resume

Etude sur la construction d’un modèle de développement
polycentrique et équilibré du territoire
RESUME
Introduction
Adopté à Potsdam en 1999 par les Ministres en charge de l’aménagement du territoire, le SDEC avait
fixé comme priorité le principe d’un “ Développement spatial polycentrique et équilibré dans l’Union
européenne ”. La présente démarche s’est fixé comme objectif d’approfondir ce concept et d’imaginer
quelle configuration cette option pourrait prendre dans les périphéries européennes tant en terme de de
fond (options politiques) que de forme (scénario cartographié). Le travail a été organisé sous la
coordination européenne de la CRPM et de sa cellule de prospective des périphéries et confié à une
équipe d’experts en charge des approches nationales et thématiques, enrichies d’un certain nombre
d’entretiens « test » auprès d’acteurs publics et privés. L’idée sous jacente est bien de décliner le
concept de polycentrisme dans ses deux dimensions :
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un « polycentrisme européen »- ayant comme objectif principal la valorisation à
l’échelle du continent européen d’agglomérations et de systèmes urbains disposant
d’un poids démographique et d’un potentiel économique suffisant pour interagir
directement avec les grandes centres de décisions européens et mondiaux et pour
« irriguer » de vastes espaces périphériques.
un « polycentrisme fonctionnel » visant à encourager une meilleure complémentarité
entre les aires urbaines européennes afin qu’elles puissent jouer un rôle plus
structurant dans l’équilibre des territoires. Le polycentrisme fonctionnel est un
concept qui peut être appliqué à une grande variété d’échelles selon les types de
fonctions que l’on souhaite mieux intégrer.
Evaluation et typologie des systèmes urbains périphériques
Dans un premier temps, l’équipe a sélectionnée 41 systèmes urbains de niveau « européen » identifiés
comme en capacité se servir de pilier à un projet polycentrique européen, sans que cela n’exclut
d’autres agglomérations ou systèmes de plus petite taille dans des approches ultérieures plus détaillées.
Ils représentent environ 25 % du territoire objet de l’étude et concentrent environ 45% de sa
population. La configuration de ces systèmes a suivi les critères suivants : présence d’une
agglomération ayant une population minimale de 500 000 habitants, identification des autres pôles
urbains ayant une population supérieure à 150 000 habitants et étant situé à une distance maximale
d’environ 130 Km, connectés au moins par autoroute. L’ensemble du système doit approcher au
minimum environ un million d’habitants.
Une évaluation des systèmes urbains et agglomérations des régions périphériques a été effectuée sur
cette base et comparée, dans la mesure du possible, à la situation des trois villes du Pentagone qui
appartiennent aux Payscouverts par l’étude (Londres, Paris, Milan). Au delà de quelques traits
communs, elle permet de constater la forte diversité des systèmes urbains périphériques, y compris
vis-à-vis du pentagone. On constate une différence sensible dans les retards accumulés par chacun des
systèmes pour jouer pleinement le rôle que l’on pourrait en attendre en matière de structuration du
territoire européen. Les domaines où les écarts en faveur du pentagone sont les plus nets sont les
critères de masse mesurés par la population et par le PIB, le commandement économique et la
connectivité aérienne. A l’inverse les systèmes périphériques les plus performants s’approchent des
systèmes pentagonaux sur d’autres indicateurs tels que le PIB par habitant en parité de pouvoir d'achat
et la productivité. Les systèmes périphériques les plus performants dépassent parfois les systèmes
pentagonaux sur des thèmes comme le niveau de scolarisation ou la recherche-développement (grâce
essentiellement aux systèmes nordiques) et dans le domaine des dynamiques d’évolution : évolution
du PIB par habitant en parité pouvoir d’achat (Madrid), de la productivité (Galicia) et de la population
(Toulouse). Cependant, les écarts entre les systèmes périphériques restent très importants aussi bien en
terme de stock que de dynamique.
Les systèmes urbains périphériques ne disposent donc pas des mêmes atouts face à l’objectif de
construction du polycentrisme européen. Selon l’approche de l’étude, le polycentrisme se bâtit autour
de quelques conditions clés :
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la compétitivité des systèmes,
la connectivité (essentiellement ferroviaire et aérienne) et la coopération entre les systèmes
urbains,
leurs relations fonctionnelles et le développement d’effets de seuil et de gamme, synergies
fondamentales pour dépasser leurs conditions de périphéricité,
ainsi que l’articulation des systèmes urbains périphériques aux principaux centres européens et
mondiaux leur permettant de mieux s’intégrer dans les dynamiques de l’économie mondiale.
Une typologie permet d’approcher les principaux rôles et fonctions que les systèmes urbains
périphériques jouent aujourd’hui au niveau du territoire européen. Les indicateurs sélectionnés pour la
construction de cette typologie sont de cinq types : compétitivité, commandement économique, capital
humain, connectivité et dynamisme. Le croisement entre ces cinq dimensions permet de classer les
différents système urbains en 5 catégories : les portes des périphéries, les étoiles émergentes, les
systèmes prometteurs, les systèmes dilemme et les systèmes les plus périphériques.
Dynamiques sectorielles, particularismes nationaux et crédibilité d’un projet polycentrique
La démarche s’est également nourrie du résultat d’environ 150 entretiens auprès d’opérateurs privés et
public de niveau européen, national ou régional. Brièvement synthétisée, elle offre une clé de lecture
du projet polycentrique au regard de certaines tendances sectorielles ou de quelques particularismes
nationaux majeurs synthétisés autour de quatre facteurs d'ordre géostratégique, socio-culturel et
historique, administratif et politique.
Trois approches thématiques ont été privilégiées afin d’examiner plus en détail leur contribution ou
non au polycentrisme : -le développement des entreprises, la recherche-développement et l’innovation
et les transports. Ces trois approches ont abouties à un certain nombre de conclusions communes qui
confortent l’idée majeure d’une ségrégation spatiale de plus en plus marquée des principaux facteurs
de compétitivité. Le logique du marché prend de plus en plus d’importance dans le destin des
territoires, aussi bien en terme de choix de localisation des entreprises, de politique de R&D ou de
choix en terme d’insfrastructures de transport. Peu de correctifs sont ainsi apportés par les politiques
publiques pour contrebalancer ce schéma si tant est que cela soit possible. L’idée sous-jacente est au
contraire de voir pour chacun de ces secteurs comment utiliser les forces de marché dans un sens plus
équilibré en jouant notamment sur la promotion de certains effets de concentration et/ou de
spécialisation dans les périphéries.
Ces phénomènes sont globalement à l’oeuvre, avec des formes bien sûr différentes, dans chacun des
pays étudiés. La comparaison des situations nationales est cependant très riche d’enseignement quant à
la manière dont les pouvoirs publics s’emparent de la question et sur les réponses qui peuvent y être
apportées. Cette comparaison montre que le prisme national reste très important en matière territoriale
même si les tendances de long terme plaident pour une plus grande intégration spatiale. Le projet
polycentrisme reste pour autant encore très peu pris en compte dans les politiques nationales,
régionales et urbaines, bien qu’il s’agisse d’une préoccupation montante.
Scénarios d’évolution des systèmes urbains périphériques
Sur la base de ces premières analyses, deux scénarios ont été bâtis : un scénario dit « au fil de l’eau »
prenant en considération une poursuite des évolutions constatées sans intervention publique spécifique
en faveur d’un projet polycentrique à l’échelle européenne ; et un scénario dit « volontariste » qui ,
tout en restant réaliste, résulterait de la mise en oeuvre à 20 ou 30 ans d’une politique volontaire en
faveur de ce modèle, impliquant l’ensemble des échelons de l’action publique.
L’hypothèse « au fil de l’eau » aboutirait assez rapidement à une extension progressive du pentagone
par effet de « contagion » en direction du centre du Royaume-uni, du nord de l’Italie, du sud-est
français et du sud de la baltique. Elle verrait également se confirmer l’émergence de quelques portes
en périphéries telles que Madrid et les capitales du nord de l’Europe. Peu de systèmes urbains
émergeront fortement en périphéries en dehors de ce pentagone élargi. Seuls Lisbonne, Barcelone,
Toulouse et Goteborg semble disposer d’un dynamisme rassurant. Quelques systèmes urbains
prometteurs, localisés sur de grands corridors de transport pourront émerger ça et là tandis que de
nombreux systèmes dilemme ou très périphériques continueront d’avoir un avenir très incertain. Un tel
scénario débouchera assez rapidement sur un renforcement des phénomènes de polarisation et de
spécialisation au profit d’un nombre limité de systèmes urbains périphériques, contribuant au
renforcement des asymétries territoriales
Une hypothèse volontariste en faveur du réequilibrage du territorire européen et du developpement du
polycentrisme est essentiellement construite sur la contribution de l’ensemble des échelons politiques du niveau européen, aux niveaux national, régional et urbain – à la structuration d’espaces de
coopération en capacité de mieux polariser certains facteurs de développement. Trois
échelles différentes seraient pour cela nécessaires. Par ordre de priorité il s’agit des suivantes :
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le renforcement d’“ aires métropolitaines européennes de croissance ” (Metropolitan European
Growth Area – MEGA). Il s’agit des espaces de polarisation des facteurs de compétitivité que
constituent les systèmes urbains identifiés et leur vaste zone d’influence. L’encouragement à
cette échelle de coopération serait prioritaire et demanderait une mobilisation forte d’un
certain nombre de politiques sectorielles, une adaptation sensible de la politique régionale
actuelle, un accompagnement important des politiques nationales à une déconcentration de
l’activité économique ainsi qu’une mobilisation et une coopération forte des milieux régionaux
et urbains ;
l’accompagnement de l’émergence de nouveaux corridors de développement constitué par la
mise en relation et la coopération entre plusieurs MEGA, essentiellement à travers les
politiques de transport ;
l’acccompagnement progressif, à plus long terme, de ce que le SDEC appelle les zones
d’intégration économique mondiale (ZIM).
La mise en oeuvre d’une telle politique appelerait une plus grande coordination entre les différents
niveaux de l’action publique sur les territoires afin de renforcer l’impact et les effets leviers de l’action
publique dans des contextes budgétaires souvent difficiles. Elle impliquerait notamment d’engager des
politiques qui par nature exerceraient une discrimination positive certaine, pratique qui reste
aujourd’hui encore peu développée. Elle ne pourrait fonctionner qu’au prix d’un acroissement fort des
solidarités territoriales non seulement au niveau européen mais également à des échelles territoriales
plus fines. De telles stratégies nécessiteraient d’être étudiées plus en détail, notamment dans le cas des
exercices Interreg dont l’une des principales vertues est d’associer étroitement les acteurs. Elles
pourront en outre se nourrir des travaux d’approfondissement effectuées actuellement dans l’ORATE.
Une telle perspective pourrait pour exemple déboucher sur une vision spatiale des périphéries pouvant
emprunter les contours suivants :
* Une structuration de l’espace atlantique en trois principaux corridors de développement :
· Une zone ibérique atlantique qui, bien que fortement raccordée à Madrid, se rééquilibre grâce
à une structuration de proche en proche engageant notamment les systèmes littoraux de
Galicia, Porto, Lisbonne vers Séville à l’ouest, et le renforcement du système transfrontalier
basque au nord
· Une zone “ atlantique Nord ” conférant un rôle central au système urbain ManchesterLiverpool, notamment dans sa relation avec l’Irlande, l’Amérique du Nord et la Scandinavie.
Elle s’étend notamment vers Glasgow-Edimbourg au Nord, Dublin et Belfast à l’Ouest,
Birmingham-Coventry et Nottingham-Derby au centre et Bristol-Cardiff-Swindon au Sud
apportant une offre territoriale crédible et complémentaire au grand Londres.
· Une zone atlantique française beaucoup plus volontariste et incertaine au regard de la forte
dépendance de chaque système urbain vis-à-vis de Paris. Le renforcement des MEGA LoireBretagne, basques et bordelaise où d’autres systèmes secondaires comme Poitou-Charentes
apparaît en tant que tel comme un objectif à poursuivre sur le long terme.
* Une structuration de l’espace nordique autour de deux corridors de développement connaissant
d’ores et déjà des niveaux de consolidation différents :
· à l’ouest le corridor de développement des capitales scandinaves présentant d’ores et déjà un
bon niveau d’intégration territoriale,
· à l’est le corridor de développement du golfe de Finlande dont le futur reste plus incertain
malgré les dynamiques et les opportunités envisageables avec l’élargissement de l Union à
l’est et la consolidation du processus de développement en Russie.
* Une structuration de l’Espace méditerranéen étudié en trois corridors :
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Une zone méditerranéenne ibérique structurée notamment par l’intégration des systèmes
Andalou et Murcia-Alicante et par les systèmes Valencien et Catalan, offrant à Barcelone un
rôle de porte européenne,
Une zone de la Méditerranée centrale et Alpine qui intègre principalement l’Italie du Nord et
du centre avec le sud-est français,
Une zone sud-italienne qui pourrait petit à petit se structurer autour notamment du bipôle
« Rome-Naples » qui jouerait un rôle de pivot sur lesquels les autres systèmes urbains
viendraient se greffer.
Des démarches ultérieures, enrichissant cette première approche, mériteraient d’être menées afin que
les principaux acteurs puissent s’entendre autour d’une confirmation ou d’une infirmation de ces
premières hypothèses de travail et surtout pour que ces dernières puissent se décliner à des échelles
territoriales plus fines en adéquation avec des dynamiques de projet.