Critères de détermination de l`Etat responsable

Les grandes lignes du Règlement « Dublin III »
Le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin
établit les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable
de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des
Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, dit Règlement
« Dublin III ».
Il remplace le règlement n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003, dit
Règlement « Dublin II ».
Nous en présentons ici les grandes lignes.
 Critères de détermination de l’Etat responsable
Le principe reste inchangé. La demande d’asile est examinée par un seul Etat
membre. Les critères de détermination de l’Etat responsable n’ont pas été non
plus modifiés. Ils ont cependant été quelque peu aménagés pour tenir compte de
l’intérêt supérieur de l’enfant et du maintien du lien familial.
Ces critères de détermination s’appliquent dans l’ordre dans lequel ils sont
présentés ci-dessous.
 Les mineurs non accompagnés
Le nouveau règlement pose, en effet, le principe selon lequel la minorité est, par
ordre hiérarchique, le premier critère de détermination de l’Etat responsable
dont l’application est soumise à l’intérêt supérieur du mineur non accompagné.
L’Etat membre responsable de l’examen de sa demande étant celui dans lequel
un membre de sa famille se trouve légalement, sous réserve de l’intérêt du
1
mineur non accompagné, le règlement fait obligation aux Etats membres de
prendre toutes les mesures nécessaires pour identifier les membres de sa famille,
au besoin en faisant appel à une organisation internationale. Une fois un membre
de la famille du mineur identifié, qu’il soit bénéficiaire ou demandeur d’une
protection internationale, l’Etat membre responsable est celui sur le territoire
duquel il se trouve pour autant que ce soit dans l’intérêt supérieur de l’enfant et
le proche puisse s’occuper de lui. Lorsque les membres de la famille identifiés
résident dans plusieurs Etats membres, l’Etat membre est déterminé en fonction
de l’intérêt supérieur du mineur non accompagné.
Le nouveau règlement ne tire cependant pas toutes les conséquences d’un arrêt
rendu quelques jours plus tôt, avant son adoption, par la Cour de Justice de
l’Union Européenne,1 qui avait jugé, à propos des mineurs non accompagnés,
outre que l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale,
que, lorsqu’un mineur non accompagné, dont aucun membre de la famille ne se
trouve légalement sur le territoire de l’Union européenne, a déposé des
demandes d’asile dans plus d’un État membre, l’État membre responsable pour
l’examiner sera celui où le mineur se trouve, après y avoir déposé une demande.
 Le maintien du lien familial
Le second critère de détermination de l’Etat responsable tient compte de la
présence d’un membre de la famille sur le territoire d’un Etat membre. Ainsi, si
le nouveau règlement réaffirme le principe selon lequel la présence d’un
membre de la famille sur le territoire d’un Etat membre, qu’il soit bénéficiaire
d’une protection internationale ou simple demandeur, désigne ce dernier comme
responsable de la demande d’asile, il soumet cette désignation à la condition que
les intéressés (c’est-à-dire le demandeur et le membre de sa famille) en aient
exprimé le souhait par écrit.
En outre, afin de préserver l’unité de famille, le règlement prévoit que lorsque
plusieurs membres d’une même famille introduisent une demande de protection
internationale dans le même Etat membre, conjointement ou à des dates
rapprochées, et que l’application des critères conduirait à les séparer, l’Etat
responsable sera celui chargé de l’examen des demandes du plus grand nombre
pu, à défaut, celui que les critères désignent comme responsable de l’examen de
la demande du plus âge d’entre eux.
 Délivrance de titres de séjour ou de visas
L’Etat qui a délivré au demandeur un titre de séjour ou un visa en cours de
validité est responsable de l’examen de sa demande d’asile. Si le demandeur
1
CJUE, 6 juin 2013, aff. 648/11.
2
d’asile est titulaire de plusieurs titres de séjour ou visas en cours de validité, la
responsabilité de l’examen de la demande d’asile à l’Etat membre qui a délivré
le titre de séjour accordant le droit de séjour le plus long ou, en cas de durée de
validité identique, à l’Etat membre qui a délivré le titre de séjour ou le visa dont
l’échéance est la plus lointaine.
 Entrée ou séjour irrégulier
L’Etat qui a laissé pénétrer un ressortissant d’un pays tiers, par voie terrestre,
maritime ou aérienne, sur son territoire est responsable de l’examen de sa
demande d’asile. Cependant, sa responsabilité prend fin 12 mois après la date de
franchissement irrégulier de la frontière de cet Etat. Si, de ce fait, l’Etat membre
ne peut plus être tenu pour responsable de la demande d’asile ou si les
circonstances de l’entrée sur le territoire d’un des Etats membres ne peuvent être
établies et qu’il apparait que le demandeur a séjourné sur son territoire pendant
au moins cinq mois dans un Etat membre avant d’introduire sa demande d’asile,
cet Etat est responsable de l’examen de cette demande.
Si le demandeur a séjourné dans plusieurs Etats membres pendant des périodes
d’au moins cinq mois, l’Etat membre du dernier séjour est responsable de
l’examen de la demande d’asile.
 Exemption de visa et demande d’asile en zone de transit
international
LOrsqu’un demandeur d’asile entre sur le territoire d’un Etat membre dans
lequel il est exempté de l’obligation de visa, l’examen de sa demande d’asile
incombe à cet Etat membre. En revanche, si sa demande est également présentée
dans un autre Etat membre dans lequel il est également exempté de l’obligation
de visa pour y entrer, cet autre Etat membre est responsable de l’examen de sa
demande d’asile.
Si la demande est présentée dans la zone de transit international d’un aéroport
d’un Etat membre, ce dernier est responsable de l’examen de la demande.

Changement d’Etat responsable
 Cas de défaillance systémique
Se faisant l’écho de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union
Européenne,2 le nouveau règlement prévoit que lorsqu’il y a de sérieuses
raisons de croire qu’il existe dans un Etat membre désigné comme responsable
de l’examen de la demande des défaillances systémiques dans la procédure
2
CJUE, 21 déc. 2011, aff. C-411/10 et C-493/10, N.S, rendues à propos de la Grèce.
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d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs d’asile susceptibles
d’entraîner un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de la charte
des droits fondamentaux de l’Union européenne, l’Etat membre saisi de la
demande d’asile doit poursuivre l’examen des critères de détermination afin
d’établir si un autre Etat membre peut être désigné comme responsable de la
demande. A défaut de pouvoir désigner un autre Etat membre, il devient
responsable de la demande d’asile.
Les Etats membres peuvent également renvoyer le demandeur vers un pays sûr
au sens de la directive 2013/32/UE, dite directive « Procédures » du 26 juin
2013, s’il apparaît que le demandeur y a résidé ou transité.
 Clause humanitaire
Le nouveau règlement, qui fait écho à la jurisprudence de la Cour de Justice de
l’Union Européenne3 vise d’abord à rapprocher les membres d’une même
famille dans les hypothèses suivantes :
- le demandeur dépend de l’assistance d’un membre de sa famille (définie
comme l’enfant, un frère, une sœur, un père ou une mère) résidant un Etat
membre, ou
- un membre de sa famille (enfant, frères ou sœurs, père ou mère) résidant
dans un autre membre dépend de l’assistance du demandeur.
Ainsi, le nouveau règlement limite l’application de la clause aux enfants, frères
et sœurs et pères et mères, ce que ne faisait pas le Règlement « Dublin II ».
Les Etats membres doivent, dans ce cas, laisser généralement ensemble ou
rapprocher le demandeur de cet autre membre de la famille, à la triple condition
que les liens familiaux aient existé antérieurement dans le pays d’origine, que la
personne concernée soit capable d’assurer cette prise en charge et que tous en
aient exprimé le souhait par écrit.
Sous réserve que ces conditions soient remplies, l’Etat responsable de l’examen
de la demande d’asile est le pays, autre que celui où se trouve le demandeur,
dans lequel réside légalement l’enfant, le frère ou la sœur ou le père ou la mère,
à moins que l’état de santé du demandeur ne fasse obstacle à ce que le
demandeur soit transféré dans cet Etat. Dans ce cas, l’Etat membre responsable
est celui dans lequel le demandeur se trouve.
 Clauses discrétionnaires
La clause de sauvegarde prévue par le Règlement « Dublin II » a été conservée
en l’Etat : chaque Etat membre peut toujours décider d’examiner une demande
d’asile, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères de
détermination définis dans le règlement.
3
CJUE, 6 nov. 2012, aff. C-245-11/
4
Le nouveau règlement reprend également la clause de souveraineté du précédent
règlement selon laquelle l’Etat membre dans lequel une demande d’asile est
présentée et qui procède à la détermination de l’Etat membre responsable, ou
l’Etat membre responsable lui-même, peut à tout moment, avant qu’une
première décision soit rendue sur le fond, demander à un autre Etat membre de
prendre en charge le demandeur pour rapprocher tout parent pour des motifs
humanitaires fondées, notamment sur des motifs familiaux ou culturels, même si
cet autre Etat membre n’est pas responsable en vertu des critères de
détermination définis dans le règlement. Dans ce cas, l’Etat auquel est demandée
la prise en charge peut accéder à la requête de l’Etat membre initialement
responsable en vertu des critères de détermination (dans ce cas la responsabilité
de l’examen de la demande lui est transférée), mais il n’en a pas l’obligation.
 Cessation de responsabilité de l’Etat responsable
Le cas de cessation de responsabilité d’un Etat membre a été confirmé par le
nouveau règlement qui précise cependant la règle posée par l’ancien règlement :
ainsi, les obligations de prise en charge ou de reprise en charge de l’Etat
responsable cessent s’il peut établir que le demandeur a volontairement quitté le
territoire des Etats membres pendant une durée d’au moins trois mois, à moins
qu’il ne soit titulaire d’un titre de séjour en cours de validité délivré par l’Etat
responsable. Dans ce cas, la demande introduite auprès de l’Etat initialement
responsable ou auprès d’un second Etat après la période d’absence est
considérée comme une nouvelle demande donnant lieu à une nouvelle
détermination de l’Etat membre responsable. Le même mécanisme est
applicable à la personne qui a quitté le territoire en exécution d’une décision de
retour ou toute autre mesure d’éloignement prise par l’Etat responsable.
 Obligation de l’Etat membre responsable en matière de prise
ou de reprise en charge
Le règlement énumère les cas justifiant la prise en charge, ou la reprise en
charge, de la part de l’Etat membre désigné comme responsable de l’examen de
la demande d’asile.
Cet Etat a l’obligation de :
- prendre en charge le demandeur qui a introduit une demande dans un
autre Etat membre,
Dans ce cas, l’Etat membre responsable doit examiner la demande d’asile.
5
- reprendre en charge le demandeur dont la demande est en cours d’examen
et qui a présenté une demande auprès d’un autre Etat membre ou qui se
trouve, sans titre de séjour, sur le territoire d’un autre Etat membre.
Dans ce cas, il doit mener à son terme l’examen de la demande introduite
avant que le demandeur ne quitte le territoire de cet Etat.
- reprendre en charge le demandeur qui a retiré sa demande et a présenté
une demande dans un autre Etat membre ou se trouve sur son territoire
sans titre de séjour.
Dans ce cas, l’Etat membre responsable doit veille à ce que le demandeur
ait le droit de demander que l’examen de sa demande soit mené à terme
ou qu’il puisse une nouvelle demande d’asile. Cette nouvelle demande ne
devra pas être considérée comme une demande ultérieure au sens de la
directive « Procédures » 2013/32/UE.
- reprendre en charge le demandeur dont la demande a été rejetée et qui a
présenté une demande auprès d’un autre Etat membre ou qui se trouve,
sans titre de séjour, sur le territoire d’un autre Etat membre.
Dans ce cas, l’Etat membre responsable veille à ce que le demandeur
puisse bénéficier d’un recours effectif contre cette décision de rejet au
sens de la directive « Procédures » 2013/32/UE.
 Procédure de prise ou de reprise en charge
 Prise en charge
Le délai de présentation d’une demande de prise en charge reste de trois mois,
au-delà desquels la responsabilité est transférée à l’Etat auprès duquel la
demande d’asile a été introduite. Toutefois, le délai est réduit à deux mois si la
responsabilité de l’examen de la demande est établie par les données
enregistrées dans le fichier Eurodac. Par ailleurs, l’Etat membre peut solliciter
une réponse en urgence si la demande d’asile a été introduite à la suite d’un
refus d’entrée ou de séjour, d’une arrestation pour séjour irrégulier ou la
signification d’une mesure d’éloignement.
L’Etat requis procède aux vérifications des éléments sur la base desquels sa
responsabilité a été établie. Il soit statuer sur la requête dans un délai de deux
mois à compter de la réception de la requête. L’absence de réponse dans ce délai
de deux mois ou, d’un mois en cas d’urgence, équivaut à l’acceptation de la
prise en charge du demandeur.
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 Reprise en charge
Le règlement impose dorénavant que les requêtes aux fins de reprise en charge
soient établies dans les mêmes conditions de délai que les requêtes aux fins de
prise en charge, sous peine de transfert de responsabilité sur l’Etat requérant.
Par ailleurs, la reprise en charge ne concerne plus seulement les personnes qui se
présentent auprès d’un second Etat pour demander une protection, mais
également celles qui se trouvent irrégulièrement sur le territoire d’un Etat
membre sans faire de demande de protection, alors qu’une telle demande est en
cours d’instruction ou a fait l’objet d’une décision de rejet dans un autre Etat
membre. Toutefois, dans ce cas, la procédure de reprise en charge n’est, pour
l’Etat sur le territoire duquel le demandeur se trouve, qu’une faculté tant que ce
dernier ne présente pas de demande de protection.
Lorsqu’une personne dont la demande d’asile a été rejetée par une décision
définitive dans un Etat membre, se trouve sur le territoire d’un autre Etat
membre sans titre de séjour, ce dernier Etat membre peut soit requérir le premier
Etat membre aux fins de reprise en charge de la personne concernée, soit
engager une procédure de retour conformément à la directive 2008/115/CE du
16 décembre 2008, dite « Directive retour ».
Si, au terme du délai de deux mois ou trois mois (selon les informations sur la
base desquelles la responsabilité d’un autre Etat résulte respectivement du
Fichier Eurodac, ou de preuves ou indices), la requête aux fins de prise en
charge n’a pas été formulée, l’Etat membre doit donner au demandeur la
possibilité de faire une nouvelle demande de protection. Il devient alors
responsable de l’examen de cette demande.
L’Etat requis pour la reprise en charge dispose d’un délai d’un mois à compter
de la date de réception de la requête, réduit à deux semaines si la requête est
fondée sur les données du système Eurodac. L’absence de réponse à l’expiration
de ce délai équivaut à une acceptation de la requête et entraîne l’obligation de
reprendre en charge le demandeur.
 Transfert du demandeur
 Placement en rétention
Le simple fait que la personne concernée fasse l’objet d’une décision de transfert
ne suffit pas. Il faut que le placement en détention soit fondé sur un risque
sérieux de fuite. Cette mesure de placement rétention doit, en outre, être
proportionnelle et ne peut être mise en œuvre que si une évaluation individuelle
fait apparaître qu’aucune autre mesure coercitive ne peut être effectivement
appliquée. Elle doit, par ailleurs, être aussi brève que possible et ne pas se
7
prolonger au-delà du délai raisonnable pour accomplir les procédures
administratives requises avec toute la diligence voulue jusqu’à l’exécution du
transfert.
Si le placement en rétention intervient avant la requête de prise ou de reprise en
charge auprès de l’Etat membre responsable, le délai de présentation de la
requête ne peut excéder un mois à compter de l’introduction de la demande et
l’Etat requérant doit solliciter une réponse en urgence. L’absence de réponse
dans un délai dans les deux semaines après réception de la requête vaut
acceptation de la requête par l’Etat membre responsable et l’obligation pour lui
de prendre ou reprendre en charge la personne concernée. Dans tous les cas, le
transfert de la personne concernée doit intervenir dès qu’il est matériellement
possible et, au plus tard, dans un délai de six semaines à compter de
l’acceptation implicite ou explicite de le requête aux fins de prise ou reprise en
charge.
Le non respect des délais prescrits par l’Etat requérant, tant pout l’exécution de
la requête que pour l’exécution du transfert, entraine mainlevée de la mesure de
rétention.
 Modalités et délais des transferts
A l’instar du règlement « Dublin II », l’Etat requérant doit procéder au transfert
dans un délai de six mois à compter de l’acceptation implicite ou explicite de
l’Etat requis. Toutefois, conformément à la jurisprudence Petrossian4 de la Cour
de Justice de l’Union Européenne, le point de départ de ce délai peut être fixé à
la date du jugement statuant sur le recours en annulation ou en révision contre la
décision de transfert si ce recours a été assorti d’un effet suspensif.
Si le transfert n’est pas exécuté dans le délai de six mois, l’Etat requis est libéré
de son obligation de prise en charge ou de reprise en charge et la responsabilité
est transférée à l’Etat requérant. Ce délai est toutefois porté à un an au maximum
si l’Etat requérant n’a pas pu procéder au transfert en raison d’une
emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit mois au maximum si la
personne concernée est en fuite.
Le coût du transfert est à la charge de l’Etat requérant.
L’Etat procédant au transfert communiquer à l’Etat responsable les données
adéquates, pertinentes et raisonnables sur la personne transférée aux fins que cet
Etat soit en mesure d’apporter une assistance suffisante à cette personne, y
compris les soins de santé urgents indispensables à la sauvegarde de ses intérêts
essentiels. Ceci concerne en particulier les informations se rapportant aux
4
CJCE, 29 janv. 2009, aff. C-19/08 : "L’article 20, paragraphes 1, sous d), et 2, du règlement (CE) n° 343/2003
du Conseil, du 18 février 2003, (...) doit être interprété en ce sens que, lorsque la législation de l’État membre
requérant prévoit l’effet suspensif d’un recours, le délai d’exécution du transfert court, non pas déjà à compter de
la décision juridictionnelle provisoire suspendant la mise en œuvre de la procédure de transfert, mais seulement à
compter de la décision juridictionnelle qui statue sur le bien-fondé de la procédure et qui n’est plus susceptible
de faire obstacle à cette mise en œuvre".
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personnes handicapées, aux personnes âgées, aux femmes enceintes, aux
mineurs, aux personnes ayant été victimes d’actes de torture, de viol ou d’autres
formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle.
Si la personne a été transférée par erreur ou si la décision de transfert est annulée
après son exécution, l’Etat qui a procédé à son transfert doit reprendre
l’intéressé sans tarder.
 Garanties
 Droit à l’information
Le règlement « Dublin II » n’abordait ce droit que de manière succincte. Le
nouveau règlement définit avec précision l’étendue et la portée de ce droit à
l’information. Il prévoit, en particulier, que la Commission devra rédiger, pour
les demandeurs d’asile, une brochure commune ainsi qu’une brochure spécifique
pour les mineurs non accompagnés.
Le nouveau règlement prévoit que les autorités du pays dans lequel est présent le
demandeur doivent informer le demandeur de l’application du règlement et,
notamment :
- des objectifs du règlement, des conséquences de la présentation d’une autre
demande dans un Etat membre différent, ainsi que des conséquences du passage
d’un Etat membre à un autre pendant les phases au cours desquelles l’Etat
membre responsable est déterminé et sa demande d’asile examinée.
- des critères de détermination de l’Etat membre responsable, de la hiérarchie de
ces critères au cours des différentes étapes de la procédure et de leur durée,
- de l’objet de l’entretien individuel (cf. infra)
- des recours susceptibles d’être exercés contre la décision de transfert,
- du fait que des données personnelles le concernant pourront être échangées
entre Etat requérant et Etat requis et du droit d’accès et de rectification de ces
données.
Toutes ces informations devront être données dans une langue comprise par le
demandeur ou dont on peut raisonnablement supposer qu’il la comprend. Pour
cela, la brochure commune et, selon le cas, la brochure spécifique lui sera
remise. Si nécessaire, ces informations lui seront également communiqués
oralement lors de son entretien individuel.
 Entretien individuel
Le règlement pose le principe d’un entretien individuel dont l’objectif est de
permettre au demandeur de fournir des informations visant à faciliter la
détermination de l’Etat responsable, en particulier, la présence de membres de sa
famille sur le territoire d’un Etat membre et de veiller à ce qu’il comprenne
correctement les informations qui lui sont fournies.
9
L’entretien a lieu en temps utiles et, en tout état de cause, avant qu’une décision
de transfert soit prise. Il est mené dans une langue que le demandeur comprend
ou dont on peut raisonnablement pense qu’il la comprend et dans laquelle il est
capable de communiquer.
Un résumé de l’entretien devra être rédigé contenant les principales informations
fournies par le demandeur.
L’Etat requérant peut se dispenser d’accorder un entretien au demandeur si
l’intéressé a pris la fuite ou s’il a fourni par d’autres moyens des informations
pertinentes avant d’avoir reçu les information que l’Etat requérant doit lui
délivrer en vertu du règlement. L’Etat requérant peut toutefois proposer au
demandeur de fournir, par d’autres moyens qu’un entretien, toutes les
informations pertinentes qu’il pourrait faire valoir afin de déterminer
correctement l’Etat membre responsable.
 Recours contre la décision de transfert
Lorsque l’Etat membre requis accepte, implicitement ou explicitement, la prise
ou la reprise en charge d’un demandeur, l’Etat requérant doit notifier au
demandeur ou, s’il est représenté, à son avocat, sa décision de le transférer vers
l’Etat requis.
Cette décision doit contenir les informations utiles sur les voies de recours
disponibles, y compris sur le droit de demander un effet suspensif, ainsi que sur
les délais applicables à l’exercice de ces voies de recours et à la mise en œuvre
du transfert.
L’Etat requérant doit accorder au demandeur un droit de recours effectif sous
d’un recours contre la décision de transfert ou d’une révision devant une
juridiction. Le demandeur doit disposer d’un délai raisonnable pour exercer son
recours.
Se faisant l’écho de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union
Européenne5 le règlement impose, pour ce faire, aux Etats membres d’intégrer
dans leur législation des dispositions propres à garantir un caractère suspensif au
recours au fond, en laissant toutefois aux Etats membres le choix entre trois
modalités différentes :
- le recours est, de plein droit, suspensif de l’exécution de la décision de
transfert, le demandeur,
- le transfert est automatiquement suspendu pendant un délai raisonnable
pendant lequel une juridiction devra statuer sur l’octroi du bénéfice du
caractère suspensif du recours,
5
CJUE, 29 janv. 2009, aff. C-19/08, Pétrossian, qui a jugé que lorsque la législation d’un Etat membre prévoit
l’effet suspensif d’un recours, le délai d’exécution du transfert court, non pas déjà à compter de la décision
juridictionnelle provisoire suspendant la mise en œuvre de la procédure de transfert, mais seulement à compter
de la décision juridictionnelle qui statue sur le bien-fondé de la procédure et qui n’est plus susceptible de faire
obstacle à cette mise en œuvre.
10
- le transfert est automatiquement suspendu durant l’examen d’une
demande, auprès d’une juridiction, tendant à l’octroi du bénéfice du
caractère suspensif.
Les Etats membres doivent veiller à ce que le demandeur bénéficie d’une
assistance linguistique et juridique gratuite lorsqu’il ne peut en supporter le coût.
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