La « Mesure » de la Gouvernance et de la Démocratie à

La « Mesure » de la
Gouvernance et de la
Démocratie
à partir des enquêtes 1-2-3
Quelques résultats illustratifs sur
l’Afrique de l’Ouest et Madagascar
Razafindrakoto Mireille, Roubaud François
DIAL / IRD
Centre Djoliba, Bamako, 12 juin 2004
1
Objectif
Contexte : Echec relatif des PAS
Pour la définition de stratégies adéquates (de lutte contre la pauvreté)
Mise en avant de nouveaux facteurs, comme la gouvernance, l’adhésion et la
participation (+ extension du concept de pauvreté à des dimensions extraéconomiques) Æ Elargissement champ des analyses
Æ Compréhension interactions entre au moins 4 dimensions :
croissance, mais aussi distribution (revenus / actifs), qualité des
institutions (publiques) et le type de régime politique.
Notions de « bonne gouvernance » et de démocratie = des déterminants
fondamentaux de la réussite des politiques économiques, mais plus généralement
des niveaux de développement des pays (pas seulement instrumental).
Æ Redoutables défis pour la définition et la mesure d'indicateurs de suivi
et d'évaluation.
DIAL
Développement
et insertion
internationale
Æ Enquêtes-ménages comme instrument de mesure et de suivi
Trois exemples de résultats à titre illustratif
2
Approche
Pour répondre à ce défi et à titre exploratoire Æ des modules
qualitatifs sur la Gouvernance et la Démocratie (G/D), dans le
cadre des enquêtes 1-2-3 (cf. Madagascar depuis 1995)
Avec appui de DIAL et AFRISTAT, enquêtes 1-2-3 sont mis
en œuvre par les INS sur un échantillon représentatif d’adultes
(18 ans et plus) :
ƒ En Afrique (2001/2002), dans 7 capitales de l’UEMOA (Abidjan,
DIAL
Développement
et insertion
internationale
Bamako, Cotonou, Dakar, Lomé, Ouagadougou and Niamey) et à
Madagascar
(au total 35 000 enquêtés)
ƒ En Amerique latine depuis 2002, au Pérou au niveau national (18
000 ménages).
Méthodologie appliquée dans 4 autres pays Andins (Bolivie, Colombie,
Equateur, Venezuela) en 2003/2004.
3
Avantage comparatif
Intérêt des enquêtes statistiques auprès des ménages:
transparence, représentativité des informations collectées,
fiabilité, quantification des phénomènes
--> Suivi de trois types d’information :
¾ des questions subjectives, propres aux sondages d’opinion
(indice satisfaction, niveau d’adhésion aux politiques,...)
¾ des données objectives sur les comportements et les
pratiques sociales (accès aux services publics, participation
politique, incidence corruption ...)
¾ les caractéristiques socio-économiques classiques (sexe,
âge, scolarité, migration, emploi, revenu, consommation, etc.).
DIAL Æ possibilités de désagréger les informations suivant les
Développement catégories
de ménages ou d’individus (hommes/femmes,
et insertion
4
internationale pauvres/non pauvres, urbain/rural, formel/informel, etc.).
Objectif des modules qualitatifs sur gouvernance &
démocratie
Æ apprécier le fonctionnement de l’administration, la qualité
des services publics ainsi que le rôle de l’État.
Æ point de vue de la population sur le fonctionnement
(dysfonctionnement) de la démocratie, sur l’adéquation du
régime politique au contexte du pays, et plus largement sur les
valeurs dans la société.
DIAL
Développement
et insertion
internationale
Objectif in fine Æ explorer les liens entre la démocratie (plus
globalement le régime politique), les institutions publiques
(leur mode de fonctionnement effectif), le système de valeurs
de la société et les conditions de vie de la population.
5
Points forts / principes de base:
Conduit par les
Instituts Nationaux de
Statistique
Présentation
systématique /
Publication des
résultats Æ grand
public
Appropriation
Æ Intégration dans le
Système
d’Information
National
ÆValidation
ÆDébat démocratique
Æ demande
Fiabilité
Investissement
reforcement des
capacité
Dispositif léger, flexible
ÆReconductible
Æ suivi temporel
Pertinence
Approche Bottom-up
Sustainability
Coût marginal
DIAL
Développement
et insertion
internationale
Enquête ménage Æ« Voicing »
Æ empowerment, accountability
6
L’Enquête - miroir : objectifs
Pour compléter le dispositif d'enquêtes sur la Gouvernance et la
Démocratie en Afrique de l'Ouest et à Madagascar, réalisation d’une
enquête complémentaire spécifiquement adressée aux spécialistes du
Sud et du Nord (chercheurs, praticiens du développement, « décideurs », hauts
fonctionnaires, hommes politiques, etc.)
Æ Objectif de l’ « enquête-miroir » est de confronter les
réponses des individus enquêtés dans chaque pays à celles des
spécialistes.
Objectifs
ÆSpécificité des points de vue de la population des pays / acteurs du
développement ?
ÆAppréciation
DIAL
Développement
et insertion
internationale
du niveau de connaissance des acteurs sur les réalités et les
opinions de la population
Æ pertinence indicateurs basés sur appréciations de panel d’experts ?
7
Enquête – miroir: la méthode
Deux batteries de questions :
- la première série de questions : « Quelle est votre opinion
personnelle ? »
Ex : question D4., votre opinion personnelle sur le fonctionnement de la démocratie
au Mali.
- la seconde série de questions : « Que pensez-vous qu’ils ont
répondu ? »
exemple : à la question D4. (Dans le pays, la démocratie fonctionne-t-elle bien ?),
vous devez essayer d’estimer le % de ceux qui ont répondu « Oui » au mali;
DIAL
Développement
et insertion
internationale
- Enfin pour affiner l’analyse, caractéristiques socio-démographiques (sexe,
âge, profession, nationalité, etc).
8
II. – Applications: des résultats pour illustrer l’intérêt de ce type d’enquêtes
1. Résultats préliminaires de l’enquête miroir
2. Quelques résultats pour comprendre la crise en Côte d'Ivoire
3. Corruption et la construction de coalition pour la réforme des services publiques
3a. Incidence et déterminants de la petite corruption en Afrique francophone
3b. Suivi temporel pour mieux comprendre la corruption à M/car
3c. Opinion sur la réforme du service public à Madagascar (résistance ou soutien?)
1. Résultats préliminaires de “l’enquête miroir”
En général, il semble que les experts sont plus “pessimistes” que les citoyens
africains eux-mêmes sur “la façon dont l’Afrique marche”.
Æ
Les réponses (valeurs) des populations (au Sud) sont moins spécifiques que les
experts ne le pensent (universalité des valeurs: démocratie, justice, comportement
sociaux, etc.)
Æ
DIAL
Développement
et insertion
internationale
Æ confirmation qu’il est intéressant de connaître l’opinion de la population sur les
9
réformes Æ favorise l’appropriation (ownership)
Résultats préliminaires de l’enquête miroir
Cotonou
Abidjan
Dakar
Bamako
Lomé
Niamey
Moyenne
Enq.
miroir
Opinion
expert
Administration fonctionne bien
46,4
52,9
60,8
52,5
19,5
53,9
47,7
35,2
33,3
Confiance administration
41,8
57,9
64,4
56,6
33,8
53,9
51,4
37,5
INDICATEUR
8,7
16,5
10,6
10,3
9,7
8,2
10,7
55,2
Nombre de fonctionnaires trop élevé
5,2
7,5
18,1
8,8
4,8
6,7
8,5
39,4
18,1
Nombre de fonctionnaires pas assez élevé
73,3
60,1
59,4
65,7
82,2
70
68,5
37
32,4
Salaires des fonctionnaires trop élevé
6,9
6,6
21,4
7,8
10,6
13,8
11,2
38,5
21,4
Salaires des fonctionnaires trop faible
76,2
72,6
62,9
74,4
82,2
61,1
71,6
45,1
60,2
85
96,2
98,1
89,2
95,3
94
93
61,8
77,1
Sanctionner ceux défaillants
83,7
82,6
92,9
84,4
70
82,4
82,7
58,8
83,8
Syst. recouvrement Santé
79,6
66,3
59,8
65,2
68,2
23,2
60,4
33,3
54,9
Syst. recouvrement Education
79,9
65,1
59,9
57,9
65,3
25,7
59
34,1
57,8
incidence corruption
OPINION
ADHESION AUX REFORMES
Lier salaire au mérite
DIAL
Développement
et insertion
internationale
10
Résultats préliminaires de l’enquête miroir
Cotonou Abidjan
Dakar
Bamako Lomé Niamey Moyenne enq miroir
opinion
expert
SYSTEME DE VALEURS
Favorable Démocratie
95,3
94,2
91,2
75,9
90,5
70,7
86,3
83,3
Liberté expression fondamentale
99,3
98,2
96,8
91,5
95,4
91,2
95,4
83,6
Importance travail
99,8
99,4
99,4
99
100
98,8
99,4
83,2
Importance loisirs
85,3
77,4
80,8
79,1
84
64,6
78,5
50
Importance politique
51,5
50,3
62,5
60,5
63,8
56,2
57,5
41,6
Jugement non paiement impôts
2,6
2,8
2
4
5,1
1,8
3,1
36,4
Jugement pot de vin
3,6
5,2
2,2
5,3
3,9
3,1
3,9
29
Jugement adhérer nouv. Religion
6,5
9,8
14,2
9
19,3
5,1
10,7
36,9
Jugement consulter marabout
11,6
13,5
37,6
24,1
12,2
50,5
24,9
60,1
Jugement dépenses cérémonie
6
15,3
5,2
10,8
11,1
12,9
10,2
54,4
79,7
77,5
56,4*
67,8
74,8
83,1
63,8
63,7
Fierté d'appartenance communauté pays
95
* Pour le Sénégal, 3 modalités (pays/ethnie/confrérie, secte) au lieu de 2 comme dans tous mes autres pays (pays/ethnie)
Sources : Enquêtes 1-2-3 2001/02, PARSTAT. Echantillon représentatif d’adultes de 18 ans et plus.
Enquête-miroir 106 individus (dont 32% sur Abidjan, 17% Cotonou, 15% Dakar, 11% Ouagadougou, 10% Bamako)
DIAL
Æ A priori, l’origine (Nord/Sud) des personnes ayant répondu à l’enquête-miroir ne constitue pas un facteur
discriminant les réponses
Développement
Æ Sens et ampleur des erreurs d’appréciation confirmés lorsque l’on confronte enquête-miroir et enquête
et insertion
11
internationale PARSTAT par pays.
2. Quelques résultats pour comprendre la crise en Côte d'Ivoire
(voir article de François Roubaud dans la Revue Afrique Contemporaine )
--> L’enquête 1-2-3 à Abidjan avant la crise (en 2002) apporte un éclairage intéressant.
Æ En comparaison avec les autres capitales, Abidjan n’apparaissait pas comme une
ville au bord de l’implosion, du fait de la « montée des tensions » dans la population.
Æ Au contraire, les Abidjanais semblaient reprendre espoir et se montraient plutôt
confiants dans la volonté des autorités à sortir de l’impasse.
Æ Le dérapage n’est donc pas le résultat de l’accumulation des frustrations populaires.
Démocracie et gouvernance: l’optimisme des Abidjanais
Démocratie fonctionne bien
Le service public fonctionne bien
Les autorités sont compétentes
Politiques tiennent compte aspirations de la population
EVOLUTION*
Democratie fonctionne mieux depuis 1990
Le Service Public s’est amélioré depuis 2001
La petite corruption s’est accrûe depuis 2001
La grande corruption a augmenté depuis 2001
Nombre de personnes enquêtées
Abidjan Cotonou Bamako Niamey Lomé#
57 %
71 %
58 %
48 %
25 %
53 %
48 %
55 %
54 %
18 %
66 %
63 %
61 %
63 %
31 %
52 %
17 %
35 %
34 %
14 %
+39
+10
-16
+7
5 200
+21
-7
-49
-64
6 300
+27
+11
-27
-26
4 770
+23
+2
-45
-44
6 600
-59
-61
-46
-41
570
Sources : Enquêtes 1-2-3 2001/02, PARSTAT. * : solde d’opinion.# : Les indicateurs pour Lomé sont basés sur un échantillon représentatif de chef de
ménage. Dans les autres capitales, l’enquête a été réalisée sur un échantillon d’adultes de 18 ans et plus.
12
Quelques résultats pour comprendre la crise en Côte d'Ivoire
D’un autre côté Æ signes d’une ligne de fracture ethno-religieuse dans opinion publique :
entrée ethnique Æ critère de polarisation de l’opinion publique.
Les « gens du Nord » font montre d’une grande méfiance à l’égard des institutions et des
autorités nationales.
Le spectre des prises de position respecte toujours le même ordre :
Mandé du Nord (les plus critiques) et Krou (les plus favorables au pouvoir) aux extrêmes
(Les étrangers (Burkinabè, Malien) au milieu des prises de position)
Æ Plus encore que sur le diagnostic de la situation au printemps 2002, c’est dans la
perception de son évolution que les appréciations divergent (amélioration d’un côté, recul
sur tous les fronts de l’autre).
Indices de satisfaction dans l’administration et la démocratie par groupe ethnique
Niveau
Evolution
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
%
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Démocratie
fonctionne bien
Respect des
droits de
l'homme
Administration
fonctionne bien
Mandé du Nord
Autorités
compétentes
Krou
Sources : Enquête 1-2-3 2001/02, PARSTAT. * : solde d’opinion.
Démocratie
1990/2000
Administration
2001/2002
Services de
sécurité
2001/2002
Mandé du Nord
Grande
corruption
2001/2002
Krou
13
Quelques résultats pour comprendre la crise en Côte d'Ivoire
40
20
20
0
0
%
40
-20
-20
-40
-40
-60
-60
Déclare vivre
correctement
Déclare réussir
à épargner
Victime de
corruption
Mandé du Nord
Victime de
violence
Niveau de vie
2001/2002
Krou
Religion
%
Conditions de vie, corruption et violence
Groupe ethnique
Déclare vivre
correctement
Déclare réussir
à épargner
Victime de
corruption
Musulman
Victime de
violence
Niveau de vie
2001/2002
Chrétien
Sources : Enquête 1-2-3 2001/02, PARSTAT. * : solde d’opinion
Paradoxe :
Ivoiriens du Nord/ Ivoiriens du Sud
- Pas de discrimination sur la situation objective (revenu, corruption, violence)
- Polarisation forte sur les prises de position. Les Ivoiriens du Nord, et plus largement les
« gens du Nord » sont aujourd’hui animés d’un réel ressentiment à l’encontre du pouvoir.
Etrangers du Nord/ Ivoiriens (du Sud) :
- Discrimination sur la situation objective (revenu, corruption, violence)
- Polarisation moyenne sur les prises de position.
Pourquoi ? En résumé, les politiques ont fini par trouver un écho dans la population.
(concept d’ “ivoirité” comme un instrument de division entre population Ivoirienne.
14
3a. Incidence et déterminants de la petite corruption en Afrique de l’Ouest
(voir article de Razafindrakoto, Roubaud dans le Global Corruption Report 2004, TI)
Bénin
Côte d’Ivoire
Mali
Niger
Mada
Sénégal
Togo
Incidence (population)
8,7 %
16,5 %
10,3 %
8,1 %
8,4 %
10,9 %
9,1 %
Pas de contact avec l’administration
43,1 %
28,7 %
37,3 %
33,0 %
23,5 %
19,0 %
41,1 %
Incidence (ceux en contact avec administ)
15,3 %
23,1 %
16,4 %
12,1 %
11,0 %
13,4 %
15,5 %
Sexe
n.s.
-- (femme)
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
Age
--
n.s.
--
--
n.s.
n.s.
n.s.
Statut : chef de ménage
n.s.
+
++
++
n.s.
++
n.s.
Ethnie/Nationalité
n.s.
-- (Ivoirien)
n.s.
n.s.
n.s.
-- (Diola)
n.s.
Religion
n.s.
-- (catholique)
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
-- (catho.)
Education
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
Revenu
++
++
++
+
n.s.
++
n.s.
Salarié de la fonction publique
--
-
--
-
n.s.
-
n.s.
Echantillon
6 330
4 760
4 530
6 330
3 020
6 590
1 900
Paires concordantes
71 %
63 %
65 %
70 %
59 %
65 %
67 %
Facteurs de risque
Sources : Enquêtes 1-2-3, PARSTAT, UEMOA 2001-2003 pour Afrique de l’Ouest et INSTAT/MADIO 2003 pour Madagascar.
Note : Modèles logit avec correction du biais de sélection lié au contact avec l’administration. ++ (resp. --) : coefficient significatif (positif resp. négatif) au
seuil de 5 %. + (resp. -) : idem au seuil de 10 %. n.s. : non significatif au seuil de 5 %).
15
3a. Incidence et déterminants de la petite corruption en Afrique de l’Ouest
Résultats Æ profil des groupes victimes de la corruption.
Æ le niveau de revenu et statut dans la famille accroissent la probabilité d’être victime
de corruption (Les plus riches et les chefs de ménage <-> solvabilité).
Æ la jeunesse (le risque diminuant avec l’âge) ou le fait d’être étranger (c’est le cas à
Abidjan) rendent plus vulnérables, toutes choses égales par ailleurs.
Æ Contrairement aux idées reçues, ethnie ou religion ne jouent pas sur l’incidence de
la corruption (à quelques exceptions près, ne constitue pas un moteur des pratiques
discriminatoires)
Æ les fonctionnaires semblent moins susceptibles d’être touchés par la corruption <Æ
solidarité de corps? (effectivement moins victimes de la corruption, ou moins enclins à
dénoncer la corruption).
16
3b. Corruption et salaires publics à Madagascar 1995-2001
(voir article de Razafindrakoto, Roubaud dans le Global Corruption Report 2003, TI)
Mesure de l’incidence de la corruption (mesure objective du phénomène : le pourcentage de la
population de la capitale qui déclare avoir été victime de la corruption au cours de l’année écoulée (petite corruption))
La mesure (et le suivi) de ce type d’indicateurs est assez exceptionnel dans les PED.
Æ quantifications du problème & force les autorités à prendre des mesures .
De plus Æ suivi dans le temps (depuis 2000 cet indicateur a été inclu chaque année dans les
enquêtes statistiques officielles) améliore la compréhension du phenomène.
Figure illustre le lien entre l’amélioration des salaires (pouvoir d’achat) des
fonctionnaires et la forte chute de l’incidence de la corruption entre 1995 & 2001.
160
150
40
140
130
20
120
%
30
110
10
100
0
90
1995
Corruption
1996
1997
1998
1999
Civil Servants real Wages (right scale)
2000
Inflation
Source : Razafindrakoto and Roubaud (2001), basé sur enquête-emploi 1995-2001, INSTAT/MADIO.
Wage index (1995=100)
50
2001
Pluri-activity
17
3c. Consensus sur la réforme des services publics en Afrique francophone.
La réforme du service public n’a jamais connu le succès.
Les fonctionnaires sont considérés comme responsables (à cause de la défense des avantages
acquis et des rentes de situation (absentéisme, corruption, etc.) Æ ils sont censés constituer le principal
obstacle aux réformes.
Cette sociologie d’une supposée résistance à la réforme ne tient pas.
Il y a un réel consensus sur les mesures à prendre (systême de sanctions/incitations,
décentralisation). Même les syndiqués ou ceux qui auraient le plus à perdre (les plus vieux, les
moins qualifiés) sont d’accord. (ces résultats sont confirmés dans d’autres pays)
Æ permet de révéler et de construire les fameuses coalitions pro-réforme (RDM 2000).
Madagascar
En faveur des mesures suivantes pour accroître
l’efficacité du service public:
Total
Fonctionnaires
Total
Peu qualifiés,
+ de 45 ans
Syndiqués
- Lier les salaires au mérite / performance
95,0% 92,5%
95,8%
81,9%
- Sanctionner les fonctionnaires défaillants
90,0% 83,0%
83,5%
73,4%
- Recruter des jeunes pour remplacer les
fonctionnaires défaillants
88,4% 82,0%
87,6%
63,6%
Source : Razafindrakoto and Roubaud (2001), basé sur enquête-emploi 1995-2001, INSTAT/MADIO.
18
Conclusion
D’ordre méthodologique:
Indicateurs devraient être développés pour évaluer l’efficacité du
gouvernement, de la democratie et du degré d’adhésion de la population
aux politiques.
Même si on est encore au stade exploratoire, l’expérience menée dans le
cadre des enquêtes 1-2-3 montre que le défi peut être relevé et que dans
de nombreux cas les indicateurs sur la gouvernance et la democratie sont
plus faciles à obtenir que les indicateurs classiques (incidence de la
pauvreté, etc.)
Indicateurs de Gouvernance font plus l’objet d’une demande sociale que les
indicateurs économiques classiques
Perspectives
Æ Statistiques: créer des séries temporelles pour évaluer/consolider la
qualité (robustesse) des indicateurs et suivre dans le temps
Æ Politiques: institutionaliser les procédures de suivi au sein du système
statistique national.
19