Refondation du dispositif d`hébergement et d`accès au logement
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Refondation du dispositif d`hébergement et d`accès au logement
30 octobre 2009 Refondation du dispositif d’hébergement et d’accès au logement Sommaire 1ème partie - Document du Chantier national prioritaire : « 20 propositions pour organiser un service public de l’hébergement et de l’accès au logement en faveur des personnes les plus démunies » Les 20 propositions Composition des trois groupes de travail 2ème partie - Travaux du groupe 1 "un service unifié de l'accueil et de l'orientation et un référent unique" Travaux du groupe 2 "l’architecture simplifiée de l'offre et des prestations d'hébergement et la territorialisation de l'offre" Travaux du groupe 3 "l'accompagnement social vers et dans le logement, et l'accès à un logement abordable" Expertises complémentaires engagées - Lettre de mission au Conseil général de l’environnement et du développement durable « conditions d’accès au logement » Lettre de mission au Conseil général de l’environnement et du développement durable « production de logements d’insertion dans le diffus » 20 propositions pour organiser un service public de l’hébergement & de l’accès au logement en faveur des personnes les plus démunies Contexte Depuis deux ans, à la suite du rapport du député Etienne Pinte et du lancement du Chantier national prioritaire 2008-2012 pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées, le gouvernement a engagé des mesures importantes, accompagnées de moyens budgétaires significatifs, pour améliorer le dispositif d’hébergement et d’accès au logement adapté, notamment : la création de nouvelles places d’hébergement, un programme d’humanisation des structures d’hébergement, une première étape vers une régulation du dispositif en Ile-de-France avec la mise en place d’un groupe opérationnel de coordination de l’hébergement d’urgence, le développement de solutions de logement temporaire pour les personnes hébergées en attente de logement par la captation de logements privés (intermédiation locative). Des efforts significatifs ont également été faits en matière de logement : l’augmentation de la production de logements sociaux et très sociaux (30 000 PLAI financés pour les années 2007 et 2008), l’éligibilité des organismes agréés pour la maîtrise d’ouvrage d’insertion à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), la mise en place des commissions DALO… Malgré ces évolutions, force est de constater que le système ne répond encore qu’imparfaitement aux besoins : de nombreuses personnes sont contraintes de vivre dans la rue ou dans des hébergements inadaptés, les plus désocialisées se retrouvent les plus exclues du dispositif, des personnes stagnent en hébergement alors même qu’elles seraient aptes à accéder au logement. Par ailleurs, la gouvernance du dispositif reste sur un mode de gestion de crise dans l’urgence, qui ne permet pas notamment d’assurer pleinement l’effectivité des principes de continuité et d’inconditionnalité de l’accueil, ni d’atteindre l’objectif du « logement d’abord », qu’il soit adapté ou autonome. Ce constat est partagé tant par l’Etat que par le secteur associatif, principal opérateur du dispositif aux côtés des collectivités locales gestionnaires d’équipements au travers des CCAS. L’Etat et les associations sont aujourd’hui prêts à une refondation. Le 21 septembre dernier, lors d’une rencontre avec les associations, Benoist APPARU, secrétaire d’Etat en charge du logement et de l’urbanisme, a affirmé la volonté du gouvernement d’engager cette refondation, avec pour objectif de réduire significativement le nombre de personnes à la rue, notamment en agissant davantage au niveau de la prévention, et d’être en mesure de proposer aux personnes sans abri ou mal logées la solution la plus adaptée, en privilégiant chaque fois que possible celle du logement. Le principe de l’inconditionnalité de l’accueil a été réaffirmé, ainsi que celui de l’accès de toute personne qui le souhaite à un accompagnement adapté, dans le respect de ses droits, en fonction de sa situation particulière. La stratégie globale de refondation devra se traduire en indicateurs quantifiables et évaluables dans la durée. 1 Le ministre a demandé au préfet délégué général d’animer, en lien avec la DGAS et la DHUP, un travail de concertation avec les associations, conduisant à la fin du mois d’octobre 2009 à des mesures concrètes nécessaires à la mise en œuvre rapide d’un service public de l’hébergement et de l’accès au logement. Qu’est-ce qu’un service public d’hébergement et d’accès au logement ? D’une manière générale, tout service public doit répondre à 3 grands principes fondamentaux : la continuité, l’égalité et la mutabilité. − − − Le principe de continuité s’impose face à l’existence d’un besoin social impérieux à satisfaire. Un service public ne doit pas fonctionner par à-coups, ni connaître des interruptions brutales. Le principe d’égalité, territoriale notamment, exige que les usagers soient placés dans une position égale en face du service, qu’aucune discrimination ou, à l’inverse, aucun avantage particulier ne soit institué vis-à-vis de certains d’entre eux. Enfin, le principe de mutabilité implique que les prestations fournies au public soient toujours adaptées à ses besoins. Le service public ne renvoie pas seulement à ces 3 principes fondateurs, il se caractérise aussi par un partenariat d’intérêt général, entre l’Etat et les acteurs en charge des missions d’hébergement et d’accès au logement. - - C’est bien à l’Etat qu’il revient de maintenir une cohérence d’ensemble par un triple pouvoir de détermination des objectifs, d’affectation des moyens et d’évaluation. Les administrations centrales assument un rôle de conception, d’animation, d’orientation, de fixation d’objectifs de manière contractuelle, d’évaluation. L’Etat et les opérateurs sont liés par des conventions, dont la nature sera à définir, fixant les objectifs / moyens / modalités de contrôle et d’évaluation, donnant de la visibilité aux opérateurs et introduisant une culture de résultat. Créer un service public de l’hébergement et de l’accès au logement dans un contexte de modernisation des services publics suppose de préciser les missions d’intérêt général, de replacer l’usager au cœur du dispositif, en tant que citoyen disposant d’un ensemble de droits, de créer les conditions d’une meilleure efficacité. Cet impératif d’efficacité suppose la réunion d’une série de conditions : développer une approche territorialisée des besoins, une conception et une planification de l’offre, en concertation avec l’ensemble des acteurs locaux ; une rénovation des rapports avec les opérateurs en charge de ce service public, fondée sur une logique d’optimisation, s’appuyant sur des outils de pilotage plus rigoureux ; ensuite, la responsabilisation de ces opérateurs, par la définition d’un « projet » fixant les objectifs à atteindre et servant d’instrument de mobilisation des agents. Cela suppose aussi que les opérateurs disposent d’une liberté d’action, pour atteindre les objectifs fixés et qu’ils soient évalués sur leurs résultats ; la déconcentration des responsabilités de gestion donnant aux services déconcentrés de l’Etat une plus large autonomie de décision et d’action vis-à-vis des administrations centrales ; créer, enfin, les conditions d’une participation effective des usagers à ce service public tant dans sa mise en œuvre que son évaluation. 2 Un tel service public implique la définition des missions et des acteurs y concourant, le rôle de chacun dans un cadre juridique clarifié (agrément, conventionnement d’intérêt général, statut juridique des établissements, mode de relation avec l’Etat…). Les mesures présentées ci-dessous visent à poser les conditions nécessaires à l’organisation d’un tel service public (observation, adaptation de l’offre de l’hébergement aux besoins, solvabilisation des ménages, restructuration de l’offre et production de logements sociaux territorialisées, mobilisation de l’ensemble des acteurs du logement social, et financement de mesures d’accompagnement social vers et dans le logement, implication des collectivités territoriales et des bailleurs sociaux). Certaines de ces mesures sont d’application immédiate, d’autres nécessitent un arbitrage ministériel, une expertise technique, ou la poursuite de concertations. La plupart ont été débattues dans le cadre de trois groupes de travail constitués à cet effet. Un axe structurant : « le logement d’abord » Doit être privilégié, autant que possible, l’accès à un logement ordinaire de droit commun. Il ne doit pas y avoir d’étape obligatoire par l’hébergement (structure collective ou statut d’hébergé) dans un parcours supposé linéaire. Il convient de mettre en place une réelle complémentarité entre les deux dispositifs de logement et d’hébergement, dans l’intérêt des personnes les plus démunies. Le « logement d’abord » s’adresse aussi bien aux personnes qui sont proches de l’accès au logement mais qui présentent encore certaines difficultés pour un accès autonome au logement que des personnes en situation de plus grande exclusion (personnes à la rue, qui ont eu un parcours de vie marqué par des ruptures très lourdes…). L’accompagnement social est alors défini par un mode de prise en charge globale qui aborde toutes les difficultés des personnes liées à la santé, l’emploi, le logement, la parentalité. Cette prise en charge globale est une condition de réussite de l’insertion des personnes dans le logement. Néanmoins, un certain nombre de personnes ne sont pas prêtes à accéder au logement, ou rencontreront vraisemblablement des difficultés pour s’y maintenir une fois relogées. Dans certains cas, un accès au logement ordinaire direct et sans accompagnement est envisageable. Dans d’autres cas, un accompagnement est nécessaire pour faciliter l’accès ou le maintien dans le logement et permettre, dans un premier temps au moins, de démontrer que le ménage est effectivement en capacité de gérer le logement de manière autonome et par voie de conséquence d’éviter aux bailleurs sociaux de prendre des risques excessifs. Lorsque l’accès direct ou le maintien dans un logement ordinaire sans accompagnement n’est pas envisageable, il convient, autant que possible, d’éviter la mobilité contrainte, d’une structure à une autre, d’un dispositif à un autre, des ménages en difficulté qui ont au contraire besoin de stabilité. Il convient aussi de faire la référence de l’accueil en situation de « chez soi » impliquant un espace privé et sécurisé, un accès libre 24H/24, la possibilité de recevoir des tiers, de préparer soi-même ses repas, de disposer d'un espace sanitaire personnel... Dans ces conditions, l’offre doit être adaptée en conséquence et l’aide apportée doit elle aussi s’adapter et évoluer en fonction de la situation du ménage (caractéristique de logement, statut, +/- accompagnement). L’orientation vers un hébergement ne doit pas être faite « par défaut », mais uniquement lorsqu'il apparaît après évaluation que c'est mieux adapté au regard des besoins et des désirs du ménage accueilli. Au sein même de ces structures d’hébergement collectif, il convient de transformer 3 le bâti et le fonctionnement afin de se rapprocher autant que possible des conditions de vie dans un logement, de manière à garantir le droit à la vie personnelle, à l’intimité et à la sûreté. Le plan d’humanisation actuel donne les moyens d’engager cette transformation. Lorsqu’un accompagnement social est nécessaire pour faciliter l’accès au logement ou prévenir les expulsions, son contenu, sa durée et son intensité doivent pouvoir évoluer, tout comme éventuellement le statut d’occupation. Outre l’accompagnement global défini ci-dessus, cet accompagnement doit concerner essentiellement le rapport à construire ou à maintenir entre la personne ou la famille et son logement, sa visée étant essentiellement de permettre aux personnes en difficulté d’accéder ou de se maintenir dans un logement et de bien y vivre en respectant les droits et les obligations des locataires. Les trois groupes de travail Sur la base d’un document d’orientation établi en juin dernier après une première phase de concertation avec les associations pilotée par le préfet délégué général pour la coordination de l’hébergement et de l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées, trois groupes de travail ont été installés à la suite de la rencontre du 21 septembre 2009 entre Benoist APPARU, secrétaire d’Etat en charge du Logement et de l’Urbanisme et les associations. Chaque groupe de travail constitué pour proposer des mesures opérationnelles portait sur un thème spécifique : le premier groupe, copiloté par Marie-Françoise Lavieville, adjointe du préfet délégué général pour la coordination de l’hébergement et de l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées, et Hervé de Ruggiero, directeur de la FNARS, sur "un service unifié de l'accueil et de l'orientation et un référent unique" ; le deuxième groupe, copiloté par Maryse Lépée, présidente de l’Association des Cités du Secours catholique, et Brigitte Bernex, sous-directrice à la DGAS, sur "l’architecture simplifiée de l'offre et des prestations d'hébergement et la territorialisation de l'offre" ; le troisième, copiloté par Hélène Sainte Marie, directrice de projet DALO à la DHUP, et Christophe Robert, directeur des études de la Fondation Abbé Pierre, sur "l'accompagnement social vers et dans le logement, et l'accès à un logement abordable". Chacun des trois groupes s’est réuni à trois reprises entre le 1er et le 27 octobre 2009 (cf. plus bas la composition des groupes). 4 Propositions de mesures opérationnelles A partir des réunions des groupes de travail, le Chantier national prioritaire retient 20 propositions, détaillées ci-dessous et dont certaines nécessitent une étude complémentaire, le temps imparti n’ayant pas permis de les finaliser. La présente note ne reprend pas les propositions formulées par les groupes de travail qui ne font pas l’objet d’un consensus. Ces propositions sont toutefois rappelées dans le dossier de restitution des travaux des groupes joint à la note. 1 – Un service d’accueil et d’orientation de la rue au logement : un dispositif unifié à chaque étape du parcours Assurer une évaluation sanitaire et sociale dans les modalités de prise en charge « premier accueil et urgence » Objectif : permettre à toute personne dans le besoin l’accès à un lieu d’hébergement assurant une mise à l’abri immédiate, l’évaluation de sa situation, et l’orientation vers une solution adaptée. Proposition 1 : mettre en place un service intégré de l’accueil de l’évaluation et de l’orientation des personnes sans abri ou risquant de l’être dans chaque département Ce service constituera le pivot de l’entrée dans le dispositif d’hébergement et d’accès au logement. Il sera géré par un opérateur unique auquel l’Etat confiera une mission de coordination d’ensemble des accueils de jour, des services d’accueil et d’orientation, des équipes mobiles, des hébergements d'urgence existants et des 115. L’organisation de ce service garantira une réponse territoriale de proximité pour les personnes prises en charge. Après évaluation, il pourra soit décider l’attribution immédiate d’une place d’urgence, soit orienter vers la commission chargée d’attribuer les places de hors urgence (hébergement stable, intermédiation, logement avec ou sans accompagnement…). Il aura la responsabilité de coordonner et de gérer les attributions de toutes les places d'urgence, en s’appuyant, si nécessaire sur des relais de proximité. Par convention et en fonction des contextes locaux, il prévoira plusieurs voies d'accès pour les places d'urgence (115, conventions directes entre différents services de veille sociale, accès direct « à la porte »...). Cette diversité est nécessaire pour prendre en compte les différents comportements des demandeurs. Elle assurera une mission d'observatoire sur l'ensemble du dispositif de veille sociale. Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010 Proposition 2 : assurer un maillage territorial par les équipes mobiles en lien avec le secteur sanitaire Les équipes mobiles sont déployées afin que l'ensemble du territoire soit « maillé » : partout, et toute l'année une équipe mobile sera mandatée pour aller à la rencontre des personnes à la rue. Cette équipe devra pouvoir être renforcée par une équipe médicale et spécialisée pour les problèmes relevant de la psychiatrie et des addictions en cas de besoin, et être opérationnelle de jour et de nuit dans certains territoires. Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010 Clarifier les responsabilités Objectif : Permettre à toute personne en demande d’hébergement ou de logement adapté d’avoir un interlocuteur « référent », travailleur social en situation de responsabilité chargé d’effectuer les démarches nécessaires, et de coordonner l’accompagnement jusqu'à l’accès effectif au logement. 5 Proposition 3 : mettre en place un référent personnel pour chaque usager tout au long de son parcours Toute personne sans abri aura un référent chargé de : - procéder à l'évaluation de sa situation, selon une grille de référence, commune à tous les acteurs. Le besoin précis devra être identifié : foyer collectif ou logement individuel, avec ou sans accompagnement, logement adapté… Le référent veillera à articuler son action avec celle des acteurs intervenant sur les autres champs de l’insertion (emploi, santé, etc..). - transmettre la demande d'hébergement ou de logement adapté auprès de l’opérateur chargé de la gestion de ces demandes ; - veiller aux suites qui sont données et accompagner le demandeur jusqu'a l'accès effectif à une solution de logement pérenne. Le choix du référent sera fait par consentement mutuel entre la personne sans abri et le travailleur social de son choix, soit parmi ceux qu'elle connaît déjà, soit parmi les services sociaux ayant la mission d'accompagner les personnes sans abri. La définition des missions, du positionnement et de la responsabilité de ce référent feront l’objet d’un travail de concertation avec les associations, en articulation avec le travail sur le référentiel (cf. proposition 7). Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010 Rendre équitables et transparents les processus d'admission Objectif : proposer aux personnes en demande d’hébergement la place la mieux adaptée, en s’appuyant sur l’ensemble de l’offre disponible. Proposition 4 : améliorer les processus d’admission dans les hébergements et le logement adapté, vers plus de transparence et de mutualisation Dans chaque département, les processus d'admission dans les hébergements hors urgence et le logement adapté, (pour les personnes sans abri ou hébergées dans des structures financées par l’Etat) vont être améliorés selon les principes suivants : - toutes les demandes d'hébergement (stabilisation, insertion..) et de logement (avec ou sans accompagnement, individuel ou en foyer logement, résidence sociale, pension de famille, logement d’insertion....), ainsi que toutes les places disponibles seront collectées, en temps réel, par un seul opérateur mandaté pour cette mission. Cet opérateur sera selon le contexte local un service de l'Etat ou un acteur associatif. Il aura également une mission d'observatoire. - le processus d'attribution des places vacantes aux demandeurs identifiés sera défini localement, mais associera nécessairement tous les acteurs concernés (associations, Etat, collectivités locales...). L'opérateur unique sera chargé de coordonner ce processus, et aura la responsabilité de présenter les candidats aux différents établissements d'hébergement et de logement accompagné. Le pouvoir d’admission des responsables d’établissement sera désormais intégré dans un mode de fonctionnement collégial et coordonné, ce qui n’exclut pas néanmoins une possibilité de refus d’admission argumentée, et la prise en compte des projets d’établissement. Ces refus feront l’objet d’un examen partenarial sous la responsabilité de l’Etat afin de trouver la réponse au besoin ainsi repéré. Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010 (les attributions de toutes les places devront être gérées par l'opérateur départemental retenu d'ici au 1er juin et 30% devront l’être d’ici le 1er mars.) instaurer une démarche unique et transparente d’enregistrement de la demande d’hébergement ou de logement 6 Objectif : enregistrer toute demande dans un fichier unique et partagé ; faire évoluer l’évaluation en fonction de la situation objective de l’usager ; disposer par cette voie d’un réel outil d’observation. Proposition 5 : mettre en place un outil informatique pour recenser les demandes et les offres d’hébergement Dans chaque département, les personnes sans abri ou hébergées qui souhaitent un hébergement stable ou un logement, et qui sont aptes à y accéder, sont recensées en temps réel ainsi que les offres disponibles. A très court terme, sous réserve d’expertise, un outil informatique extrêmement simple sera développé en vue de faciliter l’enregistrement : - cette information sera renseignée par les « référents », chargé de l'évaluation et du suivi de la demande, quel que soit leur service (hôpital, prison, conseil général, accueil de jour, équipe mobile, centre d’hébergement...) - des places disponibles. Cette information sera renseignée par les gestionnaires d'établissements. Cet outil permettra la collecte des données indispensables à l'amélioration de l'observation. Son accès sera sécurisé, réservé aux travailleurs sociaux, qui eux-mêmes ne pourront pas accéder à des données individuelles sans accord explicite de l'intéressé. Par ailleurs, une étude technique va être confiée d’ici mi novembre à un prestataire en vue du déploiement d'un système d’information plus complet à horizon fin 2011. Calendrier : mise à disposition de l’outil d’ici le 1er février, utilisation progressive, selon besoins locaux. 7 2 – Une offre d’hébergement restructurée Programmer l'évolution territorialisée de l 'offre Objectif : adapter l’offre aux besoins et anticiper son évolution sur chaque territoire, pour qu'elle permette effectivement de répondre aux besoins identifiés. Proposition 6 : mettre en œuvre une organisation et une programmation territoriales dans le cadre des Plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion Les nouveaux Plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) seront le cadre pour définir localement la structure et l’évolution de l’offre. Ils couvriront l'ensemble du champ de l'hébergement au logement accompagné en intégrant les prestations d’accompagnement social global pour les personnes les plus défavorisées selon leur état de précarité. Pour que leur qualité soit assurée les conditions suivantes seront réunies : - des axes stratégiques clairs définis au niveau national, déclinés au niveau régional par les DRJCS, et mis en œuvre au niveau des départements ; - un travail partenarial de concertation, dès le début du processus, impliquant les acteurs concernés (collectivités territoriales, associations, usagers, autour de la santé, de la formation, de l’emploi… pour définir les besoins exacts) ; - un accompagnement de la démarche par des mesures d’ingénierie notamment auprès des services déconcentrés de l’Etat ; - une transparence sur les aspects budgétaires. Les PDAHI serviront de base à la contractualisation DGCS-DRJCS, et leur financement devra donc être prévu avant validation. Les PDAHI, de première génération, devront être adaptées pour tenir compte des évolutions sur le référentiel des prestations. Calendrier : une circulaire DGAS cadrant les objectifs et la méthode paraîtra d’ici mi-novembre, en vue de la réalisation des PDAHI d’ici le 1er avril 2010. Etablir un référentiel prestations / coûts et simplifier l’architecture de l’offre Objectif : optimiser la qualité des prestations au service des usagers et maîtriser les dépenses Proposition 7 : harmoniser les prestations et les coûts dans les structures Un groupe de travail sera réuni pour : - élaborer un référentiel prestations/coûts, en lien avec un référentiel des pratiques professionnelles. Ce référentiel prestations/coût doit permettre d’identifier la qualité et le contenu des prestations nécessaires à la prise en charge des personnes en situation d’exclusion pour ensuite en définir les coûts.. Celui-ci intégrera notamment les mesures d'accompagnement dans le logement et les « services de suite » et l’ALT. - définir une architecture simplifiée de l’offre à partir des travaux sur l’élaboration du référentiel et de la planification de l’offre - définir les modalités d’évolution du statut juridique et de financement des établissements. Ce travail s’appuiera sur une enquête lancée auprès de tous les établissements pour connaître leurs coûts et recettes. Son exploitation sera réalisée grâce à l'appui d'un prestataire externe, et diffusée d'ici la fin novembre. Il pourra également s’inspirer d’expériences menées localement, telles que celle présentée dans le groupe de travail 2. - S’agissant de l’allocation des ressources au niveau d'un département, l’Etat assurera la transparence en début et en fin de gestion budgétaire sur les moyens alloués aux structures au regard des projets qu’elles portent pour proposer une offre territoriale optimale, et préparer ainsi les différentes campagnes budgétaires. 8 - La participation des personnes hébergées sera abordée. - La réforme de la tarification et des modalités de financement des structures sera mise en œuvre pour l’exercice budgétaire 2011, sur la base du référentiel prestations/coûts. - La négociation du projet de loi de finances pour 2011 s’appuiera sur les résultats des premiers travaux de planification et sur une meilleure connaissance des coûts. - L’ensemble de ces évolutions fera l’objet d’actions d’accompagnement adapté, auprès des services de l’Etat, des associations et des structures par des tiers (IGAS, consultants spécialisés, personnalités qualifiées, etc…) La DGAS va proposer une note de cadrage présentant l'ensemble de la démarche et le calendrier. Calendrier : - diffusion de la note de cadrage : première quinzaine de novembre - démarrage du groupe de travail : première quinzaine de novembre avec rendu au 1er mars - suivi des travaux de réforme de la tarification : tout au long de l’année 2010 avec finalisation en octobre 2010. Pilotage : à confier à un IGAS ou à une personne qualifiée. Redéfinir la fonction et le statut des établissements Objectif : rendre lisible l’offre existante en la simplifiant et en harmonisant les statuts. Ce thème sera traité dans le groupe de travail « référentiel » (cf. proposition 7). 9 3 – « Logement d’abord » Accompagnement social vers et dans le logement (AVDL) et gestion locative adaptée des logements (GLA) Objectif : pour mettre en œuvre l’objectif de « logement d’abord » et honorer l’obligation de résultat fixée à l’Etat, permettre à toute personne en ayant besoin de bénéficier d’une mesure d’Accompagnement Vers et Dans le Logement personnalisée et / ou une mesure de Gestion Locative Adaptée correspondant à sa situation Proposition 8 : produire des référentiels nationaux définissant les objectifs et les modalités de l’AVDL et de la GLA Ce référentiel devra préciser les objectifs, les modalités de mise en œuvre, la procédure de déclenchement, et le coût des différentes prestations incluses dans l’AVDL et la GLA. Il devra comporter une grille de gradation des mesures d’AVDL, être cohérent avec le référentiel prestations / coûts (cf. proposition 7) et intégrer l’ensemble des principes retenus par le groupe n°3 (cf. 1ère partie de la note du groupe n°3) parmi lesquels : - L’AVDL ne doit pas avoir d’autre finalité que de permettre aux personnes en difficulté d’accéder ou de se maintenir dans un logement et de bien y vivre en respectant les droits et les obligations des locataires. Il ne se substitue pas à d’autres mesures d’accompagnement global lorsque celles-ci sont nécessaires. - La prestation adaptée doit être définie à l’issue d’un diagnostic partagé, réalisé à partir d’une grille commune validée dans le cadre du PDALPD/PDAHI. - Le diagnostic partagé doit déboucher sur un contrat personnalisé liant le travailleur social, le bénéficiaire et le bailleur / logeur et indiquant la nature / durée / intensité de la mesure d’AVDL adaptée, les caractéristiques / statuts d’occupation du logement adapté / la source de financement de la mesure / les engagements respectifs des signataires. - La prestation adaptée doit être graduée en termes de contenu, de durée, et d’intensité, en fonction de la situation des personnes, de la localisation du logement, des opérateurs présents localement. - Le contrat personnalisé doit avoir une dimension évaluative et évolutive afin de réorienter, si besoin, la mesure d’AVDL, en fonction de l’évolution de la situation du ménage, et de vérifier que les parties prenantes du contrat initial respectent leurs engagements respectifs. Calendrier : Elaboration des référentiels nationaux définissant les objectifs et les modalités de l’AVDL et de la GLA par un groupe piloté par la DHUP, d’ici le 1er janvier 2010. Proposition 9 : renforcer l’accompagnement social vers et dans le logement - Un AVDL renforcé par rapport aux pratiques actuelles (ASLL financé par les conseils généraux) est la condition sine qua non de la mise en œuvre de l’objectif général du « logement d’abord », car il rend possible l’accès, ou le maintien dans le logement de personnes qui sans lui seraient contraintes de passer par le dispositif d’hébergement. - Vu le contexte de transfert du FSL et d’obligation de résultat fixé à l’Etat en termes de sorties de CHRS et de relogements DALO, des financements étatiques d’AVDL et de GLA apparaissent nécessaires en complémentarité de ceux des conseils généraux. Les financements étatiques viendraient en complément des autres aides existantes, soit en soutien (renforcement de l’aide apportée), soit en complémentarité (si les mesures financées sont en nombre insuffisant pour accroître le nombre de personnes ayant accès au logement ou aidées à s’y maintenir). 10 Proposition 10 : clarifier les responsabilités des acteurs locaux dans l’accompagnement social vers et dans le logement et dans la gestion locative adaptée - Effectuer un état des lieux de tous les apports financiers qui contribuent au logement et à l’hébergement dans le département, quels qu’en soient le financeur et le domaine d’action auquel ils sont rattachés. - Faire de l’intégration du plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion dans le PDALPD et des crédits de l’Etat dans le financement d’actions d’AVDL et de GLA un levier pour : - enclencher dans tous les départements un dialogue Préfets / Conseils généraux sur la refondation du dispositif d’hébergement et d’accès au logement des ménages fragiles et restaurer une gouvernance partagée et forte des PDALPD. - doter les PDALPD de l’ingénierie nécessaire à son pilotage et à son fonctionnement. - simplifier les modalités de déclenchement et d’accès aux financements de l’AVDL et de la GLA, dans le cadre du PDALPD rénové. Améliorer la production de logement social Objectif : Prévoir un volume élevé et territorialisé de production de logement social. Proposition 11 : poursuivre la territorialisation de la production dans le cadre des dialogues de gestion avec avec les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) dès la programmation 2010 et définir des objectifs territorialisés et pluriannuels de financement de logement social et très social, en distinguant clairement les logements foyers et les logements familiaux. L’approche territoriale devra aussi prendre en compte la nécessaire cohérence entre habitat et urbanisme pour que la production de logements très sociaux s’accompagne de mixité sociale. Proposition 12 : poursuivre le développement de l’offre de logement d’insertion et le soutien de la maîtrise d’ouvrage d’insertion Proposition 13 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs concernés, sur les freins et les leviers de l’intervention des bailleurs sociaux et des associations agréées sur des petites opérations diffuses (acquisition de logements en copropriété, petits immeubles, construction en « dents creuses », PLAi-ORG) Calendrier : mission confiée au CGEDD au cours du mois d’octobre / Rendu officiel au secrétaire d’Etat en charge du Logement et de l’Urbanisme fin décembre 2009 Améliorer la prévention des expulsions Proposition 14 : mettre en place l’ensemble des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions et les doter des moyens humains et financiers nécessaires pour fonctionner efficacement Calendrier : mise en œuvre progressive, mesure effective au plus tard au 1er mars 2010 dans les zones les plus tendues Proposition 15 : mener des expérimentations d'intermédiation locative dédiées à la prévention des expulsions Calendrier : démarrage avant fin 2009. 11 Proposition 16 : mettre en place un groupe de travail pour prévenir le plus en amont possible les expulsions locatives, en expertisant les propositions suivantes : - mettre en place une procédure de signalement auprès de la commission de prévention des expulsions, préalable à la saisine du tribunal, - rendre obligatoires les enquêtes sociales et les réaliser dès la saisine de la commission Calendrier : mise en place du groupe en novembre 2009, rendu des conclusions en janvier 2010 Proposition 17 : sécuriser la relation bailleur/logeur/locataire : - sécuriser les organismes agréés pratiquant l’intermédiation locative par un accès au fonds d’interventions sociales de l’UESL (en complément de la GRL) ; - mener une évaluation du dispositif Solibail ; - maintenir en l’adaptant le locapass dans le parc social. Améliorer la solvabilité des ménages Objectif : surmonter les difficultés d’accès au logement des ménages à revenus modestes. Proposition 18 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs concernés, sur les freins à l’accès au logement, notamment quant à la surface des logements proposés et du niveau des charges rapporté à la taille du ménage, objectivant les refus d’attribution pour insuffisance de revenus ou de taille notamment en cas de garde alternée. Calendrier : mission confiée au CGEDD au cours du mois d’octobre / Rendu officiel au secrétaire d’Etat en charge du Logement et de l’Urbanisme fin décembre 2009 Améliorer les attributions de logement social Objectif : assurer le relogement effectif des ménages considérés comme prioritaires, dont les ménages DALO. Se donner les moyens pour que l’hébergement ne soit pas « à défaut de logement » Proposition 19 : mobiliser effectivement le contingent préfectoral et le contingent 1% - Contingent préfectoral : mobilisation effective du contingent préfectoral et 1% en priorité dans les zones les plus tendues, des droits de réservation de l’Etat (25% du patrimoine social) pour les ménages désignés par les préfets, au titre du contingent « mal logés », y compris les ménages DALO. - Contingent 1% : mobilisation effective de 25% des droits de réservation du 1% logement pour les ménages DALO et sortants d’hébergements, en application de la loi du 25/03/09. Proposition 20 : mobiliser le contingent propre des collectivités locales et des bailleurs sociaux Travailler à la contractualisation avec les collectivités locales, pour qu’à travers les accords collectifs, elles participent au relogement des ménages DALO et des sortants d’hébergement, avec des objectifs précis. Il en est de même pour la contractualisation avec les bailleurs sociaux sur leur parc non réservé. 12 Les 20 propositions Proposition 1 : mettre en place un service intégré de l’accueil de l’évaluation et de l’orientation des personnes sans abri ou risquant de l’être dans chaque département Proposition 2 : assurer un maillage territorial par les équipes mobiles en lien avec le secteur sanitaire Proposition 3 : mettre en place un référent personnel pour chaque usager tout au long de son parcours Proposition 4 : améliorer les processus d’admission dans les hébergements et le logement, vers plus de transparence et de mutualisation Proposition 5 : mettre en place un outil informatique pour recenser les demandes et les offres d’hébergement Proposition 6 : mettre en œuvre une organisation et une programmation territoriales dans le cadre des Plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion Proposition 7 : harmoniser les prestations et les coûts dans les structures Proposition 8 : produire des référentiels nationaux définissant les objectifs et les modalités de l’accompagnement social vers et dans le logement et de la gestion locative adaptée des logements Proposition 9 : renforcer l’accompagnement vers et dans le logement Proposition 10 : clarifier les responsabilités des acteurs locaux dans l’accompagnement vers et dans le logement et dans la gestion locative adaptée Proposition 11 : poursuivre la territorialisation de la production dans le cadre des dialogues de gestion avec les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement Proposition 12 : poursuivre le développement de l’offre de logement d’insertion et le soutien à la maîtrise d’ouvrage d’insertion Proposition 13 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs concernés, sur les freins et les leviers de l’intervention des bailleurs sociaux et des associations agréées sur des petites opérations diffuses Proposition 14 : mettre en place l’ensemble des commissions départementales de coordination des actions de prévention des expulsions Proposition 15 : mener des expérimentations d'intermédiation locative dédiées à la prévention des expulsions Proposition 16 : mettre en place un groupe de travail pour prévenir le plus en amont possible les expulsions locatives Proposition 17 : sécuriser la relation bailleur/logeur/locataire Proposition 18 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs concernés, sur les freins à l’accès au logement Proposition 19 : mobiliser de manière effective le contingent préfectoral et celui du 1% Proposition 20 : mobiliser le contingent propre des collectivités locales et des bailleurs sociaux Participants aux groupes de travail Groupe 1 "un service unifié de l'accueil et de l'orientation et un référent unique" Copilotes Marie-Françoise LAVIEVILLE, adjointe du préfet délégué général pour la coordination de l’hébergement et de l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées Hervé de RUGGIERO, directeur de la FNARS Participants Amina AISSI, adhérente (groupe de travail logement) LDH Catherine BALDACCI, directrice CHRS, ACSC Cité notre dame Olivier BRES, secrétaire général, Fédération de l'Entraide Protestante Stéphane BRUN, chef de bureau lutte contre les exclusions, DRASS Ile-de-France Pierre-Emmanuel CARCHON, inspecteur DRASS Champagne-Ardenne et de la Marne Michel CASTELLAN, membre du bureau Emmaüs Patrick CHASSIGNET, chargé de mission Fondation abbé pierre Didier CUSSERNE, Directeur général Association Emmaüs Juliette DEWAVRIN, Foyer Notre-Dame des Sans-Abri Séverine DURY, déléguée à l'habitat, Union nationale pour l'habitat des jeunes Marie GAFFET, déléguée régionale FNARS IDF Marc KUGELSTADT, directeur adjoint CASVP Juliette LAGANIER, chargée de mission Croix Rouge Française Catherine LE BRIS, inspectrice lutte contre les exclusions DRASS Ile-de-France Sylvie LEWDEN, chargée de mission FNARS Christophe LOUIS, Président du Collectif des morts de la rue Thomas MARIE, directeur des opérations Samusocial de Paris Cyrille MARTIN, chef de bureau lutte contre les exclusions DGAS Pascal NOBLET, chargé de mission DGAS Emmanuel OLLIVIER, directeur Fondation de l'Armée du Salut Annie OUDAR, assistante de service social DDASS 62 Patrick PAILLEUX, ABEJ-Lille Stéfania PARIGI, directrice générale GIP Samusocial de Paris Laurent PERAZZO, adjoint de direction secteur social et médico-social FEHAP Sandrine PINOCHEAU, assistante sociale DDASS 59 Marine ROSSET, stagiaire CNPHL Marie-Hélène VERGNE, conseillère technique en travail social DDASS Puy-de-Dôme Groupe 2 "l’architecture simplifiée de l'offre et des prestations d'hébergement et la territorialisation de l'offre" Copilotes Maryse LEPEE, présidente de l’Association des Cités du Secours catholique Brigitte BERNEX, sous-directrice des politiques d'insertion et de lutte contre les exclusions DGAS Participants Chantal AUTIN, responsable mission cohésion sociale DRASS Rhône Alpes Catherine BALDACCI, directrice Cité Notre Dame, Association des cités du secours catholique Lydie BARRAU, chef de service développement social ADOMA François BREGOU, responsable de service FNARS Jacques BRESSON, directeur action sociale et médico-sociale de l’Association des cités du secours catholique Fanélie CARREY-CONTE, déléguée vie associative UNHAJ Patrick CHASSIGNET, chargé de mission Fondation Abbé Pierre Martin CHOUTET, chargé de mission CNPHL Marie-Hélène DECHAUX, chargée de mission DGAS Joël DEFONTAINE, directeur de l’Association St François à Bourges Annick DEVEAU, directrice adjointe DRASS IDF Juliette DEWAVRIN, Foyer Notre Dame des Sans-Abri Jean-Pierre DUPLUS, DDASS Yonne Alexandre FREDERICQ, directeur du Foyer Notre Dame des Sans-Abri Juliette LAGANIER, chargée de mission Croix Rouge Française Anne LAPORTE, SAMUSOCIAL de Paris Marie-Françoise LAVIEVILLE, déléguée générale adjointe CNPHL Christophe LOUIS, président du Collectif des morts à la rue Lise Marie LUNEAU, responsable pôle politique et protection sociale DRASS du Limousin Cyrille MARTIN, chef de bureau DGAS Edith MILNER, chargé de mission logement ACSC Cité saint Martin Stéfania PARIGI, directrice générale GIP Samusocial de Paris Michel PELTIER, inspecteur général des affaires sociales Didier PIARD, directeur des affaires sociales Croix Rouge Française J.M PRIEUR, Fédération des pact Marine ROSSET, stagiaire CNPHL Marion STRASMAN, iass DRASS IDF / LCE Hervé THOUROUDE, contrôleur général CGEFI Dominique VERNIN, responsable PSPS DRASS Groupe 3 "l'accompagnement social vers et dans le logement, et l'accès à un logement abordable" Copilotes Hélène SAINTE MARIE, directrice de projet DALO à la DHUP Christophe ROBERT, directeur des études de la Fondation Abbé Pierre Participants Bruno ALBERT, directeur cité Ariane ACSC Cités du secours catholique Xavier BENOIST, directeur adjoint Fédération des PACT Séverine BOUCHEZ, DDASS 60 Fanélie CARREY-CONTE, déléguée vie associative UNHAJ Geneviève CASTAING, chargée de mission DGAS Brice COIGNARD, Département de Paris Jean-Michel DAVID, délégué général FAPIL Jean-Martin DELORME, préfigurateur DRIHL Jeanne DIETRICH, conseillère technique emploi/logement UNIOPSS Perrine DUBOIS, chargé de mission FNARS Aurélie EL HASSAK-MARZPRATI, chef de département développement social et commercial ADOMA Jeanne FOURNIER, chargée de mission FNHDD Yvette FURET, Union sociale pour l'habitat Dominique GALLICHER, chargé d'études DGALN/DHUP Rémi GERARD, directeur Fédération des PACT Véronique GONTHIER, chef unité logement des défavorisés DRE IDF Alain GROUILLET, usager Armée du Salut Noémie HOUARD, chargée de mission CNPHL Aurore HUMBERT, chef de projet du PDALPD 25 ADIL 25 Christine JACQUEMOIRE, directeur adjoint DDASS 93 Patrick KAMOUN, conseiller Union sociale pour l'habitat Marie-Françoise LAVIEVILLE, déléguée générale adjointe CNPHL Catherine LESTERPT, sous-directrice adjointe DGAS Annie MALTAT, conseillère technique en travail social DASS75 Cyrille MARTIN, chef de bureau lutte contre l'exclusion DGAS Nicole MAURY, ANIL Bruno MOREL, directeur du GIP Habitat et Interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri Christophe PECATE, DDASS 92 Michel PELENC, directeur Habitat et développement Laurent PERAZZO, adjoint de direction secteur social et médico-social FEHAP Gilles PIERRE, FNARS André POLLET, Commission de médiation DALO du Rhône Etienne PRIMARD, conseiller SNL Jean-Yves RAMPANT, directeur adjoint Armée du Salut Emeline RENARD, chef de bureau de l'hébergement CCAS ville de Paris Erwin SCALBERT, assistant social DDASS 45 Dominique TERRASSON, DGAS Anne-Claire VAUCHER, chargée d'étude Fondation Abbé Pierre Nathalie VIGIER-ELOIRE, inspecteur principal DASS75 Catherine WINTGENS, chef de bureau politiques sociales du logement DHUP/PH1