Les conventionnements entre communes et communautés

Les conventionnements
entre communes et communauts
JUILLET 2005
Note lattention des communauts adhrentes lADCF
S
i les principes traditionnels de l’exclusivité et de la spécialité interdisent
aux communautés d’intervenir dans le champ de compétence de leurs
communes membres (et inversement), les pratiques de conventionnement
apportent une souplesse nécessaire à la conduite de l’action locale.
À cet égard, la loi du 13 août 2004 a largement modifié le droit applicable à
ces conventions, apportant une meilleure base légale à la mutualisation des
services, tout en distinguant cette notion de celle de prestation de services.
Cette note présente le nouveau cadre juridique applicable et propose en
annexe plusieurs exemples de conventions.
Emmanuel DURU
Pierre HEUMEL
Assemblée des communautés de France
182, rue de Rivoli 75001 Paris – T/ 01 55 04 89 00 – F/ 01 55 04 89 01
www.intercommunalites.com - [email protected]
Sommaire I.
II.
Les conventions de mutualisation de services
3
1. Les fondements légaux des conventions de mutualisation
3
2. Le régime juridique applicable aux conventions de mutualisation
4
La mise à disposition de services
Services communs et transfert de personnels
La position statutaire des agents des services communs
L’hypothèse de la gestion unifiée
Les conventions de services communs et le droit de la concurrence
4
5
6
6
6
Les conventions de prestation de services
7
1. Les fondements légaux des convention de prestation de services
7
La prestation de service : art. L. 5111-56 CGCT
La convention d’utilisation d’équipements collectifs : art. L. 1311-7 CGCT
Les régimes propres aux communautés: art. L. 5216-7-1, 5215-27 et 5214-16-1
Les conventions de mandat: art. 4 de la loi MOP
7
7
7
8
2. Le régime juridique applicable aux conventions de prestation de services
9
La mise en œuvre de la prestation de services
La nécessaire mise en concurrence des conventions de prestation de services
L’intervention d’une communauté en dehors de son périmètre
9
10
10
Annexe 1 : Convention de prestation de service pour la collecte
et le traitement des déchets ménagers et assimilés
12
Annexe 2 : Convention de mise à disposition du service de la commande publique de la ville de xxx
au profit de la communauté d’agglomération xxx
14
Note « Conventionnements »
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ADCF – juillet 2005
L
a loi du 13 août propose un régime rénové et clarifié des conventionnements entre les communautés et
leurs communes membres. Il convient désormais de distinguer les conventions de mutualisation de
services (procédure de mise à disposition de service, également appelée « services communs ») des
conventions de prestations de services.
La mise à disposition de service – également appelée « services communs » – se distingue de la prestation de
service par la répartition de l’autorité sur le service. Durant la période de mise à disposition, l’exécutif du
niveau bénéficiaire adresse directement ses instructions au chef du service. Il peut même lui accorder la
délégation de sa signature.
Par ailleurs, dans l’instruction interministérielle du 02 juillet 2001, les services de l’Etat (DGCL et (DGCP)
qualifient les conventions de mandat prévues par la loi MOP du 12 juillet 1985 de « modalité particulière de
la coopération conventionnelle » entre communes et communautés.
Toutefois, en dépit de leur spécificité, ces dernières ont récemment été soumises au régime générale des
prestations de services et, par voie de conséquence, aux procédures de mise en concurrence préalable.
I
Les conven tion s de mutu alisation des serv ices
La mutualisation des services communaux et communautaires peut être un outil efficace pour éviter le
doublonnement de service (entre une commune et une communauté), ou encore pour pouvoir doter le
territoire d’une expertise spécifique (bureau d’étude, analyse financière, spécialiste des marchés publics…)
qu’aucune collectivité (commune ou communauté) ne pourrait employer seule à plein temps.
Elle constitue une pratique croissante à laquelle la loi du 13 août 2004 a apporté un nouveau cadre légal.
1.
Les fondements légaux
Prévue initialement par la loi du 27 février 2002, la procédure de mise à disposition de service n’est
pas neuve. Cependant, le texte imposait que le service concerné soit « économiquement et
fonctionnellement nécessaire à la mise en œuvre conjointe de compétences relevant tant de
l’établissement public que des communes membres ». Cette formulation qui posait plus de
questions qu’elle n’apportait de réponse. La notion d’économiquement et fonctionnellement
nécessaire est, en effet, difficile à cerner, et plus encore à prouver.
C’est la raison pour laquelle, le législateur a tenu, par la loi du 13 août 2004, simplifier ce cadre
juridique en autorisant ces mutualisations dans tous les cas où elles constituent « une bonne
organisation des services ».
La véritable avancée de la loi du 13 août 2004 réside dans le fait qu’elle a assoupli en profondeur
les conditions de création de services partagés entre les communes et leur groupement (art. 166 de
la loi du 13 août), qui échappent, pour le moment, aux obligations souvent rédhibitoires du Code
des marchés publics.
Cette formule consiste à partager l’activité d’un seul et même service entre une commune et un
groupement, ou entre un groupement et plusieurs communes.
L’article L. 5211-4-1 du CGCT prévoit ainsi que « les services d’un EPCI peuvent être, en tout ou
partie, mis à la disposition d’une ou plusieurs de ses communes-membres [NDLR : et vice-versa]
pour l’exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le
cadre d’une bonne organisation des services ».
Note « Conventionnements »
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ADCF – juillet 2005
Article L.5211-4-1 §II du CGCT
Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition
d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition
présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services. Une convention conclue entre l'établissement et
les communes intéressées fixe alors les modalités de cette mise à disposition. Cette convention prévoit notamment les
conditions de remboursement par la commune des frais de fonctionnement du service.
Dans les mêmes conditions, par dérogation au I, les services d'une commune membre peuvent être en tout ou partie mis
à disposition d'un établissement public de coopération intercommunale pour l'exercice de ses compétences, lorsque cette
mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services.
Le maire ou le président de l'établissement public adresse directement au chef du service mis à disposition toutes
instructions nécessaires à l'exécution des tâches qu'il confie audit service. Il contrôle l'exécution de ces tâches.
Il peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au chef dudit service pour
l'exécution des missions qu'il lui confie en application de l'alinéa précédent.
Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut également, dans le cadre d'une gestion
unifiée du personnel de l'établissement public et de celles des communes membres qui en ont exprimé le souhait, et
dans les conditions fixées par le conseil de communauté, mettre son personnel et ses services à la disposition des
communes qui en font la demande.
2.
Le régime juridique applicable aux conventions de mutualisation
Si la loi du 13 août 2004 rend plus opérationnel le contenu même de la notion de services
communs, demeure une réelle incertitude sur l’éventuelle mise en concurrence qui devrait, le cas
échéant, précéder la passation de telles conventions.
La mise à disposition de services
L’article 166 de la loi du 13 août 2004 pose donc le nouveau cadre applicable des « services
communs » (codifié à l’article L.5211-4-1 §II du CGCT).
Un service commun est un service d’un EPCI qui est affecté (par une mise à disposition) à une ou
plusieurs des communes membres de cet EPCI (1er al. du §II de l’article L. 5211-4-1 du CGCT), ou
un service communal affecté (par une mise à disposition) à un EPCI auquel la commune a adhéré
(2ème al. du §II du même article).
La loi prévoit d’ailleurs le même dispositif entre les syndicats mixtes fermés et leurs membres
(combinaison des articles L.5211-4-1 §II et L.5711-1 du CGCT) et entre les syndicats mixtes
ouverts ne comprenant que des EPCI et des collectivités territoriales et leurs membres (art. L.57219 du CGCT).
Pour les syndicats mixtes, cette possibilité n’est ouverte qu’entre « adhérents directs » : un service
commun peut être institué entre un syndicat mixte et une communauté membre de ce syndicat, mais
pas entre le syndicat mixte et une commune membre d’une communauté adhérente au syndicat.
Concrètement, les communautés peuvent donc, dès à présent, signer de telles conventions de mise à
disposition. Une délibération devra préalablement autoriser chaque exécutif concerné à la signer.
Cette convention devra décrire le service concerné et indiquer la clé de répartition des frais entre
les deux niveaux de collectivité.
En l’occurrence, deux tendances apparaissent. Certaines communautés se livrent à une estimation
globale de la durée hebdomadaire moyenne de travail de l’ensemble du service affectée
respectivement aux différentes structures. D’autres prennent en compte la spécificité de l’activité
de chaque service. L’activité d’un service de la paie peut, par exemple, être quantifiée en nombre
de bulletins de paie. Ce schéma comporte toutefois ses propres limites.
Note « Conventionnements »
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ADCF – juillet 2005
L’activité d’un service de marchés publics peut difficilement être quantifiée ne nombre de marchés
instruits : les différents dossiers ne soulevant pas la même difficulté, ne mobilisant pas le même
niveau d’expertise ou la même durée de travail.
Mais la principale originalité de ce dispositif de mutualisation des services provient de ce que
l’exécutif de la structure bénéficiant de la mise à disposition adresse directement ses instructions au
chef du service concerné.
Il s’agit donc réellement du partage d’un service entre deux exécutifs, et non de l’achat d’une
prestation d’une collectivité à une autre. Ce qui justifie la non-soumission de ces conventions au
Code des marchés publics (cf. circulaire du 15 septembre 2004).
De plus, cet exécutif peut accorder une délégation de signature à ce chef de service.
Pendant la durée de sa mise à disposition d’une commune, l’autorité fonctionnelle d’un service
communautaire n’est donc plus le président de la communauté, mais le maire de la commune
concernée.
Ces modalités de fonctionnement, et plus largement, les modalités de la mise à disposition ainsi
que les conditions du remboursement par la (ou les) structures bénéficiaires de la mise à disposition
des frais de fonctionnement engagés par la structure porteuse du service sont déterminées dans une
convention conclue entre les différentes personnes publiques partenaires de la mise à disposition.
Cette convention devra être conclue entre les différentes personnes publiques partenaires de la mise
à disposition. Une délibération devra autoriser chaque exécutif concerné à la signer.
Sur le fond, cette convention devra donc logiquement décrire le service concerné, mentionner le
chef dudit service et indiquer la clé de répartition des frais (pour le remboursement).
Services communs et transfert de personnels
Par dérogation expresse à l’obligation de transférer le service en cas de transfert de compétence
(art. L.5211-4-1 §I du CGCT), la loi autorise une commune à mettre à la disposition de la
communauté dont elle est membre une partie ou l’ensemble de ses services, ou une communauté à
faire de même avec un syndicat mixte dont elle est membre (art. L.5211-4-1 §II du CGCT).
La mise à disposition de service devient donc une éventualité à ne pas exclure pour régler la
situation individuelle des agents affectés en partie seulement à une compétence transférée.
Elle ne pourra toutefois pas répondre de façon satisfaisante à l’ensemble des configurations.
Par exemple, un service d’une commune (A) mis à la disposition de la communauté pour une partie
de son temps ne pourra pas ensuite intervenir sur la mise en œuvre d’une compétence communale
sur le territoire d’une commune (B) sur le fondement d’une convention de service commun.
Il faudrait passer, pour ce faire, par une autre convention, régie cette fois par l’article L.5111-1 du
CGCT, dont la passation serait selon toute logique soumise à l’application du code des marchés
publics.
Il faudrait alors passer deux conventions, l’une sans mise en concurrence entre la commune (A) et
la communauté, l’autre entre la commune (A) et la commune (B) qui devra faire l’objet d’une mise
en concurrence.
Il pourra alors être préférable de faire porter le service par la communauté qui peut mettre celui-ci à
la disposition d’une ou de plusieurs de ses communes membres, par une seule convention, qui ne
sera pas soumise au code des marchés.
Note « Conventionnements »
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La position statutaire des agents des services communs
Devant le silence de la loi, la question n’est pas tranchée de savoir si la constitution d’un service
commun modifie la position statutaire des agents affectés audit service commun.
Une première lecture de l’article L.5211-4-1 §II du CGCT voudrait qu’avec le principe de la mise à
disposition de service, ce soit le service et non les agents qui le composent qui fasse l’objet de la
mise à disposition. Cette solution aurait le mérite de la souplesse. Et permettrait d’inclure
notamment les agents ne pouvant faire l’objet d’une mise à disposition individuelle (contractuels,
fonctionnaires stagiaires, agents en détachement…) au sein de ces services communs.
Mais dans une réponse écrite récente, le ministre de l’intérieur est venu donner une interprétation
inverse en considérant à propos de ces mises à disposition de services que « les mises à dispositions
évoquées ci-dessus s'effectuent dans le cadre fixé par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et notamment par son article 61
ainsi que par le décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985 modifié relatif au régime de la mise à
disposition des fonctionnaires territoriaux. » (Q. 480, JOAN du 22/03/2005, p. 3015).
L’hypothèse de la gestion unifiée
La gestion unifiée constitue la modalité de mutualisation la plus poussée puisqu’elle ne vise pas
forcément un seul service mutualisé, mais l’ensemble des services.
C’est donc l’ensemble de l’administration d’une commune ou de plusieurs communes qui se trouve
à être intégré à ceux de la communauté. Les services de la communauté sont ensuite mis à la
disposition de la commune ou des communes ayant choisi ce mode d’organisation.
Initialement prévue par la loi du 27 février 2002 aux seules communautés urbaines, la possibilité de
la gestion unifiée a été étendue par la loi du 13 août 2004 à l’ensemble des établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre.
On peut l’analyser d’un point de vue juridique comme une habilitation à mettre à la disposition
d’une ou plusieurs communes l’ensemble des services communautaires. À noter que seule la
gestion unifiée portée par la communauté est autorisée par la loi.
Les conventions de services communs et le droit de la concurrence
La circulaire du 15 septembre 2004 indique que ce dispositif « relève du fonctionnement interne
des collectivités territoriales et de leurs communes membres » et en conclut à l’exclusion de la
passation de ces conventions du champ d’application du code des marchés publics.
Une partie de la doctrine juridique estime cependant que ces conventions constitueraient des
prestations de services au sens du droit communautaire puisqu’elles ne rempliraient pas les critères
des cas d’exclusion prévus par la directive (Richer L., Prestations de service entre collectivités
locales, AJDA, 26 avril 2004, p.852.).
En toute circonstance, et tant que le juge n’aura pas tranché ce débat juridique, on peut considérer
que ces conventions de mise à disposition de service n’ont pas à faire l’objet d’une publicité et
d’une mise en concurrence préalable, au moins devant les services de contrôle de légalité.
D’ailleurs, si ces conventions devaient être soumises au code des marchés, à moins d’envisager une
mise en concurrence fictive (et donc illégale), la constitution opérationnelle de ces services
communs deviendrait impossible.
Cette non-soumission aux règles de la mise en concurrence constitue d’ailleurs, à la lecture de la
circulaire, le principal élément distinguant la convention de mise à disposition de service (service
commun) de la convention de prestation de service.
Note « Conventionnements »
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II Les conven tion s de prestation de serv ices
Parce qu’elles permettent à une structure publique de réaliser – contre facturation – pour le compte d’une
autre une opération ou une action, les conventions de prestation de service constituent un outil à ne pas
négliger dans le cadre d’une coopération entre territoires.
Toutefois, cette souplesse supposée ne saurait s’affranchir de toute précaution. Leur passation est en effet
encadrée par une série de règles spécifiques.
1.
Les fondements légaux
La prestation de service : art. L. 5211-56 du CGCT
L’article L.5211-56 du CGCT permet aux EPCI d’assurer une prestation de service pour le compte
d’une collectivité, d’un autre EPCI ou d’un syndicat mixte.
Pour résumer, il permet à un EPCI d’assurer de telles prestations à une collectivité (commune,
département, région), d’un autre EPCI ou d’un syndicat mixte.
En application de l’article L.5711-1 du CGCT, un syndicat mixte fermé (composé uniquement de
communes ou de groupements, à l’exclusion de tout autre type de structure, département, région,
chambre consulaire) pourra dans les mêmes conditions assurer des prestations de service pour le
compte des mêmes bénéficiaires.
En revanche, et c’est la principale restriction de l’article L. 5211-56 du CGCT, cet article ne permet
pas à une commune d’assurer une prestation de service pour le compte d’un EPCI.
La convention d’utilisation d’équipements collectifs : art. L.1311-7 du CGCT
L'article L 1311-7 du CGCT offre la possibilité, notamment pour un groupement, d'utiliser des
équipements collectifs appartenant à une autre structure intercommunale.
Cette utilisation donne lieu à la conclusion d'une convention et doit obligatoirement prévoir une
participation financière au bénéfice de l'EPCI propriétaire, laquelle participation sera calculée par
rapport aux frais de fonctionnement desdits équipements.
Toutefois, les dispositions de l'article L 1311-7 semblent d'une portée limitée :
- d'une part, parce qu'elles ne visent que la seule utilisation d'équipements, ce qui suppose que la
communauté soit à même d'assurer elle-même la fourniture de l'eau, par exemple.
- d'autre part, parce qu'elles prévoient que le montant de la participation est basé sur les seuls frais de
fonctionnement des équipements (à l'exclusion des dépenses d'investissement éventuellement
engagées par le syndicat).
Ainsi, dans la plupart des cas, au-delà de la simple convention d'utilisation, la solution la plus
opportune semble bien être la conclusion d'une convention de prestation de services.
Les régimes propres aux communautés: art. L.5214-16-1, L.5215-27 et L.5216-7-1 CGCT
Les communautés et leurs communes membres peuvent conclure des conventions par lesquelles l’une
confie à l’autre la création ou la gestion d’un service ou d’un équipement.
Dans les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, cette possibilité s’étend à tout
établissement public ou collectivité territoriale : une communauté peut conventionner de la sorte avec
une commune non membre, un département ou un syndicat mixte par exemple (articles L.5215-27 et
L.5216-7-1 du CGCT).
Note « Conventionnements »
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Dans les communautés de communes, cette possibilité est, quant à elle, limitée aux seules relations
communauté/commune-membre (article L.5214-16-1 du CGCT).
Les conventions de mandat : art. 4 de la loi MOP
L’article 4 de la loi MOP du 12 juillet 1985 mentionne les EPCI parmi les établissements publics qui
peuvent exercer un mandat de maîtrise d’ouvrage publique.
Le contrat de mandat peut être défini, de manière générale, comme l’acte par lequel une personne
donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose en son nom.
Si le droit administratif ne donne pas de définition particulière du contrat de mandat, certains textes
envisagent, cependant, expressément ce qu’il est convenu de nommer des « mandats réglementés », tel
que le mandat de maîtrise d’ouvrage publique, ce dernier pouvant être utilisé dans les relations entre
personnes publiques.
Ainsi, la loi MOP constitue-t-elle une modalité particulière de la coopération contractuelle entre
personnes publiques au niveau intercommunal.
Article L. 1311-7 du CGCT
L'utilisation d'équipements collectifs par une collectivité territoriale, un établissement public de coopération
intercommunale ou un syndicat mixte fait l'objet d'une participation financière au bénéfice de la collectivité territoriale,
de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte propriétaire de ces équipements.
Toutefois, lorsque l'équipement concerné est affecté à l'exercice d'une compétence transférée à l'établissement public de
coopération intercommunale ou au syndicat mixte par la collectivité ou l'établissement utilisateurs de cet équipement,
cette disposition n'est pas applicable à cette collectivité ou à cet établissement.
Le montant de la participation financière est calculé par référence aux frais de fonctionnement des équipements. Les
modalités de calcul de cette participation sont définies par convention passée entre le propriétaire et la collectivité,
l'établissement ou le syndicat utilisateurs. A défaut de signature de cette convention au terme d'un délai d'un an
d'utilisation de cet équipement, le propriétaire détermine le montant de cette participation financière qui constitue une
dépense obligatoire pour l'utilisateur.
Article L. 5211-56 du CGCT
Sans préjudice des dispositions propres aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération, lorsqu'un
établissement public de coopération intercommunale assure une prestation de services pour le compte d'une collectivité,
d'un autre établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte, les dépenses afférentes sont
retracées dans un budget annexe au budget visé aux articles L. 5212-18 à L. 5212-21, L. 5214-23, ou L. 5216-8 selon le
cas. Les recettes du budget annexe comprennent le produit des redevances ou taxes correspondant au service assuré et
les contributions de la collectivité ou de l'établissement au bénéfice duquel la prestation est assurée.
Ces dispositions ne s'appliquent pas à la réalisation d'un investissement pour le compte d'une collectivité ou d'un autre
établissement public de coopération intercommunale, qui est retracée budgétairement et comptablement comme
opération sous mandat. Dans ce cas, l'établissement public de coopération intercommunale qui assure la réalisation
simultanée d'investissements de même nature pour le compte de plusieurs collectivités ou établissements publics de
coopération intercommunale peut passer un seul marché public.
Article L. 5214-16-1 du CGCT
Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5211-56, les communautés de communes et leurs communes membres
peuvent conclure des conventions par lesquelles l'une d'elles confie à l'autre la création ou la gestion de certains
équipements ou services relevant de ses attributions.
Article L. 5215-27 du CGCT
La communauté urbaine peut confier, par convention avec la ou les collectivités concernées, la création ou la gestion de
certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres, à leurs
groupements ou à toute autre collectivité territoriale ou établissement public.
Dans les mêmes conditions, ces collectivités peuvent confier à la communauté urbaine la création ou la gestion de
certains équipements ou services relevant de leurs attributions.
Article L. 5216-7-1 du CGCT
Les dispositions de l'article L. 5215-27 sont applicables à la communauté d'agglomération.
Note « Conventionnements »
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2.
Le régime juridique applicable
La mise en œuvre de la prestation de service
L’une des spécificité des dispositions textuelles issues des lois Démocratie de proximité (pour les CA)
et Responsabilités locales (pour les CC) est de donner une habilitation législative expresse à chaque
catégorie de communauté à réaliser des prestations de services. Dès lors, il est inutile de prévoir une
telle habilitation dans les statuts.
Mais cette habilitation législative ne concerne que les communautés, stricto sensu : si le cocontractant
de la communauté est un établissement public type syndicat, celui-ci devra être statutairement habilité
à réaliser des prestations.
Ainsi, demeurent applicables les conventions de prestations de services de l’article L.5211-56 du
CGCT, dont les conditions sont plus restrictives, la doctrine administrative ayant déjà indiqué que la
possibilité d’assurer des prestations sur ce fondement devait faire l’objet d’une habilitation statutaire
préalable.
Cette habilitation devra indiquer le plus précisément possible le champ territorial de l’autorisation à
conventionner. Elle devra également indiquer avec la même précision l’objet (ou éventuellement les
objets) sur lequel porteront les prestations de service (Instruction interministérielle DGCL/ DGCP du
02 juillet 2001).
Par ailleurs, d’un point de vue budgétaire et comptable, la réalisation de prestations doit faire l’objet
d’un remboursement de la part de la personne publique bénéficiaire.
En effet, la prestation de service constitue une opération réalisée au nom et pour le compte de tiers et
n’a donc pas à être financée par le prestataire mais celui qui en bénéficie.
Il convient dès lors d’individualiser les dépenses et les recettes au sein du budget du prestataire qui
devra à cet effet instituer un budget annexe lorsque la prestation concerne un service.
Les règles posées à l’article L.5211-56 du CGCT sont également applicables aux conventions issues
de l’article L.5215-27.
Enfin, la loi MOP permet à une commune de confier à un EPCI le soin de réaliser en son nom et pour
son compte des missions de maîtrise d'ouvrage publique relatives à une opération relevant et restant de
la compétence communale.
De même l'EPCI, en qualité de maître d’ouvrage peut faire appel à une commune membre comme
mandataire pour réaliser un projet d’intérêt communautaire
En tout état de cause, ce mécanisme n’entraîne ni transfert ni rétrocession de compétence entre la
commune et l’EPCI.
Il s’agit simplement de confier par voie de contrat, pour une partie limitée et définie, des actes liés à la
réalisation d’une opération précise.
Le maître de l’ouvrage est le « responsable principal de l'ouvrage, il assure dans ce rôle une fonction
d'intérêt général dont il ne peut se démettre » (art. 2 de la loi MOP)
Il conserve ainsi tous pouvoirs de fixation et de modification du programme, ou de l’enveloppe
financière prévisionnelle.
Le contrat de mandat doit être négocié entre le maître d’ouvrage et son mandataire pour fixer de
manière très précise l'étendue des missions confiées au mandataire ainsi que les relations financières
entre celui-ci et le mandant.
Note « Conventionnements »
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Le mandat doit porter sur une opération d’investissement (pas d’entretien ou de gestion d’équipement)
relative à des travaux immobiliers visés par la loi (réalisation d’ouvrages, de bâtiments ou
d’infrastructures, équipements industriels destinés à leur exploitation).
La possibilité ouverte par la loi du 12 juillet 1985 de passer des contrats de mandat entre les
communes membres et l'EPCI ne semble pas suffire à autoriser un EPCI à accepter l'exercice d'un
mandat de maîtrise d'ouvrage publique. Il convient donc que les statuts de l'EPCI prévoient qu'il peut
être chargé d'un tel mandat.
Enfin, au vu de l’objet même du contrat de mandat et de sa récente soumission aux procédures de mise
en concurrence (CE, 5 mars 2003, UNSPIC, req. n° 233372), aucun élément formel ne distingue
réellement la convention loi MOP d’une véritable convention de prestation de service.
Dès lors, il convient de considérer que le régime juridique de la prestation de service lui est donc
pleinement applicable.
La nécessaire mise en concurrence des conventions de prestation de services
Quels que soient les fondements légaux de ces conventions de prestations de services, la circulaire du
15 septembre 2004 indique que le code des marchés publics s’applique à ces différentes conventions
s’il agit de conventions rendues à titre onéreux.
Dans sa jurisprudence de 1998 « Communauté de communes du Piémont de Barr », le Conseil d’État
avait considéré qu’un contrat passé entre deux EPCI en vue de l’exploitation d’un service
d’assainissement avait le caractère d’un marché public au sens communautaire et devait être soumis
aux obligations de publicité et de mise en concurrence.
Le nouveau code des marchés publics, issu du décret du 7 janvier 2004, est nettement plus explicite
sur ce point. En définissant les marchés publics comme étant « des contrats conclus à titre onéreux
avec des personnes publiques ou privées par les personnes morales de droit public » (article 1er), il
qualifie ces prestations de service de marchés publics. Ce qui implique nécessairement le lancement
d’une procédure d’une procédure de mise en concurrence au delà de 4000 euros HT.
Cet élément fait perdre à la prestation de services tout son intérêt dans la plupart des configurations de
mutualisation de personnel, puisque la mise à disposition de service présente un cadre plus
opérationnel et moins contraignant.
L’intervention d’une communauté en dehors de son périmètre
En vertu du principe de spécialité, un EPCI n'a vocation à intervenir que dans le champ des
compétences qui lui sont statutairement transférées (principe de spécialité matérielle) et uniquement
dans les limites de son périmètre (principe de spécialité territoriale).
Néanmoins, l'article L 5211-56 du CGCT permet à l'ensemble des catégories d'EPCI de réaliser des
prestations de services "pour le compte d'une collectivité, d'un autre EPCI ou d'un syndicat mixte…".
Tout type de communauté est donc implicitement autorisé à réaliser des prestations de services en
dehors de son périmètre territorial d'intervention.
En revanche, pour les communautés urbaines, et, depuis l'entrée en vigueur de la loi sur la démocratie
de proximité, pour les communautés d'agglomération, il est expressément prévu que des collectivités
extérieures à ces dernières puissent, par convention, confier à la communauté la création ou la gestion
de certains équipements ou services.
Cette possibilité n’a pas été étendue aux communautés de communes par la loi du 13 août 2004
puisque cette catégorie de communauté ne peut conventionner qu’avec ses communes membres.
Note « Conventionnements »
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En principe, la disposition spécifique de l’article L. 5214-16-1 du CGCT devrait l’emporter sur la
disposition générale et chronologiquement antérieure de l’article L. 5211-56.
Cela supposerait que les communautés de communes ne puissent donc pas intervenir en dehors de leur
périmètre en vue de réaliser des prestations de services pour le compte de collectivités extérieures.
Cependant, il est permis de s’interroger sur l’éventuelle compatibilité des deux dispositions, sous
réserve du respect des conditions posées pour la mise en oeuvre des l’article L. 5211-56 (habilitation
statutaire expresse…etc. cf. supra).
Enfin, la convention d'utilisation de biens, prévue à l'article L 1311-7 du CGCT, permet, non pas à une
communauté d'intervenir à l'extérieur de son périmètre, mais à une collectivité extérieure d'utiliser tel
ou tel équipement collectif dont la communauté est propriétaire.
En tout état de cause, l'action de la communauté en dehors de son périmètre, sous quelque forme que
ce soit, doit nécessairement être susceptible de se rattacher à des compétences statutairement dévolues
audit EPCI, et ce, en vertu du principe de spécialité matérielle sus évoqué.
Note « Conventionnements »
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Annexe
Exemple dune convention d e prestation de serv ice pour la
collect e et le tra itement des d chets m nagers et assim ils
Entre la Commune de ……………………….., représentée par son Maire, Monsieur …………………,
dûment habilité par délibération du conseil municipal en date du ……….., ci-après dénommée « la
collectivité »,
Et la Communauté de Communes de ………, représentée par son Président, Monsieur ………., dûment
habilité par délibération du conseil communautaire n°…. en date du ……….., ci-après dénommée « le
prestataire »,
Préambule :
Conformément aux orientations du Plan Départemental d’Elimination des Déchets Ménagers et Assimilés, la
Communauté de Communes…… peut être amenée à effectuer des prestations de services auprès des
collectivités territoriales dans le cadre de l’exercice de sa compétence de collecte et de traitement des ordures
ménagères.
La Commune de ………. ayant sollicité le bénéfice de telles prestations, la présente convention définit les
modalités juridiques, techniques et financières présidant à leur mise en œuvre.
Chapitre I - Dispositif juridique :
Article 1.1. - Objet :
La collectivité, dans le cadre de l’exercice de sa compétence de collecte et de traitement des déchets
ménagers et assimilés et en application des dispositions du Code des Marchés Publics, confie au prestataire,
sur l’ensemble de son territoire, l’exécution des missions suivantes :
- collecte des ordures ménagères non recyclables,
- collecte des points d’apports volontaires des déchets recyclables,
- tri sélectif des produits recyclables,
- traitement des déchets ménagers non recyclables.
Article 1.2. - Durée :
Article 1.3. - Résiliation :
Article 1.4. - Suspension temporaire :
Article 1.4. - Responsabilités et assurances :
Article 1.5. - Litiges :
Chapitre II - Principes et règles techniques :
Article 2.1. - Définition des services :
2.1.1. - Les collectes :
Note « Conventionnements »
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2.1.2 - Les traitements :
2.1.3 - Dispositions communes :
Article 2.2. - Modalités d’exécution :
2.2.1. - Les collectes :
2.2.2. - Les traitements :
Article 2.3. - Dispositions techniques :
2.3.1. - Les collectes :
2.3.2. - Les traitements :
Article 2.4. - Adaptation du service, contrôles et sanctions :
Chapitre III - Exécution financière :
Article 3.1. - Calcul des redevances :
3.1.1. - Redevance de collecte :
3.1.2. - Redevance de traitement des déchets recyclables :
3.1.3. - Redevance de traitement des ordures ménagères :
Article 3.2. - Valeur initiale et évolution des éléments de tarification :
Article 3.3. - Pénalités et indemnités :
Article 3.4. - Facturation et paiement :
Fait à ……, le …………….
Le Maire
Le Président de la Communauté
de la Commune de ………
de Communes de …..
Note « Conventionnements »
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Annexe
Exemple dune convention d e m ise disposition du service
de la command e pub liqu e d e la ville d e xx x
au profit de la communaut dag glomration xxx
ENTRE LES SOUSSIGNES :
La Ville de………, représentée par le maire, ci-après dénommé uniformément dans la suite de la présente
convention : « La VILLE……………………….. ».
ET :
La Communauté d’Agglomération de…………, représentée par le Président agissant en vertu de la
délibération n°…….du conseil communautaire en date du…….., ci-après dénommé uniformément dans la
suite de la présente convention : « LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION ».
Compte tenu de l’activité du service de la commande publique de la Ville de……. au profit de la
Communauté d’Agglomération signataire de la présente convention au cours des deux dernières années,
Compte tenu de la possibilité de mise à disposition des services ouverte par la loi 2004-809 du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales et excluant les dites mises à disposition du champ d’application
du code des marchés publics.
IL A ETE CONVENU CE QUI SUIT :
ARTICLE 1 : OBJET DE LA CONVENTION DE MISE A DISPOSITION
Le service de la Commande Publique de la Ville……. est mis à disposition de la Communauté
d'Agglomération. Il est chargé d'assurer une prestation globale en matière de commande publique.
Le service de la commande publique sera prochainement intégré au pôle des moyens généraux de la
ville……... Pôle qui sera lui-même mis à disposition de la Communauté d’Agglomération, un avenant à la
présente convention fixera les nouvelles missions et conditions lors de l’intégration effective du service de la
commande publique au pôle des moyens généraux.
ARTICLE 2 : DUREE DE LA CONVENTION
La présente convention de mise à disposition de service est à durée indéterminée, celle-ci prendra effet au 1er
janvier 2005.
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ARTICLE 3 : CONTENU DE LA PRESTATION
Le contenu de cette prestation est le suivant :
• Elaboration des divers documents relatifs à la préparation des Marchés, après concertation avec les
services de la Communauté d'Agglomération. (Avis de publicité, DCE dont AE, CCAP, CCTP,
DCE, Notification etc.)
• La convocation des commissions,
• Envoi, réception et enregistrement des plis (candidatures et offres)
• La transmission de la notification et de la copie conforme à l'original du marché au(x) candidat(s)
retenu(s),
• Les frais de mise en ligne des Dossiers de Consultations des Entreprises lorsqu’ils font l’objet d’une
dématérialisation des procédures,
• Pilotage des procédures de mise en concurrence et de passation des Marchés et suivi des Marchés,
• Assistance, préparation et suivi des commissions d'appel d'offre et des procédures négociées
(rédaction des PV, des arrêtés et 75 etc.),
• Rédaction des avenants quel que soit le mode de dévolution des marchés,
• Appui juridique et assistance technique sur les Marchés publics, réponse à toute question juridique
ou pratique sur les Marchés,
• Recensement annuel des besoins,
• Recensement des marchés publics géré par le service de la commande publique (article 138 du code
des marchés publics)
• Veille juridique permanente sur les Marchés Publics
Le contenu de cette prestation ne comprend pas les missions suivantes :
• Le suivi technique des marchés attribués ainsi que la rédaction et la transmission des ordres de
services au(x) candidat(s) retenu(s),
• Le suivi comptable et financier des marchés publics attribués,
• Les frais d'envoi postaux qui demeurent à la charge de la Communauté d'Agglomération,
• Les frais relatifs aux avis de publicité (Avis de pré-information, Appel Public à la
Concurrence et avis d'attribution)
• Les frais de duplication des dossiers de mise en concurrence,
• La mise en œuvre des consultations telle qu'elle résulte des articles 28, 29et 30 du Code
des Marches Publics où ces derniers peuvent être passés sans formalités préalables
lorsque le seuil de 230.000 hors taxes n'est pas atteint et à l'exception des marchés de
maîtrise d’œuvre dont le montant est inférieur à 230.000 .
A charge, pour les services de la Communauté d'Agglomération de transmettre pour
information au service de la commande publique de la Ville ……. une copie de la mise
en concurrence sommaire et des devis afférents.
ARTICLE 4 : MONTANT DE LA PRESTATION
L'évaluation de la valeur de la mise à disposition de service tient compte de l’expérience des deux dernières
années d’activité du service de la commande publique de la ville …… au profit de la Communauté
d’Agglomération signataire de la présente convention :
Il ressort que :
-
31.50% de l’activité du service de la Commande Publique de la Ville ….. a été consacré aux
missions relatives à la Communauté d’Agglomération,
Si, sur la base du rapport d’activité du service de la commande publique de la Ville….., la quote-part
d’activité du service attribuée à la Communauté d’Agglomération, telle que définie ci-dessus, variait de plus
de 10%, il serait pris un avenant à la présente convention qui modifierait la dite quote-part pour les années
suivantes.
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La Communauté d’Agglomération, partie à la présente convention, prendra en charge la quote-part du coût
de fonctionnement global du service de la commande publique de la ville ……. telle qu’elle est définie ci
dessus.
Il sera déduit de la quote-part de la Communauté d’Agglomération ……..les charges directement prises en
charge par elle et ayant profité à l’ensemble du service (mise à disposition de personnel pour l’exécution des
missions confiées au service par exemple).
La Communauté d’Agglomération versera 50% de sa prise en charge au mois de juin de l’année N sur la
base du coût de fonctionnement de l’année précédente et le solde au mois de décembre de l’année N sur la
base d’un état de dépenses émis par la Ville……...
Il est annexé à la présente convention le récapitulatif de l’activité du service de la commande publique de la
Ville …….. pour les années 2003 et 2004.
ARTICLE 5 : MODALITE DE PAIEMENT
Le paiement s’effectuera sur présentation de l'arrêté et de la présente convention et sur émission d'un titre de
recette.
ARTICLE 6 : OBLIGATION DE DISCRETION
Le personnel du service de la commande publique se reconnaît tenu au secret professionnel et à l’obligation
de discrétion pour tout ce qui concerne les faits, informations, études et décisions dont il aura connaissance
au cours de sa mission.
ARTICLE 7 : RESILIATION
Il pourra être mis fin à la présente convention à tout moment, sur demande de l’un ou l’autre des
contractants, sous réserve de respecter un délai de trois mois de préavis.
Fait à …….………., Le
……………….
2004
Pour La Ville,
Pour La Communauté d’Agglomération,
Le Maire,
Le Président,
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