Mesdames et messieurs, Je m`associe aux remerciements de

Mesdames et messieurs,
Je m'associe aux remerciements de madame le premier président pour votre présence,
toujours fidèle à notre audience de rentrée.
En cette période de vœux, on voudrait, à la manière des enfants, que ce qui s'est
passé le 7 janvier rue Nicolas Appert ne se soit pas passé. A l'heure où je parle
d'autres vies humaines seraient prises en otage par les fuyards à Dammartin en
Goele. L'immense résonance nationale et internationale que provoque cette
exécution nous rappelle combien nous devons, chacun à notre place, défendre et
mériter toutes nos valeurs démocratiques, qui se sont payées par le sang. Mes
pensées vont aux victimes à leurs proches.
J'adresse aujourd'hui des vœux plus particuliers de réalisation personnelle et
professionnelle à madame Brigitte Angibaud qui dans quelques semaines quittera ses
fonctions d'avocat général pour s'envoler en Polynésie et rejoindre son nouveau poste
d'avocat général à la cour d'appel de Papeete. Bien des personnes présentes dans
l'assistance vous connaissent et vous ont connu, avant même que d'être au parquet
général, durant les sept années où vous avez œuvré à tête du parquet d'Angers. Cette
audience est pour moi l'occasion de saluer publiquement le travail à tous égards
remarquable que vous avez accompli au bénéfice de la justice angevine.
Cette année voit en outre siéger à mes côtés madame Halley, un quatrième procureur
de la République, celui du TGI de Saumur qui a ré-ouvert ses portes il y a quatre
mois, et qui va prendre cette année sa vitesse de croisière. L'engagement de tous ceux
appelés à mettre en œuvre la réimplantation de la juridiction aura permis, en l'espace
de moins d'un an de conduire à bien une opération à la fois inédite et complexe, Je les
en remercie profondément.
L'audience de rentrée est pour nous l'occasion de vous faire partager notre regard sur
l'année écoulée et de le tourner vers l'année à venir. Hier, vous vous en souvenez, les
acteurs du monde judiciaire étaient conviés à réfléchir sur la justice du 21ème siècle.
Nous entrons aujourd'hui dans la mise en œuvre en œuvre du plan d'actions qui a été
tiré de des nombreuses consultations réalisées.
***
1
Un plan d'action pour les parquets
Quelques ordres de grandeur sur l'activité des parquets des trois départements du
ressort : ce sont près de 93 000 procédures qui ont été reçues des services d'enquête,
en augmentation globale de plus de 4%, Si l'on retire le volume des procédures
transmises par les services d'enquête sans auteur connu, l'activité globalisée à
l'échelle de la cour s'est inscrite dans une stabilité par rapport à 2013 : ce sont près de
49 000 procédures qui ont été traités par les magistrats des parquets, soit un volume
stable par rapport à 2013, et la moitié d'entre elles ont donné lieu à des réponses
pénales reparties en parts égales entre des poursuites et des réponses alternatives,
5000 jugements ont été rendus par les tribunaux, dans des délais raisonnables,
compris entre 4 et 5,5 mois une fois prise la décision de poursuite.
Vous le voyez, ce que nous appelons réponse alternatives, parce qu'alternatives à un
jugement, représente une part importante des réponses pénales. Les efforts engagés
les deux dernières années pour apporter de la qualité à ce type de réponse ont été
reconnus par le ministère qui a débloqué le financement nécessaire à la mise en place
d'un outil informatique destiné à mieux piloter la politique des réponses alternatives.
Figure en toutes lettres un plan d'action pour les parquets, avec l'engagement suivant,
je cite : «Une attention particulière sera portée à la situation des magistrats du
ministère public, pour leur permettre de mieux accomplir leur mission ». Les débats
que j'évoquais ont été l'occasion d'exprimer avec force une situation de crise,
engendrée notamment par le décalage flagrant entre l'ampleur des missions, de loin
les plus conséquentes au niveau européen, et la faiblesse des moyens.
Le constat de cet état d'urgence doit conduire à une mobilisation pour redonner une
oxygène indispensable aux fonctions du ministère public. J'évoquerai trois leviers
d'action, qui plus directement à la main de notre ministère
C'est d'abord la refonte du traitement en temps réel, le TTR. Je parle là de
ce dispositif, né il y a 25 ans, de l'inventivité des parquets, pour répondre, déjà , aux
reproches de lenteurs de la justice . Il n'a de reconnaissance textuelle dans aucun
code et pourtant, telle une tour de contrôle, il rythme la vie de tous les parquets.
Son objectif était simple et ambitieux : éliminer la césure temporelle entre la phase
d’enquête et l’orientation des procédures, c'est à dire, informer en temps réel le
parquet de toute affaire élucidée ou de toute affaire grave non élucidée de sorte
qu'une suite immédiate soit apportée. C'est la permanence téléphonique, dans le cadre
de laquelle l’officier de police judiciaire contacte, par téléphone, le parquetier qui
donne l'orientation de la procédure sur la base du compte-rendu verbal qui lui est
fait.
2
La fonction créé l'organe c'est bien connu, sauf qu'ici, l'organe a dévoré la fonction,
victime de son succès. Vouloir traiter indistinctement tous les contentieux, quel que
soit leur degré d’urgence, constitue aujourd'hui une réponse au-delà des capacités des
juridictions, qui dévoie même les bénéfices escomptés à l'origine.
C'est un bilan complet qui a été objectivé cette année par l'inspection des services
judiciaires, mandatée à cette fin par le Garde des Sceaux.
Ce qu'elle appelle le « basculement dans les métiers de l’urgence » en raison de la
disponibilité permanente jour et nuit pour toutes les sollicitations des services
enquêteurs et de la réactivité immédiate qu’il impose,n'a pas été appréhendé à sa juste
valeur en termes organisationnels, tant au plan des ressources humaines que
matérielles. Cela alors même que l’extension des missions et attributions dévolues au
ministère public ont parallèlement accru sa charge de travail de façon significative.
C'est un dispositif qui aujourd'hui ne tient plus toutes ses promesses, notamment
comme vecteur de mise en œuvre des politiques pénales
Et de noter le décalage a pu naître entre les attentes des enquêteurs et les instructions
données par les parquets. Le dispositif est en effet à la croisée de deux logiques
institutionnelles qui restent parfois trop cloisonnées : d’une part la politique pénale
impulsée par le garde des Sceaux, d’autre part la politique de sécurité intérieure
définie par le ministre de l’Intérieur. Cette dualité a pu se traduire au plan local par
des difficultés de priorisation des objectifs entre autorité judiciaire et autorité
administrative.
Un autre risque de divorce tient aux exigences de performances statistiques qui ont pu
conduire à infléchir l'action vers des formes de délinquance plus faciles à constater,
au détriment d’affaires complexes plus lourdes et longues à élucider.
Outre les recommandations tenant aux moyens matériels et humaines, il convient de
s'orienter vers une redéfinition du périmètre, visant à mieux différencier ce qui relève
du traitement immédiat de ce qui relève du traitement rapide. Cette dissociation a
déjà commencé d'être expérimentée sur le ressort
Le second levier s'appuie sur le dé-référencement d'un indicateur
d'efficacité de l'action des parquets : le taux de réponse pénale . Ce taux qui
rapporte la réponse pénale au nombre total de ce que nous appelons les affaires
poursuivables, c'est-à-dire celles pour lesquelles un auteur est identifié et pour
lesquelles des charges suffisantes à son encontre, a disparu des écrans du programme
de performance de la justice,
3
C'est là une avancée positive, non pas qu'elle signifie que désormais les parquets vont
se livrer à une appréciation désordonnée de ce qui sera ou non poursuivi, mais en ce
qu'ils sont en mesure de retrouver une capacité de mettre en œuvre des politiques
pénales plus effectives.
La pénalisation croissante de la vie sociale a généré une dispersion des moyens, au
détriment là aussi de la poursuite des faits plus complexes et qui ne font pas toujours
de plaignants. Il est urgent de redonner une disponibilité suffisante pour traiter les
affaires pour lesquelles le temps suffisant de l'investigation et l'expertise judiciaire,
apportent une valeur ajoutée avérée à la réponse pénale, qui plus est dans des délais
plus raisonnables .
L'action du ministère public doit par ailleurs être mise en regard avec les droits
grandissants accordés aux plaignants pour accéder par eux-mêmes au juge pénal, au
risque d'ailleurs de l'instrumentaliser.
La restauration d'un principe d'opportunité est donc nécessaire mais doit éviter
l'écueil de réponses disparates qui mettrait à mal l'égalité de traitement des citoyens
devant la loi. C'est la raison pour laquelle un travail sera entrepris cette année, visant
à l'harmonisation de l'exercice de ce pouvoir d'opportunité au regard notamment des
mesures de simple rappel à la loi, qui sont elles considérées comme des réponses
pénales.
L'évaluation des politiques pénales mises en œuvre : cette démarche a
véritablement commencé de prendre corps cette année dans les parquets généraux,
avec l'élaboration d'outils d'évaluation, Au-delà du traitement de chaque affaire, il
importe de mieux savoir si nous sommes efficaces : quels résultats par rapport aux
objectifs fixés ? Si nous sommes efficients, quels résultats par rapport aux moyens
déployés ? Et si enfin nous sommes pertinents : les résultats constatés permettent-ils
de conclure que les objectifs étaient correctement fixés par rapport aux besoins ?
Les parquets généraux ont été invités cette année à engager l'expérimentation de ce
processus, complexe car une politique pénale fait en réalité inter-agir nombre
d'acteurs extérieurs. Le chantier retenu en association avec le parquet du Mans est
celui de la lutte contre les violences conjugales, cela dans deux directions :
- l’évaluation de la pertinence des réponses pénales apportées, au travers de
l'observation de la récidive
- l’évaluation de la qualité de la prise en charge des victimes par les
associations d’aide aux victimes.
***
4
L'aspiration forte des parquets à retrouver des marges de manœuvres procède de la
préservation d'un enjeu essentiel, celui de pouvoir manifester plus pleinement son
identité judiciaire.
Je crois devoir de nouveau le souligner car son appartenance à l'autorité judiciaire en
sa qualité d'organe de poursuites continue de susciter, récemment encore, la
désapprobation de certains qui y voient un divorce entre la tradition française et
l'ordonnancement européen dont les normes pénètrent de plus en plus l'administration
de la justice pénale des États.
Et pourtant. L'évolution récente de l'architecture de l'enquête pénale témoigne de
ce que sans renier nos engagements internationaux, nous savons faire la preuve de
garder nos valeurs, qui sont celles d'apporter une garantie supplémentaire de bonne
justice, en soumettant l'autorité de poursuite aux mêmes exigences judiciaires que
celle des juges, notamment d'impartialité inscrite désormais dans les textes.
La loi récente du 27 mai 2014 a transposé dans notre système français les
dispositions de la directive européenne du droit à l'information dans le cadre des
procédures pénales. La protection du droit de ne pas s'auto-incriminer a ainsi conduit
à ce qu'une personne soupçonnée même entendue librement hors la garde à vue,
puisse bénéficier de l’assistance d’un avocat au cours de son audition et le cas
échéant, de sa confrontation. Il s'agit là d'un alignement avec les droits reconnus
durant la garde à vue, qui est entré en vigueur depuis le 1er janvier.
La prochaine étape de la réforme pénale est celle de la transposition d'une autre
directive, qui pose des principes directeurs sur le droit d'accès à la procédure, afin
d'ouvrir davantage de contradictoire dans la phase de l'enquête
Les travaux préparatoires conduits cette année par la commission pluridisciplinaire
présidée par Jacques Beaume, chargée d'émettre des propositions pour mieux ajuster
le difficile équilibre pour concilier l'exercice des droits de la défense avec les
impératives de l'efficacité des enquêtes a rendu ses conclusions .
- Sous la condition d'un statut du parquet modifié tel que prévu par le projet de loi
constitutionnelle et un positionnement restauré dans son rapport avec la police
judiciaire, le ministère public a vocation à demeurer le premier niveau opérationnel
de protection de la liberté individuelle, dans cette phase de l'enquête qui est avant tout
celle du recueil et de la constitution des preuves
- S'il convient d'aménager l'élargissement du rôle du juge de la liberté et de la
5
détention durant cette phase de l'enquête, elle a considéré qu'il ne peut être ni le juge
de l'enquête, ni une voie de le recours contre les décisions du ministère public,
- Mais l'équilibre entre d'une part l'atteinte aux droits fondamentaux au nom des
impératifs d'efficacité d'enquête,et d'autre part le droit de se défendre se focalise
surtout autour de la question de l'accès, plus ou moins ouvert au dossier de l'enquête
par l'avocat pour assister le mis en cause.
Au-delà de difficultés pratiques que les services d'enquête font à juste titre valoir, la
commission a pris acte de ce qu'on ne peut, pour les faits graves ou organisés, exclure
un risque de dépérissement des preuves ou un besoin de protection de témoins ou
victimes et elle s'est prononcée pour une ouverture qui sans être totale serait élargie à
la communication des pièces ou les auditions que l'enquêteur entend utiliser au cour
de l'audition de la personne suspectée
Deux autres mérites sont à mettre au crédit de ce rapport :
- Le premier est de souligner la nécessité impérative d'accompagner l'évolution de
l'enquête pénale d'une simplification procédurale pour les services d'enquête. La
question a ainsi été posée de savoir s'il faut continuer à exiger le même formalisme
pour un vol à l'étage simple et le crime organisé, avec des propositions novatrices,,
telles que celle d' oraliser les procédures simples, avec par exemple l'enregistrement
sonore de formalité de notification des droits par exemple, voire d'audition dans des
cas très simples, et qui serait accessible au juge et à l'avocat
- Le second mérite est celui d'appeler l'attention sur un facteur de déstabilisation des
enquêtes lié au manque de prévisibilité de la régularité de certains actes d'enquête,
qui laisse à la jurisprudence l'initiative de décider au coup par coup et à retardement,
du régime applicable. Ce fut le cas cette année pour la mesure de géo-localisation,
avec des conséquences lourdes en terme d'annulation d'actes et d'incertitude sur la
conduite à tenir dans le silence du législateur.
On le voit, le glas du ministère public à la française n'a pas sonné. Cela d'autant
moins que plusieurs actualités judiciaires témoignent d'attentes accrues du rôle du
juge, comme de celui du ministère public
Il faut bien sûr citer l'aboutissement des travaux de la conférence de consensus sur la
prévention de la récidive avec la loi du 15 août 2014, dans deux de ses mesures les
plus visibles que sont la création d'une nouvelle peine, la contrainte pénale mais
également dans une judiciarisation encore renforcée du domaine de l'exécution et de
l'application des peines.
6
Selon les termes du rapporteur du projet de loi la contrainte pénale consiste en un «
suivi intensif en milieu ouvert ». Il s’agit d’une peine de probation renforcée, sans
référence obligatoire à l’incarcération en cas d'accident de parcours, même si
l'emprisonnement peut intervenir, décision qui sera alors du ressort d'un autre juge
que celui de l'application des peines.
Nul ne contestera la légitimité de renforcer l'individualisation et l'adaptation du
contenu d'une peine à l'évolution de la personne condamnée et c'est l'une des
ambitions de cette peine
Elle s'inscrit dans un double mouvement : celui qui avec la suppression des peines,
restaure une souplesse bienvenue d'appréciation dans la détermination de la peine
mais aussi celui qui voit s'élargir la distance entre la sanction prononcée par la
juridiction de jugement et la réalité de son exécution, de par les possibilités
d'aménagements confiées au juge de l'application des peines.
Rendez-vous est donc pris dans un an pour faire le bilan de son application. Mais il
est raisonnable de penser qu'il faudra à la fois de la fluidité et de la réactivité entre
tous les acteurs appelés à concourir à la mise en œuvre de la contrainte pénale pour
lui conserver son sens et son effectivité,
Indispensable ministère public encore, dans l'exercice de missions moins visibles et
pourtant tout aussi lourdes d'enjeux. Je me réfère à cet égard au rapport annuel de
la Cour de cassation, lorsqu'il évoque le ministère public dans l'étude qu'elle a
consacré cette année à la question de l'ordre public, cet ordre qui est tantôt un ordre
de limitation des liberté individuelles, tantôt un ordre de protection de ces libertés, et
toujours un ordre de fondation de valeurs.
L'actualité récente nous fait prendre conscience que dans le domaine des règles
fondatrices du droit des personnes et de la filiation, les conceptions françaises sont de
plus en plus confrontées à se positionner par rapport à celles issue d'un ordre public
international ou européen, pour ce qui est de l'articulation entre l'intérêt de l'enfant, le
droit à la vie privée et familiale, la valeur du lien biologique
L'action du ministère public, auquel est conféré le droit d'agir pour la défense de
l’ordre public à l’occasion des faits qui portent atteinte à celui-ci, a pris un relief
particulier dans le contrôle de la régularité des situations familiales acquises à
l'étranger, au travers de la transcription de ces situations dans les actes d'état civil,
Il a été admis la recevabilité de son action pour agir en nullité de transcriptions
d’actes de naissance étrangers sur les registres de l’état civil français, dès lors que les
7
énonciations inscrites sur ces actes résultaient d’une convention portant sur la
gestation pour autrui qui, fût-elle licite à l’étranger, est nulle d’une nullité d’ordre
public aux termes du code civil.
Pour autant, et toujours à l'initiative d'un parquet général, la question va être de
nouveau soumise à la cour de cassation, à la lumière d'une décision récente de la
Cour européenne des droits de l'homme qui a estimé que dans l'intérêt supérieur de
l'enfant et le droit à l'identité « fait partie intégrale de la notion de vie privée et qu'il
y a une relation directe entre la vie privée des enfants nés d'une gestation pour autrui
et la détermination juridique de leur filiation ».
Il est enfin un autre domaine d'ordre public dans lesquelles les attentes vis-à-vis du
ministère public se sont accrues, celui de l'ordre public économique, et plus
particulièrement au titre du traitement procédural des entreprises en difficulté,
L'ordonnance du 12 mars 2014 qui vient de revisiter l'ensemble du dispositif du droit
des procédures collectives a renforcé la présence du ministère public en qualité de
garant de l'impartialité des tribunaux de commerce et de l'indépendance des
mandataires judiciaires .
L’intervention du parquet est ainsi imposée devant le juge-commissaire, lorsqu’il est
invité à autoriser le débiteur à faire un acte de disposition étranger à la gestion
courante de l’entreprise, une hypothèque, un nantissement, ou à compromettre ou
transiger, tous actes qui peuvent avoir une incidence déterminante sur l’issue de la
procédure
***
Je l'indiquais, 2015 s'ouvre sur des attentes toujours aussi fortes à l'égard de
l'institution judiciaire. Elles élèvent d'autant le niveau d'exigences de ceux qui sont en
responsabilité d'administrer les réponses dans les juridictions, et cela dans le contexte
de maîtrise des dépenses publiques que nous connaissons. La gouvernance des
juridictions est ainsi en passe d'évoluer, à l'épreuve des politiques, non seulement
judiciaire, mais plus largement publiques.
L'année 2014 s'est d'abord inscrite pour les chefs de cour dans une nouvelle donne du
dialogue budgétaire
Nos demandes budgétaires sont désormais formulées dans la limite des crédits
8
ouverts et non du besoin exprimé. Des évaluations chiffrées de réductions de certains
postes de dépenses sont désormais attendues sur le prochain exercice budgétaire.
L'affectation de moyens supplémentaires s'est trouvée fléchée sur les résultats
obtenus dans certains postes de dépenses.
Deux autorités sont venus cette année visiter les relations entre bonne administration
de la justice et indépendance judiciaire
La Cour des comptes, d'abord, qui s'est de nouveau penchée sur les frais de justice. A
ses yeux, l’affirmation selon laquelle les frais de justice sont une condition de la
préservation de la liberté et de l’indépendance du juge doit être relativisée, dès lors
qu'ils dépendent pour une part substantielle aux aux contraintes législatives et
réglementaires, ou encore à instrumentalisation fréquente de la procédure pénale par
les parties civiles.
Il n’y a pas atteinte au principe de libre prescription judiciaire dans le fait qu’une
action globale puisse être examinée sous l’ange de ses incidences financières sur le
fonctionnement de la juridiction, non plus que dans le respect de certaines procédures
destinée à encadrer la dépense et assurer la régularité de son exécution.
Une attention plus particulière sera portée cette année dans notre cour sur deux types
de dépenses : celle qui concerne la médecine légale d'une part et d'autre part celle
relative au financement des réponses alternatives des parquets.
Le Conseil supérieur de la Magistrature qui achève son mandat ses prochaines
semaines a livré le 26 septembre 2014 un avis (faut-il dire testamentaire ?) sur
l'administration des juridictions, soulignant que l'indépendance juridictionnelle ne
peut pas aboutir à une gestion autonome des différents services de l'État, lequel est
comptable du bon fonctionnement d'ensemble de la juridiction, qui peut notamment
être sanctionnée par l'éventuelle mise en cause de sa responsabilité.
Il souligne à cet égard l'importance qui s'attache aux responsabilités de gestion
associées aux fonctions juridictionnelles qui sont celles des chefs de juridiction et des
chefs de cour , sans éluder les difficultés tenant par exemple à la maîtrise pour le
moins limitée de leurs moyens en matière de visibilité et de prévisibilité sur les
ressources humaines, ou encore au caractère embryonnaire d'outil de gestion telle
l'évaluation des charges de travail...
***
9
Les éléments que je retrace là, sont de nature je crois à dessiner certains des contours
de notre feuille de route pour l'année à venir. J'en dégagerai trois
- La réactivité du dialogue qui nous devons nourrir avec le ministère en qualité de
lanceurs d'alertes, mais aussi de force de propositions, l'enjeu est encore et toujours
de favoriser dans toute la mesure du possible le rapprochement de ce niveau
décisionnel de notre niveau opérationnel.
- Il nous revient à ce titre et au regard de nos moyens, de soutenir, d'expliquer et
rendre cohérente une mise en œuvre inéluctable de priorisations parmi les nombreux
investissements demandés aux juridictions si l'on veut pas disperser ou décourager les
énergies qui infatigablement continuent d'animer personnels de greffe et magistrats,
pleinement conscients de la dimension de service public de leurs fonctions,
- La troisième orientation découle à mes yeux naturelle des deux premières : il nous
faut enfin continuer de fédérer notre dyarchie sur des projets communs de juridiction.
C'est là une condition essentielle de la lisibilité et de la force de son action, Je sais
que vous y êtes toute acquise, madame le premier président.
–
J'ai l'honneur de requérir qu'il vous plaise bien vouloir déclarer close l'année
judiciaire 2014, ouverte l'année judiciaire 2015, me donner acte de mes réquisitions
et dire que du tout il sera dressé procès-verbal.
10