definition des mots « inclusion sociale

Union Sociale
BG
27-8-04
Lutte contre l’exclusion : une dynamique nouvelle qui reste à confirmer
Après deux années plutôt atones, voire de régression en matière de lutte contre l’exclusion,
l’année 2004 est chargée avec la sortie du plan BORLOO le 30 juin, les premières Assises du
logement le 1er juillet, la première Conférence nationale de lutte contre l’exclusion et le
premier Comité interministériel spécialisé le 6 juillet. Tout est sorti en feu d’artifice sur une
semaine, après plusieurs mois de très intense préparation.
L’origine première de ce vaste mouvement tant attendu est la rencontre entre le collectif
ALERTE animé par l’UNIOPSS et le Premier Ministre, Jean-Pierre RAFFARIN, le 15
décembre 2003. Ce jour là, devant la très forte impatience des associations, le Chef du
Gouvernement a promis à ALERTE la création d’une Conférence annuelle de lutte contre
l’exclusion, sur un modèle proche de celui de la Conférence de la famille. Cette Conférence
devait être un lieu et un temps privilégiés pour réunir tous les acteurs nationaux de la lutte
contre l’exclusion afin de préparer les décisions du Comité interministériel de lutte contre
l’exclusion, Comité prévu par la loi d’orientation de 1998 mais que les Gouvernements
successifs n’ont jamais réuni .
Ensuite est venue la décision du Président de la République de donner un « tournant social » à
la politique du Gouvernement après les sévères échecs aux élections régionales puis
européennes, et la nomination de Jean-Louis BORLOO pour mettre en œuvre cette nouvelle
politique. Effectivement, l’arrivée de la locomotive BORLOO a boosté une nouvelle
dynamique et accouché d’un plan ambitieux qui ne manque pas de souffle.
Il était grand temps car on avait perdu beaucoup de temps en 2002 et 2003 tandis que la
pauvreté recommençait à progresser après une décélération depuis 1997 : en 2003, le nombre
de bénéficiaires de la CMU complémentaire a augmenté de 5% et celui des bénéficiaires du
RMI de 10% ! Il y a le feu à la maison !
Concrètement, les Assises du logement ont été préparées par quatre groupes de travail du
Conseil national de l’habitat (le parc privé, l’accession à la propriété, le locatif social, le droit
au logement). L’UNIOPSS coprésidait le groupe « Droit au logement ». Elles se sont
déroulées ensuite sur une journée et ont été une alternance de tables rondes et d’ateliers
d’échanges entre 500 acteurs nationaux de la politique du logement. Elles n’ont pas débouché
sur des décisions, ce n’était pas leur objet.
La Conférence nationale de lutte contre l’exclusion a été également préparée par quatre
groupes de travail ( Etre acteurs, Accès aux droits, Sans abris et territoires, Droit au
logement). Chaque groupe était coprésidé par un élu politique et par un représentant
d’ALERTE. L’UNIOPSS coprésidait le groupe « Accès aux droits ». Ces groupes ont effectué
un travail de grande qualité, à la fois de diagnostic et de propositions. La Conférence ellemême s’est déroulée sur une demi-journée. Elle a été une suite de discours et de tables rondes,
principalement pour rendre compte des travaux des groupes préparatoires, sans débat, ce qui
est sans doute regrettable. Elle a débouché, l’après-midi même, sur le Comité interministériel
de lutte contre l’exclusion, qui a arrêté 41 mesures. Il s’agit certes d’un nombre élevé de
mesures, mais chacune est modeste. Rien à voir avec l’importance du plan de cohésion sociale
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(plan BORLOO). Ainsi, la première Conférence nationale de lutte contre l’exclusion et le
premier Comité interministériel ont-t-ils souffert d’un écrasement par le mammouth que
représente le plan BORLOO, sorti malencontreusement avant la Conférence. Il eut beaucoup
mieux valu que le plan de cohésion sociale fût décidé par le Comité interministériel, comme
conclusion de la Conférence. Ce faux pas est regrettable.
Dès à présent le Premier Ministre a annoncé que la Conférence de 2005 portera sur la
dimension européenne de la lutte contre l’exclusion et la préparation du prochain Plan
national d’action pour l’inclusion (PNAI) 2005-2007. En principe, Madame OLIN, Ministre
déléguée à la lutte contre la précarité et l’exclusion a confirmé qu’il y aurait bien désormais
chaque année une Conférence, comme l’UNIOPSS le demandait avec insistance, ce qui nous
réjouit car nous pensons que c’est une bonne méthode pour promouvoir une réflexion et une
concertation large et permanente autour de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Il est à
noter par exemple que les partenaires sociaux sont associés à cette démarche, y compris dans
les travaux préparatoires, ce qui est intéressant compte tenu de leur importance dans la
problématique de l’emploi. On peut espérer par ailleurs que l’existence d’une Conférence et
d’un Comité interministériel annuels exercera une pression sur les Gouvernements successifs
pour qu’ils prennent chaque année des mesures de lutte contre l’exclusion, pour qu’on aille
chaque année un peu plus loin dans cette bataille qui exige des efforts renouvelés sur le long
terme. En principe, une année la Conférence devrait traiter d’un thème, et l’année suivante
porter sur l’ensemble de la loi d’orientation de 1998. On sent toutefois, à ce stade, que cette
construction est encore fragile et qu’elle nécessite d’être consolidée. Il faudra sans doute
beaucoup de vigilance et de pesée d’ALERTE pour que ce processus continue dans la durée.
Le plan BORLOO, qui va déboucher à l’automne sur un projet de loi de programmation pour
la cohésion sociale, va être la colonne vertébrale de l’action publique pour toute l’année 20042005. Il a été arrêté pour cinq ans (2005-2009). Il ne manque pas d’ambition et est doté de
près de 13 milliards d’Euros (83 milliards de francs), ce qui est très important. C’est le double
du plan AUBRY de lutte contre les exclusions de 1998. Toute la question est de savoir si ces
moyens financiers annoncés seront bien maintenus dans la durée, compte tenu du contexte
budgétaire très difficile. Certes le Ministre a prévu de faire voter une loi de programmation
des crédits, pour engager Gouvernement et Parlement sur le financement de son plan, mais la
volonté politique restera-t-elle intacte avec les années? Les lois de finances successives
peuvent très bien défaire par petits bouts ce qu’une loi de programmation a faite. La question
se pose d’autant plus que ce plan ne prévoit qu’un milliard d’€ pour 2005 contre trois
milliards les années suivantes. Il faudra donc lui faire de la place dans les Budgets de l’Etat à
partir de 2006, ce qui sera difficile. Nous ne ferons cependant pas de procès par avance et
l’UNIOPSS espère très vivement que les moyens prévus perdureront dans le temps. Elle
pèsera en tous cas de tout son poids pour cela.
Le plan comporte trois grands piliers : l’emploi, le logement, et l’égalité des chances. On
remarquera qu’il n’y a rien en matière de santé et d’accès aux soins. Cela s’explique par la
répartition des postes ministériels : le plan a été rédigé par Jean-Louis BORLOO et les
Ministres qui lui sont rattachés. Le Ministre de la santé n’y a pas contribué, ce qui est très
regrettable car il reste des progrès à accomplir, tant pour la CMU que pour l’aide médicale
Etat.
L’emploi est le pilier le plus développé. Il comporte de nombreuses mesures, dont les plus
importantes sont l’accompagnement de 800 000 jeunes en difficulté vers l’emploi au travers
du « contrat d’avenir », la création du contrat d’activité, la réforme du RMA et la réforme des
contrats aidés. Le « contrat d’avenir », c’est la possibilité, pour chaque jeune rencontrant des
difficultés d’accès à l’emploi, de se voir proposer un accompagnement personnalisé pendant
un an, renouvelable « jusqu’à l’accès définitif à l’emploi durable ». Il s’agit là d’une mesure
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tout à fait heureuse. En outre, une allocation sera donnée quand le jeune sera entre deux
contrats, afin qu’il n’y ait pas de rupture de revenu. Cela correspond bien, en principe, à la
demande des associations qu’un revenu soit assuré aux jeunes pendant tout leur parcours
d’insertion sans période de rupture. Reste à voir comment cette allocation va être dessinée
dans les textes et quel sera son montant. Il y a là un véritable besoin car il y a de plus en plus
de jeunes sans ressources en galère.
Le « contrat d’activité » constitue le cœur même du plan BORLOO, sa principale mesure. Il
s’agit d’un nouveau type de contrat aidé, assorti d’un accompagnement. Il sera réservé aux
bénéficiaires de minima sociaux (RMI, ASS, API), ce que l’on peut regretter car on aurait
préféré un nouveau contrat aidé unique pour toutes les populations en difficulté d’accès à
l’emploi. Ce contrat d’activité s’exercera dans le secteur non marchand : associations,
entreprises d’insertion, collectivités territoriales. Le temps de travail est hélas fixe : 26 heures
obligatoirement, alors qu’on aurait aimé le voir varier selon les possibilités de la personne. Le
travail sera rémunéré au SMIC. A cela s’ajouteront des heures de formation, ce qui est
heureux. La protection sociale sera garantie. La durée du contrat sera de deux ans
normalement, trois ans au maximum. L’employeur verra le coût du travail réduit par le
versement à lui de l’allocation (RMI, ASS ou API) et par une aide de l’Etat, malheureusement
dégressive dans le temps. Cette dégressivité de l’aide peut poser problème pour certains
employeurs, notamment associatifs, qui risquent de ne pas pouvoir supporter le poids
financier et donc renoncer à embaucher. Les communes seront chargées de proposer ce
contrat aux bénéficiaires de minima sociaux, et elles seront chargées de l’accompagnement.
L’objectif quantitatif est ambitieux puisque le plan vise un million de contrats d’activité en
cinq ans.
Le RMA va être réformé pour étendre la protection sociale des bénéficiaires. On sait que
l’UNIOPSS avait fortement contesté l’existence de droits sociaux (chômage, retraite) réduits
pour ces personnes qui comptent déjà parmi les plus démunies et à qui l’on rajoutait de la
précarité. Les associations étaient intervenues pour demander le rétablissement d’un
protection sociale complète, y compris devant le Premier Ministre le 15 décembre 2003, et
celui-ci nous l’avait promis à terme. L’UNIOPSS salue donc cette extension des droits
sociaux décidée dans le cadre du plan BORLOO. Il reste à voir, lorsque les détails du projet
de loi seront connus, si le RMA nouveau ouvre bien droit à l’ensemble des droits sociaux de
droit commun ou si l’extension ne porte que sur la retraite.
Les contrats aidés actuellement existants vont être réformés et réservés aux chômeurs de
longue durée de plus de 26 ans. Le nombre de types de contrats va être réduit, afin qu’il n’en
existe plus qu’un dans le secteur marchand et un dans le secteur non marchand. Ainsi, dans le
secteur marchand seul devrait subsister le contrat initiative emploi (CIE), et dans le secteur
non marchand un contrat unique qui sera une fusion du CES et du CEC. Le volume des
contrats aidés restera au niveau 2004, ce qui est un niveau faible car il avait beaucoup été
diminué ces dernières années. Deux évolutions importantes sont à noter : d’une part les
bénéficiaires de minima sociaux ne pourront plus bénéficier des contrats aidés traditionnels :
ils auront à leur disposition le RMA dans le secteur marchand et le contrat d’activité dans le
secteur non marchand. D’autre part, les jeunes de moins de 26 ans ne pourront plus non plus
bénéficier des contrats aidés traditionnels. Ils auront dans le secteur marchand le contrat jeune
en entreprise, le contrat initiative emploi qui va leur être ouvert, le contrat d’apprentissage qui
va être fortement développé; dans le secteur non marchand : le CIVIS associations (contrat
d’insertion dans la vie sociale).
L’autre grande dimension du plan de cohésion sociale est l’action en matière de logement. On
notera surtout le financement de la réalisation de 500 000 logements sociaux dans les 5 ans du
plan. Il s’agit là d’un objectif ambitieux puisqu’il représente un doublement du rythme de
construction par rapport à ces dernières années. L’UNIOPSS s’en félicite car cette décision
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montre que le Gouvernement a enfin pris conscience de la gravité de la crise du logement,
qu’il avait longuement contestée auparavant.
Oui, des choses bougent. Elles vont dans le bon sens. Nous pouvons nous en réjouir, tout en
restant très vigilants pour que cette volonté politique se confirme dans la durée et dans les
faits budgétaires. Ces objectifs ne seront pas à faciles à tenir, en matière d’emploi comme en
matière de logement social. A nous de demander la correction de ce qu’il faut amender. Mais
à nous aussi de nous mobiliser pour faire réussir cet effort exceptionnel de l’Etat.
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