conduire les études et les
procédures de concertation et d’aménagement.
Il permet d’intégrer la valeur apportée par la nouvelle gare au site et de prévoir un programme plus
dense au Fort d’Aubervilliers ou un renouvellement urbain plus ambitieux à Clichy-Montfermeil.
Pour le projet Aérolians, la perspective d’arrivée
de la gare est trop éloignée pour être valorisée.
Cependant, le projet d’aménagement est dessiné
pour tenir compte au mieux de sa localisation.
Que l’AFTRP soit largement propriétaire des sites
d’Aubervilliers ou de Clichy-Montfermeil permet
de garantir que les projets d’aménagement seront
coordonnés avec l’arrivée du projet de transport
et comporteront un programme adapté à la nouvelle centralité apportée par la gare. Ce portage
du foncier sur une si longue durée n’est possible
que parce que c’est un aménageur public important qui en est chargé, que ce foncier a été acquis
à faible coût ou pour une mission d’intérêt public
essentielle comme la requalification des copropriétés dégradées de Clichy-Montfermeil.
Peu d’opérateurs, publics ou privés, ont une
capacité financière suffisante et la compétence
juridique permettant de combiner portage foncier
sur le long terme et réalisation de l’aménagement.
C’est pourtant cette compétence qui va s’avérer particulièrement nécessaire pour mobilier au
mieux le foncier du Grand Paris autour des gares.
5 - Voir les fiches de cas en annexe
•9•
© Société du Grand Paris
• 10 •
• 11 •
Les projets de la SGP
sur le foncier des gares du Grand Paris
La SGP n’est pas un établissement public ferroviaire historique comme la Sncf, la RATP ou
même RFF. Créée par la loi du 3 juin 2010 pour
réaliser un nouveau réseau de métro, elle s’est
vue attribuer par le législateur des compétences
d’aménagement. L’idée initiale était de permettre
à la SGP de récupérer la valorisation immobilière
produite par le réseau et ses nouvelles gares. Ce
dispositif ne prenait pas en compte le temps de
l’aménagement, beaucoup plus long que celui de
la construction d’une infrastructure de transport :
les effets de la valorisation ne se feraient sentir
qu’à long terme. Aussi, le dispositif de récupération des plus-values foncières initialement prévu
a-t-il été abrogé par la loi de finances six mois plus
tard. Les compétences d’aménagement confiées
à la SGP ont été maintenues mais leurs modalités
d’application restent complexes.
La SGP doit consacrer l’essentiel de ses moyens
humains et financiers à sa mission principale :
la construction du réseau de transport. Dès lors,
• 12 •
ses interventions directes en aménagement vont
consister, pour l’essentiel, à construire sur le foncier
acquis pour réaliser les gares et les bases chantier :
les opérations connexes. Ces opérations, dont le
programme se précise pour les gares du premier
tronçon, prévoient la construction sur la gare ou
immédiatement à côté de quelques dizaines de
logements et de commerces en rez-de-chaussée.
Leur équilibre économique est rendu possible par
l’affectation des coûts fonciers à la seule réalisation du réseau de transport. Seuls les surcoûts de
construction de la gare nécessaires pour supporter
les constructions connexes viennent en dépenses
du bilan de l’opération de construction. Ils pourront dans la plupart des cas être équilibrés par
les ventes de charges foncières du programme
de l’opération connexe. La concertation étroite
nouée par la SGP avec les maires des communes
desservies a permis de négocier le programme
en amont : les modifications de PLU nécessaires
pour permettre la réalisation de ces programmes
de logements seront conduites par les communes.
Ainsi, sur la gare d’Issy RER sera réalisé un pro-
gramme de logements d’environ 7 000 m2 dont
30 % de logements sociaux. Au total, sur les 12
gares pouvant recevoir des opérations connexes
sur la ligne 15 sud, il existe un potentiel d’au moins
900 logements et 20 000 m2 de bureaux.
La SGP ne jouera peut-être pas un rôle d’aménageur important comme le législateur l’avait initialement envisagé, oubliant que d’autres opérateurs,
EPA et SEM d’aménagement, sont déjà largement
engagés dans des projets urbains aux abords des
gares du Grand Paris. Cependant, elle a déjà un
rôle de déclencheur de projets par ces opérations
de construction connexes aux gares et les modifications de PLU qu’elles rendent nécessaires. La
SGP joue également un rôle d’accélérateur des
projets existants qui sont nombreux aux abords
des gares du Grand Paris, qu’il s’agisse de rénovation des quartiers de politique de la ville ou de
grands projets d’aménagement portés par les
établissements publics d’aménagement de l’État
ou par les intercommunalités (6).
Enfin et surtout, la concertation étroite que la SGP
a nouée avec les villes desservies par les futures
gares lui permet de documenter le sujet des potentiels de construction autour des gares à travers
les différents observatoires mis en place avec
ses partenaires. La SGP peut ainsi sensibiliser
les communes à l’existence d’un potentiel foncier
mutable et aménageable autour de la plupart des
gares et les inciter à le valoriser en profitant de la
dynamique créée par l’arrivée de la gare.
Les potentiels fonciers existants
aux abords des gares
Les gares vont contribuer à donner de la valeur aux
territoires situés à leurs abords immédiats. Au-delà
des fonciers ferroviaires et des opérations d’aménagement déjà lancées, la SGP et la direction
régionale et interdépartementale de l’équipement
et de l’aménagement (Driea) ont souhaité préciser
ce potentiel foncier aux abords des gares pour
6 - Paris-Saclay, Seine Amont, Campus Grand Parc autour de
Villejuif IGR…
• 13 •
nourrir le dialogue avec les collectivités locales et
les autres acteurs : quelle est l’ampleur des terrains
mutables à long terme ? Comment se comportent
les marchés immobiliers autour des gares et
quelles sont les caractéristiques démographiques
et morphologiques de ces quartiers de gares ?
L’identification des capacités foncières
potentielles existantes aux abords des
gares du GPE et des conditions auxquelles
elles sont mobilisables : l’étude des effets
sur l’urbanisation du projet de réseau de
transport du Grand Paris
Gisement foncier
potentiellement mutable
dans un rayon de 800 m
et 400 m autour des gares
du réseau de transport
du Grand Paris
(en hectares hors gares situées dans Paris)
• 14 •
L’étude des effets du réseau de transport du
Grand Paris Express, conduite en 2011 et 2012
par la SGP, la Driea et l’urbaniste Philippe Panerai, a cherché à estimer les capacités foncières
potentielles aux abords des gares et à simuler les
conséquences de leur éventuelle densification.
Les territoires retenus sont ceux liés aux gares du
Grand Paris Express, hors celles de Paris intra-muros, pour lesquels ont été évaluées, selon les critères
définis ci-dessus, les capacités d’urbanisation à l’intérieur des cercles de 800 m de rayon autour des
gares, ce qui correspond sensiblement à un parcours d’un quart d’heure à pied et définit une attractivité reconnue par les professionnels de l’immobilier.
À l’intérieur de ces cercles, le foncier mobilisable
a été évalué à partir du repérage concret des terrains sous-densifiés en associant des « seuils »
de densité bâtie acceptable, définis en prenant
comme référence les densités moyennes de la
commune et des communes environnantes. En
dessous de ces seuils, la parcelle était jugée propice à une augmentation de densité. Les terrains
ainsi repérés représentent 4 000 hectares nets
(voiries et infrastructures décomptées) sur lesquels on a pris comme hypothèse une capacité
de mobiliser sur 25 ans 90 % du foncier repéré
dans un rayon de 400 m et seulement 45 % du
foncier dans la couronne entre 400 m et 800 m de
rayon. Ces terrains raisonnablement mobilisables
représentent 2 250 hectares nets (23 % des terrains à l’intérieur des cercles de 800 m de rayon).
Sur ces terrains, l’étude a testé le potentiel de
construction qui serait dégagé par une augmentation nette de la densité construite.
Le Grand Paris Express appuyé sur le Sdrif révisé
et les modifications de PLU permettant une densité
plus importante aux abords des gares pourrait en
première analyse déclencher la construction dans
un rayon de 800 mètres aux abords des gares de
250 000 à 400 000 logements (10 000 à 15 000 logements par an pendant 25 ans) soit 14 % à 21 % des
70 000 logements programmés et de 13,5 à 22,5
millions de m2 de plancher pour les locaux d’activités économiques et les équipements de proximité.
Cette étude a été incluse dans les dossiers soumis
à l’enquête publique et largement communiquée
sous la forme de la carte de synthèse ci-contre
dans les salons des professionnels de l’immobilier.
Elle n’avait pas de visée opérationnelle. Elle avait
avant tout pour but de faire passer le message
suivant : il y a un potentiel foncier aux abords des
gares. Correctement mobilisé en particulier grâce à
des politiques foncières efficaces et l’ouverture de
droits à construire dans les PLU, ce potentiel doit
permettre de contribuer sensiblement aux objectifs
de construction de logements fixés par le Sdrif.
Comment se comportent les marchés
immobiliers autour des gares :
la mise en place d’un observatoire
des marchés fonciers et immobiliers
aux abords des gares du Grand Paris
En avril 2013, la Société du Grand Paris a mis en
place un observatoire des marchés fonciers et immobiliers aux abords des gares du Grand Paris en
partenariat avec l’État et la Chambre des notaires
de Paris. Ce projet répondait à une demande du
comité stratégique de la SGP : certains élus craignaient que les prix des logements augmentent
rapidement.
Cet observatoire analyse les variations des prix de
tous les types de biens immobiliers aux abords
des gares du Grand Paris, afin de pouvoir disposer d’informations régulières sur l’évolution des
valeurs foncières et immobilières pour l’information des élus, des décideurs et du public.
L’observatoire a analysé les prix de vente des
maisons et des appartements aux abords des
gares en 2006 et en 2011. Ces prix aux abords
des gares ont été comparés aux prix constatés
dans la même commune. Il n’a pas été constaté
d’augmentation des prix aux abords des gares
entre 2006 et 2011 supérieure aux augmentations
constatées dans les communes d’assiette de la
gare : si les prix augmentent de 30 % en 5 ans aux
abords des gares, ils ont augmenté de 35 % en
Île-de-France et de 30 % en première couronne
sur la même période. Le ralentissement relatif de
l’activité immobilière en 2011 et le calendrier de
livraison des nouvelles gares, encore très lointain
pour les ménages à l’origine de l’essentiel des
transactions, expliquent cette situation.
Une première lettre d’information a été publiée
début septembre 2013 commentant ces résultats. Elle a été largement reprise dans la presse,
ce qui confirme l’intérêt pour ce sujet pourtant très
technique.
Fin 2013, l’observatoire a examiné les résultats de
l’année 2012 et les a comparés aux prix de l’année
2011. Il a constaté une baisse des transactions et
une stabilité des prix en 2012. Une deuxième lettre
d’information a publié ces résultats.
Prix moyen au m2
des appartements en 2011 et 2012
• 15 •
La mise en place de l’observatoire
des quartiers de gare du Grand Paris :
connaître, caractériser et comparer les
quartiers des gares du Grand Paris
Le 13 décembre 2013, le comité stratégique de la
Société du Grand Paris a approuvé la préfiguration de l’observatoire des quartiers de gare et il a
recommandé son déploiement à l’ensemble des
gares du Grand Paris.
Les trois partenaires du projet (Driea, SGP, Apur)
ont travaillé à la préfiguration de cet observatoire des quartiers de gare du Grand Paris afin
de mettre à disposition des élus locaux et des
acteurs de l’aménagement, du logement et des
déplacements, un socle de données à partager et
une observation des mutations urbaines à venir.
L’observatoire analyse les caractéristiques urbaines des quartiers des futures gares et leurs
évolutions récentes par comparaison au reste du
territoire communal, départemental ou de première couronne.
Par souci de cohérence avec l’observatoire des
marchés fonciers et immobiliers aux abords des
gares du Grand Paris et avec l’étude des effets
sur l’urbanisation, le périmètre de 800 m – qui
équivaut à 15 minutes de marche à pied – a été
retenu pour procéder aux analyses de données
gare par gare.
En 2013, une première étude a été réalisée sur
6 gares test, Vitry Centre, les Ardoines, NoisyChamps, Saint-Denis-Pleyel, Rueil-SuresnesMont-Valérien, les Agnettes, ainsi qu’une monographie du quartier de la gare de Vitry Centre. En
2014 et 2015, la démarche sera généralisée à l’ensemble des gares dans l’ordre de mise en service
des tronçons. L’observatoire des quartiers des
gares du premier tronçon sera livré à l’été 2014.
Ces travaux de documentation du sujet des abords
des gares permettront progressivement de mettre
fin à des affirmations trop générales et souvent
contradictoires à propos du foncier mutable autour
des gares. Les observatoires ont aussi pour but
de partager dans la durée entre tous les acteurs
actuels et futurs de l’aménagement de la métropole
des données simples, comparatives et cartographiées, bref de « caractériser les quartiers de gare »
pour reprendre une demande formulée à de nombreuses reprises par les élus du comité stratégique
de la SGP. Ils permettent en particulier d’éclairer les
questions de localisation des logements existants,
logements sociaux et logements libres, et d’illustrer la grande disparité des territoires en matière de
densité bâtie et de densité de population, offrant
ainsi aux élus des arguments comparatifs à faire
valoir auprès de leurs habitants et dont ils n’avaient
pas forcément connaissance.
Les outils de l’action foncière
aux abords des gares :
suffisants ou inadaptés ?
L’action foncière aux abords des gares peut s’appuyer sur toute une gamme d’outils, directs ou
indirects, confirmés ou innovants : le droit de préemption urbain renforcé (DPUR), les conventions
avec les établissements publics fonciers (EPF)
qui mettent en place des périmètres de veille
prospective couvrant parfois plusieurs centaines
d’hectares, la restriction des droits à construire
dans les PLU en attente de la maîtrise foncière,
les chartes de prix maîtrisés (7) et les chartes
aménagement-transport.
Ces outils semblent bien connus des villes : le
nombre de périmètres de DPUR ou de conventions avec les EPF le confirme (8), ainsi que le
témoignage des trois élues auditionnées par le
groupe de travail (9).
Toutefois, ces outils (à l’exception de la charte de
la ligne 11) sont à ce jour mis en place à l’échelle
• 16 •
des territoires des communes. Ils traduisent donc
les orientations de la politique d’aménagement de
la commune sur son territoire, souvent définies au
début de la mandature ou même de la mandature précédente. Ils ne sont pas nécessairement
adaptés à une action foncière plus immédiate et
plus ciblée aux abords des gares du Grand Paris.
En effet, les gares du Grand Paris ne sont pas
toujours implantées dans le cœur des villes. Leur
zone d’influence intercepte souvent le territoire
de plusieurs communes, de plusieurs PLU et de
plusieurs politiques foncières. Le contrôle de la
mutation des abords des gares n’est donc pas
forcément à ce jour bien anticipé ni même harmonisé, alors que ce sont les territoires offrant le plus
grand potentiel de mutation à court terme.
En outre, la taille des communes, leur histoire en
matière d’aménagement, leurs moyens en ingénierie foncière varient beaucoup. Certaines sont
particulièrement expérimentées dans la maîtrise
des outils, d’autres beaucoup moins mobilisées
pour diriger la mutation de leurs territoires.
C’est pourquoi l’EPF d’Île-de-France et le syndicat
des transports d’Île-de-France (Stif) ont signé en
janvier 2012 une convention-cadre visant à mettre
en place une action anticipatrice aux abords immédiats des projets de transport structurants en
Île-de-France.
C’est aussi une des raisons pour lesquelles la
région Île-de-France a décidé en 2008 de mettre
en place un dispositif nouveau, simultanément à la
décision du Stif de prolonger la ligne 11 du métro :
la charte-aménagement transport.
La charte aménagement-transport
du prolongement de la ligne 11 :
une démarche partenariale innovante
Cette démarche partenariale a pour but d’articuler
les projets urbains des six communes traversées
avec le projet de transport. Aucune intercommunalité n’existait encore entre les communes concernées. La région Île-de-France a pris l’initiative de se
concerter avec elles au sein de l’association pour
le prolongement de la ligne 11, rassemblant également le Stif, l’institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (IAU îdF), l’établissement public foncier d’Île-de-France (Épfif),
7 - Ce dispositif sera décrit au chapitre suivant car il a vocation à
s’appliquer sur de grands territoires.
8 - 80 % des communes concernées par le tracé du Grand Paris
ont des conventions avec un EPF.
9 - Mme Corinne Valls, maire de Romainville, Mme Patricia
Tordjman, maire de Gentilly et Mme Monique Bouteille,
adjointe au maire de Rueil-Malmaison.
le conseil général de Seine-Saint-Denis (CG 93),
l’association ville et transport en Île-de-France (Vtif)
et la caisse des dépôts et consignations (CDC).
L’objectif était de mutualiser les moyens d’études
pour établir un diagnostic partagé des potentiels
fonciers aux abords des futures stations, de définir un périmètre de densification urbaine autour
de chaque station, une programmation cohérente
sur tout le territoire traversé, et de permettre à
l’Épfif de coordonner ses interventions foncières
sur le territoire.
Cette démarche expérimentale a connu au fil du
temps des lourdeurs et des difficultés, notamment dues au manque de moyens financiers et
d’ingénierie urbaine dédiée. Mais elle a permis
d’engager un dialogue et de réaliser un diagnostic
commun qui a été repris dans le projet porté par la
nouvelle intercommunalité Est Ensemble et dans
le projet de contrat de développement territorial
(CDT) qu’elle vient de signer avec l’État.
Pour engager un véritable travail partenarial dans
ces différents territoires et fédérer les acteurs, ce
mode opératoire nécessite l’émergence d’une
culture commune partagée. Selon les territoires
concernés, cette étape requiert des temps d’appropriation et de maturation plus ou moins longs en
fonction de l’expérience du territoire à conduire des
démarches similaires ; et le caractère expérimental
de cette démarche participe à sa complexité.
La spécificité francilienne rend la question de la
gouvernance et des échelles plus complexe. Le
principe de la démarche aménagement-transport
peut être décliné sur d’autres secteurs en Île-deFrance, sachant que la diversité et les échelles
des territoires concernés nécessitent que ces
démarches soient chaque fois adaptées.
En 2012, l’assemblée régionale a voté un rapport
cadre visant le déploiement des chartes aménagement-transport autour d’opérations emblématiques du Plan de mobilisation pour les transports
en Île-de-France et du Grand Paris Express.
Cette démarche est déjà engagée pour les tracés
de trois projets de transport (Tram Express nord
entre Sartrouville et Noisy-le-Sec, Tramway T9
Paris-Orly, TZen 2 Melun – Sénart).
Des outils inadaptés :
l’acquisition des tréfonds nécessaires
à la construction des tunnels du métro
S’interroger sur les effets fonciers de la réalisation
du projet de transport du Grand Paris ne doit pas
conduire à oublier que la livraison du nouveau
métro dans les délais prévus conditionne toute la
mutation attendue des territoires.
• 17 •
Or, la réalisation des projets de transport en souterrain du réseau de transport du Grand Paris
mais aussi des prolongements de lignes de métro
ou du RER E, nécessite l’acquisition du tréfonds
de plusieurs milliers de parcelles privées sous lesquelles passeront les tunnels.
Ces acquisitions seront difficiles pour un certain
nombre de raisons :
• le nombre de parcelles concernées rend nécessaire une organisation préalable très méthodique pour mettre en place un processus quasi
industriel. La SGP a sélectionné des prestataires expérimentés et dimensionnés pour cette
mission mais le délai pour procéder aux acquisitions, en particulier pour le premier tronçon,
n’est plus que de trois ans.
• Le montant des indemnités qui peuvent être
offertes aux propriétaires est très peu attractif :
fixé par France Domaine sur la base de la jurisprudence des tribunaux de l’expropriation, il est proportionnel à la valeur du foncier de surface mais
fortement dégressif en fonction de la profondeur
du tunnel et de la position des nappes phréatiques. Les indemnisations estimées tournent autour de quelques centaines d’euros pour acquérir
le tréfonds d’un pavillon.
• Cette faible attractivité des indemnisations,
à laquelle s’ajoute la crainte de certains habitants que le passage du métro en souterrain ne
provoque des nuisances, laisse penser que la
majorité des acquisitions de tréfonds ne se fera
pas à l’amiable. L’expérience recueillie auprès
de la RATP et de RFF confirme cette inquiétude.
• Les capacités de traitement des juges de
l’expropriation, même sensibilisés en amont
comme s’y emploie la SGP avec l’aide du ministère de la Justice, sont structurellement inadaptées à des flux aussi importants.
C’est pourquoi la mise en place par la voie législative d’un dispositif dérogatoire pour l’acquisition
ou la prise de possession anticipée des tréfonds
des futures lignes de métro semble indispensable.
Les recommandations
de l’ORF pour renforcer
l’action foncière aux abords
des gares du Grand Paris
Ce rapide bilan des expériences conduites autour
des gares, des observations effectuées et de
l’efficacité des outils fonciers au service du projet
de transport du Grand Paris conduit le groupe de
travail à formuler quatre propositions :
La mobilisation par l’État du foncier public aux
abords des gares doit être poursuive et accélérée. Les cessions aux villes ou aux aménageurs
devraient être fixées à une valeur compatible
avec les coûts d’aménagement, dès lors que le
programme de construction prévoit une majorité
de logements. Dans ce but la décote devrait pouvoir s’appliquer aux terrains publics d’assiette de
l’ensemble de l’opération d’aménagement (10). Des
clauses de retour à meilleure fortune pourraient, le
cas échéant, être introduites dans les conditions
de cession.
La capacité financière de portage foncier et
de conduite d’études d’aménagement des
principaux aménageurs métropolitains devrait
être renforcée par des prêts à très long terme de
la CDC (11) afin de pouvoir anticiper au mieux les
aménagements pouvant être réalisés autour de
certaines gares du Grand Paris où peuvent être
mis en œuvre des projets urbains importants.
La réalisation dans les délais impartis des nouveaux transports souterrains nécessite la mise
en place d’un dispositif législatif permettant
d’accélérer la prise de possession des tréfonds. La SGP devrait faire des propositions à
l’État, conjointement avec RFF et la RATP, pour
qu’un dispositif législatif puisse être adopté avant
la fin de l’année 2014.
Les collectivités locales devraient être systématiquement aidées par les EPF à coordonner et développer leurs actions foncières aux
abords des gares, particulièrement pour les
gares dont la zone d’influence intercepte le territoire de plusieurs communes, en s’appuyant sur le
travail de diagnostic foncier préparé par les monographies de l’observatoire des quartiers de gare.
10 -Cette proposition rejoint la proposition 9 du groupe de travail
de l’ORF sur la relance de l’urbanisme opérationnel de juin
2014.
11 -Les prêts de la CDC sont présentés dans le rapport
du groupe de travail ORF sur la relance de l’urbanisme
opérationnel et font l’objet d’une fiche figurant en annexe.
• 18 •
à l’échelle des CDT
Les CDT couvrent des territoires beaucoup plus
vastes que ceux examinés pour les abords des
gares.
Alors que les diagnostics sur les quartiers de gare
couvrent environ 200 hectares (la superficie des
cercles d’un rayon de 800 mètres, soit 2 kilomètres carrés), la plupart des CDT et projets de
CDT portent sur un territoire compris entre 20 et
50 kilomètres carrés (12).
Outils de planification contractuelle créés par la loi
du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, les CDT
visent à démultiplier les effets de valorisation du
nouveau réseau de transport à l’échelle d’un bassin d’emploi et de vie, souvent à l’échelle d’une
intercommunalité existante et donc d’un futur
« territoire » de la métropole.
Les CDT recensent et parfois hiérarchisent les
potentiels d’aménagement et les projets urbains
à l’étude ou en cours de réalisation sur leur territoire. Les gares sont l’élément structurant de la
plupart de ces documents contractuels de planification (13). Les diagnostics qui ont été conduits et
qui figurent dans les CDT identifient les potentiels
du territoire et en dégagent les lignes de cohérence possibles et les complémentarités. Peu de
CDT toutefois comprennent une analyse fine du
foncier mutable pour atteindre ces objectifs, à
quelles conditions et à quelle temporalité. Faut-il y
voir la contrainte de l’exercice, enfermé dans des
calendriers trop serrés et basé sur le peu d’études
de territoire existantes ou bien le souci des partenaires de concentrer leurs efforts sur les projets
identifiés par chaque collectivité ?
Quoiqu’il en soit, les CDT comprennent des potentiels de construction et de programmation à des
degrés de précision variables, mais un seul CDT
comprend un volet foncier détaillé, appuyé sur une
étude de diagnostic foncier précise et des mesures
de mise en œuvre de ce diagnostic en accord avec
le projet urbain du territoire et avec ses moyens
financiers. Il s’agit du CDT du territoire de la création porté par la communauté d’agglomération de
Plaine Commune. À travers l’analyse de ce cas
concret et l’audition de ses opérateurs, communauté d’agglomération Plaine Commune et EPF Îlede-France, le groupe de travail a pu dégager des
conclusions transposables à d’autres territoires.
D’autres auditions ont aussi nourri les analyses et
les propositions de ce chapitre, en particulier les
2
témoignages des trois élues locales déjà citées.
Elles ont toutes montré à quel point l’échelle communale reste prédominante pour mobiliser les
outils de l’action foncière.
Les acteurs de la mobilisation
du foncier à l’échelle des CDT
Les communes restent les acteurs principaux
de l’action foncière sur les territoires. Même
membres d’une communauté d’agglomération
et signataires d’un CDT, leurs maires entendent
bien « garder les commandes de l’avenir du territoire (14) ». Les politiques foncières volontaristes
et innovantes qui nous ont été présentées par les
trois élues auditionnées sont d’abord conçues
pour répondre aux attentes de « leurs » habitants : maintenir les caractéristiques sociales de
la population, le taux d’emploi quand il est très
favorable comme à Gentilly, offrir des parcours
résidentiels en favorisant l’accession sociale à la
propriété, contrôler les augmentations de densité
pour mieux pouvoir les faire accepter par les riverains, informer très régulièrement les habitants et
les acteurs immobiliers locaux (notaires, agences
immobilières) des intentions de projets urbains.
Cette force du pouvoir communal explique que les
outils directs et indirects de l’action foncière ne sont
pas délégués aux intercommunalités et restent au
niveau communal : les PLU mais aussi le droit de
préemption urbain, les conventions avec l’Épfif et la
signature des CDT. Dans ce dernier cas toutefois,
les intercommunalités sont aussi signataires et les
plus anciennes d’entre elles ont aussi été un moteur de cette dynamique contractuelle aux côtés
des communes.
En revanche, les projets d’aménagement les plus
importants sont bien pilotés par les intercommunalités existantes et les aménageurs. La plupart
des SEM d’aménagement mais aussi les établisse-
12 - Pour mémoire, la superficie de Paris, bois compris, mesure
105 km2. Les principales données quantitatives relatives
aux CDT sont rassemblées dans le document publié par la
Driea en août 2013 : Territoires du Grand Paris, état actuel et
dynamiques.
13 -Seuls les CDT de Sénart et de Confluence Seine-Oise ne
comprennent pas de gare du Grand Paris Express.
14 -Citation de Mme Patricia Tordjman, maire de Gentilly.
• 19 •
Carte des contrats de développement territorial
État d’avancement de mars 2014
• 20 •
ments publics d’aménagement, exercent leur activité à l’échelle des territoires de CDT, voire même
des départements ou d’un territoire englobant plusieurs intercommunalités ou plusieurs CDT.
Les EPF interviennent aussi à l’échelle de territoires au moins départementaux.
Cette prédominance des communes dans la mise
en place des outils des politiques foncières commence donc à être contrebalancée par des acteurs
dont l’échelle d’intervention est au moins intercommunale, voire départementale ou régionale.
C’est un préalable nécessaire pour mettre en
place des politiques foncières prenant en compte
les potentiels de chaque territoire du CDT et pour
hiérarchiser les projets en fonction des besoins et
des capacités financières et opérationnelles du
territoire concerné. Encore faut-il que les outils
existent à l’échelle de ce territoire tant pour diagnostiquer finement les potentiels fonciers que
pour mettre en place des stratégies s’inscrivant
dans la durée.
Les outils de la mobilisation
du foncier à l’échelle des CDT
La documentation des potentiels fonciers mutables
à l’échelle du territoire du CDT est un préalable à
toute politique foncière à long terme et à la hiérarchisation des projets d’aménagement. La plupart
des CDT ont identifié les principaux grands terrains
mutables dans leur périmètre, mais seul le CDT
de la culture et de la création, sur le territoire de
la communauté d’agglomération de Plaine Commune, a mis en place un volet foncier conséquent
appuyé sur une étude de stratégie foncière.
Le portage long du foncier mutable
Cette étude de stratégie foncière co-pilotée par
l’Épfif et les services de Plaine Commune a conduit
à analyser plus de 7 000 parcelles, à estimer leur
coût d’acquisition et d’éviction et à constituer un
SIG avec ces informations. Cette étude a mis en
évidence l’importance des ressources de foncier
détenues par des propriétaires publics, ainsi que
la vulnérabilité du foncier à proximité des gares
à des prises de position d’opérateurs privés ;
elle a aussi constaté que 60 % des sites identifiés comme potentiellement mobilisables étaient
occupés par des activités économiques.
Cette analyse a permis de bâtir un plan stratégique foncier pour programmer les interventions
foncières à conduire selon un calendrier articulé
avec celui des opérations d’aménagement. Ce
document n’a pu faire l’objet que d’une diffusion
restreinte en raison de la nécessaire confidentialité
qui devait entourer les données traitées. La question du portage foncier à long terme s’est très vite
posée combinée avec celle du maintien sur place
des activités économiques en l’attente de la réalisation des projets urbains de long terme.
C’est pour répondre à cette double préoccupation, portage à long terme et maintien des activités économiques, que la SEM Plaine Commune
et l’Épfif ont créé à l’initiative de Plaine Commune
une filiale commune, Foncière commune (15), chargée de porter le foncier entre 8 et 15 ans pour
un montant maximum de 100 millions d’euros.
En effet, le portage long permet de proposer aux
entreprises des baux non précaires, générant des
revenus locatifs suffisants pour rembourser les
charges du portage, en particulier les intérêts des
emprunts nécessaires pour financer ces acquisitions. La rentabilité interne de ces opérations
n’étant pas très élevée, aucune foncière privée n’a
souhaité, à ce jour, participer au projet. Le portage
long permet aussi de céder, le moment venu, le
foncier aux aménageurs à des prix compatibles
avec des bilans d’aménagement comprenant une
programmation diversifiée : logements de différentes catégories et équipements publics nécessaires aux nouveaux quartiers.
Cette combinaison d’outils, diagnostic foncier et
création d’une société foncière ad hoc, est particulièrement appropriée aux anciens territoires industriels de la métropole comme Plaine Commune (16).
C’est pourquoi l’Épfif étudie la possibilité de créer
des foncières sur le même modèle dans le périmètre de l’Epaorsa et dans le CDT du Bourget.
En revanche, dans les territoires plus résidentiels
d’autres outils d’action foncière doivent être mis
en place pour articuler l’action foncière avec les
projets de territoire.
Le plafonnement des prix de cession
des charges foncières :
les chartes de prix maîtrisés
Ce dispositif a été mis en place depuis quelques
années par plusieurs communes de Seine-SaintDenis dont Saint-Ouen et Romainville, par la ville
de Bagneux et par la communauté d’aggloméra-
15 -La Foncière commune fait l’objet d’une fiche en annexe.
16 -« Plaine Commune représente 5 000 hectares dont près d’un
quart mutable ce qui en fait la plus grande réserve foncière
de la petite couronne » a déclaré récemment Stéphane Peu
vice-président de Plaine Commune et président du conseil de
surveillance de Plaine Commune.
• 21 •
tion de Plaine Commune. Il semble particulièrement approprié à une échelle d’intervention intercommunale comme celle d’un territoire de CDT.
L’objectif poursuivi est de plafonner les prix de
vente des logements neufs dans les opérations
d’aménagement en retenant les promoteurs qui
offrent la meilleure réponse architecturale et environnementale pour une charge foncière fixée par la
commune ou l’aménageur. Ce dispositif présenté
conjointement au groupe de travail sous l’appellation de « chartes-promoteurs » par la maire de Romainville et par le directeur général d’Altaréa-Cogedim Résidences évite la surenchère de charges
foncières sur les secteurs les plus convoités de
la métropole. Sa généralisation à l’ensemble de la
métropole pourrait peut-être permettre de contrôler davantage les prix de vente de logements
neufs réalisés sur des fonciers publics et de fixer
des valeurs de référence plus modérées. Ce dispositif de prix plafonnés est particulièrement apprécié par la plupart des participants au groupe
de travail. Il pourrait utilement être appliqué aux
cessions de charges foncières ou à la conclusion
de baux avec les bailleurs sociaux. Cependant ce
dispositif ne s’applique qu’aux logements neufs
produits dans les opérations d’aménagement
public. D’autres pistes doivent être explorées pour
essayer d’encadrer l’évolution des prix du foncier
en l’attente de la définition des stratégies urbaines
sur les territoires.
Une utilisation paradoxale des PLU
Les interventions des élues locales et tout particulièrement de Mme Monique Bouteille, maire-adjointe de Rueil-Malmaison, ont montré comment
un PLU peut être un outil d’action foncière particulièrement efficace : par l’instauration de réserves
pour équipement public précises, par la mise en
place de zones de projet comportant des orientations d’aménagement et surtout par la mise en
place de « périmètres de gel » permettant de bloquer pendant cinq ans les projets sur des sites
importants (17). Les zonages eux-mêmes peuvent
aussi constituer des réserves foncières de fait, par
exemple en limitant fortement les constructibilités
supplémentaires dans les zones pavillonnaires :
c’est un moyen de « ménager l’avenir » selon Mme
Tordjman, maire de Gentilly.
Ainsi, le malthusianisme souvent reproché aux
PLU peut aussi être un outil de programmation
foncière permettant à la collectivité locale de limiter les mutations prématurées qui risqueraient de
mettre en péril ses projets urbains. Cette utilisation paradoxale des PLU est particulièrement né-
• 22 •
cessaire tant qu’une stratégie foncière et les outils
de sa mise en œuvre n’ont pas été mis en place à
l’échelle du territoire concerné.
Une ingénierie foncière et urbaine experte
Toutes ces innovations et cette créativité en matière de politiques foncières locales s’appuient
sur un arsenal juridique considéré par la plupart
des interlocuteurs comme satisfaisant. Toutefois,
ils déplorent la longueur des procédures d’aménagement et la multiplication des enquêtes publiques et des études d’impact pour des motifs
environnementaux, les coûts et l’allongement des
délais qu’elles induisent, mais aussi les risques de
contentieux pour vice de forme qu’elles multiplient.
C’est pourquoi la mise en œuvre de ces outils
puissants, mais complexes, nécessite une mobilisation d’élus locaux motivés et de collaborateurs suffisamment nombreux et experts dans le
maniement du code de l’urbanisme. La taille très
variée des communes explique qu’elles soient
inégalement équipées en maîtrise d’ouvrage urbaine. Une mutualisation des moyens d’expertise
et d’observation à l’échelle des agglomérations
serait probablement utile à l’observation, aux
diagnostics, au pilotage des études urbaines et
à la mise en place des outils fonciers appropriés.
Ainsi, la création d’un service dédié aux questions
foncières à Plaine Commune a été le préalable
nécessaire à la conception des outils innovants
présentés ci-dessus.
Des services fonciers mutualisés à l’échelle des
agglomérations permettraient aussi de développer les politiques foncières à une échelle territoriale plus adaptée, en cohérence avec les potentiels de l’ensemble du territoire et dans le cadre
stratégique qui sera progressivement mis en
place à l’échelle de la métropole.
17 -En application de l’article L123-2 du code de l’urbanisme :
« Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local
d’urbanisme peut instituer des servitudes consistant :
a) À interdire, sous réserve d’une justification particulière,
dans un périmètre qu’il délimite et pour une durée au plus
de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune
d’un projet d’aménagement global, les constructions ou
installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par
le règlement »
Les recommandations
pour mobiliser le foncier
à l’échelle des CDT
Le groupe de travail formule trois recommandations :
Tous les CDT devraient comporter un volet
foncier, afin d’appuyer les projets urbains sur des
diagnostics fonciers documentés et économiquement argumentés et conduire à la réalisation d’un
plan stratégique foncier.
Des structures de portage foncier, inspirées de
l’exemple de Foncière Commune, devraient être
mises en place dans les territoires offrant des
terrains mutables importants, en explorant avec
les foncières privées les conditions de leur participation à de telles structures. Une démultiplication
des financements, aujourd’hui trop exclusivement
publics, est indispensable pour pouvoir mobiliser
efficacement à long terme le foncier mutable à
l’échelle de ces grands territoires.
La pratique des chartes de prix maîtrisés devrait être étendue à l’ensemble du territoire de la
métropole et s’appliquer également aux cessions
aux bailleurs sociaux.
• 23 •
3
à l’échelle de la métropole
Les dispositions relatives à la métropole du Grand
Paris dans la loi du 27 janvier 2014 englobent un
champ de compétences beaucoup plus large
que le projet dont les grandes lignes avaient été
annoncées par le Premier ministre en mars 2013
et sur la base desquelles avait été bâtie la feuille de
route du groupe de travail de l’ORF.
Compte tenu de l’évolution permanente du dispositif projeté au fur et à mesure du travail parlementaire, il n’a pas été possible au groupe de
travail d’auditionner une personne sur le projet.
C’est pourquoi les analyses et les conclusions du
groupe de travail à cette échelle territoriale stratégique reposent sur un dispositif différent. Une
analyse écrite des dispositions votées a été rédigée et soumise à l’avis des membres du groupe
de travail. De la discussion prospective qui s’en est
suivie sont issus les développements ci-dessous.
• 24 •
Que peut ou doit faire
la métropole du Grand Paris
en matière foncière ?
La métropole du Grand Paris va s’étendre à partir
du premier janvier 2016 sur un territoire d’au moins
760 km2, la superficie de la petite couronne, voire
davantage si d’autres communes périphériques
demandent leur intégration à la métropole comme
la loi les y autorise.
Ce territoire correspond à une superficie équivalente à près de 8 fois Paris, un peu moins que Berlin et la moitié de Londres (18).
Les objectifs assignés à la métropole dans l’article
12 de la loi sont les suivants : La métropole est
constituée en vue de la définition et de la mise en
œuvre d’actions métropolitaines afin d’améliorer
le cadre de vie de ses habitants, de réduire les
inégalités entre les territoires qui la composent,
de développer un modèle urbain, social et économique durable, moyens d’une meilleure attractivité et compétitivité au bénéfice de l’ensemble du
territoire national.
Les compétences de la métropole
du Grand Paris ayant une incidence
sur la mobilisation du foncier
Pour atteindre ces objectifs, la métropole exerce
des compétences obligatoirement transférées par
les communes : l’approbation du PLU métropolitain, la constitution de réserves foncières d’intérêt
métropolitain, la définition, création et réalisation
des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain, le PLH de la métropole, la politique du
logement, la politique de la ville…
En outre, la métropole du Grand Paris élabore
un projet métropolitain (…) qui définit les orientations générales de la politique conduite par la
métropole du Grand Paris. Il participe à la mise en
œuvre du schéma directeur de la région d’Île-deFrance. Il comporte un diagnostic général, social, économique et environnemental du territoire
métropolitain, des orientations stratégiques
pour le développement de la métropole ainsi que
des domaines d’intervention prioritaire.
L’établissement de ce diagnostic général devrait
permettre de localiser à l’échelle métropolitaine
les potentiels fonciers les plus importants.
La définition des orientations stratégiques devrait
permettre à la métropole de préciser la vocation des territoires et la définition des domaines
d’intervention prioritaire donnera un ordre de
priorité à l’engagement de leur aménagement.
L’intégration de ces éléments dans les documents
d’urbanisme établis et approuvés par la métropole
confèrera à cet exercice de clarification une valeur
réglementaire.
Ces dispositions répondent bien à la demande
des milieux des professionnels de l’immobilier et
particulièrement de l’immobilier d’entreprise. Ainsi
l’Orie (19), dont le groupe a auditionné la présidente,
a publié en février 2014 une analyse des perspectives des pôles tertiaires en Île-de-France qui
conclut à une sur-offre de programmations au regard du rythme actuel de croissance de l’emploi.
La Driea a procédé à une analyse de la programmation en immobilier tertiaire prévue dans les
seuls CDT qui aboutit aux mêmes conclusions :
18 -Paris : 105 km2, Berlin (Land Berlin) : 890 km2, Londres
(Greater London Authority) : 1 580 km2
19 -Observatoire régional de l’immobilier d’entreprise
il y a trop de projets urbains qui prévoient de
développer l’immobilier d’entreprise et des choix
doivent être faits. Ces exemples illustrent le besoin
de définition de priorités par l’autorité métropolitaine qui aura cette compétence à l’échelle de la
métropole.
Le représentant de la Foncière des Régions, également auditionné par le groupe de travail, a formulé lui aussi un besoin très clair d’orientations
stratégiques : devant tant de projets urbains portés par des interlocuteurs aussi nombreux, communes, intercommunalités, établissements publics d’aménagement, son entreprise ne sait pas
quels aménagements se réaliseront en premier et
sur quels territoires nouveaux il serait le plus judicieux d’investir à long terme. Par prudence, la foncière investit dans les territoires de l’ouest parisien
dont elle connaît la valeur ou dans les métropoles
de province où elle dispose, à la différence de la
métropole de Paris, d’un « guichet unique ».
Plus généralement, c’est l’abondance de projets
urbains qui fait douter les professionnels de leur
réalisation effective à une échéance raisonnable,
craignant qu’ils ne se concurrencent les uns les
autres : la définition de priorités est donc particulièrement nécessaire et seule une autorité métropolitaine peut les décider dès lors que les compétences lui en ont été données.
Comment ces compétences
doivent-elles être exercées ?
Les élus et autres acteurs locaux auditionnés ont
témoigné leur attachement très vif à l’exercice des
compétences d’urbanisme et des outils fonciers
à l’échelle communale, mettant en avant leur
connaissance des habitants et du contexte économique et social de leur ville.
L’articulation entre l’intérêt métropolitain et la
compétence locale est la question principale : à
quel niveau mettre en place les outils de l’action
foncière ? À quel moment les mettre en place par
rapport au calendrier d’élaboration du PLU du
Grand Paris ?
Le rôle de la métropole devrait être basé sur le
principe de subsidiarité, afin de laisser les communes ou les territoires continuer à conduire les
actions urbaines de proximité dans le domaine
de l’action foncière et de l’aménagement sur le
plus grand nombre de projets possibles : l’acquisition des fonciers pour les services aux habitants relevant toujours de leur compétence, mais
aussi l’acquisition des terrains nécessaires à la
construction de logements, ainsi que la conduite
de la majorité des opérations d’aménagement.
• 25 •
Encore faudra-t-il que les communes conservent
les moyens financiers de cette action foncière de
proximité. Dès lors que les orientations sont clairement précisées dans le PLU et le PLH métropolitains, le nombre d’opérations d’intérêt métropolitain devrait être limité à quelques dizaines, à
comparer aux plus de 700 projets recensés par
l’IAU îdF sur l’agglomération centrale (20). Ce seront, le plus souvent, les opérations aujourd’hui
qualifiées d’intérêt communautaire et pilotées par
les intercommunalités existantes.
Aussi, il est important que la métropole ne cherche
pas à monopoliser l’action foncière mais se limite
à mettre en cohérence et définir des priorités pour
l’action foncière sur le territoire de la métropole au
service des compétences stratégiques qui lui sont
dévolues.
Ainsi, elle pourra exercer ce rôle stratégique sans
être inutilement alourdie par les contraintes de
gestion technique mais aussi politiques (concertation, gestion des contentieux…) des procédures
locales.
Les acteurs de la métropole
et leurs compétences
pour identifier et mobiliser
du foncier sur ces territoires
Un certain nombre d’acteurs existants sont en
train de devenir, de par la loi ou spontanément,
des acteurs de la métropole : les services de l’État
dans la région, les agences d’urbanisme, Apur et
IAU îdF, les structures de réflexion partenariale :
l’Orie et l’ORF.
L’ancienneté de ces acteurs et donc l’historique
de leurs données et de leurs travaux rend leur
participation à l’élaboration du diagnostic foncier
métropolitain indispensable.
L’établissement public foncier régional, qui regroupera les EPF existants pour créer un EPF
unique, mutualisant les moyens et démultipliant
sa capacité d’intervention, va aussi devenir un
acteur important de la politique foncière de la
métropole (21). Toutefois son champ d’action porte
sur l’ensemble de la région. Sa gouvernance aura
donc à équilibrer ses interventions entre le territoire de la métropole et le reste de la région.
Plus généralement, les acteurs de l’aménagement, entreprises publiques locales (EPL), EPA
et offices publics d’habitation (OPH), ont-ils
un rôle à jouer dans la mobilisation du foncier
métropolitain ?
• 26 •
La multiplicité des acteurs ne garantit pas la mutualisation des recettes permettant de financer
l’action foncière. Les acteurs de l’aménagement
seront d’autant plus performants que la lisibilité et
le financement de l’action foncière de la métropole
seront assurés en amont de leur intervention par
la métropole elle-même.
D’autres opérateurs fonciers peuvent-ils agir en
complément, même s’ils ne disposent pas de recettes fiscales dédiées à l’action foncière comme
les EPF ?
C’est en tous cas dans ce but que l’AFTRP, autre
opérateur historique de l’action foncière et de
l’aménagement en Île-de-France, envisage de
devenir Grand Paris Aménagement et souhaite
pouvoir « initier de grandes opérations d’aménagement si les collectivités n’agissent pas » (22).
Enfin, certains acteurs incontournables de l’action
foncière peuvent jouer un rôle de facilitateur de
l’action foncière de la métropole si leurs missions
sont adaptées à cet objectif : ainsi en est-il de
France Domaine. L’audition de représentants de la
direction nationale des interventions domaniales
de France Domaine, la DNID, conduit le groupe
de travail à proposer étendre le champ de compétence de la DNID à toutes les opérations d’aménagement métropolitain. L’expertise reconnue de
la DNID serait ainsi mise au service des priorités
foncières de la métropole et non plus seulement
des opérations conduites par les établissements
publics de l’État.
Les outils fonciers
à la disposition de la métropole :
lesquels et à quelles conditions ?
Y a-t-il explicitement des outils
à la disposition de la métropole ayant
un effet direct sur les politiques foncières ?
Il semble indispensable que le diagnostic général du territoire métropolitain comprenne un
volet foncier.
Ce diagnostic, élaboré avec l’aide des agences
d’urbanisme, gagnerait à être partagé avec les
collectivités. C’est la condition de son appropriation par toutes les composantes territoriales
de la métropole. La mission de préfiguration de
la métropole est chargée de la préparation de ce
diagnostic (23).
C’est donc très rapidement que ce travail de diagnostic va être entrepris. L’ORF souhaiterait être
associé à la définition de ses caractéristiques :
• sur quelles données doit-il porter ?
• à quel degré de précision doit-il descendre ?
La constitution de réserves foncières d’intérêt métropolitain est l’outil le plus explicitement
dédié à la politique foncière de la métropole. La
notion d’intérêt métropolitain doit préalablement
être définie (24). Il serait souhaitable que le rapport
de la mission de préfiguration limite l’intérêt métropolitain aux opérations les plus déterminantes
pour l’avenir de la métropole, particulièrement en
termes d’attractivité économique et de réalisation
de nouveaux quartiers.
Le rôle de ces réserves foncières doit être précisé : sont-elles seulement la phase préalable
aux opérations d’intérêt métropolitain (OIM) ou la
constitution au niveau métropolitain de réserves
de très long terme dont seule la métropole pourra
financer le portage long ?
En outre, la métropole peut demander à l’État de
la faire bénéficier, par décret en Conseil d’État, de
compétences dérogatoires pour la création et la
réalisation des zones d’aménagement concerté et
la délivrance d’autorisations d’urbanisme.
Ce dispositif, les « OIM », qui relèvera du décret ne
semble réservé qu’à des cas exceptionnels d’autant plus que la métropole dispose de la possibilité de créer des ZAC d’intérêt métropolitain. De
même, l’utilisation de la procédure de programme
d’intérêt général (PIG) que l’État peut mettre en
œuvre à la demande de la métropole, ne sera
probablement pas souvent nécessaire, puisque la
métropole dispose de la compétence d’approbation des documents d’urbanisme.
20 -Article de Cadre de Ville 10 mars 2014 : Île-de-France,
1 487 secteurs de projets d’aménagement.
21 -Aujourd’hui, 60 % des interventions des EPF concernent le
territoire de la future métropole.
22 -Déclaration de Thierry Lajoie, PDG de l’AFTRP au Moniteur le
14 février 2014.
23 -Une mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris
est créée. (…) Elle est chargée de la préparation du diagnostic
général, social, économique et environnemental du territoire
métropolitain, faisant partie du futur projet métropolitain
élaboré par la métropole du Grand Paris et mentionné à
l’article L. 5219-1 du même code. Elle peut s’appuyer à cette
fin sur l’Agence foncière et technique de la région parisienne,
l’Atelier international du Grand Paris, les agences d’urbanisme
et toute autre structure utile. Elle élabore un pré-diagnostic
sous la forme d’un rapport qu’elle remet au président de
la métropole du Grand Paris, un mois au plus tard après
l’élection de celui-ci.
24 -Elle (la mission de préfiguration) est chargée d’organiser les
travaux préparatoires à la définition de l’intérêt métropolitain
(…). Elle élabore un pré-diagnostic sous la forme d’un rapport
qu’elle présente au président de la métropole du Grand Paris,
au plus tard un mois après son élection.
25 -Voir l’étude de la Driea sur la programmation économique
dans les CDT, novembre 2013.
Enfin, l’État peut mettre à la disposition de la métropole du Grand Paris les établissements publics
d’aménagement de l’État.
Quelle portée donner à ce dispositif ?
La métropole doit-elle conduire
des politiques foncières directement
ou les confier par subsidiarité
aux territoires ou aux communes ?
Beaucoup d’autres questions se posent quant au
partage des outils classiques de l’action foncière
entre la métropole et les communes.
• Peut-il y avoir un DPUR métropolitain dans
les périmètres des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain ou les communes
doivent-elles déléguer le DPUR à la métropole ?
• Peut-on envisager des conventions EPF régional/métropole comme il y a aujourd’hui des
conventions EPF/communes ou au moins des
conventions-cadre EPF régional/métropole ?
• La métropole doit-elle avoir un service foncier ?
Et si la réponse est oui, comment l’articuler
avec les services fonciers des communes et
des territoires ?
• La métropole aura-t-elle un domaine public ?
• La métropole ne doit-elle pas disposer des outils de l’État en matière d’équilibre habitat/emploi à l’échelle de la métropole (25) alors qu’elle a
pour missions de réduire les inégalités entre les
territoires qui la composent, de développer un
modèle urbain, social et économique durable,
moyens d’une meilleure attractivité et compétitivité au bénéfice de l’ensemble du territoire
national. Si les conventions d’équilibre habitat/
emploi par territoire ont encore un sens avec un
PLU métropolitain, ne serait-ce pas à la métropole de les conclure avec les territoires ?
Les deux contraintes
de la métropole La mise en place de la métropole va toutefois rencontrer deux contraintes. La première est celle
du temps. Elle est inhérente à ce bouleversement
sans précédent de l’organisation des compétences dans la région capitale. L’installation de
ces nouvelles institutions puis l’élaboration et
l’approbation des documents d’urbanisme réglementaires vont prendre de nombreuses années.
Combien d’années vont être nécessaires pour
élaborer le PLU de la métropole, même si le travail d’élaboration est démultiplié au niveau des
territoires ?
• 27 •
Pendant ce temps d’élaboration des documents
stratégiques métropolitains, quelle sera l’évolution
des CDT ? Ils ont constitué une étape très utile
dans la structuration des priorités des territoires
de la métropole. Il serait souhaitable qu’ils continuent à jouer ce rôle structurant et préparatoire au
PLU, à l’échelle où il doit être élaboré c’est-à-dire
justement à l’échelle des territoires.
Le financement des réserves foncières est le
deuxième sujet important auquel sera confrontée
la métropole. La priorisation des projets d’aménagement d’intérêt métropolitain et la visibilité de
la gouvernance métropolitaine pour les investisseurs nationaux et internationaux va certes aider
à mobiliser plus efficacement les ressources privées. Mais elles se mobilisent difficilement à très
long terme. Quant aux ressources publiques,
elles vont devenir plus rares. L’action foncière de
la métropole va être confrontée à un redoutable
défi d’efficacité.
• 28 •
La proposition de l’ORF
Les effets de la métropole ne sont pas immédiats.
Sa compétence va se mettre en place progressivement. Mais les changements introduits produiront dans une dizaine d’années plus d’effets que
tous les autres dispositifs décrits précédemment.
Aussi, vu l’importance des enjeux et l’urgence à
agir, le groupe de travail recommande que la
question de la mobilisation du potentiel foncier
de la métropole soit traitée dès l’engagement
du diagnostic métropolitain par la mission de
préfiguration. Il considère indispensable que
l’ORF soit associé aux travaux de la mission
de préfiguration et il propose de livrer dans les
six prochains mois une contribution approfondissant les questions soulevées dans ce chapitre du rapport.
à l’échelle de la région
La mise en place de la métropole du Grand Paris
va-t-elle rendre l’échelle régionale inutile pour la
mobilisation du foncier du Grand Paris ?
Ce serait oublier que c’est à l’échelle de la région
Île-de-France que sont fixés les objectifs de logement de la loi du Grand Paris, 70 000 logements
par an. C’est aussi à cette échelle que se mesure
l’effort de construction : en effet, depuis de nombreuses années l’essentiel de l’effort de construction neuve est localisé dans la grande couronne.
C’est à cette échelle du territoire régional que
s’élabore et s’applique le document de planification stratégique régional : le schéma directeur de
la région Île-de-France (Sdrif), et que devra s’élaborer le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH).
C’est aussi à cette échelle que s’appliquent les
outils de l’aménagement du territoire à la disposition de l’État : la fiscalité sur l’immobilier d’entreprise et l’agrément.
Enfin, c’est à cette échelle que devra s’harmoniser
la politique de la métropole avec les territoires en
dehors de la métropole, et particulièrement avec les
autres communes de l’unité urbaine regroupées en
intercommunalités de plus de 200 000 habitants, en
application de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles.
Les enjeux restent donc importants. Ils sortent
même probablement renforcés de la création de
la métropole.
Le cadre stratégique
de l’aménagement du territoire
régional est désormais fixé
par le nouveau Sdrif
Après dix ans d’études, de concertation et de
procédures, le Sdrif a été approuvé par décret le
27 décembre 2013. Le territoire régional dispose
désormais d’un cadre réglementaire stable et
destiné à s’appliquer jusqu’en 2030.
Par ses objectifs, par les outils qu’il met en œuvre
et par les effets que lui confère désormais le code
de l’urbanisme sur les Scot et les PLU, le Sdrif
peut fortement contribuer à créer les conditions
réglementaires nécessaires à la mobilisation du
foncier du Grand Paris.
4
Le Sdrif porte sur l’ensemble du territoire régional, c’est-à-dire sur 12 000 km2 comprenant près
de 75 % d’espaces naturels non urbanisés. Cette
caractéristique qui en fait un document nécessairement stratégique lui permet d’encadrer l’urbanisation future de deux manières : en indiquant les
territoires où l’urbanisation doit prioritairement se
localiser et en limitant les possibilités d’urbanisation nouvelle des territoires non urbanisés. C’est la
combinaison de ces deux dispositifs qui en fait un
outil puissant d’orientation de l’urbanisation future.
Or, le Sdrif 2013 prévoit à la fois des zones de densification dans la zone dense de la métropole, en
particulier aux abords des gares, et des objectifs
ambitieux de limitation de la consommation d’espaces naturels.
Les dispositions du Sdrif pour favoriser la densification autour des gares reposent sur l’idée que
les gares sont des leviers importants de développement urbain. Aussi les PLU devront permettre
une augmentation de la densité humaine et de la
densité bâtie de 15 % dans les communes où sont
implantées des gares. De plus, la carte de destination générale des sols identifie des « secteurs à
fort potentiel de densification » qui comprennent
des emprises mutables importantes dans la zone
dense de la métropole.
Pour limiter l’urbanisation nouvelle, le Sdrif s’appuie à la fois sur des objectifs quantitatifs généraux : seulement un quart des constructions nouvelles pourront se localiser dans des extensions
urbaines, et sur des dispositions réglementaires
nouvelles. Ainsi, les « fronts urbains » permettent
de fixer une frontière précise à l’urbanisation dans
les secteurs les plus fragiles.
Les PLU approuvés avant l’approbation du Sdrif
devront être rendus compatibles dans un délai de
trois ans à compter de cette approbation (26). Ce
délai de trois ans, introduit en 2010 dans le code
de l’urbanisme, donne aux objectifs du Sdrif une
puissance renforcée.
26 -Article L111-1-1 du code de l’urbanisme
Les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec
les schémas de cohérence territoriale et les schémas de
secteur. En l’absence de schéma de cohérence territoriale,
ils doivent être compatibles, s’il y a lieu, (…) avec le schéma
directeur de la région d’Île-de-France, (…). Lorsqu’un de
ces documents est approuvé après l’approbation d’un plan
local d’urbanisme, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu
compatible dans un délai de trois ans.
• 29 •
Le Schéma directeur de la région Île-de-France, approuvé par l’État par décret le 27 décembre 2013,
reprend l’objectif de construction de 70 000 logements par an.
Crédit : IAU îdF
• 30 •
Pour en contrôler l’application, la région met en
place avec les services de l’État, qui exercent le
contrôle de légalité, un dispositif de suivi et d’évaluation. Il est nécessaire que ce dispositif soit
lisible, clairement documenté et surtout public et
partagé. Les effets du Sdrif sur l’évolution des PLU
pourront ainsi être mesurés et le cas échéant renforcés par d’autres actions régionales.
En effet, pour atteindre plus efficacement les objectifs du Sdrif, la région peut aussi s’appuyer sur
les politiques contractuelles qu’elle a développées.
La région Île-de-France
a mis en place d’autres outils
d’intervention pour orienter
l’aménagement du territoire
La contractualisation
sous toutes ses formes
La région a développé à l’appui du contrat de plan
État-région 2007/2014 et des contrats régionterritoires, une palette d’outils contractuels pour
inciter les communes et les intercommunalités à
conduire des politiques d’aménagement dynamiques et conformes aux objectifs régionaux :
« Nouveaux Quartiers Urbains » (NQU) pour
récompenser 24 projets urbains qui respectaient
les cahiers des charges du Sdrif, subventions aux
« maires bâtisseurs » à travers une dotation financière proportionnelle à l’offre nouvelle de logements (GP3), chartes aménagement-transport
déjà présentées, subventions aux EPA et aux EPF.
Ces outils apportent un complément de financement non négligeable aux projets urbains locaux.
La viabilité de certains projets en dépend. Ils ne
suffisent probablement pas à en déclencher de
nouveaux, ni à préparer une politique de réserves
foncières de long terme.
Les Parc naturels régionaux (PNR) :
des outils de mobilisation foncière
raisonnée au cœur des espaces
naturels à préserver
La région finance les études urbaines qui permettent aux PNR de développer une stratégie foncière de densification modérée des bourgs anciens
et de préparer la modification des PLU permettant
la réalisation de ces potentiels. Le PNR du Gâtinais
a ainsi mis en place une stratégie foncière avec
l’Épfif en s’appuyant sur les études réalisées par
l’IAU îdF. Le potentiel de logements réalisables est
faible, 250 logements sur six ans, mais il permet
de répondre en partie aux besoins identifiés tout
en préservant les espaces naturels. La région incite
les autres PNR à suivre cette démarche en mettant
en place des échanges d’informations inter-parcs.
À travers ces interventions, la région cherche à
limiter l’artificialisation des sols sans bloquer totalement le développement de ces territoires ruraux.
Une observation
à l’échelle régionale revitalisée La région a fondé avec l’État il y a plus de vingt ans
deux observatoires institutionnels à l’échelle du
territoire régional : l’observatoire régional du foncier (ORF) et l’observatoire régional de l’immobilier
d’entreprise (Orie). Ces deux structures qui associent largement à leur gouvernance les professionnels publics et privés du secteur constituent
des lieux de débat et de proposition précieux pour
guider les décisions des pouvoirs publics et des
professionnels dans ces domaines.
Le nécessaire renforcement des dispositifs d’observation foncière va accroître l’utilité de ces observatoires.
En outre, la région pilote avec l’État un outil d’observation fine de la consommation des terrains
non bâtis, l’Observatoire de la consommation des
espaces agricoles et naturels (Ocean). La relance
de cet outil à l’occasion de la mise en œuvre du
nouveau Sdrif permettra de documenter finement les conséquences du nouveau document
de planification régionale sur l’évolution foncière à
l’échelle de l’ensemble du territoire régional.
Vers un co-pilotage
État-région des outils
d’équilibre région-métropole ?
Cette collaboration ancienne État-région pour observer et contrôler l’évolution de l’aménagement
du territoire régional va s’étendre au champ du
logement à travers la mise en place d’un nouveau
dispositif instauré par la loi de modernisation de
l’action publique territoriale et de l’affirmation des
métropoles : le schéma régional de l’habitat et de
l’hébergement (SRHH).
La stratégie logement et hébergement
à l’échelle du territoire de la région :
CRHH et SRHH
Le comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) sera désormais co-présidé par
l’État et la région. Il aura la mission d’élaborer le
• 31 •
schéma régional de l’habitat et de l’hébergement
(SRHH). Ce schéma fixera les objectifs globaux
et leur déclinaison territoriale en matière de
construction et de rénovation de logements et de
structures d’hébergement, de rénovation urbaine
et de lutte contre l’habitat indigne. Il s’imposera
aux PLH, aux CDT et aux PLU, y compris au PLU
métropolitain.
À travers ce dispositif, l’État et la Région deviennent
co-responsables de la définition des objectifs de
logement et d’hébergement à l’échelle du territoire
régional et de la coordination des moyens de leur
mise en œuvre. Ils pourront ainsi équilibrer les objectifs et harmoniser les actions entre le territoire de
la métropole et le reste du territoire régional.
Pourquoi ne pas envisager que le co-pilotage des
politiques du logement et des outils d’aménagement du territoire régional soit étendu aux outils
de régulation de l’immobilier d’entreprise dont
l’État a jusqu’ici gardé la compétence exclusive ?
Le contrôle de l’immobilier d’entreprise :
des outils à partager ?
Les outils de l’aménagement du territoire de l’Îlede-France conditionnent largement les coûts fonciers de l’immobilier d’entreprise et donc l’implantation des emplois nouveaux.
L’État dispose depuis plusieurs décennies de trois
outils puissants pour déterminer l’implantation des
bureaux et des bâtiments logistiques sur le territoire de la région capitale : la redevance bureaux,
la taxe sur les bureaux et l’agrément bureaux.
La modification récente, à l’occasion de la loi sur le
Grand Paris en 2010, des zonages et des taux de
la redevance bureaux et de la taxe sur les bureaux
a montré à quel point ces deux dispositifs fiscaux
propres à l’Île-de-France avaient un effet important
sur le coût du foncier et par conséquent conditionnaient la localisation de l’immobilier d’entreprise.
Ce phénomène a été analysé par l’Orie et présenté par sa présidente au groupe de travail. Les
montants en vigueur de la redevance bureaux
auraient, d’après l’Orie, un effet dissuasif sur les
projets d’immobilier d’entreprise en deuxième
couronne. Ce constat doit toutefois être placé
dans le contexte d’un déséquilibre spatial entre
habitat et activités d’une part, et dans le cadre
d’une obsolescence du parc immobilier tertiaire et
d’une offre surabondante d’autre part.
L’agrément délivré par l’État à la plupart des
constructions, reconstructions, réhabilitations ou
extensions de locaux à usage industriel, professionnel, administratif, technique, scientifique ou
• 32 •
d’enseignement reste aussi un outil important de
l’aménagement du territoire régional. La vision du
Sdrif est bien de rééquilibrer la localisation des activités en Île-de-France, et les procédures d’agrément peuvent puissamment participer à la mise en
œuvre de cette volonté de rééquilibrage territorial.
Comment l’État va-t-il mettre en œuvre ces outils
en articulation avec le Sdrif et avec le PLU de la
métropole pour contribuer à l’équilibre de l’aménagement du territoire régional ?
Leur utilisation ne devrait-elle pas être co-pilotée
avec la région ou du moins faire l’objet d’une plus
grande transparence dans sa mise en œuvre ?
L’État et la Région sont des acteurs essentiels à
cette échelle territoriale régionale de la mobilisation du foncier. Ils interviennent à ce niveau stratégique par l’élaboration du Sdrif ou la modification
de la fiscalité sur l’immobilier d’entreprise, bientôt
par la définition du schéma directeur de l’habitat
et de l’hébergement. Certes, cette intervention
est indirecte. Elle s’appuie sur des outils réglementaires et sur la fiscalité. Elle n’en est pas moins
puissante et structurante : ces outils permettent
de rendre les fonciers plus ou moins utilisables,
coûteux, attractifs.
Ces compétences stratégiques renforcées rendent
l’État et la région garants de la solidarité des territoires à l’échelle régionale. Ils auront ainsi les
moyens de veiller au maintien de l’équilibre entre
la métropole et les territoires urbains et périurbains
situés à l’extérieur de son périmètre.
Conclusion
La région Île-de-France a connu ces quatre dernières années quatre bouleversements considérables de son cadre institutionnel :
• la décision de construire un nouveau réseau
de transports en commun, le nouveau Grand
Paris,
• la mise en place d’une programmation urbaine
à l’échelle intercommunale, les CDT,
• l’approbation d’un nouveau document de planification stratégique, le Sdrif,
• la création d’une gouvernance nouvelle à
l’échelle de la métropole.
Ces décisions prises à l’initiative de l’État et de la
région Île-de-France ont un objectif constamment
affirmé : construire davantage de logements au
cœur de la métropole.
La question de la mobilisation foncière est le préalable indispensable pour atteindre cet objectif.
Tous les acteurs publics et privés l’ont désormais
compris. Encore faut-il que les conditions nécessaires à une augmentation de l’offre foncière
soient réunies.
Au cours de cette année d’auditions et de réflexions, le groupe de travail de l’ORF a identifié
plusieurs conditions structurelles préalables à la
mobilisation du foncier du Grand Paris.
• La question de la connaissance : il est urgent
de répondre à la question : où y a-t-il du foncier
mutable et à quelles conditions économiques ?
Car le manque de documentation et d’observations rétrospectives laisse place à la confusion.
• Le rôle des opérateurs de transport restera nécessairement limité car leurs objectifs ne sont
pas des objectifs d’aménagement mais des
objectifs de valorisation patrimoniale.
• La mobilisation foncière est d’abord un sujet
qui relève de la compétence des collectivités
territoriales : des communes aujourd’hui et
demain aussi de la métropole et de ses territoires. Comme il s’agit de densifier et de modifier l’aménagement de quartiers existants, l’avis
des habitants doit être entendu et le rôle des
élus communaux est indispensable.
27 -Ces conclusions recoupent très largement celles développées
dans le rapport du CGEDD sur les actions foncières à moyen
et long terme publié en novembre 2013.
• Les élus sont préoccupés par l’évolution des
prix immobiliers et fonciers et souhaitent les
contrôler : prix de vente des logements mais
aussi prix d’achat par les villes pour les aménagements publics et les équipements.
• Les outils de l’action foncière sont pour l’essentiel suffisants et bien appropriés, mais les
compétences au sein des collectivités et les
ressources d’ingénierie gagneraient à être renforcées et mutualisées à l’échelle des territoires.
• Le temps est un facteur dont l’importance est
mal prise en compte dans la mobilisation foncière : durée des études, des procédures, évolution des marchés, calendriers de réalisation
des infrastructures de transport, des acquisitions foncières, des travaux d’aménagement
et de construction, des mandats politiques. La
question du financement et du portage à long
terme est primordiale.(27) Elle est pourtant insuffisamment outillée et les investisseurs privés ne
sont pas suffisamment incités à se mobiliser.
Pour toutes ces raisons, le groupe de travail a
formulé huit recommandations, délibérément
très concrètes, afin d’optimiser la mobilisation du
foncier du Grand Paris. Ces recommandations,
développées en conclusion de chacun des quatre
chapitres, sont récapitulées ci-dessous, dans
l’ordre de leur introduction dans le rapport c’està-dire du local au régional.
1 •La mobilisation par l’État du foncier public
aux abords des gares doit être poursuive
et accélérée. Les cessions aux villes ou aux
aménageurs devraient être fixées à une valeur
compatible avec les coûts d’aménagement,
dès lors que le programme de construction
prévoit une majorité de logements. Dans ce
but, la décote devrait pouvoir s’appliquer aux
terrains publics d’assiette de l’ensemble de
l’opération d’aménagement. Des clauses de
retour à meilleure fortune pourraient, le cas
échéant, être introduites dans les conditions
de cession.
2 •La capacité financière de portage foncier
et de conduite d’études d’aménagement
des principaux aménageurs métropolitains
devrait être renforcée par des prêts à très long
• 33 •
terme de la Caisse des dépôts afin de pouvoir
anticiper au mieux les aménagements pouvant être réalisés autour de certaines gares
du Grand Paris où peuvent être mis en œuvre
des projets urbains importants.
3 •La réalisation dans les délais impartis des
nouveaux transports souterrains nécessite
la mise en place d’un dispositif législatif
permettant d’accélérer la prise de possession des tréfonds. La SGP devrait faire
des propositions à l’État, conjointement avec
RFF et la RATP, pour qu’un dispositif législatif puisse être adopté avant la fin de l’année
2014.
4 •Les collectivités locales devraient être
systématiquement aidées par les EPF à
coordonner et développer leurs actions
foncières aux abords des gares, particulièrement pour les gares dont la zone d’influence intercepte le territoire de plusieurs
communes, en s’appuyant sur le travail de
diagnostic foncier préparé par les monographies de l’observatoire des quartiers de gare.
5 • Tous les CDT devraient comporter un volet
foncier, afin d’appuyer les projets urbains
sur des diagnostics fonciers documentés et
économiquement argumentés et conduire à
la réalisation d’un plan stratégique foncier.
• 34 •
6 •Des
structures de portage foncier, inspirées de l’exemple de Foncière Commune,
devraient être mises en place dans les territoires offrant des terrains mutables importants, en explorant avec les foncières privées les conditions de leur participation à de
telles structures. Une démultiplication des
financements, aujourd’hui trop exclusivement publics, est indispensable pour pouvoir
mobiliser efficacement à long terme le foncier
mutable à l’échelle de ces grands territoires.
7 •La pratique des chartes de prix maîtrisés
devrait être étendue à l’ensemble du territoire
de la métropole et s’appliquer également aux
cessions aux bailleurs sociaux.
8 •La question de la mobilisation du potentiel
foncier de la métropole doit être traitée
dès l’engagement du diagnostic métropolitain par la mission de préfiguration. Le
groupe de travail considère indispensable
que l’ORF soit associé aux travaux de la mission de préfiguration. Il propose de livrer dans
les six prochains mois une contribution approfondissant les questions soulevées dans
ce chapitre du rapport.
Fiches :
cas
outils
• Fiche 1 • • outils •Observatoire des quartiers de gare du Grand Paris
• Fiche 2 • • outils •Observatoire des prix fonciers et immobiliers
• Fiche 3 •
• Fiche 4 •
• Fiche 5 •
• Fiche 6 •
• outils •Foncière Commune mise en place à Plaine Commune
• outils •Charte aménagement-transport pour le prolongement de la ligne 11
• outils •Foncier potentiellement densifiable autour des gares du Grand Paris
• outils •Les prêts sur fonds d’épargne pour le portage foncier dans le cadre
des opérations d’aménagement de la Caisse des Dépôts
• Fiche 7 • • cas • Gare de Bécon-les-Bruyères, Hauts-de-Seine
• Fiche 8 • • cas • Gare de Rosa Parks, Paris
• Fiche 9 • • cas • Site du fort d’Aubervilliers, Seine-Saint-Denis
• 35 •
Observatoire des quartiers
de gare du Grand Paris
1
Fiche
Objectifs
• Analyser l’impact du réseau sur l’environnement immédiat
(800m) des gares du Grand Paris à travers une série de
thématiques : densités, centralités, cadre urbain et paysager,
démographie, mobilité et espaces publics, projets urbains
Date de réalisation / état
(en projet, en cours, réalisé)
2013 : préfiguration de la démarche sur 6 gares, approbation
de la démarche par le comité stratégique et demande
d’extension à toutes les gares d’ici fin 2015
2014 : Monographie des gares et des lignes 15 et 16.
Missions
• Éclairer les élus locaux sur les territoires
desquels sont situées les gares pour identifier les atouts
et les faiblesses de ces territoires.
• Étude de l’adaptation des territoires aux nouvelles infrastructures
• Incidence des contrats de développement territorial
et des différents projets d’aménagement des collectivités
• Articuler sur le long terme le projet de transport
et le projet de territoire
• Faire émerger une nouvelle gouvernance de projet
en mettant tous les acteurs autour de la table
• Inciter les territoires à s’engager
(évolution des PLU, construction de logements,
favoriser le développement des commerces, etc.)
Acteurs / Partenaires
• SGP / Driea / Apur
Outil foncier spécifique
• Monographies gare par gare pour comprendre l’évolution
dans un rayon de 800 m autour des implantations, par
comparaison au reste des territoires communaux, sur six
thématiques
• Analyse croisée des monographies afin de dégager des
typologies de comportements et d’impacts des gares sur
leurs quartiers par opposition au reste du territoire francilien
• Permettre ensuite la mise en œuvre d’une stratégie foncière
adaptée et cohérente autour de la station et à l’échelle de la
ligne et articuler les interventions foncières
Forces de l’observatoire
• Demande des élus membres du comité stratégique de la SGP
• A permis de nouer de nouveaux dialogues et des méthodes
de travail entre les acteurs et les communes
• Diagnostic partagé avec mise en perspective
des territoires de gare par rapport à la métropole
• Donne des arguments aux élus pour positionner leur territoire
les uns par rapport aux autres : forces et faiblesses de chacun
• Donne des arguments aux élus pour répondre aux
questions de leurs habitants
Faiblesses de l’outil
• A voir à l’usage
• Modalités de mise à jour
• 36 •
Fiche
2
Observatoire des prix fonciers et immobiliers
Objectifs
• Suivre les évolutions de prix fonciers et immobiliers dans un
rayon de 800 m autour des gares et vérifier si elles diffèrent
de celles de la commune sur laquelle la gare est située
• Diffuser ces informations auprès des élus, des
professionnels et de la presse par une lettre périodique
• 2012 : lancement de la démarche partenariale SGP / Driea /
Notaires
• 2013 : élaboration et signature de la convention 9 avril 2013
• juillet 2013 : 1er comité de pilotage / 1ère lettre
• décembre 2013 : 2nd comité de pilotage / 2e lettre
Missions
• Apporter des éléments de réponse correctement documentés
sur les risques d’augmentation des prix du foncier et de
l’immobilier aux abords des futures gares du Grand Paris
• Aider les collectivités locales sur les outils à mettre
en oeuvre dans le cadre de leur politique foncière et
immobilière, pour leur permettre d’agir par anticipation
sur les prix et faciliter in fine la réalisation d’opérations
d’aménagement mixant populations, habitats et activités
• le Préfet de Région, représenté par la Driea,
• la chambre des Notaires de Paris et Paris Notaires Service,
• la SGP et trois représentants désignés par le comité
stratégique de la SGP,
• l’Établissement public foncier d’Ile de France,
• la chambre régionale d’Ile de France de la Fédération des
Promoteurs Immobiliers,
• France Domaine,
• l’Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne
(Aftrp),
• l’Aorif - l’Union sociale pour l’habitat d’Ile-de-France,
• la Fnaim,
• l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme (IAU îdF),
• le président de l’Observatoire régional du foncier,
• le directeur scientifique de Dinamic,
• l’Observatoire des Loyers de l’Agglomération Parisienne (Olap).
Prix moyen au m2 des appartements en 2011 et 2012
Forces de l’outil
• informer avec des critères simples
• nouer le dialogue avec les représentants des collectivités,
des professionnels et des experts
• méthodes de travail à l’écoute des demandes des acteurs
• Structure relativement lourde à porter, demandant une forte
mobilisation de l’ingénierie des partenaires
• Suivi qui s’inscrit dans le temps long de la réalisation du
réseau de transports (de l’ordre de 20 ans)
• 37 •
Foncière Commune
mise en place à Plaine Commune
3
Objectifs
Forces de l’outil « Foncière Commune »
• Concrétiser les ambitions de développement urbain
du CDT en permettant l’anticipation foncière grâce
à un portage de long terme (15-20 ans)
• Maitriser le foncier stratégique en amont
des opérations d’aménagement
• Réduire les coûts de maîtrise des emprises d’activité
économique, en s’appuyant sur les rendements locatifs
• Le portage de long terme permet d’absorber en partie
les indemnités d’éviction et de fournir aux opérations
d’aménagement un foncier à bas coût
• Le portage de long terme permet d’optimiser la gestion des
baux (3-6-9 ans, convention d’occupation précaire),
et d’agir comme un levier de la politique économique
• L’intervention sur fonds propres permet de maintenir des
locaux d’activités aux normes et de garantir une occupation
correspondant au marché
• La gouvernance à 2 têtes garantit de s’adapter aux
orientations de projets sur le secteur
• Possibilité d’intervention rapide
• La réduction du poste des acquisitions foncières de
l’intercommunalité permet la mise en œuvre des politiques
communautaires. La réduction des participations de la
collectivité qui peut en découler permet la compatibilité
des ambitions d’aménagement avec le plan pluriannuel
d’investissement. Les marges dégagées permettent
de diversifier les programmations, avec des produits
qui génèrent peu ou pas de charges foncières (locaux
d’activités, équipements)
• Le portage de long terme et l’apparition d’une rente foncière
le cas échéant permettent de réduire le prix des charges
foncières, et ainsi d’exiger des contreparties auprès des
promoteurs : maintien de prix de sortie bas pour l’habitat,
exigences de qualité au travers de la « convention qualité
constructions neuves », etc.
• En cours : structure opérationnelle depuis juin 2013
(création de la société foncière par la délibération
du 27/06/2013)
• Courant 2013 : délibérations de l’EPFIF,
de la communauté d’agglomération Plaine Commune
et des communes actionnaires
• 3 février 2014 : Assemblée générale constitutive
de la Foncière commune
Missions
Maîtriser des emprises foncières stratégiques et les revendre à
prix de revient au terme du portage, impliquant :
• L’acquisition de parcelles, notamment identifiées
par le Plan stratégique foncier (PSF)
• La perception de loyers finançant les évictions
• La gestion locative en lien avec la durée de portage
Épfif, agglomération Plaine Commune, SEM Plaine Commune
Développement, communes concernées
Présentation de l’outil
• Filiale de l’Épfif et de la SEM Plaine Commune
Développement, qui participent à son capital
• Capital de départ : apport de 10 millions € (8.5 millions €
de l’Épfif + 1.5 millions de la SEM) et emprunt de 40 millions €
• Structure privée (qui vit avec des fonds
majoritairement publics)
• Organes de décision : un conseil de surveillance,
un directoire composé d’élus, un comité d’engagement
(pour le travail opérationnel), et une assemblée
des actionnaires
• Intervention sur fonds propres, avec rémunération du risque
(plafonné à 2 % du capital par an et dans les limites de 10 %
du capital sur la durée du portage)
• 3 salariés de l’Épfif affectés à la Foncière commune
• Périmètre d’intervention : Plaine Commune
• 38 •
Fiche
• Rentabilité interne faible, donc pour l’instant pas de
partenaires privés intéressés
Fiche
4
Charte d’aménagement-transport
pour le prolongement de la ligne 11
Objectifs
• articuler projets urbains et opération de transport
• se situer à la croisée des politiques :
·· d’aménagement,
·· de logement
·· de transport,
·· du schéma directeur de la région Île-de-France (Sdrif)
·· du plan de déplacements urbains (PDUIF)
• participer à la structuration territoriale de l’Île-de-France
autour de « grands territoires »
• proposer aux élus locaux un partenariat souple et équitable
autour d’un projet partagé et finançable
• Structure lourde à porter, demandant une forte mobilisation
de l’ingénierie des communes et des partenaires
• Le temps long de la démarche laisse peu de visibilité sur la
forme finale de contractualisation (et la compatibilité avec
les autres documents de planification)
• D’importantes contraintes de finances publiques
Tracé du prolongement de la ligne 11 du métro
• 2008 : lancement de la démarche
• 2008-2010 : élaboration et signature de la charte
• 2011-12 : réalisation de 5 études pré-opérationnelles
(foncier, commerces et services, accessibilité piétonne et
cyclable, amélioration du réseau de bus, identité du territoire
autour de la ligne
• 2013 (objectif) : mise en place de groupes de travail
(notamment sur le foncier) menant à l’élaboration
et à la signature du « contrat aménagement-transport »
Missions
• Articuler sur le long terme le projet de transport et le projet
de territoire
• Anticiper la desserte future par la définition d’un projet de
territoire cohérent
• Faire émerger une nouvelle gouvernance de projet en
mettant tous les acteurs autour de la table
• Définir une stratégie et des objectifs communs à l’échelle
de la ligne
• Amener les partenaires à s’engager (évolution des PLU,
construction de logements, favoriser le développement des
commerces, etc.)
Emplacement de la future station Place Carnot, à Romainville
• 6 communes concernées par la ligne et son prolongement
(Paris, Les Lilas, Romainville, Noisy-le-Grand, Montreuil,
Rosny-sous-Bois),
• association pour le prolongement de la ligne 11
• Stif, Épfif, IAU îdF, Région Île-de-France, CG93, CA Est
Ensemble, Vtif
• Caisse des Dépôts
Forces de l’outil Charte
• A permis de nouer de nouveaux dialogues et des méthodes
de travail entre les acteurs et les communes
• Importance de l’approche supra-communale
• Permet de dégager des capacités d’études (financement) pour
aborder un ensemble de thématiques (approche intégrée)
• De nouveaux acteurs qui s’impliquent dans la démarche :
Communauté d’agglomération Est Ensemble, Nature Parif
• 39 •
Foncier potentiellement densifiable
autour des gares du Grand Paris
Fiche
5
Objectifs
Répondre à l’avis du 26 août 2010 de l’Autorité
environnementale sur la nécessité de mieux évaluer l’impact
du projet de réseau du Grand Paris sur l’urbanisation future. Cela suppose une connaissance du potentiel foncier
susceptible d’être urbanisé dans un environnement plus ou
moins proche des gares.
• 2011 : lancement de la démarche et élaboration de la
méthodologie par la Driea en lien avec les UT et DDT
franciliennes
• 2012 : réalisation des travaux autour des 72 gares pour
alimenter les enquêtes publiques par tronçon
Missions
• Mesure de la capacité d’accueil dans deux rayons
de 800 et de 400 m autour des 72 gares du Grand Paris
par identification des terrains mutables ou sous-densifiés
pour le logement et les activités
• Identification du foncier public disponible comme levier
au démarrage d’opérations d’aménagement
• Analyse des conséquences et des mesures à mettre en œuvre
pour éviter l’étalement urbain par le rejet des populations vers
la périphérie que pourrait induire la montée des prix fonciers
et immobiliers dans le cœur de l’agglomération
SGP / Driea / Philippe Panerai architecte-urbaniste
Forces de l’outil
Gisement foncier potentiellement mutable dans un rayon de 800 m
et 400 m autour des gares du réseau de transport
du Grand Paris (en hectares - hors gares situées dans Paris)
• La méthodologie développée est adaptable et permet de
choisir des critères en fonction de scénarios plus ou moins
volontaristes et des densités à atteindre
• A permis de nouer de nouveaux dialogues et des méthodes de
travail plus fines entre les services de l’État et les communes
• A permis de constater qu’il y a beaucoup de foncier sousdensifié et mutable autour des gares du Grand Paris
• La méthode met en lumière des potentiels mais ceux cidoivent ensuite être traduits dans les documents d’urbanisme,
ce qui suppose volonté et projet de développement
de la collectivité.
• Le besoin de vérification sur le terrain
• Il ne s’agit que d’un diagnostic. Des politiques publiques (action
foncière et évolutions règlementaires) doivent s’enclencher.
• 40 •
Fiche
6
Les prêts sur fonds d’épargne pour le portage
foncier dans le cadre des opérations
d’aménagement de la Caisse des Dépôts
Objectifs / Missions
Forces de l’outil
• Permettre aux collectivités locales de financer des
opérations d’intérêt général identifiées par l’État et
notamment le logement social et la politique de la ville
• Permettre l’achat et le portage du foncier dans le cadre
d’opérations d’aménagement liées au Grand Paris (prêts
spécifiques)
• Étendue des actions pouvant bénéficier des prêts de la CDC
• Prêt spécifique au Grand Paris
• A voir à l’usage
Prêts pouvant être mobilisés sous certaines conditions
Caisse des Dépôts • collectivités territoriales • EPCI • EPF •
SEM • Organismes de logement social
Présentation de l’outil
Plusieurs types de prêts :
1 . Les PPU ou PRUAM destinés aux opérations relevant
de la politique de la ville peuvent financer :
• Des travaux d’aménagement concourant au projet urbain
du quartier
• Le portage foncier
• Les équipements publics et locaux associatifs (culturels,
sportifs, techniques, administratifs,...)
• Les équipements de proximités (maisons médicales,
services aux personnes,..)
• Les établissements scolaires
• Les investissements à caractère économique (centres
commerciaux, immobilier d’activités, unités de production
d’énergie,...)
2 . Les prêts Gaïa court terme pour des opérations hors
politique de la ville dont la programmation immobilière totale
intègre un minimum de 25 % de logements locatifs sociaux
3 . Les prêts Gaïa Grand Paris pour les opérations hors
politique de la ville mais inscrites comme actions foncières
stratégiques dans les contrats de développement territorial
du Grand Paris à condition que le CDT affiche un objectif
minimum de 25 % de logements locatifs sociaux.
Les prêts Gaia sont destinés au financement des :
• Terrains nus
• Terrains bâtis voués à être démolis
• Terrains bâtis à restructurer (friches)
• Travaux de viabilisation, dépollution et démolition des
terrains
• Surcoûts liés aux travaux d’adaptation au sol
• Mesures compensatoires de l’étude d’impact
• Cession des terrains privés de l’État dans le cadre du décret
du 15 avril 2013.
4 . Le prêt Gaïa long terme est destiné aux collectivités
territoriales qui souhaitent acquérir du foncier pour le donner
à bail à des opérateurs de logement social (bail à construction
ou bail emphytéotique).
• 41 •
Gare de Bécon-les-Bruyères (Hauts-de-Seine)
Fiche
7
Lieux
Gare existante située sur le faisceau Paris-Saint Lazare,
à la frontière de 3 communes : Courbevoie,
Asnières-sur-Seine et Bois-Colombes
• ZAC des Bruyères (20 ha) : 1ère tranche : 2001-2006,
2ème tranche : 2009-2012, 3ème tranche en cours de réalisation
• Réaménagement de la gare : début des travaux prévu en 2014
• Construction d’une gare du Grand Paris (ligne 15) : 2027
Descriptif du projet urbain
Emplacement de la gare de Bécon-les-Bruyères
• Zac des Bruyères :
Opération mixte (500 logements, 165 000 m2 bureaux)
• Opération réalisée en partie sur foncier ferroviaire
Enjeux
• Redimensionnement de la gare pour l’adapter à l’arrivée de
nouveaux habitants et employés induite par la ZAC (+ 22 %
flux de voyageurs entre 2006 et 2010)
• Faciliter l’accessibilité de la gare (construction d’une passerelle)
Gouvernance
RFF, mairies de Courbevoie, Asnières-sur-Seine
et Bois-Colombes
Maitrise d’ouvrage
RFF, Sncf
Freins / difficultés rencontrées
• Manque de coordination et décalage dans la mise en œuvre
du projet urbain et du réaménagement de l’infrastructure
de transport
• ZAC « autorisée » sans avoir analysé les conditions
de desserte d’une arrivée massive de la population
• Déficience des systèmes des décideurs publics (absence
de structure intercommunale pour porter un projet
commun, manque d’ingénierie) et du financement public
Enseignements tirés par RFF
Plan masse de la ZAC des Bruyères
Source : Mairie de Bois-Colombes
• 42 •
• Associer les bons acteurs (décideurs, financeurs,
opérateurs, utilisateurs)
• Coordonner les aménagements urbains et adapter
les infrastructures de transport pour que les étapes
soient réalisées dans des calendriers compatibles
• Prévoir un montage opérationnel reliant le financement
des infrastructures de transport au projet urbain
• Prévoir des leviers pour que chaque acteur apporte
sa contribution financière
• Réaliser des études de projet de façon consolidée
et cohérente et des opérations, certes imbriquées,
mais réalisées de manière autonome.
Fiche
8
Gare de Rosa Parks (Paris)
Lieux
Projet urbain du Nord-est de Paris (Paris 19ème) : Paris Nord Est
En cours (phase opérationnelle de travaux, mise en service
prévue fin 2015)
• secteur de 220 ha
• nombreux projets en cours (ZAC Claude Bernard,
réaménagement entrepôts McDonald, prolongement
tramways)
• 1 100 000 m2 de développements immobiliers
Descriptif du projet de nouvelle gare
• future gare RER E (85 000 voyageurs/jour attendus)
• coût : 130 millions € (Région, Ville de Paris, État, RFF)
• foncier mixte : RFF (1/3) et ville de Paris (2/3)
Emplacement de la gare de Rosa Parks
Enjeux
• Créer une gare nouvelle insérée dans un pôle d’activité
• Assurer un bon niveau de desserte du nouveau quartier
Gouvernance
RFF, ville de Paris - Semavip
Semavip, RFF
Freins / difficultés rencontrées
• Volonté initiale de mise en service concomitante
de la gare et des immeubles attenants + difficultés
de commercialisation des locaux (ralentissement
des travaux, réduction du financement)
• Longue durée de réalisation du projet (études + travaux) :
+ 10 ans
Leviers d’action / solutions apportées
• Foncier public fourni grâce au déclassement de voies
publiques
• Conception du projet en associant l’ensemble des acteurs
• Autonomisation de la réalisation de la gare et des
immeubles
Source :
www.garerosaparks.fr
• 43 •
Site du fort d’Aubervilliers (Seine-Saint-Denis)
Fiche
9
Lieux
Gouvernance
Aubervilliers (CDT Culture et création)
et Pantin (CDT Fabrique du Grand Paris)
CA Plaine Commune, AFTRP, ville d’Aubervilliers, Ville de
Pantin, État (Dafi, Préfecture, Driea), CG 93, région IDF, CDC
État d’avancement
2008 : l’équipe Madec est lauréate du marché de définition
lancé par Plaine Commune
2010-2011 : étude de faisabilité (AFTRP) sur la base du plan
Madec
2011 : Prise d’initiative de la ZAC par l’AFTRP et validation du
programme prévisionnel de l’opération
2012 : concertation réglementaire (AFTRP)
2013 : mise au point du dossier de création de la ZAC
(AFTRP)
2014 : approbation du dossier de création par arrêté
préfectoral (premier trimestre 2014)
2025 : Arrivée de la ligne 15 prévue
AFTRP (projet urbain)
Stif (gare)
Emplacement de la gare Fort d’Aubervilliers
• Terrain public de 36 ha : 25 ha appartenant à l’AFTRP,
10 ha appartenant au ministère de l’intérieur et à celui de la
défense, ville de Pantin
• Éco-quartier : Charte label ÉcoQuartier en cours de
signature
• Programme prévisionnel : 1 800 logements, 200 résidences
séniors et étudiants, locaux d’activités « culture et création »,
commerces, services, équipements et la conservation du
patrimoine remarquable
• Site atypique : ancienne friche militaire jusqu’en 1973
(cession à l’AFTRP), occupation par des activités liées à
l’automobile (fourrière, casse-auto)
• Caractéristiques : enclave d’Aubervilliers dans le territoire de
Pantin, bordé par les franges du cimetière de Pantin au sud
et à l’est, coupé des quartiers environnants par la RN2
• Problématiques techniques : pollution chimique et de
dissolution du gypse, contraintes techniques liées au métro
ligne 7.
Descriptif du projet de nouvelle gare
Future station de la ligne 15
Gare enterrée et gare routière
Avec constructions en superstructure
Enjeux
• La densification urbaine le long des axes routiers (ex-RN2
et RD27),
• La richesse de la programmation
• La mise en valeur du patrimoine architectural militaire
(remparts, bastions, porte historique) et paysager (jardins
familiaux, couronne boisée, fossés),
• L’ouverture du site sur les quartiers environnants pour
favoriser son désenclavement, en particulier sur l’axe de
l’ex-RN2 à l’ouest et vers Pantin au nord-est
• 44 •
Périmètre de la ZAC
Source : Commune d’Aubervilliers
Annexes
Liste des auditions par type d’acteurs
Collectivités territoriales : élus,
Les acteurs fonciers et immobiliers :
services techniques et agence d’urbanisme
EPFIF, AFTRP, France Domaine et Altarea
Cogedim
Trois élus ont permis d’avoir une vision de la
mobilisation foncière et des outils qui la rendent
possible sur le terrain. Ainsi, après avoir posé le
contexte historique de l’aménagement de Gentilly,
Patricia Tordjmann (maire de Gentilly) a présenté
plusieurs exemples de projets et de réalisations
locaux. Corinne Valls (maire de Romainville) a explicité les moyens mis en œuvre par sa commune
pour maîtriser les prix de sortie des logements.
Monique Bouteille (adjointe au maire de RueilMalmaison en charge de l’urbanisme, des écoquartiers et des transports) a présenté les outils
mobilisés par la commune pour optimiser son
foncier, notamment à proximité de la future gare.
Le service foncier de Plaine Commune a expliqué le processus d’élaboration du volet foncier du
CDT de la culture et de la création. Il a souligné
les importants enjeux fonciers induits par cette
démarche, et notamment la problématique très
présente sur le territoire du maintien des activités
économiques. Plusieurs outils concourant à la
maitrise foncière ont été présentés, et notamment
la Foncière Commune, créée en 2013 en lien avec
l’Épfif, et le plan stratégique foncier.
La direction de l’aménagement à la Région
Île-de-France et l’IAU îdF, en collaboration avec
l’Épfif, et l’association Ville et transport en Ile-deFrance (VTIF), ont présenté le fonctionnement des
chartes urbanisme-transport, et particulièrement
la charte pour le prolongement de la ligne 11 du
métro, mise en place depuis 2008. L’accent a
été mis sur le contexte de lancement de cet outil
et sur les aspects fonciers de la démarche. La
direction de l’aménagement de la Région a également présenté le Sdrif 2013, son objectif en
matière d’urbanisation et les effets règlementaires
attendus.
L’Épfif a présenté à plusieurs reprises son rôle dans
le portage foncier, notamment à long terme, dans le
cadre de la charte pour le prolongement de la ligne
11, et dans la constitution de la Foncière Commune,
avec la Sem Plaine Commune Développement.
L’AFTRP a identifié, au travers de plusieurs études
de cas, les impacts de l’arrivée des gares du Grand
Paris au sein de ses opérations d’aménagement.
Elle a souligné l’importance du contexte d’implantation des gares et la grande diversité des situations
locales.
La DNID a explicité l’organisation de sa structure
ainsi que ses missions aux différentes échelles. Le
rôle d’évaluateur de France Domaine dans la réalisation du Grand Paris a été précisé ainsi que le type de
biens et les différentes méthodes utilisées.
Les représentants d’Altarea Cogedim ont présenté
le principe et le fonctionnement des chartes promoteurs comme outils de maitrise de la production.
Des acteurs ferroviaires :
RFF, Sncf / Gares & connexions, SGP
Les acteurs ferroviaires ont exposé leurs expériences de valorisation de fonciers autour des
gares. Ainsi, RFF et Gares & Connexions ont
fait un retour de leurs expériences opérationnelles
sur l’aménagement de quartiers de gares. Ils ont
également explicité leurs pratiques de valorisation
immobilière autour de gares existantes.
La SGP a présenté sa double mission de conception et de construction du réseau du Grand Paris
et de constructeur-aménageur. Différentes expériences d’acquisition foncière autour de gares ont
été présentées, ainsi que les observatoires mis en
place avec ses partenaires.
• 45 •
Des utilisateurs et des investisseurs :
Orie, opérateur de logement social,
Foncière des Régions
Plusieurs acteurs directement concernés sont
également intervenus pour préciser leurs attentes.
L’Orie a ainsi explicité les différentes stratégies
des investisseurs et les logiques d’implantation
d’activités (attraction de nouveaux pôles vs logique
de concentration), et les évolutions que pourrait
induire l’arrivée d’un nouveau réseau de transport.
Paris Habitat a souligné le besoin d’une maitrise
publique du foncier permettant la production de
logement social, notamment en raison des longues
durées de portage.
Enfin, la Foncière des Régions a présenté ses
critères de choix d’investissements et son positionnement sur les différents types de portage. Elle a
également précisé son besoin d’un interlocuteur
unique permettant une meilleure identification des
opportunités.
• 46 •
Feuille de route
Le foncier du Grand Paris : comment le mobiliser?
Sous la présidence de Catherine Barbé, Directrice des partenariats stratégiques
à la Société du Grand Paris
Le contexte
La problématique
Le contexte législatif autour du Grand Paris est
très évolutif : plusieurs textes ou projets de textes
encadrent ou vont impacter le « Grand Paris ».
Le Grand Paris est défini à l’article 1er de la loi du
3 juin 2010 relative au Grand Paris comme « un
projet urbain social et économique d’intérêt national qui unit les grands territoires stratégiques de la
région d’Ile-de-France, au premier rang desquels
Paris et le coeur de l’agglomération parisienne, et
promeut le développement économique durable,
solidaire et créateur d’emplois de la région capitale. Il vise à réduire les déséquilibres sociaux, territoriaux et fiscaux au bénéfice de l’ensemble du
territoire national. Ce projet s’appuie sur la création
d’un réseau de transport public de voyageurs… ».
« Ce réseau s’articule autour de contrats de développement territorial définis et réalisés conjointement par l’État, les communes et leurs groupements. Ces contrats participent à l’objectif de
construire chaque année 70 000 logements géographiquement et socialement adaptés en Île-deFrance et contribuent à la maîtrise de l’étalement
urbain ».
Dans la continuité des travaux engagés par l’ORF
en 2008 sur le volet foncier des PLH, en 2009 sur
celui des PLU, puis en 2010 et 2011 sur la valorisation du foncier autour des pôles de transports,
l’ORF souhaite en 2013 approfondir la question de
l’action foncière à conduire pour mettre en œuvre
le projet du Grand Paris.
La question du foncier du Grand Paris soulevée par ce nouveau groupe de travail de l’ORF,
dépasse le seul cadre du réseau de transport du
Grand Paris tel que dessiné par la loi du 3 juin
2010. Le groupe de travail s’intéressera aux incidences de ce projet de réseau sur le développement du territoire francilien, et intègrera donc les
objectifs de développement du Sdrif et des CDT.
Au delà des questions juridiques liées à l’incidence
des nouveaux textes législatifs et réglementaires,
les pratiques professionnelles de l’ensemble de
la chaîne des acteurs du domaine foncier vont
devoir évoluer.
Le groupe de travail abordera la question du
« Foncier du Grand Paris » à quatre échelles différentes : celle de la région, celle de la métropole
telle que définie par le projet de loi de décentralisation, celle des territoires de contrats de développement territorial et celle des abords immédiats des nouvelles gares.
Ces quatre échelles questionnent les problématiques foncières très différemment et, ce qui
ajoute à la difficulté, sur des temps longs. Le rôle
des acteurs (propriétaires, aménageurs, transporteurs, collectivités territoriales,…) les outils fonciers à mettre en oeuvre (ZAD, DPUR, périmètres
de veille des EPF, et PLU …), les montages opérationnels à mettre en place et les temporalités diffèrent selon les quatre échelles mais restent très
interdépendantes et doivent s’articuler pour que le
projet Grand Paris reste cohérent.
En 2012, le projet de Sdrif, actuellement soumis
à enquête publique, a intégré le Grand Paris et à
l’issue de son approbation les POS/PLU auront 3
ans pour se mettre ensuite en compatibilité avec
ce nouveau Sdrif.
En 2013, deux nouveaux projets de lois vont
« bousculer » les projets actuels de Grand Paris et
de Sdrif. Il s’agit du projet de loi sur la décentralisation et de celui sur l’urbanisme et le logement. Ces
deux projets proposent notamment des avancées
notables en matière d’intercommunalité (PLUI et
PLHI) et la création d’une autorité métropolitaine.
Les grandes lignes de ce projet ont été présentées le 6 mars 2013 par le Premier ministre à
l’occasion de son discours sur le Nouveau Grand
Paris. À cette occasion le projet de transport du
Grand Paris Express et le plan de mobilisation
pour les transports ont été confirmés, leur calendrier de réalisation détaillé et leur plan de financement précisé.
À l’échelle des futures gares : C’est très probablement à cette échelle que vont se manifester le
plus tôt les effets déclencheurs ou accélérateurs
de projets urbains du réseau de transport : la
valeur apportée par l’équipement de transport
• 47 •
rendra les abords des gares particulièrement intéressants à condition que la structure de la propriété et les règlements d’urbanisme autorisent la
mutation de ces territoires. Des effets d’anticipation sont à craindre. Ils doivent être observés et les
outils pour agir identifiés et expertisés.
Le rapport analysera les potentiels existants et
les conditions de leur mobilisation. Il identifiera le
rôle des différents acteurs et les conditions d’une
optimisation de la mutation rapide des abords
des gares ainsi que leur effet d’entrainement sur
les territoires plus vastes des CDT. Doivent également être appréhendées les modalités de la
programmation, du financement des études préalables et de l’ingénierie foncière et du financement
de l’action foncière proprement dite.
Les questions qui se posent touchent aussi à l’appropriation du foncier nécessaire à la réalisation
des gares et à la valorisation du périmètre autour
des pôles de transports par la réalisation de programmes d’aménagement.
À titre d’exemple :
• Quelles sont les dispositions foncières qui
existent pour acquérir l’assiette foncière des
quartiers de gares ? Un diagnostic critique des
outils sera à effectuer.
• Quelles sont les méthodes d’évaluation des
prix des terrains à maîtriser et le cout de leur
mobilisation ?
• A l’échelle des périmètres (800 m soit ? d’heure
à pied) autour des gares, quels systèmes de
péréquations peuvent se mettre en oeuvre
pour ne pas faire déraper les prix fonciers et
immobiliers, préserver les mixités et favoriser la
densité ?
• En matière de maîtrise d’ouvrage, et en lien
avec l’autre groupe de travail engagé par l’ORF
en 2013 sur la relance de l’urbanisme opérationnel, quels sont les montages existants ou à
créer pour mettre en oeuvre ce projet articulant
aménagement et transports ?
• Quels enseignements retirer des montages des
projets d’aménagement de quartiers de gares
lancés avant le Grand Paris et en cours de
construction ?
À l’échelle des CDT et des intercommunalités se pose la question de comment atteindre
les objectifs assignés aux CDT notamment « en
matière d’urbanisme, de logement, de transports,
de déplacements et d’équipement commercial,
de développement économique, sportif et culturel… ». La loi de 2010 prévoit aussi que les CDT
dressent la liste de zones d’aménagement différé
• 48 •
à créer, en fixent le périmètre, en définissent les
bénéficiaires des droits de préemption. Ils doivent
également préciser les actions ou opérations
d’aménagement ou les projets d’infrastructures
(les emplacements ou périmètres envisagés) en
vue d’atteindre leurs objectifs de construction
ainsi que les conditions de leur mise en œuvre et
l’échéancier prévisionnel de leur réalisation.
Dès lors, il conviendra de mettre en place des
stratégies foncières, adaptées aux objectifs des
territoires, appuyées sur des outils d’anticipation,
dont les ZAD ne sont qu’une des composantes, et
des partenariats articulés (collectivités, EPF, opérateurs, transporteurs) permettant de maîtriser les
coûts d’aménagement, et la sortie d’opérations
mixtes habitat/emploi.
Ces stratégies foncières interrogent aussi la carte
des intercommunalités à travers notamment les
PLH intercommunaux et PLU intercommunaux.
Dès lors le groupe de travail s’attachera à dessiner
ce qu’on peut appeler « le volet foncier d’un CDT »
tel que défini par le Décret no 2011-724 du 24 juin
2011 (relatif aux contrats de développement territorial prévus par l’article 21 de la loi no 2010-597
du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) et tel qu’il
évoluera eu égard aux prochaines lois de décentralisation et urbanisme et logement.
À l’échelle de la métropole, la question se pose
d’évaluer les outils nécessaires à la future autorité métropolitaine pour que ses prescriptions en
matière de logement et d’hébergement d’urgence
puissent réellement se traduire par une mobilisation concrète et équilibrée du foncier par des
acteurs publics ou privés ne relevant pas de son
autorité. Ces outils doivent à la fois lui permettre
d’agir dans le domaine des règles d’urbanisme,
de l’action foncière et opérationnelle mais aussi
lui permettre de disposer de moyens financiers
adaptés pour réaliser des études préalables et
orienter l’action foncière des opérateurs en fonction des stratégies métropolitaines.
À l’échelle de la région, les questions qui prédominent sont celles du comment réussir l’adéquation de l’offre régionale de foncier aux objectifs de
construction de 70 000 logements et de 28 000
emplois annuels, dans le respect des objectifs de
maîtrise de l’étalement urbain (à limiter à 1 300 ha
par an selon le Sdrif) et de maîtrise des prix immobiliers. Pour éviter un mouvement centrifuge des
populations vers les franges de l’agglomération où
le foncier serait moins cher qu’en zone dense, il
s’agit d’identifier les outils existants ou à créer et
les conditions optimales de leur mise en œuvre.
À ces quatre échelles seront examinés systématiquement les outils existants, la gouvernance
actuelle et prévue et les ressources mobilisables
ou nécessaires.
Ce travail devra mobiliser notamment les représentants des collectivités publiques, la SGP, le
STIF, les transporteurs (RFF, RATP, SNCF), les
EPF, les aménageurs, les promoteurs et bailleurs, la CRCI, architectes et bureaux d’études,
les notaires et les représentants des professions
juridiques.
Méthode de travail
Auditions, analyse de projets concrets en cours
de mise en œuvre pour en tirer des enseignements en termes de calendrier, de cout et d’efficience des outils, comparaison avec des métropoles françaises (Lyon, Rennes) et étrangères
(Grand Londres)
Rendu attendu
Un rapport et des recommandations qui seront
débattues en colloque.
Calendrier
Les travaux du groupe de dérouleront d’avril 2013
à mai 2014 en vue d’une présentation des conclusions lors d’un colloque au printemps 2014.
• 49 •
Glossaire
AFTRP : Agence foncière et technique de la
région parisienne
Apur : Atelier parisien d’urbanisme
CDC : Caisse des dépôts et consignations
CDT : Contrat de développement territorial
CGEDD : Conseil général de l’environnement et
du développement durable
CG 93 : Conseil général de Seine-Saint-Denis
CRHH : Comité régional de l’habitat et de
l’hébergement
DNID : Direction nationale d’interventions
domaniales
DPUR : Droit de préemption urbain
DRIEA : Direction régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement
EPA : Établissement public d’aménagement
Epaorsa : Établissement public d’aménagement
Orly-Rungis Seine-Amont
EPF : Établissement public foncier
Épfif : Établissement public foncier Île-de-France.
EPL : Entreprise publique locale
GPE : Grand Paris Express
GP3 : Grand projet 3
NQU : Nouveau quartier urbain
• 50 •
Ocean : Observation de la consommation des
espaces agricoles et naturels
OIM : Opération d’intérêt métropolitain
ORF : Observatoire régional du foncier en
Île-de-France
Orie : Observatoire régional de l’immobilier
d’entreprise en Ile-de-France.
PIG : Projet d’intérêt général
PLH : Programme local de l’habitat
PLU : Plan local d’urbanisme
PNR : Parc naturel régional
PRU : Programme de rénovation urbaine
RFF : Réseau ferré de France
Scot : Schéma de cohérence territoriale
Sdrif : Schéma directeur de la région
Île-de-France
SEM : Société d’économie mixte
SGP : Société du Grand Paris
SNCF : Société nationale des chemins de fer
français
SRHH : Schéma régional de l’habitat et de
l’hébergement
ZAC : Zone d’aménagement concerté
Notes
• 51 •
• 52 •
Comptes-rendus des auditions
• Retrouvez sur le site de l’ORF les annexes du rapport
présentant les comptes-rendus des auditions •
Rapports publiés
• Quelles ressources pour le recyclage urbain ?,
Rapport de l’ORF, novembre 2012 •
• Quelles actions foncières pour le périurbain ?,
Rapport de l’ORF, novembre 2012 •
• Les enjeux de la valorisation foncière
autour des pôles de transport,
Rapport de l’ORF, mars 2011 •
Site internet : www.orf.asso.fr
Pour entrer à l’ORF
Pour tout nouveau membre, la demande d’adhésion
se fait par envoi d’une lettre au Président de l’association,
dans laquelle est explicitée la nature de la demande.
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Cotisations :
1000 € pour les membres actifs 50 € pour les membres associés.
Association Loi 1901 - regroupant
Élus, professionnels
et administrations -www.orf.asso.fr
Secétariat général permanent :
Institut d’aménagement et d’urbanisme
- île-de-France 15, rue Falguière 75740 Paris cedex 15
Direction régionale et interdépartementale
de l’Équipement et de l’aménagement d’Île-de-France 21, 23, rue Miolis - 75732 Paris cedex 15
Rapport
de groupe de travail
LE FONCIER DU GRAND PARIS :
COMMENT LE MOBILISER ?
juin 2014
Observatoire
régional
du foncier
en Île-de-France

Le foncier du Grand Paris

Transcription

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