Note de positionnement sur la domiciliation administrative

Note de positionnement sur
la domiciliation administrative des
personnes sans domicile stable
Décembre 2014
Préambule :
Evolutions juridiques
domiciliation :
de
la
Si la loi n°2007-290 instituant le droit au
logement opposable (DALO) avait
permis une première clarification du
dispositif de domiciliation, la loi n° 2014366 du 24 mars 2014 pour l'Accès au
Logement et un Urbanisme Rénové
(ALUR) a impulsé les modalités de
simplification des règles de ce dispositif,
et un renforcement de son pilotage.
Cependant, après le vote définitif de la
loi, la domiciliation universelle n’a pas
été retenue. Seules les domiciliations
généralistes et AME seront unifiées
selon l’article 46 de la loi. En pratique,
cette évolution législative permettra
l’utilisation d’un formulaire cerfa unique
simplifié pour la domiciliation AME et
généraliste.
Textes de référence :
- articles L. 264-1 à L. 264-9 ; articles D.
264-1 et suivants du code de l’action
sociale et des familles ;
- article 51 de la loi n° 2007-290 du 5
mars 2007 instituant le droit au
logement opposable et portant diverses
mesures en faveur de la cohésion
sociale;
- décret n°2007-893 du 15 mai 2007
relatif à la domiciliation des personnes
sans domicile stable ;
- décret n° 2007-1124 du 20 juillet 2007
relatif à la domiciliation des personnes
sans domicile stable ;
- arrêté du 31 décembre 2007 fixant le
modèle du formulaire « attestation
d’élection de domicile » délivré aux
personnes sans domicile stable
- loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour
l'Accès au Logement et un Urbanisme
Rénové (ALUR)
1
1 Cf. CASF – Articles L264-1 & suivants
Dans le cadre de la simplification de la domiciliation, incluse
dans la loi ALUR, et de la préparation des schémas
départementaux, la FNARS Ile-de-France souhaite rappeler que
la domiciliation administrative des personnes sans domicile
stable est un droit1, dont la mise en œuvre conditionne
l’exercice effectif de l’ensemble des droits qui leur sont
reconnus.
L’état actuel de la domiciliation administrative nécessite
davantage de précisions, en ce qui concerne son pilotage et son
champ d’application : périmètre, publics, organismes
domiciliataires, et une coordination à l’échelle départementale
et régionale.
La situation actuelle contribue à entraver la bonne mise en
œuvre de principes pourtant défendus et rappelés dans le Plan
de Lutte contre la Pauvreté et pour l'Inclusion Sociale, adopté
par le Comité interministériel de lutte contre les exclusions
(CILE), le 21 janvier 2013.
La FNARS IdF, en lien avec le travail engagé par le siège, a mené
plusieurs recherches pour mieux comprendre le processus de
domiciliation. Quelles sont les difficultés rencontrées sur le
terrain et quelles sont nos propositions afin d’améliorer
l’application de ce droit si important pour l’insertion des
personnes en situation d’exclusion sociale ?
Par cette note, la FNARS IdF entend apporter des éléments de
réflexions et d’actions visant à améliorer les champs de la
domiciliation. Des efforts doivent être fournis tant du côté
institutionnel qu’associatif, pour parvenir à une situation où
toute personne ayant besoin d’une domiciliation puisse
l’obtenir et se voir reconnaître ses droits par la suite, dans le
respect du principe d’équité entre les publics.
Pourquoi faut-il revoir le fonctionnement actuel de la domiciliation ?
1. Parce que la domiciliation est un droit fondamental pour les personnes sans
domicile stable et qui n’est pas toujours accessible :
C'est un point de départ, ou de nouveau départ, qui conditionne l'accès à de nombreux droits. Les adhérents de
la FNARS IdF sont quotidiennement confrontés aux effets pervers d'un accès restreint à la domiciliation : le
recours à des « marchés parallèles » pour trouver des attestations, la remise en cause du principe
d’inconditionnalité de l'accueil et d'égalité de traitement et enfin des ruptures de droits. En ce sens, les multiples
entraves à l’exercice du droit entretiennent le non-recours et, ce faisant, font obstacle à la lutte contre les
exclusions.
La domiciliation est bien plus qu’une adresse pour recevoir du courrier, c’est une condition forte pour exister,
être connu et reconnu. Elle offre également aux intervenants sociaux une occasion privilégiée de nouer un
premier lien avec des personnes parfois isolées.
La domiciliation permet à toute personne sans domicile stable de disposer d'une adresse administrative où
recevoir son courrier. Cette adresse lui permet, dans un second temps, de faire valoir des droits et prestations.
Pour les plus exclus, disposer d'une domiciliation administrative symbolise la reconnaissance de l’appartenance à
un territoire. Ainsi, toute personne dépossédée d'adresse a légitimement le droit d’avoir accès à un service de
domiciliation si elle en exprime le besoin.
Si la possession d'une adresse peut être un préalable exigé par les administrations publiques ou les organismes
sociaux en vertu du principe déclaratif de l'adresse postale2, la disposition d'une boîte aux lettres, accessible,
est indispensable pour les personnes, afin qu'elles soient en mesure de faire les démarches suivantes (liste non
exhaustive) :
Etablissement d'une pièce d'identité
Demande d'asile
Accès à la couverture maladie
Ouverture de compte bancaire
Demande de logement social
Demande de prestations sociales
Inscription sur les listes électorales
Droits civiques/ civils
Déclaration de revenus
Régularisation du séjour…
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Décret n°2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplification de formalités administratives garantit le principe déclaratif
en matière de domicile dans son article 6.
2
2. Parce que la domiciliation est difficile d’accès pour plusieurs publics :
L’enquête menée en 2014, en région, par la FNARS IdF, permet également de souligner que les inégalités
d’accès à la domiciliation sont fonction des publics et des territoires. Les Roms, les gens du voyage, les
réfugiés, les migrants, rencontrent davantage de difficultés pour se faire domicilier. Au-delà des publics, on
observe également des inégalités territoriales ; certains départements étant mieux dotés que d’autres.
Les gens du voyage : l’exemple des gens du voyage est assez alarmant, dans la mesure où ce public éprouve
beaucoup de difficultés à se faire domicilier. Selon la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969, les gens du voyage qui
sont rattachés à une commune, élisent domicile dans cette commune. Pour bénéficier de prestations
sociales, ils peuvent, s’ils le souhaitent, élire domicile auprès d’un organisme domiciliataire dans la
commune de leur choix, autre que la commune de rattachement.
Dans la réalité deux difficultés se posent : la première est que les communes sont en général réticentes à
procéder à l’enregistrement des gens du voyage dans les CCAS.
La seconde est de changer de structure domiciliataire, du fait de la grande mobilité de cette communauté.
Les demandeurs d’asile : les associations effectuant de la domiciliation pour les demandeurs d’asile, quant à
elles, sont présentes sur chacun des départements. On peut saluer l’existence d’un financement spécifique,
accordé par l’OFII, mais celui-ci contraint les partenaires financés à se concentrer sur les personnes en début
ou en cours de procédure, ce qui exclut les demandeurs d’asile qui ont reçu une décision définitive, voire les
personnes en procédure prioritaires qui ont eu une décision en première instance.
Les demandeurs d’asile perdant leur hébergement en cours de procédure, les personnes déboutées,
réfugiées ou sollicitant un réexamen de leur demande d’asile, sont donc obligés de solliciter les rares
associations agréées pour la domiciliation asile mais non conventionnées par l’OFII et qui n’ont pas toujours
les moyens de pourvoir aux besoins. La continuité de la domiciliation pour ces personnes n’est pas
garantie : une fois radiées des organismes conventionnés avec l’OFII, elles peinent à trouver une
domiciliation, car qu’elles soient en situation régulière ou non, elles restent dans leur grande majorité sans
domicile stable.
Pour rappel : une réforme de l’asile a été engagée par l’Etat, la domiciliation asile risque d’être impactée par
certaines évolutions juridiques.
La mise en place de critères de sélection des publics : certaines associations domiciliataires ont de plus en
plus recours à des critères de sélection qui peuvent inclure l’attache territoriale, la possession d’un titre de
séjour, la situation de la personne etc. Cette tendance s’explique par le conventionnement avec des
communes, par délégation de service public, pour assurer un service de domiciliation. Elles appliquent alors
les critères de rattachement à la commune, dont la multiplication tend à éloigner de la domiciliation les
personnes les plus contraintes à la mobilité, comme celles qui sont hébergées par le 115.
3. Parce que le dispositif est essentiellement porté par les associations :
Les associations restent les principaux acteurs de la domiciliation en Ile-de-France. Elles y réalisent 83% des
domiciliations (selon l’étude de l’IAU, 2009). Cependant, elles ne peuvent plus, seules, faire face à
l’accroissement des demandes de domiciliation administrative. Si les CCAS/CIAS ont pu localement
augmenter le nombre d’élections de domicile, en vertu, notamment, de l’obligation issue de la loi DALO de
2007, les refus de procéder à des élections de domicile au motif d’un rattachement insuffisant à la
commune restent encore trop nombreux.
3
Les associations qui ont choisi d’assurer un service de domiciliation exercent leurs missions dans des
conditions de plus en plus difficiles du fait de :
l’accroissement des demandes qui génère une sélectivité et des tensions
de locaux non adaptés
du manque de moyens humains et matériels pour mener à bien la gestion quotidienne du service.
Le nombre d’associations qui ferment leur service de domiciliation ou suspendent fréquemment les
inscriptions ne cesse d’augmenter, alors même que les possibilités de réorientation des personnes se
réduisent.
4. Parce que les moyens alloués sont insuffisants pour mener à bien cette
activité :
Les agréments permettant de délivrer des attestations de domiciliation ne s’accompagnent, généralement,
d’aucune ligne budgétaire dédiée. Les rares financements attribués restent insuffisants pour assurer la mise
en œuvre des missions de domiciliation dans des conditions satisfaisantes. De plus, les dépenses de
fonctionnement liées à ces services restent principalement à la charge des associations.
Les associations domiciliataires n’ont pas toujours les moyens de s’équiper en matériel informatique ou de
logiciels, pourtant nécessaires au maintien et à l’amélioration de ce service.
Aujourd’hui, peu de communes ont pu financer des travaux de rénovation de locaux, qui pourraient
pourtant améliorer l’accueil des bénéficiaires, l’organisation des services et les conditions de travail des
salariés et des bénévoles des associations.
5. Parce que la coordination et le pilotage doivent être renforcés :
Sur plusieurs territoires de la région capitale, en l’absence d’une instance locale de pilotage et de
coordination, rôle censé être assuré par l’Etat, les associations domiciliataires tentent de faire entendre leur
voix et de s’organiser comme elles le peuvent entre elles.
La répartition de l’offre de services domiciliataires n’a été que trop peu abordée localement, et ce, même
dans les instances où le sujet aurait dû être traité, à savoir les Comités Départementaux de Veille Sociale.
Dans de nombreux départements franciliens, les listes des organismes domiciliataires ne sont pas
actualisées ni diffusées, alors même que la coordination territoriale est une mission initialement confiée
aux services déconcentrés de l’Etat3.
Le Plan Pluriannuel de Lutte contre la Pauvreté et pour l’Inclusion propose une remobilisation des Préfets
sur la question de la domiciliation. La circulaire du 7 juin 2013 a précisé sa mise en œuvre par la mise en
place, avant la fin 2014, de schémas départementaux de la domiciliation. Ces schémas incluent en amont
une phase de concertation avec l’ensemble des organismes domiciliataires ; les associations devront donc
être pleinement associées à ces états des lieux et, par la suite, à l’animation de ces schémas.
3
Article D264-14 du CASF
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Quelles sont nos propositions ?
La Fnars IdF a piloté un groupe de travail pour établir un constat et faire des propositions
d’amélioration de ce dispositif. Voici les principales recommandations :
1. Augmenter l’offre et assurer un accès égal à la domiciliation :
Il est urgent d’augmenter l’offre actuelle afin d’assurer une couverture territoriale suffisante pour mieux
répondre aux besoins des personnes. La répartition doit se faire d’une manière équitable entre CCAS
(obligation légale) et associations agréées. Le Préfet de région doit inciter les communes/départements qui
ne remplissent pas leur obligation à fournir davantage de domiciliation.
Les personnes concernées doivent être mieux informées et accompagnées dans la démarche, par la mise en
place de lieux d’accueil et d’information, d’une page web et un répertoire accessible des structures
domiciliataires dans le département. Elles doivent aussi mieux connaître les critères de refus de
domiciliation, qui doivent être systématiquement motivés et écrits, que ces refus émanent des CCAS ou des
associations.
2. Mettre en place, rapidement et régulièrement, un comité de pilotage à
l’échelle départementale et régionale :
La coordination territoriale est une mission de l’Etat, comme le rappelle l’article 264-14 du CASF, les Préfets
assurent sa mise en place et le « bon fonctionnement du service en matière de domiciliation ». Cette
instance se doit de réunir régulièrement les services de l’Etat, les CCAS, les associations et administrations
concernées (Préfecture, CAF, CPAM, etc.) de manière à réaliser un état des lieux précis, mieux répartir l’offre
et accompagner les acteurs domiciliataires dans leurs missions.
Nous demandons l’application de la circulaire du 7 juin 2013, qui mandate les Préfets pour la réalisation de
diagnostics territoriaux qui préfigurent l’établissement des schémas, dont ils devront en assurer un suivi
annuel. Ce travail doit être intégré au Plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des
personnes défavorisées (PDALHPD).
3. Rendre effective la mission de domiciliation dans les centres d’hébergement
et assurer un service courrier pour les hébergés :
Comme le précise la circulaire N°DGAS/MAS/2008/70 du 25 février 2008, les centres d’hébergement de
stabilisation, de réinsertion sociale, ou d’urgence, doivent assurer les missions qui sont les leurs en matière
de domiciliation des personnes hébergées, si l’hébergement entraine une prise en charge stable par
application du principe de continuité. Pendant la durée de leur séjour, celles-ci doivent pouvoir recevoir et
avoir accès à leur courrier à l’adresse du centre d’hébergement.
Pour rappel, les centres d’hébergement n’ont pas besoin d’un agrément, ni de délivrer une attestation de
domiciliation. Ils doivent juste s’organiser pour assurer la distribution du courrier aux personnes hébergées
et délivrer une attestation d’hébergement. Celle-ci permet aux personnes de justifier officiellement de leur
adresse.
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4. Faire de la domiciliation un service de proximité :
Mettre à disposition des personnes ayant besoin d’une domiciliation administrative un véritable service de
proximité. La loi DALO allait dans ce sens en obligeant les CCAS à domicilier les personnes ayant un lien avec
leur commune. La notion de lien avec la commune est définie par : l’exercice d’une activité professionnelle
sur le territoire, le bénéfice d’une action d’insertion, l’exercice d’une autorité parentale sur un enfant qui y
est scolarisé, la présence de liens familiaux, l’hébergement chez une personne demeurant dans la
commune, les démarches effectuées auprès de structures institutionnelles ou associatives de la commune.
Pour les personnes qui ne peuvent pas être domiciliées par le CCAS de la commune, il est nécessaire
d’engager une réflexion autour de la création de services ou plateformes de domiciliation à vocation
départementale, centrés sur les publics pour lesquels la notion de liens avec la commune a un effet
d’éviction et d’exclusion.
5. Diversifier les entités qui pourraient délivrer des attestations de
domiciliation :
La domiciliation devrait pouvoir être portée par un nombre d’acteurs plus diversifiés, pour répondre à une
demande toujours plus importante et proposer des réponses adaptées aux territoires. À ce titre, la FNARS
IdF propose une diversification des entités qui pourraient délivrer des attestations et assurer ce service,
notamment pour les personnes qui ne sont pas en demande d’un accompagnement social. Les
établissements hospitaliers ou La Poste pourraient être des relais publics, qui auraient également l’avantage
de ne pas être connotés « secteur social ». Des pratiques inspirantes existent d’ores et déjà, à l’instar de la
Seine-Saint-Denis où un hôpital porte un service de domiciliation à Saint Denis, ou des Yvelines où les
services sociaux du Conseil Général domicilient pour les bénéficiaires du RSA sans domicile.
Dans cette perspective, des partenariats entre les services publics et les organismes domiciliataires
pourraient être envisagés pour l’accompagnement social des personnes en ayant besoin.
6. Clarifier et évaluer les financements liés à l’activité de domiciliation :
Un service de qualité ne peut être délivré sans financement ad hoc. S’agissant des activités de
domiciliation, fortement consommatrices en temps de travail, cette question demeure problématique,
dans la mesure où les financements alloués, lorsqu’ils existent, sont très réduits et, le plus souvent, quasiinexistants.
La Fnars IdF demande, donc, à ce que les lignes budgétaires allouées à cette mission soient clairement
énoncées, pérennes et à la hauteur des besoins. Pour pallier l’insuffisance, voire l’absence de financement,
les structures domiciliataires sont obligées de faire un transfert de charge ; le service de domiciliation pèse
ainsi sur l’ensemble de la structure et mobilise beaucoup de personnes, les obligeant parfois à recourir à
des bénévoles.
L’état précaire de certaines structures risque de les décourager de proposer cette activité, ce qui pourrait
avoir de graves conséquences sur l’avenir de ce service et sur l’exercice de ce droit.
Il nous semble donc important d’évaluer les coûts pour définir des références de financements afin de
soutenir l’activité de l’organisme domiciliataire.
7. Améliorer la qualité de la domiciliation au sein des structures :
Une modernisation de la gestion du service de domiciliation s’impose pour tous. Il faut faciliter la tâche des
personnes en charge de la domiciliation, et assurer un service de qualité aux bénéficiaires.
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Cela passe, par exemple, par la mise en place d’un outil informatique simple d’utilisation facilitant la gestion
et le tri du courrier.
La modernisation du service de domiciliation passe également par la mise en place de « coffres-forts
numériques » dans les accueils de jours. En effet, il a été mentionné la difficulté face à la perte de
documents importants (Préfectures ou Hôpital) par les bénéficiaires. Un coffre-fort numérique permet de
sauvegarder une version originale du document en format numérique.
Il faudrait également prévoir des locaux adaptés à cette activité, des temps d’accompagnement, une aide à
la lecture et la possibilité de traduction des courriers officiels importants, liées aux démarches
administratives ou d’accès aux droits ou à la santé, pour les personnes qui ne maîtrisent pas la langue
française.
Les associations jouent un rôle majeur pour assurer les services de domiciliation en Ile-de-France.
Cependant, les associations domiciliataires ne peuvent contribuer seules à la professionnalisation des
activités de domiciliation sans le soutien financier nécessaire. La question du financement (proposition
N°6) se pose d’autant plus, lorsque la professionnalisation des services de domiciliation (Proposition N°7)
est mise en avant dans la réforme de la domiciliation.
8. Favoriser la reconnaissance de la domiciliation et développer des sessions de
formation/sensibilisation :
La domiciliation administrative associative ne peut être considérée comme une « sous domiciliation ». La
domiciliation délivrée par un organisme agréé vaut de plein droit une attestation délivrée par un CCAS/CIAS.
Actuellement, plusieurs associations ont des difficultés à faire reconnaître la valeur des attestations qu’elles
délivrent, pendant la durée de leur validité (1 an), par des services préfectoraux ou municipaux. Il faut
renforcer l’information auprès des services/administrations pour qu’ils disposent de la liste des associations
agréées et reconnaissent ainsi la valeur d’une attestation de domiciliation délivrée par une association
agréée.
Des sessions de formation doivent être organisées pour les agents des Préfectures et les grandes
administrations, notamment, sur le volet juridique et sur les droits ouverts par une attestation de
domiciliation.
CONCLUSION
Nous invitons les services de l’Etat à réunir rapidement les acteurs de la
domiciliation et leurs partenaires, pour concevoir les modalités et les moyens
d’une organisation efficace de la domiciliation afin d’établir un Schéma de la
domiciliation dans les 8 départements franciliens.
FNARS Ile-de-France
7
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