Vers une véritable union économique

5 DECEMBRE 2012
VERS UE VÉRITABLE UIO ÉCOOMIQUE
ET MOÉTAIRE
Herman Van Rompuy, président du Conseil européen
En étroite collaboration avec:
José Manuel Barroso, président de la Commission européenne
Jean-Claude Juncker, président de l'Eurogroupe
Mario Draghi, président de la Banque centrale européenne
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VERS UE VÉRITABLE UIO ÉCOOMIQUE ET MOÉTAIRE
Lors du Conseil européen de juin 2012, le président du Conseil européen a été invité "à élaborer, en
collaboration étroite avec le président de la Commission, le président de l'Eurogroupe et le
président de la BCE, une feuille de route spécifique et assortie d'échéances précises pour la
réalisation d'une véritable union économique et monétaire". S'appuyant sur le rapport intermédiaire
et les conclusions du Conseil européen d'octobre 2012, le présent rapport constitue la toile de fond
de la feuille de route qui sera présentée au Conseil européen de décembre 2012. Il propose un
calendrier et un processus par étapes sur la voie de l'achèvement de l'Union économique et
monétaire (UEM) et comprend l'ensemble des éléments essentiels définis dans le rapport intitulé
"Vers une véritable union économique et monétaire", présenté au Conseil européen de juin. Il
intègre la contribution précieuse apportée par la Commission dans sa communication du
28 novembre 2012 intitulée "Projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable Lancer un débat européen". Le Parlement européen a également apporté une contribution très utile.
Conformément à la demande du Conseil européen, le présent rapport étudie d'autres mécanismes
dans le contexte d'un cadre budgétaire intégré, y compris une capacité budgétaire appropriée pour
l'UEM, ainsi que l'idée selon laquelle les États membres de la zone euro concluraient avec les
institutions de l'UE des arrangements de nature contractuelle sur les réformes qu'ils s'engagent à
entreprendre et sur leur mise en œuvre.
Conformément au traité, l'Union a établi une Union économique et monétaire dont la monnaie est
l'euro. Les avis exprimés dans le présent rapport concernent plus particulièrement les États
membres de la zone euro, car ceux-ci sont confrontés à des défis spécifiques par le fait qu'ils
partagent la même monnaie. Le processus devant mener à une Union économique et monétaire plus
intégrée devrait être caractérisé par l'ouverture et la transparence et être entièrement compatible
avec le marché unique sous tous ses aspects.
Le présent rapport définit les actions requises pour assurer la stabilité et l'intégrité de l'UEM et
demande qu'il y ait une volonté politique de mettre en œuvre la feuille de route proposée. S'il y a
urgence à agir, c'est en raison de l'ampleur des défis internes et externes auxquels la zone euro et
chacun de ses membres sont confrontés.
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La zone euro doit disposer de mécanismes plus solides pour garantir une gestion saine des
politiques nationales, de façon à permettre aux États membres de tirer pleinement parti de tous les
avantages de l'UEM. Cela est essentiel pour garantir la confiance dans l'efficacité des politiques
européennes et nationales, exercer des fonctions publiques cruciales, telles que la stabilisation des
économies et des systèmes bancaires, pour protéger les citoyens des effets de politiques
économiques et budgétaires inappropriées, et pour garantir un niveau élevé de croissance et de bienêtre social.
La zone euro est confrontée à un environnement international en mutation constante, qui est
caractérisé par la montée en puissance de grandes économies émergentes. Une UEM plus résistante
et mieux intégrée permettrait d'amortir les chocs économiques externes que connaîtraient les pays
de la zone euro, préserverait le modèle européen de cohésion sociale et maintiendrait l'influence de
l'Europe au niveau mondial.
Face à tous ces défis, il est indispensable d'adhérer à une feuille de route vers une véritable UEM,
puis de la mettre en œuvre. Ces défis soulignent que la nécessité de "plus d'Europe" n'est pas une fin
en soi mais plutôt un moyen de servir les citoyens de l'Europe et d'accroître leur prospérité.
Les actions qui sont jugées nécessaires pour asseoir la capacité de résistance de l'UEM sont
présentées selon un processus par étapes. Indépendamment de l'échéance dont elles sont assorties,
toutes les propositions ont été conçues et définies comme les éléments d'un enchaînement devant
mener à une véritable Union économique et monétaire. Compte tenu à des imbrications étroites qui
existent entre ces différents éléments, ces derniers devraient être examinés comme faisant partie
d'un dispositif global et se renforçant mutuellement La création d'un cadre financier intégré
comporte d'importantes implications sur le plan budgétaire et économique et elle ne peut donc pas
être envisagée séparément. De même, les propositions présentées dans le domaine de la politique
budgétaire et économique sont étroitement liées. Et comme toutes les propositions impliquent une
intégration plus approfondie, la légitimité démocratique et l'obligation de rendre des comptes sont
essentielles à une véritable Union économique et monétaire.
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Aperçu de l'enchaînement des étapes
Le processus pourrait reposer sur les trois étapes suivantes (voir également le diagramme en
annexe):
Première étape (fin 2012 - 2013)
Assurer la viabilité budgétaire et rompre le lien entre banques et États
L'achèvement de la première étape devrait garantir une gestion saine des finances publiques et
rompre le lien entre banques et États, qui a été l'une des causes premières de la crise de la dette
souveraine. Cette étape comporterait cinq éléments essentiels:
§
l'achèvement et la mise en œuvre approfondie d'un cadre de gouvernance économique plus
solide ("six-pack"; traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance; "two-pack");
§
§
§
§
la mise en place d'un cadre pour la coordination préalable systématique des grandes réformes de
politique économique, conformément à l'article 11 du traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance (TSCG);
la création d'un mécanisme de surveillance unique effectif pour le secteur bancaire et l'entrée en
vigueur de la directive et du règlement relatifs aux exigences de fonds propres (CRR/CRD IV);
un accord sur l'harmonisation des cadres nationaux de résolution des défaillances et de garantie
des dépôts, qui garantirait un financement approprié de la part du secteur financier;
la mise en place du cadre opérationnel pour la recapitalisation directe des banques par le
Mécanisme européen de stabilité (MES).
Deuxième étape (2013 - 2014)
Achever le cadre financier intégré et favoriser des politiques structurelles saines
Cette étape comporterait deux éléments essentiels:
§ l'achèvement du cadre financier intégré par la mise en place d'une autorité de résolution
commune et d'un dispositif de soutien approprié, afin que les décisions relatives à la résolution
des défaillances bancaires soient prises avec rapidité, impartialité et dans l'intérêt de tous;
§ la mise en place d'un mécanisme permettant une coordination renforcée, une plus grande
convergence et une meilleure application des politiques structurelles, et qui soit fondé sur des
arrangements de nature contractuelle entre les États membres et les institutions de l'UE sur les
politiques que les pays s'engagent à mener ainsi que sur leur mise en œuvre. Ces politiques
pourraient bénéficier, au cas par cas, d'un soutien financier temporaire, ciblé et flexible. Dans la
mesure où ce soutien financier serait temporaire, il devrait être traité séparément du cadre
financier pluriannuel.
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Troisième étape (après 2014)
Améliorer la capacité de résistance de l'UEM par la création d'une fonction d'absorption des
chocs au niveau central
Cette étape marquerait le point culminant du processus. L'étape 3 se décomposerait comme suit:
§ Mise en place d'une capacité budgétaire bien définie et limitée destinée à améliorer l'absorption
des chocs économiques affectant certains pays grâce à un système d'assurance au niveau central.
Cela permettrait d'améliorer la capacité de résistance de la zone euro dans son ensemble et de
compléter les arrangements contractuels mis au point dans le cadre de la deuxième étape. Un
système intégré fondé sur des incitations encouragerait les États membres de la zone euro
pouvant participer à la fonction d'absorption des chocs à continuer à mener des politiques
budgétaires et structurelles saines, conformément avec leurs obligations contractuelles. Ainsi,
les deux objectifs d'absorption des chocs asymétriques et de promotion de politiques
économiques saines resteraient étroitement liés et complémentaires et se continueraient à se
renforcer mutuellement.
§ Cette étape pourrait également s'appuyer sur un degré plus important de prise de décisions en
commun concernant les budgets nationaux et un renforcement de la coordination des politiques
économiques, notamment dans le domaine de la fiscalité et de l'emploi, sur la base des plans
nationaux pour l'emploi élaborés par les États membres. De manière plus générale, à mesure que
l'UEM évoluera vers une intégration plus approfondie, un certain nombre d'autres questions
importantes devront être examinées plus avant. À cet égard, le présent rapport et le "projet
détaillé" de la Commission constituent une base pour la tenue d'un débat.
I.
Cadre financier intégré
Les arrangements actuels au niveau européen visant à préserver la stabilité financière continuent de
relever de la responsabilité nationale, ce qui est incompatible avec le degré élevé d'intégration de
l'UEM et a certainement exacerbé les interactions néfastes entre les fragilités des États et les
vulnérabilités du secteur bancaire. La mise en place du mécanisme de surveillance unique (MSU)
sera le gage d'une surveillance prudentielle stricte et impartiale, et contribuera ainsi à rompre le lien
entre États et banques et à réduire la probabilité de voir se produire à l'avenir des crises bancaires
systémiques.
Dans ses conclusions d'octobre 2012, le Conseil européen a invité les législateurs à poursuivre en
priorité les travaux sur les propositions législatives relatives au MSU, dans l'objectif de parvenir à
un accord sur le cadre législatif d'ici le 1er janvier 2013. Il a demandé que les travaux sur le corpus
réglementaire unique soient achevés rapidement et, notamment, qu'un accord intervienne avant la
fin de l'année sur les propositions relatives aux exigences de fonds propres des banques. Il a
également demandé que soient adoptées rapidement les dispositions relatives à l'harmonisation des
cadres nationaux de résolution des défaillances et de garantie des dépôts.
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Le MSU constituera un premier pas vers une union des marchés financiers. Il est impératif que les
travaux préparatoires puissent véritablement commencer au début de 2013, de façon à ce que le
MSU puisse être pleinement opérationnel à compter du 1er janvier 2014 au plus tard. Il sera
primordial que la BCE soit dotée d'une solide panoplie d'instruments prudentiels et que sa
responsabilité ultime en matière de surveillance bancaire soit assortie de pouvoirs de contrôle
appropriés. À cet égard, il sera important de doter la politique macroprudentielle d'un cadre
approprié, qui tienne dûment compte à la fois de la dimension nationale et de la dimension
européenne. La BCE a confirmé qu'elle établirait des modalités organisationnelles en vue de
garantir une nette séparation entre ses fonctions de surveillance et la politique monétaire.
Lorsqu'un mécanisme de surveillance unique effectif aura été créé, pour les banques de la zone
euro, le MES pourrait, à la suite d'une décision ordinaire, avoir la possibilité de recapitaliser
directement les banques. Le cadre juridique et opérationnel applicable à la recapitalisation directe
des banques par le MES devrait être mis au point d'ici fin mars 2013. Pour évoluer vers un cadre
financier intégré, le MSU devra être complété par un mécanisme de résolution unique, ainsi que par
des mécanismes de garantie des dépôts mieux harmonisés.
Mécanisme de résolution unique
Depuis le début de la crise, les établissements financiers ont bénéficié d'un soutien important. Ce
soutien a fait peser une charge excessive indûment sur les finances publiques et a entamé la capacité
à utiliser la politique budgétaire pour atténuer les effets de la récession. Un cadre de résolution
solide et intégré contribuerait à limiter le coût des défaillances bancaires pour les contribuables. La
proposition législative actuelle relative au redressement des banques et à la résolution de leurs
défaillances garantira que tous les États membres de l'UE disposent des instruments harmonisés
nécessaires, y compris les interventions précoces, le renflouement interne et la création
d'établissements-relais, pour assurer une résolution ordonnée des défaillances bancaires,.
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Dans un contexte où la surveillance est effectivement transférée à un mécanisme de surveillance
unique, il est toutefois essentiel que la responsabilité du traitement de la résolution des défaillances
bancaires soit également transférée au niveau européen. La Commission a déjà annoncé son
intention de proposer un mécanisme de résolution unique une fois que les propositions de directives
relatives au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances, ainsi qu'aux systèmes
de garantie des dépôts, auront été adoptées. Ce mécanisme de résolution unique - articulé autour
d'une autorité de résolution unique - devrait être mis en place lorsque la BCE exercera pleinement
ses fonctions de surveillance. Ce mécanisme, dont relèveraient toutes les banques soumises à la
surveillance du MSU, devrait s'appuyer sur des dispositions solides en matière de gouvernance, y
compris des dispositions appropriées en matière d'indépendance et de responsabilité, ainsi que sur
un dispositif de soutien commun effectif, qui est indispensable à l'achèvement du cadre financier
intégré.
écessité d'un mécanisme de résolution unique
La mise en place d'un mécanisme de résolution unique est indispensable à l'achèvement du cadre financier
intégré:§
Ce mécanisme prévoirait un processus décisionnel rapide et impartial, centré sur la dimension
européenne, ce qui permettrait d'atténuer un bon nombre des obstacles actuels à la résolution, par
exemple la tendance à manifester plus d'indulgence à l'égard des établissements nationaux ou les
frictions dans le domaine de la coopération transfrontières, mais aussi de réduire les coûts de la
résolution, car des actions rapides et précoces contribuent à maintenir la valeur économique des banques
dont les défaillances doivent être résolues.
§ Il permettrait de maintenir les coûts de résolution à un niveau aussi faible que possible et de rompre le
lien entre États et banques. Une autorité de résolution solide et indépendante, soutenue par un régime de
résolution efficace, disposerait de la capacité financière, juridique et administrative ainsi que de
l'indépendance nécessaire pour procéder à une résolution effective et à moindre coût. En faisant en sorte
que le secteur privé supporte l'essentiel des coûts de résolution des défaillances bancaires, l'autorité
renforcerait la discipline de marché et réduirait autant que possible le coût résiduel des défaillances
bancaires pour les contribuables.
§ Le mécanisme de résolution unique complèterait le MSU en garantissant la restructuration ou la
fermeture rapide des banques défaillantes. Le MSU fournirait en temps voulu une évaluation impartiale
de la nécessité de procéder à une résolution, tandis que l'autorité de résolution unique se chargerait de la
résolution en temps voulu et de manière efficace.
Dans le cadre du mécanisme de résolution unique, les actions de résolution devraient suivre une
stratégie du moindre coût et pourraient être financées selon un ordre de priorité entre les
actionnaires et certains créanciers participant au renflouement interne, et en s'appuyant sur le
secteur bancaire. Ces actions de résolution seraient organisées dans le cadre d'un fonds européen de
résolution, qui constituerait un élément essentiel du nouveau régime de résolution. Il serait financé
par l'institution auprès de toutes les banques faisant partie du MSU de prélèvements ex ante
pondérés en fonction des risques. Le mécanisme de résolution unique devrait comprendre un
dispositif de soutien commun approprié et effectif, qui pourrait être mis en place sous la forme
d'une ligne de crédit accordée par MES à l'autorité de résolution unique. Ce dispositif de soutien
devrait être budgétairement neutre à moyen terme, en garantissant que l'aide publique soit
compensée par des prélèvements ex post sur le secteur financier.
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Mécanismes de garantie des dépôts
L'histoire des crises financières démontre l'effet déstabilisateur que l'incertitude qui entoure les
dépôts bancaires peut avoir sur certains établissements financiers et sur des systèmes bancaires
entiers. La proposition relative à l'harmonisation des systèmes nationaux de garantie des dépôts
comprend des dispositions visant à garantir que des systèmes nationaux de garantie des dépôts
suffisamment solides sont mis en place dans chaque État membre, de façon à limiter les effets de
contagion que la fuite des dépôts entraîne entre établissements et entre pays, et à garantir un degré
approprié de protection des épargnants dans l'Union européenne. Il est important que cette
proposition soit adoptée rapidement.
II.
Cadre budgétaire intégré
La crise a révélé à quel point les pays de la zone euro sont interdépendants et combien la situation
dans l'un deux affecte la situation dans les autres. Elle a montré l'intérêt commun primordial que
présentent les politiques budgétaires nationales. Il s'ensuit qu'il faut s'orienter progressivement vers
un cadre budgétaire intégré qui garantisse d'une part des politiques budgétaires saines au niveau
national et d'autre part une meilleure résistance aux chocs économiques de la zone euro dans son
ensemble, ce qui contribuerait à assurer une croissance durable et la stabilité macroéconomique.
Le rapport intermédiaire d'octobre insistait sur la nécessité d'un renforcement de la gouvernance
économique et proposait une mesure supplémentaire, à savoir la possibilité de doter
progressivement l'UEM d'une capacité budgétaire qui faciliterait l'ajustement aux chocs
économiques. Dans le prolongement des conclusions du Conseil européen d'octobre, la présente
section explore les différentes options permettant de doter la zone euro d'une capacité budgétaire et
les principes directeurs qui régiraient celle-ci.
Des politiques budgétaires saines au niveau national: la pierre angulaire de l'UEM
La priorité à court terme consiste à compléter et à mettre en œuvre les nouvelles mesures en faveur
d'un renforcement de la gouvernance économique. Au cours des dernières années, des améliorations
substantielles du cadre, basé sur des règles, des politiques budgétaires au sein de l'UEM ont été
adoptées (paquet relatif à la gouvernance économique - "six-pack") ou approuvées (traité sur la
stabilité, la coordination et la gouvernance), privilégiant la prévention des déséquilibres budgétaires
et mettant l'accent sur l'évolution de la dette, le renforcement des mécanismes d'exécution et
l'adhésion de chaque État membre aux règles de l'UE. Les autres éléments liés au renforcement de
la gouvernance budgétaire dans la zone euro ("two-pack"), pour lesquels le processus législatif n'a
pas encore été mené à son terme, devraient être finalisés d'urgence et mis en œuvre de façon
approfondie. Ce nouveau cadre de gouvernance prévoira une large coordination ex ante des budgets
annuels des États membres de la zone euro et renforcera la surveillance de ceux qui connaissent des
difficultés financières.
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Vers une capacité budgétaire pour l'UEM
L'histoire et l'expérience d'autres unions monétaires montrent qu'il existe diverses manières de
progresser vers une union budgétaire et que les caractéristiques propres à l'UEM justifieraient que
l'on adopte une approche spécifique. Toutefois, si le degré de centralisation des instruments
budgétaires et les dispositifs de solidarité budgétaire conçus pour faire face aux chocs diffèrent,
toutes les autres unions monétaires sont dotées d'une capacité budgétaire centrale. À cet égard, le
Conseil européen a demandé en octobre 2012 que soient étudiés d'autres mécanismes pour la zone
euro, y compris une capacité budgétaire appropriée. Celle-ci prendrait en charge de nouvelles
fonctions qui ne sont pas couvertes par le cadre financier pluriannuel, dont elle serait clairement
séparée.
Au cours de la deuxième étape, des réformes structurelles pourraient, dans des cas spécifiques, être
soutenues au moyen d'incitations financières limitées, temporaires, flexibles et ciblées, alors que les
États membres concluraient chacun des arrangements de nature contractuelle avec les institutions de
l'UE. Ces arrangements seraient obligatoires pour les États membres de la zone euro et facultatifs
pour les autres (voir la section III). La Commission a l'intention de présenter une proposition sur des
moyens spécifiques permettant d'établir des arrangements contractuels de ce type et sur les moyens
d'en soutenir la mise en œuvre, en s'appuyant sur les procédures de l'UE.
La mise en œuvre des arrangements contractuels et des incitations y afférentes viendrait soutenir un
processus de convergence, menant, lors de la troisième étape, à la création d'une capacité budgétaire
destinée à faciliter l'ajustement aux chocs économiques. Celle-ci pourrait prendre la forme d'un
mécanisme de type assurance entre pays de la zone euro conçu pour absorber les chocs
économiques graves affectant certains pays. Cette fonction garantirait qu'une forme de solidarité
budgétaire soit exercée tout au long des cycles économiques, ce qui renforcerait la résilience de la
zone euro dans son ensemble et réduirait les coûts financiers et les coûts de production découlant
des ajustements macroéconomiques. En contribuant à la stabilité macroéconomique, cette fonction
viendrait compléter utilement le cadre de gestion de crise fondé sur le Mécanisme européen de
stabilité.
Étant donné que, pour bien fonctionner, la fonction d'absorption des chocs exigerait un degré de
convergence plus poussé entre les structures et les politiques économiques des États membres, les
deux objectifs que sont le soutien aux réformes structurelles propices à la croissance et l'absorption
des chocs économiques affectant certains pays sont complémentaires et se renforcent l'un l'autre.
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Justification économique d'une capacité budgétaire
Au sein d'une zone monétaire commune, la charge de l'ajustement aux chocs économiques affectant
certains pays pèse sur la mobilité de la main-d'œuvre et des capitaux, la flexibilité des prix et des
coûts, ainsi que sur la politique budgétaire. Afin de se prémunir contre les retombées budgétaires
externes négatives, il est important que les risques budgétaires soient partagés, lorsque les
mécanismes d'ajustement économique aux chocs affectant certains pays ne sont pas optimaux.
Tel est clairement le cas dans la zone euro, où la mobilité de la main-d'œuvre est relativement
faible, où les flux de capitaux sont sujets à des fluctuations soudaines qui peuvent nuire à la stabilité
financière et où les rigidités structurelles peuvent retarder ou empêcher l'ajustement des prix et la
réaffectation des ressources. Un pays peut alors aisément se retrouver dans une situation d'équilibre
précaire, avec les conséquences négatives que cela comporte pour la zone euro dans son ensemble.
Dans ce contexte, le fait de créer des instrument de partage des risques, tels qu'une fonction
d'absorption des chocs commune mais limitée, peut contribuer à atténuer l'impact des chocs
affectant certains pays et à prévenir la contagion dans la zone euro dans son ensemble et au-delà.
Toutefois, cette solution doit être complétée par un mécanisme de nature à favoriser une
convergence économique plus poussée, sur la base de politiques structurelles conçues pour
améliorer la capacité d'ajustement des économies nationales et éviter le risque d'aléa moral inhérent
à tout système d'assurance. Ainsi, la bonne mise en œuvre des réformes précisées dans un
arrangement contractuel permettrait non seulement de répondre à leur objectif intrinsèque, mais
aussi de servir de critère de participation à la fonction d'absorption des chocs asymétriques mise en
place dans le cadre de la troisième étape. Cela constituerait pour les pays une forte incitation
supplémentaire à mener des politiques économiques saines à la fois avant et après leur adhésion au
mécanisme d'absorption des chocs. Durant la transition menant à la mise en place de cette fonction
de stabilisation automatique, et en fonction de leur situation particulière, les États membres
pourraient être encouragés à promouvoir des réformes structurelles au moyen d'incitations
financières limitées, temporaires et flexibles. Afin d'éviter le retour ou l'apparition de déséquilibres
macroéconomiques une fois que les pays auront eu accès à la fonction d'absorption des chocs,
l'approche contractuelle des réformes serait maintenue. En outre, les transferts nets au titre de la
fonction d'absorption des chocs pourraient être modulés selon que les engagements pris dans le
cadre des arrangements contractuels continueront d'être honorés.
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Options pour la fonction d'absorption des chocs de la capacité budgétaire de la zone euro
Une capacité budgétaire dans le cadre de l'UEM dotée d'une fonction d'absorption des chocs
asymétriques limitée pourrait prendre la forme d'un mécanisme de type assurance entre pays de la
zone euro. Les contributions des budgets nationaux et les versements à ces budgets fluctueraient en
fonction de la position de chaque pays dans le cycle économique.
Une telle fonction pourrait se concevoir selon deux grandes approches. Tout d'abord, l'approche
macroéconomique, selon laquelle les contributions et versements seraient fonction des fluctuations
des recettes et des dépenses conjoncturelles ou d'indicateurs de l'activité économique. Ensuite,
l'approche microéconomique, établissant un lien plus direct avec une fonction publique spécifique
sensible au cycle économique, telle que l'assurance chômage. Dans ce cas, le niveau des
contributions à la capacité budgétaire ou des appels à celle-ci dépendrait directement de l'évolution
du marché du travail. Dans ce scénario, la capacité budgétaire compléterait ou remplacerait
partiellement les régimes nationaux d'assurance chômage. Les transferts pourraient, par exemple, se
limiter au chômage conjoncturel si seul le chômage de courte durée est couvert.
Évaluer les mérites de chacune des deux approches demanderait une analyse plus approfondie. Il est
important de noter que la fonction d'absorption des chocs assignée à la capacité budgétaire
dépendrait dans une large mesure de sa taille et que les incidences financières pour les budgets
nationaux seraient fonction du schéma et des paramètres retenus. Il importera toutefois de veiller
à ce que, indépendamment de l'approche suivie, la mise en place de cette fonction n'affecte pas le
niveau général des dépenses publiques et la pression fiscale dans la zone euro. De même, les
conditions et les seuils précis de l'activation des transferts devraient être examinés soigneusement,
car seuls les chocs affectant certains pays et d'une ampleur suffisante devraient être absorbés au
niveau central. Ainsi, dans le cas de l'approche microéconomique, les transferts liés au chômage
pourraient n'être activés que lorsque la hausse du chômage de courte durée dépasse un certain seuil.
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Ressources financières de la capacité budgétaire et capacité d'emprunt
Des ressources spécifiques devraient être mobilisées pour financer les deux fonctions - la promotion
des réformes structurelles et l'absorption des chocs asymétriques. Ces ressources pourraient prendre
la forme de contributions nationales, de ressources propres ou d'une combinaison des deux. À plus
long terme, un aspect essentiel de la future capacité budgétaire, qui devrait être soigneusement
étudié, sera sa capacité d'emprunt éventuelle. Une capacité budgétaire de la zone euro pourrait
vraiment constituer une base appropriée pour l'émission en commun de dette sans recourir à la
mutualisation de la dette souveraine. Il conviendrait ensuite d'examiner la question de l'application,
à cette capacité budgétaire, d'une règle d'or, telle que la règle relative à l'équilibre budgétaire
consacrée tant par le pacte de stabilité et de croissance que par le traité sur la stabilité, la
coordination et la gouvernance. Enfin, un cadre budgétaire intégré supposerait l'établissement d'un
Trésor ayant des responsabilités clairement définies.
Principes directeurs concernant la fonction d'absorption des chocs dont serait dotée la
capacité budgétaire dans le cadre de l'UEM
Indépendamment de l'approche adoptée - qu'elle soit macroéconomique ou microéconomique - la
conception de cette fonction d'absorption des chocs devrait reposer sur un certain nombre de principes
directeurs qui tiennent également comptes des caractéristiques particulières de l'UEM:
§
§
§
§
§
Les éléments d'un partage des risques budgétaires ayant trait à l'absorption des chocs affectant
certains pays devraient être structurés de manière à ne pas donner lieu à des transferts
unidirectionnels et permanents entre pays; ils ne devraient pas non plus être conçus comme des
instruments visant à réduire les inégalités en matière de revenus. Au fil du temps et selon la situation
qu'il connaît tout au long de son cycle économique, chaque pays de la zone euro deviendrait tour
à tour bénéficiaire net et contributeur net du mécanisme.
Une telle fonction ne devrait pas réduire l'incitation à élaborer des politiques budgétaires saines au
niveau national et à remédier à leurs faiblesses structurelles. Il conviendra d'intégrer dans la fonction
d'absorption des chocs les mécanismes appropriés pour limiter le risque d'aléa moral et stimuler les
réformes structurelles. Il y aurait lieu d'envisager de la lier étroitement au respect du cadre général de
l'UE en matière de gouvernance, y compris les éventuels arrangements de nature contractuelle (voir
section III ci-dessus).
La capacité budgétaire devrait être mise en place dans le cadre de l'Union européenne et de ses
institutions, ce qui garantirait sa cohérence avec le cadre budgétaire et les procédures de coordination
des politiques économiques existant au niveau de l'UE, qui obéissent à certaines règles.
La capacité budgétaire ne devrait pas servir d'instrument de gestion de crises, le Mécanisme européen
de stabilité (MES) ayant déjà été créé à cet effet. En revanche, elle devrait servir à renforcer la
résilience économique globale de l'UEM et des pays de la zone euro. Elle contribuerait à prévenir les
crises et, partant, à réduire la probabilité de voir le MES intervenir à l'avenir.
De par sa conception, la capacité budgétaire devrait respecter le principe de subsidiarité et ses
opérations devraient être transparentes et soumises au contrôle démocratique et à l'obligation de
rendre des comptes. Dans le même ordre d'idées, elle devrait être économiquement rationnelle et ne
devrait pas se traduire par une multiplication injustifiée de procédures administratives coûteuses ou
par une centralisation inutile. Elle ne devrait pas non plus entraîner un accroissement des dépenses
ou des niveaux d'imposition.
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III. Cadre de politique économique intégré
La crise de la dette souveraine fait apparaître cruellement que les politiques économiques non
viables que certains pays de la zone euro ont menées par le passé et les rigidités dont pâtissent leurs
économies ont des répercussions négatives sur l'ensemble des membres de l'UEM. Un cadre de
politique économique intégré est indispensable pour orienter à tout moment les politiques des États
membres vers une croissance économique forte et durable afin d'atteindre des niveaux de croissance
et d'emploi plus élevés.
À court terme, il est essentiel d'achever le marché unique, qui constitue un outil puissant pour
promouvoir la croissance. Il est également nécessaire de procéder à une évaluation approfondie des
résultats obtenus sur les marchés du travail et des produits au sein de la zone euro. En l'absence
d'ajustements des taux de change, le bon fonctionnement de l'UEM exige des marchés du travail et
des produits performants. Cette approche est essentielle pour lutter contre le chômage à grande
échelle, et pour faciliter des ajustements des prix et des coûts, qui sont déterminants pour la
compétitivité et de la croissance. Il convient de s'attacher en priorité à promouvoir la mobilité
transfrontière des travailleurs et à remédier à l'inadéquation des compétences sur le marché du
travail. La Commission pourrait procéder en priorité à l'évaluation susvisée. Enfin, il convient de
mettre en place un cadre permettant une coordination préalable systématique des grandes réformes
de politique économique, conformément à l'article 11 du traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.
Afin qu'elle puisse rester une économie sociale de marché hautement attractive et préserver les
modèles sociaux européens, il importe que l'Union soit compétitive au niveau mondial et qu'elle
empêche des différences de compétitivité excessives entre les pays membres de l'UEM. Les
réformes dont a fait l'objet le cadre de surveillance de l'UE, avec la création du semestre européen,
assorti de recommandations par pays, ainsi que d'une nouvelle procédure concernant les
déséquilibres macroéconomiques, assortie de sanctions éventuelles, constituent un pas dans la
bonne direction. Mais il faut aller plus loin et mettre en place un cadre renforcé pour la
coordination, la convergence et l'application des politiques structurelles. À cet égard, dans ses
conclusions d'octobre, le Conseil européen a demandé de continuer à réfléchir à l'idée
d'arrangements de nature contractuelle entre les États membres et les institutions de l'UE sur les
réformes destinées à promouvoir la compétitivité, la croissance et l'emploi que ces pays s'engagent
à mettre en œuvre. Ces arrangements seraient mis en place dans le cadre d'une approche par étapes.
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Les arrangements de nature contractuelle doivent remédier aux vulnérabilités à un stade précoce
Les déséquilibres macroéconomiques ont tendance à s'installer lentement et sont souvent masqués
par une croissance économique et des conditions de liquidité favorables. Or, compte tenu des
rigidités structurelles que présentent les marchés du travail, des produits et des services, ainsi que
des cadres institutionnels, une fois que ces déséquilibres ont été identifiés, ils sont souvent difficiles
à corriger rapidement. Il importe donc de s'attaquer à leurs causes profondes à un stade précoce,
y compris en s'assurant que ces marchés essentiels sont en mesure de s'adapter rapidement aux
chocs et que les cadres nationaux favorisent la croissance et l'emploi. Il faudrait par conséquent que
les arrangements contractuels mettent l'accent sur les goulets d'étranglement au niveau
microéconomique, sectoriel et institutionnel, et qu'ils visent à renforcer la compétitivité et le
potentiel de croissance de l'économie. Les futurs arrangements contractuels devraient dès lors être
obligatoires pour tous les pays de la zone euro, mais facultatifs pour les autres États membres.
Les arrangements contractuels doivent être axés sur les principales faiblesses
Les inefficacités économiques ne pèsent pas toutes sur le fonctionnement de l'UEM. Par ailleurs, les
enjeux en matière de compétitivité et de croissance varient d'un pays à l'autre. Il faudrait que le
contenu et le champ d'application des arrangements relatifs aux réformes reflètent cette diversité et
soient adaptés aux besoins propres à chaque pays (par exemple, renforcer l'efficacité du marché du
travail pour lutter contre le chômage des jeunes, améliorer les systèmes judiciaires). Néanmoins,
pour que ces arrangements tiennent compte de cette hétérogénéité, il serait essentiel que chaque État
membre et les institutions de l'UE mènent, au niveau tant technique que politique, un dialogue
approfondi qui prendrait la forme d'une analyse approfondie à laquelle procéderaient les deux
parties et qui servirait de base à un accord détaillé et personnalisé portant sur certaines réformes
spécifiques. En fonction du type de mesures requises, la durée de ces accords varierait d'un pays
à l'autre, mais il s'agirait probablement d'accords à caractère pluriannuel. Afin que ces arrangements
restent axés sur les principales faiblesses, il faudrait qu'ils prévoient une certaine flexibilité
permettant de faire face aux chocs importants et à l'évolution de la conjoncture et des priorités
économiques. En fonction de la situation propre à chaque pays, au cours de la deuxième étape, une
aide financière ciblée, limitée et flexible pourrait être accordée à cet égard au titre de la capacité
budgétaire.
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Les arrangements contractuels doivent être intégrés dans les processus existants de l'UE
La crise a conduit à un renforcement du cadre de gouvernance économique de l'UE. Chaque année,
des recommandations intégrées par pays, élaborées par le Conseil sur la base d'une proposition de la
Commission, sont adressées à tous les États membres. Par ailleurs, une procédure concernant les
déséquilibres macroéconomiques a été mise en place pour détecter et corriger les déséquilibres à un
stade précoce. Pour éviter les incohérences et les doubles emplois, il convient d'intégrer les
arrangements contractuels dans le semestre européen. Ces arrangements devraient être compatibles
avec le dosage de mesures découlant de l'examen annuel de la croissance et l'appuyer, et ils
devraient êtres fondés sur les recommandations par pays. Conformément à l'objectif d'une détection
rapide des déséquilibres, il faudrait que les analyses approfondies soient généralisées à tous les pays
de l'UEM. Ces analyses approfondies devraient reposer sur un dialogue très étroit, mené sur le
terrain, ainsi que sur une analyse des économies des États membres. Fondées sur les conclusions
des analyses approfondies, les recommandations par pays de la Commission serviraient de base à un
dialogue avec chaque pays sur les mesures précises et détaillées figurant dans les arrangements
relatifs aux réformes, y compris un calendrier de mise en œuvre. Pour les États membres soumis au
volet correctif de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, l'arrangement
correspondrait au plan de mesures correctives et, comme le prévoit la réglementation actuelle, le
non-respect des mesures prévues entraînerait des sanctions.
Les arrangements contractuels doivent recueillir une adhésion et impliquer une responsabilité
totales au niveau national comme au niveau européen
L'adhésion au niveau national est fondamentale pour la mise en œuvre de réformes structurelles.
Il est essentiel pour garantir cette adhésion qu'un débat sur les mesures prioritaires ait lieu au niveau
national et que les parlements nationaux approuvent les arrangements relatifs aux réformes.
La Commission devrait être en mesure d'informer le Parlement européen et les parlements
nationaux de la nécessité de ces mesures dans la perspective de l'achèvement de l'UEM. Les deux
parties aux arrangements contractuels seraient responsables du contenu et de la mise en œuvre de la
partie de l'instrument de convergence et de compétitivité qui les concerne et rendraient compte
à leurs parlements respectifs (national et européen) des progrès réalisés. Une pleine responsabilité
des deux parties ne peut être garantie que si le programme de réformes arrêté d'un commun accord
est précis, détaillé et mesurable. Il faut pour cela qu'il y ait accord préalable sur un calendrier
concret, des modalités spécifiques de suivi, ainsi que l'accès aux informations. Les accords et les
rapports sur le respect des engagements pris seraient publiés à intervalles régulier et en temps voulu.
Des changements importants dans la conjoncture économique ou une évolution de la situation
politique, comme l'élection d'un nouveau gouvernement, pourraient entraîner la renégociation des
mesures et étapes spécifiques arrêtées pour atteindre les objectifs en matière de réforme.
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Arrangements de nature contractuelle sur les réformes structurelles: caractéristiques principales
En résumé, ces arrangements, inscrits dans le cadre de la gouvernance de l'UE, pourraient reposer sur les
principes suivants:
§
§
§
§
§
Ils seraient intégrés dans le semestre européen, seraient compatibles avec le dosage de mesures au
sein de la zone euro et l'appuieraient. Ils seraient obligatoires pour les États membres de la zone euro,
mais facultatifs pour les autres États membres. Ils seraient élaborés sur la base d'analyses
approfondies des principales entraves à la croissance et à l'emploi, réalisées sur le terrain par la
Commission.
Ils porteraient sur un programme de réformes pluriannuel, précis et vérifiable, arrêté d'un commun
accord avec les institutions de l'UE et axé sur la compétitivité et la croissance, qui sont essentielles
pour assurer le bon fonctionnement de l'UEM.
Les États membres et la Commission seraient responsables, devant, respectivement, leurs parlements
nationaux et le Parlement européen du contenu et de la mise en œuvre des obligations qui leur
incombent au titre des arrangements.
Les réformes structurelles seraient soutenues par des mesures d'incitation financière et donneraient
lieu à des transferts temporaires en faveur des États membres pâtissant de faiblesses structurelles
excessives. Ce soutien ciblé devrait être financé au moyen de ressources spécifiques.
Le respect des arrangements peut être garanti par un cadre fondé sur des mesures d'incitation.
Il pourrait s'agir de l'un des critères de participation à la fonction d'absorption des chocs dont serait
dotée la capacité budgétaire. Par ailleurs, les contributions nationales à la capacité budgétaire
pourraient être revues à la hausse en cas de non-respect des arrangements.
V. Légitimité démocratique et obligation de rendre des comptes
Dans ses conclusions d'octobre, le Conseil européen a insisté sur la nécessité de mettre en place des
mécanismes solides garantissant la légitimité démocratique et l'obligation de rendre des comptes.
Selon l'un des principes directeurs, le contrôle démocratique et l'obligation de rendre des comptes
devraient s'exercer au niveau auquel les décisions sont prises. La mise en œuvre de ce principe
directeur est fondamentale pour garantir l'efficacité du cadre financier intégré, du cadre budgétaire
intégré et du cadre de politique économique intégré. Cela suppose que le Parlement européen soit
associé à l'obligation de rendre des comptes pour les décisions prises au niveau européen, tout en
préservant, au besoin, le rôle central des parlements nationaux.
Les décisions relatives aux budgets nationaux sont au cœur des démocraties parlementaires des
États membres. Dans le même temps, les dispositions relatives à la légitimité démocratique et
à l'obligation de rendre des comptes devraient garantir que l'intérêt commun de l'Union est dûment
pris en compte; les parlements nationaux ne sont toutefois pas les mieux placés pour tenir
pleinement compte de cet intérêt. Il faudrait pour cela qu'une intégration plus poussée de
l'élaboration des politiques et une plus grande mise en commun des compétences au niveau
européen s'accompagnent avant tout d'une implication correspondante du Parlement européen dans
les cadres intégrés pour une véritable UEM.
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Premièrement, dans un cadre financier intégré: l'obligation de rendre des comptes incombant à la
fois à la Banque centrale européenne, en tant qu'autorité de surveillance unique, ainsi qu'à la future
autorité de résolution unique devrait s'exercer au niveau européen, mais il faudrait qu'elle soit
complétée par des mécanismes solides garantissant l'information des parlements nationaux des États
membres participants ainsi que la transparence à leur égard.
Deuxièmement, dans le cadre budgétaire intégré ainsi que dans le cadre de politique économique
intégré: les États membres devraient garantir une participation appropriée de leurs parlements
nationaux aux arrangements de nature contractuelle dans le cadre de la réforme proposée et, de
manière plus générale, dans le contexte du Semestre européen. Dans cet esprit, le Conseil européen
a demandé en octobre de réfléchir aux moyens d'organiser des débats au sein du Parlement
européen et des parlements nationaux sur les recommandations adoptées dans le contexte du
Semestre européen. De nouveaux mécanismes permettant de renforcer le niveau de coopération
entre les parlements nationaux et le Parlement européen, fondés par exemple sur l'article 13 du
traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et le protocole n° 1 du traité,
pourraient contribuer au renforcement de la légitimité démocratique et de l'obligation de rendre des
comptes. Il appartient au Parlement européen et aux Parlements de déterminer conjointement
l'organisation et la forme précise de ces mécanismes.
Troisièmement, la création d'une nouvelle capacité budgétaire pour l'UEM devrait également
conduire à des arrangements appropriés garantissant sa pleine légitimité démocratique et son
obligation de rendre des comptes. Le détail de ces arrangements dépendrait largement de ses
spécificités et notamment de ses sources de financement, de ses processus décisionnels et de
l'étendue de ses activités.
Enfin, la crise a mis en évidence la nécessité de renforcer non seulement le cadre de surveillance de
l'UEM mais également sa capacité à prendre rapidement des décisions d'exécution, afin d'améliorer
la gestion de crise dans les périodes difficiles et l'élaboration des politiques économiques dans les
périodes plus favorables. Des arrangements intergouvernementaux ont été créés pour remédier aux
déficiences de l'architecture précédente; à terme, ceux-ci devront toutefois être intégrés dans le
cadre juridique de l'Union européenne. Cela est déjà prévu dans le cadre du TSCG et pourrait être
envisagé également pour d'autres cas. Il est essentiel de renforcer la capacité de prendre au niveau
européen des décisions d'exécution en matière de politique économique pour l'UEM. Enfin, étant
donné que l'UEM évolue vers une union bancaire, budgétaire et économique, il convient également
d'unifier sa représentation extérieure.
À terme, ces profondes modifications engagées par l'Union européenne en général et par l'Union
économique et monétaire en particulier nécessitent un but commun partagé par les États membres,
un degré élevé de cohésion sociale, une forte participation du Parlement européen et des parlements
nationaux et un dialogue renouvelé avec les partenaires sociaux. L'ouverture et la transparence du
processus ainsi que ses résultats sont essentiels pour se diriger vers une véritable union économique
et monétaire.
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AEXE
Ét
s ve
Ét ape
apes
vers
rs une
une véritable
vé ritable UEM
UEM
Assurer
Assurer la
la viabilité
viabilité budgétaire
budgétaire et
et
rompre
rompre le
le lien
lien entre
entre banques
banques et
et
États
États
Achever
Achever le
le cadre
cadre financier
financier intégré
intégré et
et
fav
fav oriser
oriser des
des politiques
politiques structurelles
structurelles
saines
saines au
au niveau
niveau national
national
Créer
Créer dans
dans le
le cadre
cadre de
de l’UEM
l’UEM
une
une fonction
fonction d’absorption
d’absorption des
des
chocs
chocs affectant
affectant certains
certains pays
pays
Cadre financier
intégré
MSU et corpus réglementaire unique
SGD nationaux harmonisés
Cadres de résolution nationaux
harmonisés
Mécanisme de résolution unique
avec des dispositifs de soutien appropriés
Recapitalisation directe des banques
dans le cadre du MES
Obligationde rendre
Cadre économique
des comptes sur le
intégré
planpolitique
Cadre budgétaire
intégré
Six-pack, Two-pack, TSCG
Incitations financières liées aux
arrangements contractuels
Soutien ciblé/
temporaire/flexible
Absorption des chocs affectant
certains pays
Parti cipation
conditionnelle fondée s ur
les critères d’entrée et
leur respec t
Les conditions de
partici pation dependent
du respect continu
Arrangements de nature contractuelle
intégrés dans le Semestre européen
Cadre de coordination ex
ex ante
ante
pour
pour les
les réformes
réformesde
de politique
politique économique
économique (TSCG,
(TSCG, article
article 11)
11)
Progrès appropriés concernant la légitimité démocratique et l’obligation de rendre des comptes
Étape I
Achèvement fin 2012-2013
Étape II
Début 2013 – achèvement 2014
Étape III
Après 2014
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ANNEXE
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