Conférence de clôture

Conférence du Conseil d’Etat – 23 novembre 2011 er
Cycle de conférences du Conseil d’Etat
2010/2011 La démocratie environnementale DOSSIER DU PARTICIPANT
Mercredi 23 novembre 2011 Conférence de clôture
Conseil d’Etat Salle d’Assemblée générale ‐ Étude d’impact et évaluation environnementale ‐ Regard rétrospectif sur le cycle de conférences Sixième conférence Le modérateur:  Olivier Schrameck Président de la section du rapport et des études
du Conseil d’État Les intervenants (par ordre alphabétique) :
Étude d’impact et évaluation environnementale : Regard rétrospectif sur le cycle de conférences :  Michel Badré  Yann Aguila Président de l’Autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable Avocat au cabinet Bredin‐Prat  Yves Jégouzo Professeur émérite à l’université Paris I Panthéon‐Sorbonne  Christian Huglo Avocat associé au cabinet Huglo Lepage Associés  Yvon Martinet Avocat associé au cabinet Savin Martinet Associés Vice‐Bâtonnier désigné de l'Ordre des avocats de Paris Maître des requêtes au Conseil d’Etat  Roland Peylet  Marie‐Béatrice Lahorgue Maître de conférences ‐ HDR à l’université de Poitiers  Gilles Pellissier Président adjoint de la section des travaux publics du Conseil d’État Présentation du thème : L’étude d’impact a été créée par la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Son objet est de fournir aux autorités administratives et au public une évaluation de l’impact d’un projet sur l’environnement, dans le but de prévenir ses effets négatifs et apprécier l’adéquation des mesures prévues pour les limiter. L’étude d’impact met ainsi en œuvre le principe de prévention, aujourd’hui consacré au rang constitutionnel à l’article 3 de la charte de l’environnement de 2004. Communiquée au public, elle est également au cœur de la mise en œuvre de l’information du public consacrée à l’article 7 de la charte. La directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement modifiée en 1997, en 2003 et en 2009 a renforcé cette étude d’impact. La transposition par la France était cependant incomplète et la France fut condamnée par la Cour de justice des communautés européennes 1 . Ces lacunes, couplées à la dynamique du Grenelle de l’environnement et à la volonté politique de simplifier ce droit ont abouti à une réforme en profondeur de l’étude d’impact. 1
CJCE, 7 novembre 2002, Comm. CE. c/ Rép. Française, aff. N°C‐348/01. Conférence du Conseil d’Etat – 23 novembre 2011 Par ailleurs, la loi Grenelle 2 réforme de manière similaire les « évaluations environnementales » 2 . L’évaluation environnementale est un mécanisme dont la finalité est la même que celle de l’étude d’impact — connaître pour prévenir les atteintes à l’environnement — mais qui est applicable non aux projets eux‐mêmes, mais aux plans et programmes. Les documents d’urbanisme ou de planification en matière d’eau, de déchets, d’agriculture, de transport ou d’énergie y sont notamment assujettis. Cette procédure est issue de la directive du 27 juin 2001 3 sur les plans et programmes qui peuvent avoir une incidence sur l’environnement. Cette directive avait été transposée une première fois de manière incomplète par une ordonnance du 3 juin 2004 4 . Suite à une mise en demeure de la Commission, la France a achevé sa transposition par la loi Grenelle 2. Que ce soit pour l’étude d’impact ou l’évaluation environnementale, la loi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle 2 » améliore leur effectivité et offre une 5
meilleure implication du public . 1. Une effectivité accrue a. Un champ d’application élargi Etude d’impact Le champ d’application de l’étude d’impact comprend, selon l’article L. 122‐1 du code de l’environnement issu de la loi Grenelle 2, « les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine ». Cette nouvelle rédaction innove en ajoutant la prise en compte de la localisation du projet et de ses incidences sur la santé publique. De plus, désormais, les projets sont soit « soumis à étude d'impact en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire » soit, si ces seuils ne sont pas atteints, « après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. » Il est donc mis fin au mécanisme précédent condamné par la Commission européenne, où des projets pouvaient être exclus de l’obligation d’étude d’impact sur des seuls critères financiers. Par ailleurs, dans ce mouvement de transposition de la directive du 27 juin 1985, la loi renvoie pour l’appréciation faite au cas par cas, aux « données mentionnées à l'annexe III de la directive 2
Les évaluations environnementales prévues à L. 121‐10 du Code de l'urbanisme ne sont pas abordées.
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Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. 4
Ord. n° 2004‐489, 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement
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Voir notamment Marie‐Béatrice Lahorgue, « La réforme de l’étude d’impact », AJDA, 4 octobre 2010. 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 ». Selon cette annexe, l’étude d’impact est imposée en fonction des caractéristiques, de la localisation et de l’impact potentiel du projet. Par ailleurs, la loi Grenelle 2 élève au niveau législatif des dispositions relatives aux programmes de travaux qui existaient déjà au niveau 6
règlementaire . Ainsi, lorsque des projets concourent à la réalisation d'un même programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages et lorsque ces projets sont réalisés de manière simultanée, l'étude d'impact doit porter sur l'ensemble du programme. En revanche, lorsque la réalisation est échelonnée dans le temps, il est procédé à la réalisation de plusieurs études d'impact pour chacun des projets mais chacune doit comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du programme. Enfin, la loi Grenelle 2 soumet les éoliennes dont le mât dépasse 50 mètres au régime d'autorisation des installations classées pour la protection de l’environnement et, par suite, à l’obligation de procéder à une étude d’impact. Evaluation environnementale Pour déterminer le champ d’application de l’évaluation environnementale, la loi Grenelle 2 fait référence aux critères de l’annexe II de la directive du 27 juin 2001. Au regard de ces critères, elle soumet à évaluation environnementale « les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux‐mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de 7
tels travaux ou projets ». b. Un contenu renforcé Etude d’impact Pour l’étude d’impact, le nouvel article L. 122‐3 II du code de l’environnement prévoit et encadre un décret qui déterminera notamment son contenu qui comprend, au minimum : « une description du projet, une analyse de l'état initial de la zone susceptible d'être affectée et de son environnement, l'étude des effets du projet sur l'environnement ou la santé humaine, y compris les effets cumulés avec d'autres projets connus, les mesures proportionnées envisagées pour éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ainsi qu'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets sur l'environnement ou la santé humaine. » Cet article indique aussi que l’étude d’impact « expose une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur 6
Décret n° 93‐245 du 25 février 1993 relatif aux études d’impact et au champ d'application des enquêtes publiques. 7
Art. L. 122‐4‐I du code de l’environnement.
Conférence du Conseil d’Etat – 23 novembre 2011 l'environnement ou la santé humaine ». Evaluation environnementale Un renforcement similaire du contenu de l’évaluation environnementale est prévu à l’article L. 122‐6 du code de l’environnement. L’évaluation environnementale doit ainsi comporter un rapport qui « identifie, décrit et évalue les effets notables que peut avoir la mise en œuvre du plan ou du document sur l'environnement ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ou du document. »
2. Une meilleure implication du public a. Une information du public étendue Pour l’étude d’impact, l’information du public est renforcée par l’article L. 122‐1 du code de l’environnement réécrit. Désormais, à défaut de mesures de publicité plus précises prévues par les législations et réglementations applicables au projet, et sous réserve du secret de la défense nationale, l’autorité compétente doit rendre publiques la décision et les informations suivantes : « ― la teneur et les motifs de la décision ; ― les conditions dont la décision est éventuellement assortie ; ― les mesures destinées à éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ; ― les informations concernant le processus de participation du public ; ― les lieux où peut être consultée l'étude d'impact. » b. La mise à disposition du public Depuis 2006, les études d’impact doivent être insérées dans les dossiers soumis à enquête publique, lorsqu'une telle procédure est prévue 8 . L’article L. 122‐1‐1 créé par la loi Grenelle 2 accroit la publicité de l’étude d’impact pour les projets non soumis à enquête publique ou à une autre forme de consultation du public. Ainsi, pour ces décisions d’autorisation nécessitant une étude d’impact, la décision assortie notamment des avis obligatoires rendus par l’autorité administrative sur le projet doit être mise à disposition du public. La mise à disposition a une durée minimale de 15 jours. Elle n’est pas requise pour les décisions imposées par l’urgence. 8
Articles R. 122‐11 I et R. 122‐12 du code de l’environnement issus du décret n°2006‐578 du 22 mai 2006. c. Une meilleure prise en considération des consultations et informations recueillies La loi Grenelle 2 achève de transposer la directive du 27 juin 1985 9 et de mettre en œuvre la convention d’Aarhus. En effet, pour l’étude d’impact, elle reprend enfin l’obligation de prise en considération des consultations et des informations recueillies prévues par l’article 8 de la directive et par l’article 6.8 de la convention. L’article L. 122‐1‐IV du code de l'environnement dispose désormais que « La décision de l'autorité compétente qui autorise le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage à réaliser le projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. » L'article L. 126‐1 du code de l'environnement impose cette même « prise en considération » pour les déclarations de projet par lesquelles l’autorité en charge du projet se prononce sur son intérêt général à l’issue de l’enquête publique. Cette prise en considération n’est cependant pas définie et il reste à déterminer les conséquences d’une prise en considération insuffisante. La mise à disposition du public et la prise en considération des observations et propositions recueillies lors de cette mise à disposition sont organisées de manière similaire pour l’évaluation environnementale à l’article L. 122‐8 du code de l’environnement.
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Directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. Conférence du Conseil d’Etat – 23 novembre 2011 Bibliographie indicative 
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BEINEIX Olivier, « Etude d’impact, enquête publique et droit d'accès à l'information : précisions réglementaires », BDEI, 01/07/2006, pp. 11‐12. BILLET Philippe, « Etude d’impact: proportionnalité et obligation de mentionner le statut des espèces animales et végétales » JCP A (Administrations et collectivités territoriales), 19/05/2008. CANS Chantal, « Variations autour d'une innovation environnementale : l'impact des études d’impact sur le droit public » in Pour un droit commun de l'environnement : mélanges en l'honneur de Michel Prieur, 2007 pp. 461‐
488. CANS Chantal, « Etude d’impact : l'absence n'est pas l'inexistence », AJDA, 26/11/2007. CHAUVAUX Didier, « Quel est le régime juridique des requêtes en référés invoquant l'absence d’étude d’impact ? » BDEI, 01/10/2001, pp. 15‐20. DUPUY Roger‐Christian, « Méthode de contrôle du juge administratif sur les études d’impact », Revue juridique de l'environnement, 01/10/2004, pp. 83 ‐87. GILLIG David, « L'insuffisance de l'étude d’impact jointe au dossier de demande de permis de construire vicie la procédure de délivrance de cette autorisation d'urbanisme », Environnement n° 12, décembre 2010. GILLIG David, « L'étude d’impact doit prendre en compte les effets cumulés des installations classées les unes par rapport aux autres », Environnement n° 10, octobre 2009. LAHORGUE Marie‐Béatrice, « La réforme de l’étude d’impact », AJDA, 4 octobre 2010. LAHORGUE Marie‐Béatrice, « Quelles avancées pour l'information et la participation du citoyen aux décisions publiques ayant une incidence environnementale ? », Environnement n° 3, mars 2011. MERLANT Elise, EMPAIN Ida, « Réforme de l'étude d’impact : quelles conséquences attendues pour les ICPE ? », Gazette du Palais n° 134, 14 mai 2011, p. 12. 
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nombreux procès marquants (Amoco Cadiz, Erika). Il est également consultant auprès de l’OCDE, du ministère de l’environnement et de l’Union européenne. Co‐directeur du JurisClasseur environnement, il est l’auteur du code de l’environnement (éd. Litec) et co‐dirige la revue Environnement. Il a également publié de nombreux articles et ouvrages en droit public et droit de l’environnement.  Yves Jégouzo Professeur émérite à l’université Paris 1 Panthéon‐Sorbonne, Yves Jégouzo, est nommé directeur du CERDEAU en 2006 puis du GIP Gridauh depuis 2007. Il est rédacteur en chef de la revue Actualité juridique droit administratif depuis 1999, secrétaire général de l'Association française de droit de l'urbanisme depuis 1987, président honoraire de l’Association française de droit des collectivités territoriales, vice‐président de l'Institut français des sciences administratives depuis 1999. Il a été membre de la commission Coppens chargée de préparer le projet de Charte constitutionnelle de l’environnement, président de la sous‐commission juridique et Conseiller d’Etat en service extraordinaire d’avril 2002 à avril 2006. Il a écrit de nombreux articles en droit administratif, droit de l’urbanisme et droit de l’environnement.  Marie‐Béatrice Lahorgue Marie‐Béatrice Lahorgue est maître de conférences habilitée à diriger des recherches à l’université de Poitiers, où elle codirige le master II Droit de l’environnement industriel. Membre du Centre de Recherche sur les Territoires et l’Environnement ‐ CERETE EA4237 ‐ elle a orienté ses recherches notamment en droit de l’environnement, droit des installations classées, droit nucléaire et droit international public. Elle collabore régulièrement à nombre de revues en particulier sur le thème de la loi Grenelle 2. Conférence du Conseil d’Etat – 23 novembre 2011  Yvon Martinet Yvon Martinet est vice bâtonnier désigné de l'ordre des avocats de paris, avocat associé, fondateur et co‐gérant du Cabinet Savin Martinet Associés. Il est plus particulièrement en charge des aspects corporate et de contentieux civil, pénal et administratif des dossiers du Cabinet. Diplômé de l'Exécutive MBA d'HEC (2003), il a approfondi sa vision transversale du management et du financement des risques industriels, à travers notamment les nouveaux outils et stratégies développés autour du développement durable. Depuis 2003, il est expert de l'Institut français des experts juridiques internationaux (I.F.E.J.I) en droit de l'environnement, des ressources naturelles et de l'alimentation, et membre de l'Institut français des administrateurs (IFA).  Gilles Pellissier Attaché d’enseignement et de recherche à l’université Paris 1 Panthéon‐Sorbonne puis à l’université de Cergy‐Pontoise, Gilles Pellissier obtient son doctorat en droit en 1995. Il est nommé rapporteur puis commissaire du Gouvernement au tribunal administratif de Lille en 1997. De 2002 à 2004, il exerce les fonctions de chef du bureau de l’archéologie préventive au ministère de la culture. En 2004 il est nommé commissaire du Gouvernement à la cour administrative d’appel de Versailles avant de rejoindre le Conseil d’État en 2008 comme maître des requêtes.  Roland Peylet Conseiller d’Etat, Roland Peylet est président adjoint de la section des travaux publics du Conseil d’Etat. Diplômé de l’Ecole polytechnique et de l’Ecole nationale des ponts et chaussées, il a travaillé au sein du ministère de l’équipement puis du ministère de l’éducation nationale, notamment comme chargé de la division des études, conseiller technique et directeur adjoint du cabinet du ministre de l’éducation nationale. Il a également été directeur de la programmation et du développement universitaire et directeur des personnels de l’enseignement supérieur. Il a ensuite été directeur départemental de l’équipement du Val‐d’Oise (1996‐1997), puis conseiller pour l’urbanisme, l’équipement, le logement, les transports et la ville au cabinet du Premier ministre. Il a intégré le Conseil d’Etat en 1999, affecté à la section du contentieux, puis à la section des travaux publics, et enfin parallèlement à la section du rapport et des études. Il est par ailleurs président du Conseil du patrimoine de la ville de Paris et président de la Commission parisienne du débat public. Ce document a été préparé par la section du rapport et des études (SRE) du Conseil d’État avec la participation de Louis le Foyer de Costil.