Présentation de la politique Sites et sols pollués 2

Toulouse, le 11 septembre 2003
DIRECTION REGIONALE DE L’INDUSTRIE
DE LA RECHERCHE ET DE L’ENVIRONNEMENT
DE MIDI-PYRENEES
Service régional de l’environnement industriel
12, rue Michel Labrousse – BP 1345
31107 TOULOUSE CEDEX 01
Téléphone : 05.62.14.90.39
Télécopie : 05.62.14.90.01
Mél : [email protected]
La politique nationale en matière
de sites et sols pollués
INTRODUCTION
La pollution des sols par les activités industrielles fait l’objet d’une prise de conscience récente,
une vingtaine d’années tout au plus, au regard de plus de deux siècles d’activités industrielles.
Pourtant, le passif de l’environnement lié à ces activités est lourd. On recense ainsi plus de 3000
sites industriels en France qui font l’objet d’une action en raison de leur impact (potentiel ou
effectif) sur la qualité de l’environnement.
L’actualité récente illustre l’importance des enjeux humains et économiques associés à la pollution
des sols. Pour ne prendre que quelques exemples récents :
9 la dépollution du site de Salsigne dans l’Aude, fait l’objet d’un programme de plus de 30
millions d’euros ;
9 le site de la décharge de Montchanin en Saône et Loire oppose l’Etat et l’ancien exploitant
depuis plus de 5 ans ;
9 une enquête est en cours pour déterminer s’il existe un lien entre les activités industrielles
passées et l’apparition d’un nombre anormalement élevé de cas de leucémie dans une école de
Vincennes.
Dans ce contexte, l’Etat a mis en place une politique volontariste de réhabilitation des espaces
dégradés et s’est doté de moyens importants pour sa mise en œuvre. L’action du ministère chargé
de l’environnement pour lutter contre les pollutions des sols d’origine industrielle a fait l’objet
d’une communication en Conseil des Ministres le 6 juin 2001 ; elle s’appuie sur trois principes :
9 une démarche de prévention des pollutions futures,
9 une connaissance des risques potentiels aussi complète que possible et accessible au plus
grand nombre,
9 un traitement adapté à l’impact potentiel effectif du site sur l’environnement et de son
usage, fondé sur une démarche d’évaluation des risques.
LES PRINCIPES DE LA POLITIQUE NATIONALE
1 - Proportionnalité
Une cohérence doit exister entre le degré d’approfondissement des études, l’importance de la
pollution et son incidence prévisible. La recherche d’une telle cohérence conduit généralement à la
mise en place d’une démarche itérative ; les connaissances préalablement acquises sur un site
peuvent être utiles pour mieux concevoir et dimensionner les études et travaux nécessaires.
2 - Spécificité
Les travaux de réhabilitation à réaliser doivent prévenir l’apparition ou la persistance de risques ou
de nuisances pour l’homme ou les autres cibles identifiées (écosystèmes, ressources en eau…).
L’objectif de réhabilitation est donc déterminé au cas par cas par une approche spécifique des
sites sur la base d’une évaluation des risques, en fonction des risques encourus et pour l’usage
auquel le détenteur destine le site (approche dite fonctionnelle et spécifique).
3 - Transparence
Les choix (hypothèses de travail, outils utilisés, degré d’approfondissement, éléments de
connaissance et incertitudes résiduelles…) inhérents à la démarche d’évaluation des risques
doivent, dans la mesure du possible, être présentés, expliqués et discutés, notamment lors de
concertations entre les différentes parties intéressées.
LES AXES D’INTERVENTION DE LA POLITIQUE NATIONALE
1 - Prévenir
La prévention est le meilleur moyen de gérer les problèmes de pollution des sols. Il ne faut pas
répéter les erreurs du passé. Les dispositions réglementaires (cuvettes de rétention,
imperméabilisation des aires de stockage, etc.) prises en application de la législation sur les
installations classées permettent, lorsqu’elles sont bien respectées, de prévenir l’apparition d’une
pollution des sols.
La prévention, c’est aussi prendre en compte la pollution du site sans attendre qu’un impact
survienne ou que l’entreprise cesse son activité. Ainsi, certaines installations classées en activité
(environ 1 300) doivent produire des études de sols, d’autres (environ 3 000) sont désormais
astreintes à surveiller les eaux souterraines au niveau de leur site et une nouvelle disposition
réglementaire prévoit la production d’un bilan décennal de fonctionnement. En outre, l’article 116 de
la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques prévoit que les entreprises cotées
réalisent, en sus du bilan comptable, un rapport environnemental et social.
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Suite à l’affaire Metaleurop et pour se prémunir des défaillances organisées d’entreprises, le
gouvernement a inséré dans la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des
risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages plusieurs dispositions comme la
constitution de garanties financières spécifiquement dédiées à la remise en état des sites.
Dans la problématique des sites et sols pollués, une action essentielle est de prévenir une
occupation ou des travaux qui ne seraient pas compatibles avec l’état du site. La réalisation des
inventaires, la mise en place de restrictions d’usage, .. concourent à cet objectif. Le ministère a
décidé aussi de recenser les établissements sensibles comme les écoles, les crèches, .. qui sont
implantés sur d’anciens sites industriels. Un groupe de travail avec les autres départements
ministériels a été institué à cet effet. Il aborde aussi les mesures qui seraient nécessaires pour
prévenir de telles implantations.
2 - Informer
Le traitement d’un site doit être fonction de son impact sur l’environnement et de l’usage auquel il
est destiné. Pour qu’un tel principe dure dans le temps, il est nécessaire de maintenir à jour et de
diffuser l’état de connaissance sur les risques potentiels des sites. L’enjeu consiste notamment à
éviter que des modifications d’usage inadéquates de ces sites soient faites, comme par exemple
construire un établissement sensible (école maternelle, établissement scolaire, hôpital…) sur un
ancien site industriel présentant des risques.
La France a été un des premiers pays européens à conduire des inventaires des sites pollués ou
susceptibles de l’être d’une façon systématique.
Les principaux objectifs de ces inventaires sont :
9 recenser, de façon large et systématique, tous les sites industriels abandonnés ou non,
susceptibles d’engendrer une pollution de l’environnement,
9 conserver la mémoire de ces sites,
9 fournir des informations utiles au public ainsi qu’aux acteurs de l’urbanisme, du foncier et de
la protection de l’environnement.
Deux bases de données ont été constituées à cet effet :
BASOL
BASOL est une base de données des sites faisant l’objet d’une action de l’Etat, c’est à dire
sites qui, de par leur pollution avérée ou la forte présomption de leur contamination, appellent
action pour connaître les risques qu’ils peuvent représenter, les maîtriser et, si besoin,
surveiller. Cette action incombe au responsable du site et les services de l’Etat (inspection
installations classées notamment) doivent veiller à leur exécution et, à défaut, intervenir.
des
une
les
des
Les actions menées sont reportées dans BASOL qui est consultable sur le site du ministère de
l’écologie et du développement durable (http ://www.environnement.gouv.fr) et est actualisé tous
les 3 mois environ. Environ 3 500 sites sont répertoriés.
3
Les renseignements puis la mise à jour de BASOL sont assurés par l’inspection des installations
classées (DRIRE, STIIIC).
Le bilan des sites dans BASOL est le suivant :
ANNEE
N sites
N sites
surveillés
N sites traités
avec restriction
N sites traités
libres de toute
restriction
1996
1023
161
1998
1023
187
2000
2963
1064
2002
3549
1405
En Midi-Pyrénées
177
99
153
235
946
1317
85
125
174
205
293
12
Sites traités avec restriction
Les évaluations et/ou les travaux menés sur ces sites amènent au constat d’une pollution résiduelle,
compatible avec leur usage actuel mais qui nécessite des précautions particulières avant d’en
changer l’usage et/ou d’effectuer certains travaux. Une surveillance de l’impact de cette pollution
peut aussi être nécessaire.
Sites traités libres de toute restriction
Ces sites ont fait l’objet d’évaluation et/ou de travaux. A leur suite, leur niveau de contamination
est tel qu’il n’est pas nécessaire d’en limiter l’usage ou d’exercer une surveillance. Il est toutefois
opportun de garder la mémoire de tels sites.
Le ministère a initié en 2001 une étude pour évaluer le montant des investissements réalisés en
France dans le domaine des sites et sols pollués. Cette étude est consultable sur le site internet du
ministère. Elle montre que l’investissement global en 2000 était de l’ordre de 200 à 290 M€,
réparti pour un tiers en travaux, le solde en études. Une projection sur 2005 donne une fourchette
plus large, de 300 à 840 M€.
BASIAS
BASIAS est une base de données de tous les sites qui ont abrité une activité pouvant être à
l’origine d’une pollution de sols. Leur inventaire a été initié en 1994 et le BRGM est chargé de cette
réalisation qui devrait être achevée en 2005. Les données figurant dans BASIAS sont accessibles
sans restriction sur Internet (http ://www.basias.brgm.fr).
BASIAS couvre aujourd’hui 40% du territoire. 300 à 400 000 sites devraient au final être
recensés. L’inscription d’un site dans BASIAS ne préjuge pas pour autant qu’il est le siège d’une
pollution.
Année
Nombre de
départements mis
sur internet
1999
11
2000
5
2001
13
2002
5
2003
(Prévision)
22 à 26
4
Nombre de sites
inventoriés mis sur
internet
10 000
11 000
26 000
12 000
40 000 à 60 000
Avancement de L’Inventaire historique régional en Midi-Pyrénées
Date de réalisation de
l’inventaire
Nombre de sites
inventoriés à ce jour
Estimation prévisible
09
En cours
1 500
12
Terminé
en 2002
2 243
1 500
2 300
31
En cours
46
Prévu
en 2004
-
65
En cours
81
En cours
8 700
32
Prévu
en 2004
-
200
6 300
82
Prévu
2ème S 2003
-
9 000
1 500
2 000
2 000
6 300
2 500
Le nombre total estimé de sites pour la région Midi-Pyrénées est de l’ordre de 27 000 sites.
3 - Traiter
De façon plus générale, les mesures de surveillance et/ou les travaux de dépollution réalisés sur un
site doivent viser à prévenir l’apparition ou la persistance de nuisances ou de risques pour l’homme
et l’environnement. Ils tiennent compte de l’usage auquel le détenteur du site le destine.
Pour une même pollution, des réponses différentes peuvent être apportées selon l’usage du site ou
selon qu’il s’agit d’une pollution récente ou ancienne. Cette problématique, pour être correctement
résolue, nécessite une approche pragmatique et progressive. Les différentes mesures
d’intervention que l’on peut mettre en œuvre sont :
Les mesures d’urgence
Ces mesures visent à maîtriser un risque immédiat pour la population ou l’environnement. Les
principales mesures sont :
9 limiter l’accès au site ou aux zones dangereuses (clôture, fermeture des bâtiments) et
signaler la présence du risque (affichage) zones dangereuses telles que fosses, puits,
bâtiment menaçant ruine…
9 fermer l’eau, le gaz, l’électricité (sauf si nécessaire pour la conservation de produits) afin
d’éviter tout risque d’incendie, d’explosion, d’inondation….
9 éliminer, dans une installation autorisée, les fûts de produits dangereux exposés au public et
aux intempéries ⇒ éliminer les fûts dégradés et mettre les autres à l’abri dans un local
fermé non accessible au public. Certains produits peuvent d’ailleurs être valorisés (attention
aux dates de péremption) et être évacués sans frais voire avec profit par des fournisseurs
ou industriels du même secteur d’activité.
9 éliminer ou reconditionner les produits dangereux stockés dans des conditions
inacceptables ⇒ cas des produits liquides stockés sans bac de rétention dans des récipients
dégradés.
Les mesures de mise en sécurité
Ces mesures permettent de maîtriser les risques à plus long terme :
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9 la surveillance des eaux souterraines : ces eaux constituent la principale voie de transfert
de la pollution, leur surveillance répond à deux objectifs :
• un objectif à court terme particulièrement important en cas d’usage sensible de l’eau
(captage d’alimentation en eau potable ou puits de particulier à proximité du site) :
les premières analyses permettent de déterminer immédiatement si le site a un
impact sur la population ou l’environnement et si des mesures d’urgence
complémentaires doivent être prises (arrêt d’un captage d’alimentation en eau
potable (AEP), interdiction d’utiliser l’eau du puits…).
• un objectif à plus long terme via la surveillance des eaux souterraines qui permet de
détecter un impact différé ou d’apprécier l’évolution de cet impact.
9 études de sols, études hydrogéologiques et évaluation des risques (ESR, EDR) : la nécessité
d’études pour caractériser la pollution et étudier les mécanismes de transfert vers les
cibles potentielles (population, captages AEP) peut apparaître notamment à la suite de la
surveillance des eaux souterraines.
9 travaux éventuellement nécessaires pour maîtriser les risques (excavation, confinement,
traitement …) : des travaux sont parfois nécessaires pour protéger des cibles potentielles
soit en éliminant/réduisant la source de pollution soit en empêchant/limitant les voies de
transfert. Ces travaux, souvent onéreux mais parfois simples, doivent tenir compte de
l’usage retenu pour le site et être proportionnés à l’impact du site. Dans le cas d’une
liquidation, l’usage à considérer est l’usage au moment de l’ouverture de la liquidation.
Lorsqu’un site a été traité en fonction d’un usage donné, il est nécessaire qu’il ne puisse être
ultérieurement affecté à un nouvel usage incompatible avec la pollution résiduelle sans que les
études et travaux nécessaires soient entrepris. Des dispositifs réglementaires de restriction
d’usage sont donc nécessaires.
4 - Responsabiliser
L’effort de l’Etat ne saurait se substituer à la responsabilité des exploitants des sites pollués. La
réglementation en vigueur stipule qu’il revient au premier chef à l’exploitant d’une usine
potentiellement polluante, mais aussi au détenteur ou au propriétaire du terrain éventuellement
pollué, de maîtriser les risques sur l’environnement, la sécurité ou la santé des personnes qui
peuvent résulter de la présence de déchets ou de pollutions. A ce titre, les entreprises cotées en
bourse sont désormais tenues de réaliser régulièrement un bilan environnemental qui contient des
informations sur leur passif environnemental. Elles seront incitées à intégrer dans leurs comptes
les conséquences financières de ces informations. La responsabilité des actionnaires et associés
d’entreprises à l’origine de pollution des sols sera désormais recherchée en utilisant toutes les
voies de droit existantes.
En matière de responsabilité, l’Etat se doit également de montrer l’exemple. Les actions de remise
en état des sites pollués par les administrations de l’Etat et leurs établissements publics feront
l’objet d’un suivi assuré par un groupe interministériel placé sous l’égide du ministère chargé de
l’environnement. Il rendra donc public chaque année un rapport précisant les actions engagées par
chacune des administrations.
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LES MOYENS DE LA POLITIQUE NATIONALE
1 - La « Boîte à outils »
Afin de répondre de manière concrète et efficace aux interrogations des acteurs impliqué dans la
gestion d’un site pollué, le ministère chargé de l’environnement a conçu une « boîte à outils »
constituée de guides méthodologiques et dans laquelle on peut puiser selon les questions que l’on se
pose sur un site. Ces guides ont été élaborés au sein de groupes de travail nationaux pilotés par le
ministère chargé de l’environnement. Parmi les thèmes traités, citons par exemple : la visite
préliminaire d’un site ; le diagnostic initial ; l’évaluation simplifiée des risques ; le diagnostic
approfondi ; l’évaluation détaillée des risques, la mise en œuvre de servitudes…
Une description de ces outils, de leurs domaines d’application et de leurs limites est fournie dans le
« Mode d’emploi des outils méthodologiques applicables aux sites et sols pollués » (MEDD 2001),
disponible sur le site Internet du MEDD à l’adresse suivante : http ://www.environnement.gouv.fr
Evaluations des risques
L’évaluation simplifiée des risques (ESR) et l’évaluation détaillée des risques (EDR) permettent
d’apprécier les risques que présente le site et de définir des objectifs de réhabilitation en fonction
de l’usage retenu pour le site.
L’évaluation des risques tient compte du fait que ce n’est pas tant la présence de polluants dans les
sols qui est problématique mais le fait que cette pollution soit mobilisable et donc qu’elle puisse
affecter une population exposée ⇒ c’est le modèle Source-Transfert-Cible. Pour qu’il y ait risques,
il faut simultanément S, T et C.
R = f (S,T,C)
SOURCEGER
TRANSFERT
L’évaluation simplifiée des risques est un outil qui permet d’apprécier la vulnérabilité d’un site par
rapport à son histoire et à son environnement. Elle est basée sur une grille
de notation qui permet d
CIBLE
classer un site en trois catégories :
9 classe 1 : site nécessitant des études complémentaires
9 classe 2 : site à surveiller
9 classe 3 : site ne nécessitant pas d’autres investigations pour les conditions d’usage et
d’environnement pour lesquelles l’évaluation simplifiée des risques a été réalisée.
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L’évaluation détaillée des risques permet de quantifier précisément les risques que présente le site
notamment à l’égard de l’homme et/ou des ressources et si besoin de définir les objectifs de
réhabilitation.
La méthodologie d’évaluation des risques est décrite dans différents guides :
9 le guide de la visite préliminaire (version 2)
9 le guide relatif au diagnostic initial (version 2)
9 le guide relatif à l’ESR (version 2)
9 le guide relatif au diagnostic approfondi (version 0)
9 le guide relatif à l’EDR (version 0) ;
Mise en œuvre de servitudes
Enfin, pour maintenir dans le temps la compatibilité entre l’état du site et son usage, des
servitudes ou des restrictions d’usage peuvent être instaurées.
2 - L’intervention en cas de défaillance des responsables
La législation sur les installations classées permet à l’Etat en cas de défaillance des responsables
(liquidation judiciaire d’une société, insolvabilité réelle ou alléguée du ou des responsables…), de se
substituer à ces responsables pour assurer la maîtrise des risques des sites concernés. Le
ministère chargé de l’environnement délègue la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser à
l’ADEME. L’intervention est encadrée par un arrêté préfectoral de travaux d’office pris aux frais
du responsable. Le ministère de l’environnement a demandé à l’ADEME d’engager des procédures en
recouvrement à l’encontre des responsables ou de leur ayants droit, pour obtenir chaque fois que
possible le remboursement des fonds publics engagés.
Les crédits consacrés aux sites pollués dont les responsables sont défaillants sont les suivants :
Année
Crédits en M€
2000
18
2001
11.430
2002
2.960
2003*
19.2
* : prévision
Une centaine de sites ont ainsi fait l’objet d’une intervention de l’ADEME, dont 54 sont
actuellement en cours (3 en Midi-Pyrénées).
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Logigramme de traitement d’un site