L`Option n° 17 Janvier 2003 Espace européen de

L'Option n° 17 Janvier 2003
Espace européen de liberté, de sécurité et de justice :
Le triptyque inachevé
Le Conseil européen de Tampere, réuni à la mi-octobre 1999 sous présidence
finlandaise, a fixé l'échéance 2004 pour la réalisation de l'espace européen de
liberté, de sécurité et de justice. A cette fin, il a programmé un ensemble détaillé de
décisions et demandé à la Commission d'en suivre la mise en œuvre, ce qu'elle fait
sous la forme d'un "tableau de bord" mis à jour chaque semestre 1. Se trouvait ainsi
couronnée une évolution inattendue qui a peu à peu transformé le "troisième pilier"
de Maastricht, au contenu à la fois ésotérique et flou, en un ensemble de décisions parfois communautarisées-, précises dans leurs objectifs, leurs échéances et leur
méthode. Par un goût de l'hyperbole propre aux rédacteurs des conclusions de
Conseils européens, cet ensemble de dispositions relativement techniques s'est
retrouvé au carrefour des valeurs cardinales de nos démocraties que sont la liberté,
la sécurité et la justice. C'est dire si le sujet s'impose à la Convention dans une
perspective "constitutionnelle", mais aussi à quel point il risque d'être difficile pour
celle-ci de libérer l'enjeu constitué par le "grand espace", qui fait rêver, de la
pesanteur technique du "troisième pilier" des Traités auquel on a trop facilement
tendance à l'assimiler. Aussi, même si l'exercice peut paraître présomptueux, nous
allons parler de liberté, de sécurité et de justice.
La dimension du rêve européen.
Le droit, pour les personnes, de circuler dans l'espace européen fait partie des
quatre libertés promises depuis le Traité de Rome. Dans l'Union actuelle, les
marchandises, les services et les capitaux jouissent désormais d'une liberté de
circulation à peu près complète, mais il aura fallu attendre la signature de la
convention de Schengen (1985), puis sa communautarisation dans le Traité
d'Amsterdam, pour que la suppression des frontières internes rende incontournable
la question de la liberté de circulation des personnes. Pourtant, si l'on en croit
l'expérience récente du débat français décentralisé sur l'Europe (2001), cette liberté
d'aller et venir est la dimension du rêve européen à laquelle se réfèrent le plus
spontanément nos concitoyens. L'Europe leur apparaît d'abord comme un espace
riche de potentialités, de différences, de rencontres possibles, qu'ils aspirent à
occuper le plus complètement possible. Cette attente se décline en demandes
précises, touchant à la fois au soutien de programmes d'échanges (d'étudiants,
d'enseignants, d'apprentis, de chercheurs, etc.), à une meilleure préparation à la
rencontre des autres européens, ne serait-ce que par l'apprentissage des langues,
au minimum d'harmonisation du droit social (contrat de travail, "portabilité" des droits
sociaux) qui pourrait rendre non dissuasive la perspective de travailler dans un autre
pays européen. Tout nous indique que, pour le citoyen européen, l'Europe n'est pas
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Dernière édition : COM(2002)261 final disponible sur le site web de la Commission.
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un espace touristique dans lequel on se contenterait de se déplacer, mais un lieu de
vie où l'on souhaite pouvoir, le cas échéant, s'installer, travailler, se marier, avoir des
enfants, etc. Le fait que moins de 2 % des européens résident dans un autre pays de
l'Union que celui dont ils sont nationaux nous rappelle que cette attente est loin d'être
réalisée et qu'elle se heurte à une multitude d'obstacles de toute nature touchant à la
plupart des aspects du droit administratif des différents pays.
La Charte des droits fondamentaux consacre un chapitre entier à la définition des
libertés garanties par l'Union, non seulement aux citoyens européens, mais
également à toute personne légalement présente sur son territoire. Tout autant que
les différentes dimensions du désir de pouvoir vivre librement dans un pays
européen autre que le sien, cette acception de la liberté comme exercice des droits
fondamentaux, des institutions démocratiques et de l'état de droit, va bien au delà du
projet d'espace intégré de liberté, de sécurité et de justice. En effet, le programme de
Tampere définit restrictivement la liberté comme celle de "se déplacer et voyager
librement à l'intérieur de l'Union européenne" et se fixe comme objectif la réalisation
du "droit de circuler librement dans toute l'Union, dans des conditions de sécurité et
de justice accessible à to us". C'est un objectif clair et raisonnable pour ce que l'on
appelle le "3ème pilier" ou le "domaine justice et affaires intérieures (JAI)", mais qui
n'épuise en aucun cas la question de l'exercice des libertés dans l'Union
européenne.
Sécurité : quelle méthode ?
Ce volet du triptyque recouvre l'essentiel du contenu du troisième pilier : les "règles
régissant le franchissement des frontières extérieures des Etats membres" et en
particulier celles relatives aux visas, au droit d'asile, à la politique de l'immigration ; la
coopération judiciaire dans le domaine civil ; la coopération policière et judiciaire
dans le domaine pénal. Il constitue la contrepartie de l'espace Schengen et de sa
communautarisation : la protection qui ne peut plus être assurée aux frontières
internes de l'Union, du fait de leur disparition physique, doit l'être à ses frontières
externes avec la même efficacité ; la liberté donnée à la circulation des
marchandises, des capitaux et des personnes ne doit pas favoriser les activités
criminelles, leurs produits et leur argent. Dans les deux cas, la suppression des
frontières internes implique des actions nouvelles au niveau européen, que ce soit
par coopération entre Etats membres ou par le développement de politiques
communes. Là encore, il s'agit d'un sujet particulièrement sensible dans les opinions
publiques. La vague d'élections politiques qui, en l'espace de trois ans a concerné
tous les Etats membres de l'UE et la quasi-totalité de ceux du continent, a vu
l'irruption des deux thèmes de l'immigration et de la sécurité, dans des formes
différentes mais partout avec des effets déstabilisants pour les forces politiques
traditionnelles. Il est désormais clair qu'il s'agit de domaines qui préoccupent les
opinions partout dans l'Union et sur lesquels les gouvernements n'ont pas droit à
l'erreur.
Et pourtant, le bilan de l'action communautaire dans ce domaine paraît pour le moins
mitigé. L'évolution surprenante du 3ème pilier de Maastricht peut autoriser une
présentation optimiste, voire triomphaliste. Il reste que, en termes opérationnels, les
résultats sont loin d'être tangibles : l'harmonisation des visas n'en finit pas de se
perdre dans des subtilités techniques ; la Commission se plaint du retard apporté à
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l'examen de ses propositions, no n pas pour une politique commune de l'immigration,
mais pour des orientations communes des politiques d'immigration ; les déclarations
fracassantes, à la veille du Conseil européen de Séville, sur la mise en place d'une
police commune des frontières extérieures de l'Union, ont fait long feu ;
contrairement à ce que l'on prend trop souvent l'habitude d'affirmer, Europol n'a
aucun pouvoir direct d'investigation et pratiquement aucun pouvoir de coordination
des enquêtes nationales ; malgré la création très récente d'Eurojust, la coopération
judiciaire en matière pénale relève encore du simple échange d'information ; le
mandat d'arrêt européen n'est pas en vigueur et la question de savoir s'il sera
reconnu par l'ensemble des juridictions nationales n'est pas encore tranchée. En un
mot, le "grand espace intérieur de sécurité" reste un chantier, sur lequel s'agitent
certes beaucoup d'instruments et de travailleurs affairés, mais un chantier tout de
même, dont il est désormais clair qu'il ne sera pas achevé en 2004.
Dans ce domaine, le danger qui guette la construction européenne est celui de la
disparition de toute compétence opérationnelle. Les Etats membres ont perdu celle
d'assurer la sécurité à leurs frontières du fait de la disparition de celles-ci ; le
développement des échanges, des marchés financiers, des technologies de
l'information l'avaient déjà sérieusement amputée et aurait justifié, de toutes façons,
des actions communes. Mais cette compétence n'a été transférée à aucun
organisme identifiable et susceptible de prendre des décisions rapides et directement
opérationnelles. Le problème ainsi posé est très exactement l'inverse de celui de la
répartition des compétences pour lequel la Convention européenne s'est passionnée
: il ne s'agit pas, au nom de la subsidiarité, de tracer une frontière -ne serait-ce que
de façon procédurale- entre les compétences de l'Union et celles des Etats
membres, mais de se préoccuper du maintien de compétences nécessaires qui ont
disparu au niveau des Etats membres. Le caractère velléitaire de la gouvernance
exercée directement par le Conseil européen fait ici la démonstration de ses dangers
: les mêmes chefs d'Etat qui, dans un élan d'enthousiasme, ont décidé d'abolir les
frontières internes de l'Union se sont ensuite repliés sur des prérogatives nationales
devenues largement caduques en matière de sécurité, sans se préoccuper
réellement de définir une méthode efficace pour les transférer au niveau de l'Union,
que ce soit par coopération intergouvernementale ou par communautarisation. Que
le trou béant de responsabilité qu'ouvrent ces hésitations concerne les sujets sur
lesquels l'opinion est la plus dangereusement réactive et que la perspective de
l'élargissement ne fait que rendre plus sensibles encore, ne fait qu'aggraver la
sévérité de ce constat et la nécessité de trouver autre chose que l'invocation de la
"communautarisation du 3ème pilier" qui n'est qu'un mot, et de surcroît
incompréhensible.
Un dernier mot sur le thème de l'immigration. L'enseignement, s'il en est un, des
récents mouvements électoraux dans toute l'Europe est que l'opinion ne manifeste
pas directement et massivement de refus de l'immigration. Ce qui devient parfois
explosif est le hiatus entre l'ampleur de l'immigration et la diminution de la capacité
d'intégration. Le problème qui affole beaucoup de citoyens européens, parmi les plus
modestes, n'est pas la présence d'immigrés mais la multiplication des immigrés
durablement non intégrés, qui fait éclater les repères sociaux. C'est dire si, là aussi, il
y a une compétence nécessaire à resituer. La façon presque exclusivement
répressive dont la question a été portée au Conseil européen de Séville n'est pas, de
ce point de vue, rassurante : non seulement l'Union n'a pas la vision d'une politique
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commune ou communautarisée de l'immigration, mais les quelques idées qu'elle a
en la matière négligent la dimension de l'intégration.
Justice
Dans le triptyque du grand espace intégré, la justice remplit plusieurs fonctions qui
ne peuvent toutes être traitées ici, en particulier celle de permettre l'harmonisation
des différentes catégories de droits destinées à rendre effective la liberté de
circulation et d'établissement et à l'accompagner de garanties de sécurité juridique :
droit de la famille, des contrats, de la transmission des patrimoines, de la protection
sociale, etc. En première analyse, le travail considérable à accomplir est de nature
purement législative et ne pose pas de problème particulier de méthode à l'Union
européenne. Il en va différemment de l'articulation entre sécurité et justice dans le
domaine pénal, qui touche à des fonctions exécutives pour lesquelles l'Union hésite
sur la méthode de traitement.
Cette articulation entre sécurité et justice recouvre deux objectifs différents. Le
premier vise l'efficacité : toutes les investigations en matière pénale doivent aboutir
devant un juge, seul habilité à prononcer une sanction. En l'état actuel des réflexions,
il s'agit nécessairement du juge pénal national et personne ne plaide pour des
tribunaux fédéraux comme il en existe, par exemple, aux Etats-Unis. Plus l'on
souhaitera d'efficacité et de coordination dans le volet sécurité du triptyque, plus se
posera la question de l'harmonisation minimale du droit pénal et de la procédure
pénale nécessaire pour permettre à n'importe quel juge national de valider une
procédure engagée dans un autre Etat membre ou dans laquelle serait intervenu un
échelon policier fédéral. Ne pas le faire serait courir le risque de voir le volet sécurité
de l'espace intégré basculer dans une accumulation d'annulations de procédure faute
d'avoir fourni au juge national les références de droit lui permettant de respecter sa
loi. Il y a de ce point de vue un contresens originel dans la construction du "3ème
pilier", qui est d'avoir considéré que, à la différence de la coopération judiciaire en
matière civile, la coopération judiciaire en matière pénale devait rester dans le
domaine intergouvernemental, alors que la réalité des besoins est très exactement
l'inverse. Un minimum d'harmonisation du droit y est impérative pour les raisons qui
viennent d'être évoquées et, bien que délicate, elle ne pose pas de problème
insurmontable car le nombre de chefs d'inculpation en cause est limité et les écarts
entre les législations des Etats membres relativement faibles. Ce problème de
méthode est loin d'être abstrait ainsi que l'a démontré l'épisode du mandat d'arrêt
européen, dans lequel l'emphase politique mise sous la pression du 11 septembre
2001 a finalement débouché, au titre de l'urgence, sur une procédure qui n'est
toujours pas opérationnelle et qui, lorsqu'elle le sera, posera de sérieux problèmes
d'application aux juges nationaux.
Le second objectif est celui de la garantie des droits fondamentaux, par laquelle le
juge réconcilie les dimensions antagonistes de la liberté et de la sécurité. On ne
traitera pas ici de l'articulation à trouver à la fois entre Charte des droits de l'UE et
Convention européenne des droits de l'homme et entre Cour de Justice des
Communautés (Luxembourg) et Cour européenne des droits de l'homme
(Strasbourg), vaste problème difficile à éluder dans une perspective constitutionnelle.
On insistera par contre sur sa dimension institutionnelle, en ce qu'elle pose un
problème majeur de respect des règles de l'état de droit. Sur la base juridique de la
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défense des intérêts financiers de l'Union s'est mis en place l'OLAF, unité
d'investigation qui, à la différence d'Europol, a certaines caractéristiques d'une police
fédérale. La recherche du pendant judiciaire de cet organisme est à la source de la
conception selon laquelle il suffirait de la désignation d'un "procureur indépendant"
pour assurer la cohérence du volet pénal de l'espace intégré. C'est là donner un
contenu magique au vocable "indépendant" en s'imaginant qu'une créature
désincarnée, détachée de tout ordre judiciaire connu, pourrait par sa seule existence
être le garant des règles d'un état de droit non défini. Il paraît hautement souhaitable
que la Convention aille au-delà de ce type de fausse simplification et, à partir de la
"boite à outils" constituée par la Charte des droits de l'UE, Europol, Eurojust, la Cour
de Justice et le TPI de Luxembourg, élabore un schéma qui permette à la fois la
conduite efficace des enquêtes criminelles, la reconnaissance de leur validité par les
juges nationaux, les arbitrages entre le respect des prérogatives des Etats membres
et la dimension multinationale des crimes et délits et la garantie du respect des droits
fondamentaux des personnes.
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Ce serait conclure de façon bien cavalière en renvoyant à la Convention le soin de
résoudre la quadrature du cercle, si la question était d'imaginer un système
permettant la gestion d'un espace stabilisé de liberté, de sécurité et de justice. Ce
n'est à mon sens pas le cas : ce dont l'Union a besoin pour la période à venir est
d'une méthode de travail efficace et respectueuse du droit, pour faire avancer la
réalisation d'un espace qui restera longtemps encore un chantier complexe.
La richesse de l'acquis est indiscutable : le 3ème pilier de Maastricht a connu des
développements que l'on n'aurait pas osé imaginer à l'époque de la signature du
Traité et qui permettent de mettre en perspective le vieux rêve de la réalisation d'un
espace de liberté pour les personnes. En confiant à la Commission la tache cruciale
de tenir à jour un tableau de bord assurant la cohérence de la progression, il l'a fait
avec un pragmatisme qui aurait mérité d'être appliqué à d'autres domaines. Si l'on
excepte la référence hâtive à l'idée d'un "procureur indépendant", ce pragmatisme a
évité le recours aux raccourcis utilisés pour le "2ème pilier", consistant à faire
semblant de croire qu'il suffirait d'un "Ministre" rattaché à aucun gouvernement
identifié pour "donner un visage et une voix" à l'Union et résoudre par miracle tous
les problèmes de méthode que pose la construction d'un ensemble supranational
respectant les volontés des Etats membres.
Car le problème est bien là : la réalisation du grand espace intégré est
consubstantielle d'un niveau très élevé de subsidiarité et ce pour de multiples
raisons, toutes convergentes. Parce que la sécurité est au cœur du pacte fondateur
entre les Etats membres et leurs citoyens, parce que tout indique que ces derniers
n'accepteraient pas que ce pacte soit rompu ou dilué, parce que les règles de droit et
de procédure, l'organisation policière et judiciaire définissent autant de spécificités
culturelles qui doivent être respectées comme telles, etc. L'idée simpliste d'une
extension pure et simple de la méthode communautaire à ce domaine n'est ni
raisonnable ni praticable.
Mais en sens inverse, on ne saurait en rester à l'absence de méthode qui caractérise
les piliers intergouvernementaux. Le pragmatisme qui a permis les progrès réalisés
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jusqu'à présent fait apparaître les premières incohérences, les premiers écarts entre
les annonces et les réalisations, les premiers blocages. Parce qu'il touche à des
domaines extrêmement sensibles pour les citoyens et parce qu'il relève de fonctions
exécutives qui supposent que des décisions pratiques soient prises en permanence,
et souvent dans l'urgence sur une multitude de cas particuliers, le 3ème pilier de
Maastricht nécessite maintenant une méthode originale qui permette d'assurer le
minimum d'intégration et d'harmonisation requis par l'intolérance à l'inefficacité de la
matière traitée.
Cette méthode ne nécessite pas à priori d'instrument nouveau, mais la mise en
cohérence des instruments actuels autour de plusieurs axes : le couple EuropolEurojust dont les missions doive nt évoluer de façon identique, auquel doit s'intégrer
l'OLAF ainsi que toute autre agence policière à venir (police des frontières par
exemple), et qui doit être en mesure de proposer au niveau politique les décisions
dont ont besoin les praticiens pour travailler ; la montée en puissance du Conseil JAI
et le pouvoir important de proposition que doit y avoir la Commission y compris en
matière pénale ; la reconnaissance du rôle de la Cour de Justice comme arbitre des
conflits entre systèmes de droits et la mise en place des moyens correspondants,
dont probablement une chambre pénale en charge, non des jugements, mais des
différends entre juridictions ; l'articulation entre la Cour et Eurojust lequel, au moins
provisoirement, paraît devoir jouer le rôle d'un parquet européen ; la clarification
enfin de la fonction de cour suprême en matière de droits fondamentaux, qui
nécessitera probablement l'adhésion de l'Union européenne à la Convention
européenne des droits de l'homme.
Il est devenu urgent de procéder à cette mise en ordre, tant les progrès enregistrés
ont conduit à multiplier les engagements de résultat dans des domaines où, en
raison de la sensibilité des opinions, le droit à l'erreur n'est pas permis.
Jean Nestor, Vice-Président de Notre Europe
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