9 – l`article 49 alinea 3 de la constitution de 1958

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Fiche à jour au 1er avril 2007
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Diplôme : Licence en droit, 2ème semestre
MATIERE : Droit constitutionnel
Web-tuteur : Vanessa Rea
SEEAANNCCEE NN°9 – L’ARTICLE 49 ALINEA 3 DE
LA CONSTITUTION DE 1958
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I. L’INNOVATION PRINCIPALE DE L’ARTICLE 49
ALINEA 3 DE LA CONSTITUTION DE 1958 ........................................... 3
A. LE MONOPOLE DE LA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITE
GOUVERNEMENTALE AU 1ER MINISTRE
3
Article 20 de la Constitution de 1958
3
Article 49 de la Constitution de 1958
3
B. UNE PROCEDURE INITIEE POUR SERVIR DES
GOUVERNEMENTS FRAGILES
4
II.
UNE PROCEDURE MULTIFONCTIONNELLE AU
SEVRICE DU POUVOIR EXECUTIF ........................................................ 5
Date de création du document : année universitaire 2006/07
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2
Assemblée nationale, 23 juillet 2004
B.
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UNE PROCEDURE DE RATIONALISATION DU PARLEMENT
7
Les rapports entre le Parlement et le Gouvernement dans la Constitution
de 1958, Pr. J. Gicquel
8
Le droit de dissolution sous la Vème République
10
3
I. L’INNOVATION PRINCIPALE DE
L’ARTICLE 49 ALINEA 3 DE LA
CONSTITUTION DE 1958
Une innovation de la Constitution est celle d’instituer une
responsabilité collégiale des membres du Gouvernement et de donner
le monopole de cette décision au Premier ministre.
A. LE MONOPOLE DE LA MISE EN JEU DE LA
RESPONSABILITE GOUVERNEMENTALE AU 1ER
MINISTRE
Le principe de cette responsabilité gouvernementale devant les
Chambres se retrouve à l’article 20 de la Constitution de 1958 et est la
marque du monopole du Premier ministre sur cet engagement, dans
l’article 49.
Article 20 de la Constitution de 1958
« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.
Il dispose de l'administration et de la force armée.
Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les
procédures prévues aux articles 49 et 50. »
Article 49 de la Constitution de 1958
« Le Premier Ministre, après délibération du Conseil des Ministres,
engage devant l'Assemblée Nationale la responsabilité du Gouvernement
sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique
générale.
L'Assemblée Nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement
par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que
si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée
Nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son
dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui
ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant
l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessous, un député ne
peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une
même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session
extraordinaire.
Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres,
engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée Nationale
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sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté,
sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui
suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent.
Le Premier Ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation
d'une déclaration de politique générale. »
Une remarque peut être faite : dans l’article 20 précédemment cité on
lit que la responsabilité du Gouvernement s’exerce devant le
Parlement. Or l’article 49 semble préciser que cette responsabilité
vaut devant l’Assemblée nationale, posant la question de la place du
Sénat dans une telle situation.
Le Premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement
sur un texte. Il procède en réalité à un vote bloqué. Soit les députés se
résignent, soit ils engagent une crise politique en décidant de voter et
d’adopter une motion de censure à l’encontre du Gouvernement,
prenant le risque que soit prononcée une dissolution à l’encontre de
l’Assemblée nationale.
B. UNE PROCEDURE INITIEE POUR SERVIR DES
GOUVERNEMENTS FRAGILES
Initialement, la procédure de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution de
1958 avait été élaborée pour servir des Gouvernements fragiles face à
un Parlement dominant et parfois suspect.
L’absence de majorité des Gouvernements explique en partie
l’instabilité gouvernementale des IIIème et IVème République. Grâce
à cette nouvelle procédure, même en l’absence de majorité de soutien,
le Gouvernement peut survivre à cette situation en faisant adopter les
textes dont il est à l’origine. Il obtient ainsi les moyens juridiques de
gouverner.
La procédure est favorablement élaborée pour le Gouvernement
puisque seuls les votes favorables à la motion de censure sont
recensés et à la majorité des membres de l’Assemblée.
1. L’Assemblée contrôle le Gouvernement
« (…) Cette procédure efficace est employée dans deux circonstances
particulières :
soit pour contraindre la majorité de l’Assemblée nationale à accepter un
texte qu’elle n’approuve pas. Tel fut le cas par exemple en 1960 lorsque
le Gouvernement Debré a engagé sa responsabilité sur le projet de loi de
programme militaire. De même en 1982, le Gouvernement de Pierre
Mauroy engageait sa responsabilité sur le projet de loi relatif au
règlement de certaines situations résultant des événements d'Afrique du
nord (amnistie).
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soit pour faire adopter un texte sans tenir compte des modifications
souhaitées par voie d’amendements par les députés. Le projet de loi de
nationalisation de 1982 et le projet de loi relatif au statut de la Régie
Renault en 1990 sont deux exemples de textes sur lesquels les
Gouvernements Mauroy et Rocard ont respectivement engagé leur
responsabilité afin de lutter contre l’obstruction parlementaire.
En refusant le texte et en censurant le Gouvernement, l’Assemblée
nationale s’expose au risque d’une dissolution. Ainsi, l’Assemblée peut
estimer, en dépit de la réticence que lui inspire un projet de loi, que le
renversement du Gouvernement est une réaction disproportionnée. (…)
De plus, sauf si un désaccord de très grande importance survient entre le
Gouvernement et les députés de la majorité, ou si la majorité se disloque,
les députés ne sont évidemment guère enclins à censurer un
Gouvernement qu’ils soutiennent. Ils risquent en effet de provoquer en
retour la dissolution de l’Assemblée nationale prononcée par le Président
de la République. Ce qui est survenu après l’adoption de la motion de
censure le 5 octobre 1962.(…) »
2. La motion de censure sous la Vème République
« (…) Sans être fréquent le dépôt de motions de censure est un procédé
habituel de l'opposition qui lui permet de mettre en cause solennellement
la politique menée par le Gouvernement de manière générale ou dans un
secteur déterminé. Toutefois, depuis le début de la Vème République, une
seule motion de censure a été adoptée, le 4 octobre 1962. Provoquant la
démission du Gouvernement de Pompidou, elle traduisait l'opposition du
Parlement au principe de l'élection du Président de la République au
suffrage universel, dont le projet venait d'être annoncé par le Général de
Gaulle ».
II. UNE PROCEDURE
MULTIFONCTIONNELLE AU SEVRICE DU
POUVOIR EXECUTIF
Si la procédure de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution de 1958 a été
initiée pour servir des Gouvernements faibles face au Parlement,
l’apparition du fait majoritaire sous la Vème République ne justifie
plus totalement l’usage de cette procédure. Son utilisation semble
souvent disproportionnée.
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UNE PROCEDURE UTILISEE PAR DES GOUVERNEMENTS
FORTS
Cette procédure s’adresse à des Gouvernements qui se trouvent
incapables de convaincre leur majorité et semble être une solution
pour tenter de cristalliser le fait majoritaire souffrant soit d’une étroite
majorité, soit d’une division ou encore de franches hostilités.
Le recours à cet article s’exerce également à l’encontre de
l’opposition.
Assemblée nationale, 23 juillet 2004
Motion de censure déposée en application de l'article 49, alinéa 3, de
la Constitution, après engagement de la responsabilité du
Gouvernement sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales
« En engageant sa responsabilité sur le projet relatif aux libertés et aux
responsabilités locales, le Premier ministre n'hésite pas à bafouer les droits
du Parlement pour faire passer en force ce texte, en plein cœur de la
session extraordinaire.
Ce coup de force est un aveu de faiblesse pour le Premier ministre et
constitue une grave atteinte au respect de la représentation nationale.
Depuis deux ans, l'action du Gouvernement se résume à une politique
brutale envers les plus démunis et à l'octroi de largesses envers les plus
aisés, en faisant payer la baisse des impôts par une forte augmentation de
tous les prélèvements sur l'ensemble des ménages.
Cette méthode est dangereuse, elle consiste à dénoncer les droits
sociaux comme des avantages indus et à culpabiliser ceux qui en
bénéficient.
Les résultats de cette politique sont sans appel : augmentation du
chômage, multiplication des plans de licenciement, explosion des déficits
de l'Etat et de la sécurité sociale, aggravation des inégalités,
développement de la précarité.
Les réformes gouvernementales sont devenues synonymes d'injustice et
de régression.
Les Français ont d'ailleurs condamné avec force cette politique à
l'occasion des élections régionales et cantonales puis lors des élections
européennes. Le Gouvernement et le Président de la République n'en ont
tiré aucune conclusion et sont restés sourds au message des Français.
Plus grave encore, le Gouvernement s'obstine dans cette voie en imposant,
lors de la session extraordinaire, la discussion de projets de loi aggravant
encore et durablement les effets de cette politique.
Ainsi, le projet de loi relatif à l'assurance maladie ne correspond pas à la
réforme nécessaire de notre système de santé. Le Gouvernement s'est
contenté d'accuser à tort ses prédécesseurs de la dérive des comptes et de
reporter sur les générations futures la dette accumulée pendant cette
législature.
Le comble est atteint aujourd'hui avec le recours à l'article 49 alinéa 3 de
la Constitution sur le vote du projet de loi relatif aux libertés et aux
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responsabilités locales, comme si le Premier ministre entendait solder
deux ans de discussion non aboutie.
Ce projet de loi, sous couvert de cohérence et de proximité, renforce
les inégalités territoriales. Il porte atteinte à l'unité des services publics et
organise leur démantèlement. Et surtout, il aboutit à transférer les déficits
de l'Etat sur les collectivités territoriales, contraintes ainsi à augmenter
leurs impôts et à remettre en cause des politiques publiques essentielles.
Le fossé entre le Gouvernement et les Français ne fait que s'amplifier.
Nous assistons à un véritable verrouillage démocratique à tous les
niveaux. Les citoyens ne sont pas entendus, le Parlement n'est pas
respecté et les pouvoirs de l'ensemble des institutions de la République
sont concentrés sans scrupule dans les mêmes mains. Les nominations de
complaisance dans les postes clés de l'appareil d'Etat et des services
publics se multiplient. Tous les dispositifs qui veillaient à interdire une
trop grande concentration dans les médias ont été démantelés.
Cette mainmise s'accompagne de dangereux reculs des droits et libertés
des citoyens à travers l'adoption de lois qui constituent des menaces pour
la vie privée et la liberté individuelle de chacun. Le dernier exemple en est
la refonte de la loi dite informatique et libertés du 6 janvier 1978.
A cela s'ajoutent des dysfonctionnements inquiétants de notre justice
aggravés par une politique pénale de plus en plus injuste à travers,
notamment, les atteintes au principe de la présomption d'innocence. L'effet
de cette politique du tout répressif conduit à des situations de détention
indignes.
Enfin, cet engagement de responsabilité révèle la réalité d'un
Gouvernement sans chef, divisé et miné par les rivalités au sommet de
l'Etat.
Pour toutes ces raisons, l'Assemblée nationale censure le Gouvernement
en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
La présente motion de censure est appuyée par les 125 signatures
suivantes : MM Jean-Marc AYRAULT, François HOLLANDE (…) ».
B. UNE PROCEDURE DE RATIONALISATION DU
PARLEMENT
L’utilisation de cet article participe au mouvement de rationalisation
du Parlement sous la Vème République. L’engagement de la
responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte permet de
conclure des débats qui ne parviennent pas à aboutir parce que
l’obstruction parlementaire paralyse la procédure législative.
1. L’exercice du droit d’amendement
« Le droit d'amendement est le droit de soumettre au vote des assemblées
parlementaires des modifications aux textes législatifs dont elles sont
saisies, qu'il s'agisse de projets de loi d'initiative gouvernementale ou de
propositions de loi d'initiative parlementaire. Il peut être considéré
comme un « prolongement » du droit d'initiative législative ; avec le
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temps, il est même devenu dans de nombreux parlements la forme
d'expression principale du droit d'initiative des députés.
Il trouve sa source dans le premier alinéa de l'article 44 de la
Constitution, qui énonce que « Les membres du Parlement et le
Gouvernement ont le droit d'amendement ».
Les caractères principaux du droit d'amendement sont de trois ordres :
- c'est un droit partagé entre le Gouvernement et les parlementaires ;
- c'est un droit individuel ou collectif (contrairement aux questions, par
exemple, les amendements peuvent être co-signés) ;
- c'est un droit illimité (sous réserve des restrictions présentées ci-après),
ce qui en a fait progressivement l'instrument privilégié des manœuvres
d'obstruction.
Le principe général, maintes fois réaffirmé par le Conseil constitutionnel,
est que le droit d'amendement s'exerce librement à chaque stade de la
procédure législative. Cependant, il s'agit également d'un droit encadré
par la Constitution, dans l'esprit du « parlementarisme rationalisé » qui a
présidé à son élaboration (…) ».
Si l’usage de cet article a l’avantage de mettre fin à l’obstruction et à
la résistance parlementaire en plaçant les députés devant leurs
responsabilités, il coupe court également aux débats et remet en cause
la procédure législative.
Les rapports entre le Parlement et le
Gouvernement dans la Constitution de 1958, Pr. J.
Gicquel
« II. L'élaboration de la loi
La loi est votée par le Parlement, au terme d'une procédure rationalisée,
c'est-à-dire réglée par la Constitution et non plus par les assemblées
comme sous les Républiques antérieures. A la tête d'un véritable arsenal,
le Gouvernement anime et domine les phases successives de l'initiative;
de la discussion et des relations entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Cependant, le Conseil constitutionnel se reconnaît compétent pour
apprécier la conformité de la loi aux dispositions procédurales (23 juillet
1975, Taxe professionnelle). Une "juridicisation" du débat parlementaire
s'en est suivie.
a) L'initiative de la loi
Elle est partagée entre le premier ministre et les parlementaires (art. 39) :
au premier cas, il s'agira d'un projet de loi; au second d'une proposition de
loi. Gouverner, c'est légiférer, dit-on : de fait, 90% des lois sont d'origine
gouvernementale. Aussi le projet de loi dispose d'une position
avantageuse par rapport à la proposition. En effet, celle-ci se heurte
d'entrée de jeu à des obstacles, appelés irrecevabilités à caractère
financier (art. 40) et constitutionnel (art. 41).
La première, véritable disposition-couperet, s'oppose à la prise en
considération d'une proposition ou d'un amendement entraînant, soit une
diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique. Cependant la mise en oeuvre de la procédure est
confiée à chaque assemblée. Par suite, le Conseil constitutionnel est
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appelé à en connaître en tant qu'instance d'appel (20 juillet 1977,
Coopération intercommunale). En toute hypothèse, la proposition de loi
est exclue dans les domaines essentiels des lois de finances et de
financement de la sécurité sociale.
La seconde s'est présentée, à l'origine; comme la première ligne de
défense du domaine réglementaire (art. 37) par rapport à celui de la loi
(art. 34). L'irrecevabilité est soulevée par le Gouvernement et, en cas de
désaccord avec le président de l'assemblée intéressée, le Conseil
constitutionnel réglera la querelle de bornage (26 avril 1979, Economie
d'énergie). L'article 41, qui est d'un usage limité, se révèle un bon moyen
de lutter contre l'obstruction parlementaire.
b) La discussion de la loi
Le projet ou la proposition de loi est soumis à un double examen, en
commission et séance plénière. Le texte est envoyé pour être travaillé
devant une commission (formation interne à chaque assemblée), dite
permanente ou spéciale, pour l'examen de l'un d'entre eux, à la demande
du Gouvernement (art. 43). Il s'agit, sans conteste, du temps fort de la
délibération, incarné par le rapporteur, au point que le sort du texte est
scellé. Le débat public n'en sera que la répétition. Mais, au préalable, ce
dernier devra franchir le cap difficile de l'inscription à l'ordre du jour qui
ressortit à la compétence du Gouvernement; même si une séance par mois
("niche parlementaire ") est réservée par priorité à chaque assemblée (art.
48).
L'ordonnancement de la séance plénière ou publique s'articule entre la
discussion générale et la discussion sur les articles : de la philosophie du
texte à l'examen de chacun de ses articles, selon un resserrement de
l'objet comparé habituellement à un entonnoir. A nouveau, le
Gouvernement se trouve en position confortable, en ce que son projet sert
de base à la discussion devant la première assemblée saisie (art. 42).
La délibération des articles porte successivement sur chacun d'eux. Ils
sont mis aux voix séparément, conformément au principe de la spécialité
des votes. Sur chaque article, des amendements, autrement dit des
propositions de modification de forme et de fond, peuvent être déposés au
point de cristalliser, pour une part importante, la discussion. Corollaire
de l'initiative législative (Conseil constitutionnel, 12 janvier 1989,
Amendements Le Guen et Mexandeau), le droit d'amendement est non
seulement partagé entre le Gouvernement et les membres du Parlement
(art. 44, alinéa premier), mais encadré afin d'en éviter un usage excessif
débouchant sur le dysfonctionnement de la procédure législative.
La police des amendements est confiée au Gouvernement. Celui-ci peut
s'opposer à ceux présentés pour la première fois en séance publique (art.
44, alinéa 2) et, de manière caractéristique, demander à l'assemblée de se
prononcer, selon la procédure dite du vote bloqué, par un seul vote sur
tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les seuls
amendements qu'il a proposés ou acceptés (art. 44, alinéa 3). Au surplus,
il est loisible au Gouvernement d'invoquer les irrecevabilités précitées
des articles 40 et 41, voire même d'engager sa responsabilité, sur le
fondement de l'article 49, alinéa 3. Brochant sur le tout, le Conseil
constitutionnel s'est reconnu un pouvoir général d'appréciation de la
recevabilité des amendements, en lieu et place des assemblées (décision
du 23 janvier 1987: Amendement Séguin, et décision du 25 juin 1998,
dispositions diverses d'ordre économique et financier). La délibération
s'achève par un vote sur l'ensemble du texte. La seconde assemblée est
appelée à l'examiner, à son tour; la procédure revêtant un caractère
répétitif.
c) Les relations entre l'Assemblée nationale et le Sénat
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Au terme d'une navette entre les assemblées, le texte voté est identique ou
non. Dans cette dernière éventualité, le Gouvernement dispose du pouvoir
de décision (art.45), en intervenant aux côtés de l'Assemblée nationale. Il
peut, dans cet ordre d'idées, accélérer la procédure en déclarant l'urgence
(à condition de l'avoir demandée avant la première lecture devant la
première assemblée saisie) ; provoquer la réunion d'une commission
mixte paritaire (CMP) destinée à élaborer un texte transactionnel sur les
dispositions faisant problème et, en dernier lieu, donne le dernier mot aux
députés. En revanche, le Gouvernement ne dispose plus désormais du
pouvoir de modifier à sa convenance un texte examiné en CMP. Le
bicamérisme s'impose à lui (décision du Conseil constitutionnel du 25
juin 1998). (…)».
Si la procédure législative classique est écartée à la faveur du vote
bloqué, les parlementaires n’ont alors plus qu’une alternative : se plier
à la volonté gouvernementale et accepter le texte contesté ou déposer
une motion de censure.
Le débat se déplace alors. Il n’est plus question du texte mis en cause
mais de la survie du Gouvernement. En cas de rejet de la motion de
censure, le texte est considéré comme adopté. En revanche, si la
motion est adoptée, le Gouvernement s’en va, le texte avec. Cette
solution est alors risquée pour les députés puisque la Chambre basse
encourt une dissolution.
Le droit de dissolution sous la Vème République
« En vertu de l'article 12 de la Constitution, le Président de la République
peut prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale, c'est-à-dire de la
chambre issue du suffrage universel direct. Ce pouvoir n'est pas soumis à
contreseing, ce qui signifie qu'il n'est pas nécessaire pour le Président de
la République de recueillir l'accord du Premier ministre qui, ainsi, ne
saurait endosser la responsabilité politique de la dissolution.
En revanche, le Premier ministre, comme les Présidents des deux
assemblées, doivent être consultés préalablement à la dissolution et rien
ne les empêche de rendre publics leurs avis.
Ce pouvoir "régalien" conféré en France au Président de la République,
alors qu'il est, de fait, exercé par le Premier ministre dans les régimes
parlementaires (type Royaume-Uni) et qu'il n'existe pas dans les régimes
présidentiels (type Etats-Unis) est toutefois encadré de façon à ce qu'il ne
puisse être utilisé pour se débarrasser du Parlement.
La nouvelle Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième
jeudi qui suit son élection. Si cette réunion a lieu en dehors de la période
prévue pour la session ordinaire, une session de droit est ouverte pour une
durée de quinze jours.
Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l'année qui suit ces
élections. C'est la transposition moderne de l'adage "dissolution sur
dissolution ne vaut".
Le Président ne peut faire usage du droit de dissolution lors de l'exercice
des pouvoirs exceptionnels, en application de l'article 16 de la
Constitution.
Le Président du Sénat, lorsqu'il assure l'intérim des fonctions du Président
de la République ne peut faire usage de droit de dissolution.
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Le Sénat ne peut être dissous.
Depuis le début de la Vème République, il a été fait usage à cinq reprises
du droit de dissolution. Dans trois cas, il s'agissait d'appeler le peuple à
trancher un conflit avec la majorité parlementaire, après le vote d'une
motion de censure en 1962 et préventivement, en 1981 et 1988, à la suite
de l'élection à la Présidence de la République d'un candidat en opposition
avec la majorité de l'Assemblée nationale. En 1968 et en 1997, en
revanche, le recours à la dissolution ne fut pas lié à un conflit entre
l'Exécutif et l'Assemblée nationale ».
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