Seine-Saint-Denis

Evaluation juridique de la
la mise en œuvre
de la loi DALO dans le département de
SeineSeine-SaintSaint-Denis
Juillet 2010
Guillaume du PuyPuy-Montbrun (Université Paris I – CERDPE)
Asimina Tsalpatourou (Université Paris I – CRDC)
1
AVANTAVANT-PROPOS
Pour la réalisation de l’étude, ont été analysées les décisions rendues pendant les mois de
mars et d’octobre 2009 par la Commission de médiation. L’équipe était présente pendant
les sessions de la Commission au mois de décembre 2009 et a bénéficié de cette expérience.
Nous exprimons nos très sincères remerciements à l’ensemble des acteurs consultés au
sein des administrations de l’Etat, des collectivités territoriales et des juridictions
administratives. Nous remercions tout particulièrement Madame Josette Richard,
Président de la Commission de médiation, pour sa disponibilité et son constant soutien.
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INFORMATIONS STATISTIQUES
I. Les décisions de la Commission de Médiation de SeineSeine-SaintSaint-Denis
Sur les 1185 dossiers examinés la Commission a rendu 1173 décisions.
Parmi ce stock :
- 35 demandes (3%) sont déclarées sans objet
- 346 demandes (29,5%) sont déclarées irrecevables
- 209 demandes (17,8%) font l’objet d’une réponse positive dont 61 au titre du délai
anormalement long (29,2%)
- 409 demandes (34,9%) font l’objet d’une réponse négative
Pendant la période analysée, la commission a ajourné 12 demandes (1%), a déclaré
l’irrecevabilité de 14 autres (1,2%) en application de la loi « MOLLE » et en a réorientées 15
(1,3%).
Sur 1185 recours, seulement 68 (5,7%) demandent un hébergement.
35 demandes d’hébergement (51,5%) sont acceptées, les autres étant déclarées irrecevables.
Plus de la moitié des demandes analysées sont présentées par des femmes. Celles-ci sont, à
plus de 50%, célibataires, divorcées ou veuves (40% sont mariées, 1% pacsées ou en couple)
signalant leur fragilité dans le département en même temps que leur rôle central dans
l’accès au droit sociaux des foyers défavorisés.
6% des demandes sont portées par des personnes de plus de 60 ans.
II.
II. La jurisprudence des juridictions administratives
L’analyse de la jurisprudence administrative porte en tout et pour tout sur 403 décisions de
justice rendues entre le 1er janvier 2008 et le 15 avril 2010.
Le greffe de la Cour administrative d’appel de Versailles a transmis 29 décisions, toutes
sous forme d’ordonnance dont 3 concernent un appel formé contre des ordonnances du TA
de Cergy-Pontoise relatives à des décisions de la Commission de médiation de SeineSaint-Denis.
Le greffe du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a transmis 842 décisions dont 388
concernent le département de Seine-Saint-Denis (recours contre la Commission ou contre
le Préfet).
Le greffe du Tribunal administratif de Montreuil qui a, depuis son installation en
novembre 2009 et jusqu’au 15 avril 2010, pris 69 décisions relatives à l’application de la loi
DALO, a transmis 14 jugements, tous rendus sur recours spécifique DALO.
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De ce stock émanent les statistiques suivantes :
- 202 ordonnances de rejet de l’art. R.222-1 CJA soit près de 47% de requêtes manifestement
irrecevables. 196 d’entre elles concernait des REP et 8 d’entre elles des recours spécifique
irrecevables
DALO
- 3 ordonnances de rejet de l’art. L. 522-3 CJA
- 102 ordonnances de transfert vers le tribunal administratif de Montreuil ;
- 62 ordonnances de renvoi vers ce même tribunal (art. R. 351-3 al. 1er) ;
- 1 ordonnance de référé de l’article L. 521-1 CJA (suspension accordée) ;
- 7 jugements sur REP dont 8 rejets, 4 non-lieux et 2 annulations ;
- 27 jugements sur recours DALO dont :
-
2 désistements
5 non-lieux
4 rejets
16 injonctions.
Parmi les 16 injonctions, 13 sont assorties d’une astreinte.
Encore parmi ces 16 injonctions, 13 portaient sur le logement et 3 sur l’hébergement.
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INSTITUTIONS ET SERVICES
I.
La commission
La commission est installée à Bobigny dans les locaux de la Préfecture de la Seine-SaintDenis.
A. Composition
La composition des commissions de médiation est réglée conformément aux dispositions
de l’article R. 441-13 CCH pris en application de l’article L. 441-2-3 (I). Le règlement
intérieur de la Commission de médiation, ci-après RI, règle les détails de cette
composition.
1° Présidence
La présidence de la Commission de médiation de Seine-Saint-Denis, ci-après, la
Commission, est assurée par Madame Josette Richard, cadre national des préfectures en
retraite, ancien chef du bureau des expulsions et du contentieux locatif à la Préfecture de
Seine-Saint-Denis.
Le préfet de Seine-Saint-Denis a désigné Madame Josette Richard en raison de sa double
connaissance, et du département de la Seine-Saint-Denis, et du problème spécifique du
logement. Cette expérience l’aide, nous explique-t-elle, à garder sang froid et raison dans
ce domaine sensible.
2° Vice présidence
Lors de la première commission, le 15 janvier 2008, le maire de Dugny M. VEYSSIERE a
été élu vice-président, mais il n’a jamais tenu ce poste.
3° Membres
Comme prescrit par le Code, les membres de la commission de médiation sont nommés
pour une durée de trois ans, renouvelable une fois. La composition de la commission peut
être modifiée pour tenir compte des changements intervenus au sein des organismes
représentés. En cas d’absence, chaque membre titulaire est remplacé par son suppléant.
La composition de la Commission est conforme aux prescriptions légales. Les quatre
catégories prévues par l’art. L. 441-2-3 CCH composent « à part égale » la Commission
DALO de Seine-Saint-Denis. Ont ainsi été nommés trois représentants de l’Etat, trois
représentants les collectivités locales, trois représentants des organismes bailleurs et
hébergeurs et trois représentants des associations de locataires et autres acteurs intéressés.
La Commission cependant ne comprend pas de représentants d’établissements publics de
coopération intercommunale, ce qui s’explique par l’absence, en Seine-Saint-Denis,
d’accord collectif intercommunal au sens l’article L. 441-1 CCH. De ce fait, l’exigence
légale d’une représentation des EPCI est sans objet.
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a) Représentants de l’Etat
Les représentants de l’Etat, membres de la Commission sont dans l’ensemble des hauts
cadres (directeur, chef de bureau, inspecteur) de l’administration déconcentrée au niveau
départemental (département de la Seine-Saint-Denis). Suivent ici leurs noms et qualités
ainsi que celles de leurs suppléants.
- 1er représentant :
Titulaire : Madame Pauline LE QUANG SANG, chef du bureau du logement et de la
rénovation urbaine à la préfecture de la Seine-Saint-Denis
Suppléante : Madame Brigitte KERGOAT, adjointe au chef du bureau du logement et de
la rénovation urbaine à la préfecture de la Seine-Saint-Denis
- 2ème représentant :
Titulaire : Monsieur Patrick BERG, directeur départemental de l’équipement de la SeineSaint-Denis
Suppléant : Monsieur Hervé SCHMITT, directeur adjoint aménagement habitat à la
direction départementale de l’équipement de la Seine-Saint-Denis
- 3ème représentant
Titulaire : Madame Brigitte RAISON, Inspecteur à la direction des affaires sanitaires et
sociales de la Seine-Saint-Denis
Suppléante : Madame Audrène ASQUOET, Assistante Sociale au service des politiques
sociales de la direction des affaires sanitaires et sociales de la Seine-Saint-Denis
b) Représentants du département
Le représentant du département est un élu du Conseil général désigné par leur Assemblée.
L’Assemblée Départementale a vu sa composition modifiée en octobre 2009 et un nouveau
représentant devrait intégrer la Commission. L’arrêté modificatif est en cours.
Titulaire : Monsieur Stéphane TROUSSEL, conseiller général du canton de La Courneuve
Suppléant : Monsieur Gilles GARNIER, conseiller général du canton de Noisy-le-Sec
c) Représentant des EPCI
Comme indiqué supra, aucun EPCI n’est représenté à la Commission
d) Représentants des communes :
La Commission comprend deux représentants des 40 communes du département, élus par
le collège des maires. Ces représentants sont eux-mêmes des élus. Le département de
Seine-Saint-Denis est le seul département dépourvu d’association de maires. Le scrutin a
été organisé par le Bureau des élections de la préfecture.
Titulaire : Monsieur André VEYSSIERE, maire de Dugny
Suppléant : Monsieur Gérard KLEIN, premier adjoint au maire de Clichy-sous-Bois
Titulaire : Madame Karina KELLNER, adjoint au maire de Stains
Suppléant : Madame Françoise ARNAULT, conseiller municipal de Saint-Ouen
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e) Représentant des bailleurs sociaux
L’AORIF 93 – Union sociale pour l’habitat est le représentant des bailleurs sociaux. Elle
envoie à la Commission un représentant des sociétés d’HLM (titulaire) et 1 des
organismes d’HLM (suppléant)
Titulaire : Monsieur Eddy BORDEREAU, ESH LOGIREP, chef de l’agence
départementale de la Seine-Saint-Denis
Suppléant : Monsieur Daniel CONTOZ, Office Public de l’Habitat "Bondy Habitat",
directeur général
A cette représentation s’ajoute celle des autres propriétaires bailleurs par l’UNPI – Union
nationale de la propriété immobilière.
Titulaire : Madame Marilyn BIGEL, adhérente UNPI, Union Nationale de la Propriété
Immobilière, propriétaire
Suppléante : Madame Anne-Marie BOIZEAU, adhérente UNPI, propriétaire
f) Représentant
Représentant des structures d’hébergement
L’Association Aurore représente les structures d’hébergement. Fondée en 1871, cette
association reconnue d’utilité publique est un des acteurs majeurs de la réinsertion sociale
en France. Elle emploie 700 personnes et héberge ou accompagne 10 000 personnes chaque
année.
Titulaire : Monsieur François HERVE, association Aurore, directeur
Suppléante : Madame Marie RECHAIN, association Aurore, directrice adjointe
g) Représentant des associations de locataires
La représentation des associations de locataires est assurée par CLCV – Consommation
Logement Cadre de Vie, association nationale de consommateurs et d’usagers.
Titulaire : Madame Madeleine LAX, adhérente de l’association CLCV, Consommation,
Logement et Cadre de Vie
Suppléant : Monsieur Gérard COLAS, adhérent de l’association CLCV
h) Représentants des
des associations agréées ou non
Les autres associations intéressées (associations dont l’un des objets est l’insertion ou le
logement des personnes défavorisées œuvrant dans le département) sont représentées par
Inter logement 93 et par Pact-Arim 93.
Interlogement 93 est un réseau regroupant, depuis 1990, 46 associations œuvrant pour
l’insertion des démunis dans le département.
Pact-Arim 93 est issu du PACT « Produire – Adapter – Combattre – Travailler » créé en
1954 pour « aider les propriétaires modestes à améliorer le confort de leurs logements anciens ».
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1er représentant
Titulaire : Madame Martine THEAUDIERE, Interlogement 93, directrice générale;
Suppléant : Madame Lydie CABINDA, Interlogement 93, chef de pôle Accompagnement
Social vers le logement
2nd représentant :
Titulaire : Monsieur Philippe DARTEIL, Pact-Arim 93, directeur
Suppléante : Madame Annonciade CALLEA, Pact-Arim 93
4° Vice présidence
présidence et suppléant
Comme indiqué ci-dessus, la présidence de la Commission a toujours été assurée par
Madame Josette Richard. Le vice-président n’a jamais siégé. La question de sa suppléance
ne s’est pas posée.
5° Recours à des experts ou des membres des services
services techniques
La situation des commissions d’Île-de-France et celle de Seine-Saint-Denis en particulier
n’a rien de très comparable avec celle des autres régions et départements. La Commission
a été saisie depuis son installation en janvier 2008 de plus de 13 000 recours amiables, là où
les commissions de provinces atteignent parfois péniblement les 2000. Cette importante
charge de travail au regard de la légèreté de la structure dédiées au DALO et de la
suroccupation structurelle des services mis à sa disposition provoque certains
particularismes fonctionnels.
Le plus remarquable d’entre eux est l’externalisation partielle de la fonction d’expert près
la Commission de médiation.
La Commission, à l’origine, n’avait pas recours à des experts pour l’assister dans la prise de
décision, mais la question a récemment pris une dimension nouvelle. La capacité
d’expertise des services sollicités, DDASS, pôle environnement de la DDE, SCHS est
limitée par les affaires qu’elles traitent à titre principal. La Commission a besoin d’experts
spécialement dédiés. Aussi, sur crédit DALO, un marché à bons de commande a été passé
avec le Bureau Veritas pour réaliser des enquêtes techniques. Veritas est chargé d’établir un
diagnostic sur l’état du logement. Les décisions de procéder à une enquête technique sont
prises en pré-commission, voire en commission, dans les cas où les données sur l’état du
logement sont trop anciennes ou inexistantes. Jusqu’à présent, 2 enquêtes ont été menées,
la troisième ayant été annulée en raison du relogement du demandeur par un autre biais.
Le pôle DALO établit le bon de commande et assure le suivi de l’enquête.
Lorsque l’enquête est réalisée, le pôle DALO le transmet à la pré-commission et à l’ADIL.
Les deux premières expertises ont procuré une aide précieuse à la décision.
Un marché va être passé pour réaliser les enquêtes sociales. Habitat Etudes Recherche en a
été déclaré attributaire. Le principe sera le même que pour les enquêtes techniques. Le
contenu de l’enquête portera sur la situation sociale du requérant.
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B. Mode d’organisation
Le fonctionnement de la commission est réglé par un règlement intérieur et par un
« référentiel » aussi nommé « document de consolidation des décisions de la Commission ».
1. Règlement intérieur
Le règlement intérieur de la Commission a été édicté par le Président Josette Richard et
approuvé lors de sa deuxième séance. Il se compose sur le mode suivant :
-
deux articles préliminaires qui exposent le rôle de la Commission et son lieu de
siège ;
premier titre relatif à la composition de la commission ;
deuxième titre relatif à la présidence ;
troisième titre relatif au secrétariat ;
quatrième titre relatif à la forme de la saisine ;
cinquième titre relatif à l’instruction des demandes ;
sixième titre relatif au fonctionnement de la Commission
L’article 1er RI porte l’attention des membres sur le fait qu’il doivent se prononcer sur le
caractère « prioritaire et urgent » d’une demande de logement émanant d’une personne de
« bonne foi ». Cette mention de la bonne foi a ici son importance car il est de doctrine pour
la Commission ne pas rejeter les demandes en s’appuyant sur l’absence de bonne foi du
demandeur.
Les dispositions relatives à la composition de la Commission et à sa présidence renvoient
aux dispositions réglementaires, ou en reprennent exactement la substance et n’y ajoutent
rien.
Les dispositions relatives au secrétariat de la Commission, précisent sa composition et
donnent dans le détail les tâches, nombreuses, qui lui sont assignées.
L’article R. 441-13 CCH dispose que le secrétariat est assuré par un service de l’Etat désigné
par le préfet. L’interprétation faîte de cette exigence par le RI mérite d’être soulignée car ce
sont trois services de l’Etat qui, sous l’autorité du Président, « assurent conjointement » le
secrétariat : il s’agit de la DDE, de la Préfecture et de la DDASS.
Parmi les tâches assignées au secrétariat sont déclarées insusceptibles d’être sous-traitées
: « la délivrance de l’accusé de réception du formulaire et les notifications des décisions de la
commission de médiation aux demandeurs de logement ou d’hébergement ainsi qu’au préfet de
département la délivrance de l’accusé de réception ». Or, à nouveau, et c’est un autre
particularisme fonctionnel de la commission de médiation de Seine-Saint-Denis, c’est
finalement à l’ADIL, l’organisme instructeur de la Commission que se trouve confié cette
tâche de délivrance des AR.
Les dispositions relatives à la forme de la saisine indiquent où retirer les formulaires de
saisine dans le département, à savoir à l'Agence Départementale d'Information sur le
Logement de la Seine-Saint-Denis, à la Préfecture de la Seine-Saint-Denis, aux SousPréfectures de Saint-Denis et du Raincy, à la Direction Départementale de l'Equipement,
de la Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales. .
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Ces mêmes dispositions règlent le contenu de l’accusé de réception (ci-après AR) délivré
suite au dépôt d’une demande et la démarche à suivre auprès du demandeur en cas de
demande non conforme (sur la non délivrance de l’AR en cas de recours inexploitable v.
infra).
Les dispositions relatives à l’instruction des demandes, habilitent le service instructeur à
demander, au nom de la Commission, communication des documents nécessaires à la
décision auprès des services de l’Etat, des collectivités territoriales, des bailleurs et des
autres organismes intéressés. Elles prévoient que la Commission définit les types de
documents dont le service instructeur pourra demander communication en son nom, ce
qui appelle l’édiction d’une disposition dérivée du RI.
Les dispositions relatives au fonctionnement de la Commission, signalent que la fréquence
des réunions est fonction des nécessités et des délais impartis et que les membres sont
convoqués par voie électronique. La Commission, en d’autres termes, connaît un mode
réglementaire de fonctionnement assez souple, propre à adapter son activité à l’ampleur
des demandes qui lui parviennent.
La prise de décision a lieu à la majorité simple, avec voie prépondérante du Président. A la
première convocation, la Commission siège valablement en présence de la moitié de ses
membres et en présence du tiers à la seconde convocation. Elle peut exiger du demandeur
des pièces complémentaires dans le délai légal dans lequel elle est tenue de statuer et
procéder à l’audition de toute personne utile à la décision.
L’examen en séance a lieu selon un ordre fixé par le RI (sur l’établissement de priorités v.
infra). Cinq listes permettent de trier les demandes de logement, trois celles
d’hébergement.
La forme de la décision fait l’objet des dernières dispositions de ce titre. La décision doit
préciser le type de logement ou d’hébergement auquel le demandeur peut opposer le droit
d’accès et, lorsqu’elle prononce le rejet, préciser les motifs de ce rejet. Le secrétariat est
chargé de la gestion du contentieux généré par l’activité décisionnelle de la Commission et
de dresser un bilan annuel d’activité.
2. Existence d’une doctrine
La Commission de médiation 93 utilise un « référentiel » dit également « document de
consolidation des décisions » contenant des définitions générales (recours inexploitable,,
recevable, éligible, accusé de réception) et des indications à suivre sur l’appréciation des
critères tenant à la situation personnelle des demandeurs. L’idée de ce document est,
comme son nom l’indique, de solidifier la position de la Commission sur chacun des
aspects de son activité décisionnelle : refus de délivrance de l’accusé de réception, décision
d’irrecevabilité, d’éligibilité au logement et à l’hébergement, à la requalification des
demandes, et au problème spécifique des locaux insalubres, périlleux ou impropres à
l’habitation.
3. Fréquence des réunions
La Commission de médiation s’est réunie une fois par semaine de janvier à mars 2009, à
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l’exception de la période des congés scolaires de février 2009 (une commission supprimée).
La fréquence fut ensuite d’une réunion par quinzaine d’avril à juin 2009 ; de deux réunions
en juillet 2009 ; d’une fin août 2009 et d’une par semaine depuis septembre 2009 (à
l’exception de la 1ère semaine des vacances scolaires de Toussaint) à mi-décembre 2009.
Les réunions se tiennent les mercredis, à la Préfecture de Seine-Saint-Denis, de 9h30 à
13h30 mais le RI précise que la fréquence des réunions est essentiellement fonction de
l’ampleur des demandes.
4. Existence d’une « prépré-commission »
La « pré-commission » organisée en Seine-Saint-Denis répond a un souci de première
importance : celui de faire parler l’administration de l’Etat d’une seule et même voie lors
de la Commission. Cette « pré-commission » est composée de la Présidente, du membre
titulaire ou suppléant représentant la Préfecture (BLRU), du membre titulaire ou
suppléant représentant la DDASS, du représentant de la DDE accompagné 1 ou 2
membres de la cellule DALO et d’1 ou 2 instructeurs de l’ADIL.
La pré-commission se réunissait auparavant à la veille de la Commission. Les fiches
récapitulatives étaient alors transmises aux membres de la Commission le jour même de
sa tenue.
Ce rythme ne permettait pas un recul suffisant aussi, depuis la mi-septembre, un délai de
huit jours sépare la pré-commission de la commission définitive. La pré-commission se
tient le mardi, les fiches récapitulatives sont adressées aux membres de la Commission le
vendredi par courrier électroniques, et les décisions prises, le mercredi suivant.
C. Relations extérieures de la commission
Sauf la mise en réseau électronique des commissions d’Île-de-France, les relations
extérieures de la commission sont assez peu développées.
1. Mise en réseau avec d’autres commissions
En Île-de-France, les commissions de médiations des huit départements disposent d’un
logiciel commun de traitement des informations relatives aux demandeurs, le DALORIF.
Il permet notamment d’identifier d’éventuels doublons. Le logiciel est réputé très
complexe. Il ne permet pas l’édition de statistiques, pas plus qu’il ne permet la mise en
réseau d’informations centrales sur les demandeurs. Ce fichier n’est pas rempli
régulièrement et sa gestion par la région pose des difficultés en cas de panne
(interdépendance des départements).
2. Relations avec le ministère
La Présidente Richard participe à différentes réunions à la Préfecture de Région ou au
ministère pour rendre compte de son activité et partager son expérience. Il ne semble pas
que ces réunions obéissent à un programme régulier.
3. Avec d’autres instances
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La présidente est en relation régulière avec le Préfet.
D. Secrétariat de la commission
Alors que l’art. R. 441-13 al. 8 CCH semble exiger qu’un seul service de l’Etat en soit
chargé, le secrétariat de la Commission de médiation de Seine-Saint-Denis est composé de
manière tripartite par trois services de l’Etat. Chacun œuvre dans son champ de
compétence sous l’autorité de la présidente, qui, grâce aux pré-commissions, veille à la
position univoque de l’Etat en Commission.
1. Composition
a) Service responsable
D’après l’art. 8 RI, « le secrétariat de la commission de médiation est assuré
conjointement, sous l’autorité du Président, par la Direction Départementale de
l’Equipement de la Seine-Saint-Denis, la Préfecture de la Seine-Saint-Denis et la
Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales de la Seine-Saint-Denis ».
Il n’y a donc pas, à proprement parler, de « service responsable ». Chaque entité œuvre
dans son champ de compétence sous l’autorité de la Présidente.
b) Nombre de personnes affectées et niveau de qualification
La préfecture – Direction de la Cohésion Sociale, a délégué le Chef de bureau du logement
et de la rénovation urbaine ou son adjoint.
La DDE fournit une « cellule DALO » dont le détail suit :
• 1/3 Equivalent Temps Plein (ci-après ETP) catégorie A : suivi du contentieux et
représentation de l’Etat au TA, examen des refus des bailleurs et suites ;
• 1/3 ETP catégorie A : participation aux réunions préparatoires et à la commission,
examen préalable des recours ;
• 1 ETP catégorie A : positionnement des éligibles DALO sur le contingent
préfectoral ;
• 1 ETP catégorie B : coordination des recherches préliminaires (AGDREF, DLS,
autres renseignements), relations avec l’ADIL ;
• 2 ETP catégorie C : recherche des informations pour la réunion préparatoire ;
• 3 ETP catégorie C : suivi des relogements DALO (avis aux maires, contacts avec
les demandeurs, suivi dossiers auprès des bailleurs) ;
• Avec la gestion des 25 % du 1% logement, un ETP de catégorie A ou B serait à
prévoir selon la complexité du dispositif (puisqu’il comporte en contrepartie un
suivi des PRU).
La DDASS dépêche enfin l’inspectrice de l’Aide Sociale ou l’assistante sociale chargée des
politiques sociales et trois autres agents dont un ponctuellement
• 1/5 ETP catégorie A : participation à la commission et régulation des admissions
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• 3/10 ETP catégorie A : étude des dossiers, participation à la réunion préparatoire et
articulation avec le cadre C
• 1/2 ETP catégorie C : mise à jour des fichiers et recherches de structures et contacts
avec les familles).
• Ponctuellement s’ajoute un agent de catégorie A : étude et l’instruction des dossiers
contentieux (il a réalisé 3 mémoires au cours des 4 dernières mois).
2. Rôle
Les tâches du secrétariat sont nombreuses et détaillées à l’article 19 RI mais il faut faire
fondamentalement deux remarques.
La première est que le règlement intérieur prévoit que, parmi les tâches assignées au
secrétariat, sont insusceptibles d’être sous-traitées : « la délivrance de l’accusé de réception du
formulaire et les notifications des décisions de la commission de médiation aux demandeurs de
logement ou d’hébergement ainsi qu’au préfet de département la délivrance de l’accusé de
réception ». Or, comme il a déjà été dit, ces tâches sont en fait réalisées par le service
instructeur.
La seconde, qui s’inscrit dans la première, est que la tâche centrale du secrétariat est l’examen
en pré-commission des dossiers instruits par l’ADIL (v. infra), afin d’ajuster les décisions à
prendre ou de demander, le cas échéant, le retrait de l’ordre du jour de certains dossiers
pour obtenir des compléments d’information.
a) Réception des dossiers
Le secrétariat n’assure pas la réception des dossiers, qui est assurée par le service
instructeur, l’ADIL 93 (v. infra).
Deux secrétaires sont chargées de la réception des dossiers, de la saisie des dossiers sur le
logiciel DALORIF, de l’élaboration et de l’envoi des accusés réception, ainsi que de l’envoi
des notifications de décisions.
Le pôle DALO n’assure pas l’accueil physique ou téléphonique du public mais tel est son
objectif pour 2010-2011. La réception du public a lieu actuellement dans les agences et
permanences de l’ADIL 93, avec en outre, accompagnement des requérants pour la
constitution de leur dossier.
b) Instruction des dossiers
L’instruction des demandes est, aux termes de l’art. 19 RI une mission confiée au
secrétariat de la Commission. Elle est finalement est réalisée par l’Association
départementale d’information sur le logement, « ADIL 93 », organisme instructeur
conventionné (sur les ADIL v. art. L. 366-1 CCH). La position de l’ADIL en tant que
service instructeur a été l’occasion de souligner deux choses.
Il a d’abord été regretté que la CAF (Caisse d’Allocations Familiales), qui fait partie des
organismes instructeurs conventionnés, n’ait pas été choisie dans ce département. Parce
que la CAF, contrairement à l’ADIL, dispose d’un accès direct à certaines informations
clefs relatives aux demandeurs, l’instruction des dossiers aurait été facilitée. Cette
situation de l’ADIL face à l’accès à l’information devrait être améliorée en 2010-2011.
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Il a été ensuite posé la question de la vocation même de l’ADIL à officier en tant que
service instructeurs. L’ADIL 93 étant essentiellement une association de défense, disposet-elle d’une position adéquate à l’instruction impartiale des recours amiable ?
Indépendamment de ces remarques, l’ADIL 93 exerce des fonctions qui, de loin, dépassent
le strict cadre de l’instruction des demandes. Pour cette dernière tâche, elle emploie cinq
juristes instructeurs de niveau master 1 ou master 2 en droit sous la supervision d’un juriste
expérimenté. Outre l’instruction des dossiers, ces juristes semblent chargés, d’après les
informations recueillies, de préparer des mémoires en défense en cas de contentieux.
L’ADIL prend également en charge une part importante des tâches qui, d’après le
règlement intérieur (RI) de la Commission sont assignées normalement au secrétariat,
voire même sont déclarées non susceptibles d’être sous-traitées. De l’accueil du public à
l’envoi des notifications des décisions, le service instructeur est très étroitement intégré à
l’ordinaire de la Commission. L’effort sera porté, pour 2010-2011, sur la réintégration d’une
part des tâches de secrétariat dans la pôle DALO de la Préfecture.
Etant donnée qu’aucune prescription légale ou réglementaire ne définit les compétences
propres du secrétariat des commissions de médiation et que les tâches assignées à l’ADIL
93 ne sont pas incompatibles avec ses attributions légales (elles s’en rapprochent
sensiblement en terme d’accueil du public), il serait peut-être souhaitable que le RI reflète
plus exactement le fonctionnement de la Commission et soit modifié sur ce point précis.
3. Autres services de l’Etat
La cellule DALO assure la reproduction des décisions et l’envoi au Préfet. Elle suit les
réunions, veille au quorum, à l’envoi des mails rappelant les dates des commissions à
l’ensemble des membres, prépare les statistiques après avoir reçu les informations de la
Préfecture et de la DDASS. Elle prépare l’ordre du jour et assure l’interface avec les
administrations centrales pour toutes les questions réglementaires.
En cas de contentieux, les projets de mémoire sont préparés par les instructeurs de l’ADIL
et sont mis en forme par le service juridique de la DDE. Le suivi des contentieux est aussi
assuré par la cellule DALO.
Face au contentieux, le service fonctionne selon le modèle suivant :
• En cas de recours pour excès de pouvoir, l’ADIL, dés réception, donne une copie du
courrier au pôle DALO. Elle prépare ensuite un projet de mémoire qu’elle envoie
au pôle DALO accompagné des photocopies de l’ensemble du dossier du requérant.
Le pôle DALO tient à jour un tableau des différents contentieux. Il examine le
projet de mémoire proposé par l’ADIL et le communique avec les pièces du dossier,
au bureau des affaires juridiques de la DDE, qui est chargé de rédiger le mémoire à
soumettre à la signature du préfet. Lorsqu’une audience au TA est prévue, le pôle
DALO se rend au TA pour défendre le dossier.
• En cas de recours contentieux pour non relogement ou non hébergement, l’ADIL
donne une copie du courrier du TA au pôle DALO et le dossier complet soit à la
14
préfecture soit à la DDASS selon qu’il s’agit de logement ou d’hébergement.
L’ADIL ne prépare pas de projet de mémoire. C’est le service compétent
(préfecture ou DDASS) qui élabore et va défendre le mémoire au TA.
Pour les 2 types de recours, le pôle DALO est chargé des appels contre ces décisions, et
aussi de leur exécution. Il suit les statistiques du contentieux et en informe la commission.
Un examen des jugements rendus est également effectué par le pôle DALO.
15
SAISINE DE LA COMMISSION
I. Information des publics concernés
La cellule DALO veille à communiquer à l’ensemble des acteurs du logement et de
l’hébergement, toute nouvelle information, accompagné de leurs commentaires. Les
publics visés par cette communication sont ainsi et avant tout institutionnels (Conseil
général et mairies notamment). Ils se chargent par la suite de communiquer vers les
particuliers. La Présidente a mentionné spécialement le rôle très actif de l’association
France-Terre d’Asile dans le département auprès des populations qu’elle entend défendre.
Le service instructeur joue également un rôle dans l’information du public. Des formations
régulières sont en effet dispensées par les juristes de l’ADIL 93 auprès des travailleurs
sociaux, associations et collectivités locales sur le dispositif DALO et le montage des
dossiers.
II.
II. Assistance du demandeur
En Seine-Saint-Denis, l’association France Terre d’Asile est le seul organisme bénéficiant
d’un agrément.
Les demandeurs sont, dans une très large majorité, suivis par un travailleur social. Ces
derniers dépendent d’administrations et organisations diverses : mairie, services
départementaux, voire services des universités (par ex. celle de Creteil), associations
diverses (CLCV, Association Africa, Secours catholique, Interlogement, CGL…). Les
services sociaux ne procèdent pas à l’assistance du demandeur. Pour la constitution du
dossier, l’accompagnement du demandeur est essentiellement réalisé par le service
instructeur, qui se charge aussi, comme on l’a vu, de son accueil.
III.
III.
Notion de dossier exploitable
La formule du « recours inexploitable » désigne selon le document de consolidation « un
recours qui ne peut être traité et est retourné au requérant sans enregistrement ni
instruction, sous la forme d’un courrier qui lui communique les informations relatives aux
modalités de dépôt d’un recours. Un recours inexploitable peut être assimilé à un cas
particulier d’irrecevabilité. » Lors de l’instruction du dossier par l’ADIL (v. infra), s’il
apparaît qu’une information est manquante et permettrait l’acceptation du dossier comme
prioritaire et urgent, l’ADIL réclame cette pièce avant le passage en pré-commission. Un
délai de quinze jours est alors donné au requérant pour la fournir.
Deux précisions peuvent être données quant aux éléments d’appréciation du caractère
inexploitable du recours, et au rapport entre les notions de recours inexploitable et de
recours irrecevable.
A. Définition du recours inexploitable
Aux termes du « document de consolidation », les dossiers sont considérés comme
inexploitables dans chacun des cas suivants : « Aucun des deux modèles de formulaire
16
annexés à l’arrêté ministériel du 19 décembre 2008 n’est utilisé ; le formulaire est illisible ;
le formulaire n’est pas daté par le requérant et aucun élément du dossier ne permet
d’identifier la date du dépôt du recours ; le formulaire n’est pas signé par le requérant ; il
manque au moins une des informations obligatoires du formulaire de recours (rubriques
signalées par un astérisque). »
B. Recours inexploitable et recours irrecevable
Comme il a pu être lu ci-dessus, le caractère inexploitable d’un recours est assimilable à un
cas particulier d’irrecevabilité par la Commission. Aussi, et bien que le document de
consolidation prend soin de distinguer les deux situations, l’examen de la notion de
recours inexploitable est l’occasion de signaler la doctrine de la Commission sur la notion
de recours irrecevable.
L’irrecevabilité provient d’abord de l’absence d’une des pièces essentielles à l’instruction de
la demande : « justificatif d’identité du requérant (…) ; justificatif de la composition familiale
(…) ; justificatifs de ressources du ménage pour les recours déposés en vue d’obtenir un logement
(…) justificatif de régularité et de permanence du séjour des résidents étrangers pour les recours
déposés en vue d’obtenir un logement. (…) Dans ces cas, le dossier est renvoyé au requérant, avec le
formulaire de recours biffé, une copie étant conservée par le service instructeur. La notification de la
décision indiquera toutes les pièces relatives à la recevabilité de forme faisant défaut ainsi que les
éléments de fond manquant au dossier. »
Elle est également provoquée pour « défaut de cohérence dans les situations suivantes : pièces du
dossier contradictoire entre elles ; contradictions entre les éléments fournis par le requérant et des
informations vérifiées détenues par l’administration. ».
Certaines catégories
catégories de demandeurs font l’objet de précisions :
-
La catégorie « menacé d’expulsion sans relogement » : « le requérant, pour que la
demande puisse être recevable, doit fournir une copie de l’ordonnance du juge prononçant
l’expulsion ou toute pièce postérieure à l’ordonnance permettant d’apprécier sa situation ».
La commission 93 est à cet égard, sur la même ligne doctrinale que les tribunaux
administratifs. Il faut produire une décision de justice et les demandes fondées sur
le « congé pour vente » notamment, ne sont pas reçues au titre d’une menace
d’expulsion (par ex. n°0932009000467). D’une manière générale la commission use
du motif « pas de menace juridique d’expulsion ». La commission procède à un examen
général des voies de droit ouvertes en pareille hypothèse, et cherche notamment à
savoir si le demandeur bénéficie dispositif de prévention des expulsions (par ex.
n°0932009000428). Cette tâche pourra se trouver facilitée par la passation d’un
marché avec un organisme chargé d’expertiser la situation sociale des demandeurs
(v. supra).
-
Pour la catégorie « logé ou hébergé dans un établissement ou un logement de
transition » : « le recours n’est recevable qu’à la condition où le requérant apporte les
preuves relatives à son séjour dans l’établissement d’hébergement ou le logement de
transition. »
-
Pour la catégorie « suroccupation ou caractère indécent du logement », « un
justificatif de la surface habitable du logement occupé est nécessaire pour que le recours
17
puisse être déclaré recevable. Sont considérés comme pièces probantes du caractère indécent
du logement : le rapport d’un inspecteur de la salubrité, un constat d’huissier... ».
-
Au regard de la catégorie « délai anormalement long », « la recherche active de
logement constitue un motif de recevabilité des recours introduits au titre du délai
anormalement long. Dans ce cas, le requérant doit fournir toutes pièces justificatives de sa
recherche et, a minima, son attestation DLS ».
IV.
IV.
Délivrance de l’accusé de réception
La délivrance de l’accusé de réception est effectuée par l’ADIL. Dès l’enregistrement du
dossier sur le logiciel DALORIF, l’accusé de réception est édité et envoyé pour
signature au DDE puis adressé par l’ADIL aux requérants. La délai moyen de délivrance
de l’AR est de 4 mois. Une secrétaire supplémentaire vient d’être recrutée par l’ADIL pour
réduire ce délai.
L’accusé de réception n’est pas délivré aux dossiers inexploitables. Pour ces dossiers,
l’ADIL adresse un courrier au demandeur en lui indiquant les motifs et en retournant
l’ensemble des pièces communiquées. Les dossiers inexploitables ne sont pas enregistrés
dans DALORIF.
La Commission 93 procède à la délivrance de l’accusé de réception indépendamment de la
mise du dossier à l’ordre du jour de la commission mais, précise l’art. 14 RI, « l’accusé de
réception (…) précise notamment que c’est la date de réception mentionnée dans ce dernier qui fait
courir le délai dans lequel la commission de médiation doit se prononcer sur sa demande ».
Jusque mi-octobre 2009, la commission ne fournissait pas d’accusé de réception des recours
gracieux. Depuis le 21 octobre, un accusé de réception doit être fourni. Aucun contentieux
ne s’est lié autour d’un refus de délivrance de l’accusé de réception.
18
INSTRUCTION DE LA DEMANDE
I. Modalités de transmission et de recueil des informations
Selon l’article 15 du règlement intérieur « la commission de médiation définit les types de
documents pour lesquels elle habilite le service instructeur à solliciter en son nom, les services
compétents de l’État ou des collectivités territoriales ou des personnes ou organismes pour faire les
constatations sur place ou l’analyse de la situation sociale du demandeur nécessaire à l’instruction de
la demande. »
L’article 16 ajoute que « le service instructeur a en charge de demander, pour le compte de la
commission de médiation et sur sa demande expresse, aux bailleurs chargés de traiter la demande de
logement ou aux organismes chargés de traiter la demande d’hébergement tous les éléments
d’information sur la qualité du demandeur et les motifs invoqués pour expliquer l’absence de
proposition. »
II.
II. Modalités d’instruction
Le document de consolidation contient sur ce point un certain nombre d’informations.
A. Mode de classement
Les demandes sont classées selon qu’elles portent sur l’hébergement ou le logement. Elles
sont ensuite traitées par ordre d’arrivée « en fonction des délais dont dispose la
commission pour se prononcer ».
En séance, elles sont présentées dans l’ordre suivant : irrecevables, acceptées, rejetées,
recours gracieux, recours hébergement.
B. Hiérarchisation des priorités
Le principe est celui de la non hiérarchisation des priorités : les dossiers sont pris dans
l’ordre d’arrivée dès qu’ils sont près à être examinés.
Le document de consolidation signale néanmoins l’hypothèse de mise en avant de certains
dossiers. Les cas d’insalubrité sanctionnés par un arrêté accompagné d’une interdiction
définitive ou temporaire d’habiter « sont examinés en commission sans attendre », de
même que lorsque le délai de réponse de la Commission est inférieur à celui fixé pour la
réalisation des travaux prescrit par l’arrête d’insalubrité. Dans le cas contraire, le droit
commun de l’habitat insalubre prévaut sur le DALO.
En cas de double dépôt d’une demande en hébergement et d’une demande de logement, la
demande de logement « ne fera pas l’objet d’une priorité de traitement ».
C. Mode de présentation des dossiers destinés à la Commission
Les membres de la commission reçoivent comme indiqué supra, communication par voie
électronique des fiches récapitulatives des demandes à examiner et d’un récapitulatif
d’ensemble. La fiche récapitulative contient les informations générale sur le demandeur
19
(adresse, travailleur social, ressources), les motifs de sa saisine, l’appréciation de ces motifs
et une proposition de décision.
20
DELIBERATION SUR LA DEMANDE
DEMANDE
I. Ordre du jour de la séance
L’ordre du jour est établi par la cellule DALO et comporte systématiquement l’énoncé des
statistiques pour la semaine écoulée, l’examen des dossiers, les questions diverses plus,
éventuellement les sujets à évoquer devant l’ensemble de la commission (par ex :
statistiques régionales avec commentaires, point sur les recours portés devant le TA –
actualité législative, réglementaire et administrative).
L’examen des nouveaux recours intervient, après la présentation des tableaux statistiques
établis par le secrétariat, l’approbation des procès verbaux et des relevés de décisions des
précédentes séances. La présentation des statistiques donne lieu à commentaires et
questions. Il est ensuite procédé à l’examen des demandes.
II. Audition de demandeurs ou de personnes extérieures :
D’après l’article 23 RI – « La commission de médiation peut entendre toute personne dont
elle juge l’audition utile ». L’audition des demandeurs est pratiquée par certaines
commissions en province, mais la Commission de Seine-Saint-Denis n’y procède pas par
principe. Le nombre de dossiers à traiter rend matériellement impossible les auditions.
Madame Richard souhaite également préserver la sérénité du travail de la Commission.
III. Présence du service
service instructeur lors des délibérations :
L’ADIL est présente en commission. Elle présente son rapport ainsi que les pièces
soulevant des interrogations.
IV. Fréquence des discussions et arbitrages :
Le passage en pré-commission arrête la position de l’administration pour la commission à
venir. Les autres membres interviennent en commission. A ce moment, la discussion peut
amener les membres de l’administration à revoir leur décision. Il peut y avoir vote et en
cas de partage des voix à égalité, la voix du président est prépondérante. Les propositions
du service instructeur sont dans l’ensemble suivies.
21
APPRECIATION DE LA SITUATION PERSONNELLE DU DEMANDEUR
Chacun des points évoqués par la fiche sont examinés par la Commission qui, en outre
ajoute à l’examen les informations provenant des services de l’Etat.
I. Recours logement
A. Présence régulière sur le territoire et conditions de permanence
Le document des bonnes pratiques indique que l’appréciation du respect des conditions
spécifiques pour les étrangers hors Union européenne relève de la commission, qui
respecte cette directive. Pour cela, elle se fonde sur le décret 2008-908 du 6 novembre 2008
relatif aux conditions de permanence de la résidence des bénéficiaires du droit à un logement décent
et indépendant. Ce décret ne s’applique qu’au demandeur du logement mais n’empêche pas
la Commission de prendre en compte la situation des autres membres du foyer. Cela va
influer, en cas d’éligibilité du demandeur, sur le type de logement auquel il se verra
reconnaître droit.
Par exemple, le concubin du demandeur fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire
français (OQTF). La Commission déclare sa demande recevable et éligible au titre du
délai anormalement long mais ne tient pas compte du concubin du demandeur dans la
détermination du logement à attribuer. Ou encore, la Commission considère que l’épouse
et les deux enfants du demandeur n’étant pas présents sur le territoire français, ceux-ci ne
peuvent être pris en compte pour déterminer le type de logement à attribuer.
D’une manière plus générale, l’appréciation de la condition de séjour exige que la
Commission accède à certaines informations ou puisse au moins, le cas échéant, les
vérifier. Quand le titre de séjour a été délivré en Seine-Saint-Denis, la vérification de la
situation des étrangers « hors CE » est effectuée par les fonctionnaires du BLRU. En
Seine-Saint-Denis, compte tenu de la charge de travail de la Direction des Etrangers, dès
la parution du décret du 8 septembre 2008 sur les conditions de permanence de séjour sur le
territoire des ressortissants étrangers hors CE, les fonctionnaires du BLRU ont été équipés
du logiciel AGDREF leur permettant de procéder à ces recherches.
Quand le titre a été délivré hors 93, la Présidente consulte par messagerie les autres
préfectures avec l’aval du Préfet délégué pour l’égalité des chances. S’agissant des
procédures d’expulsion, c’est aussi la Présidente qui recherche les informations auprès des
services compétents de la Préfecture et des Sous-Préfectures.
L’ensemble de ces informations est retourné au service instructeur (ADIL 93) pour
compléter les fiches et éventuellement ajuster leurs propositions (dans un délai d’une
semaine). Ces dossiers sont alors examinés en pré-commission (Présidente, membre
titulaire ou suppléant représentant la Préfecture (BLRU), membre titulaire ou suppléant
représentant la DDASS, représentant de la DDE accompagné 1 ou 2 membres de la cellule
DALO et d’1 ou 2 instructeurs de l’ADIL).
22
Enfin, s’agissant du statut que la Commission accorde à la condition de séjour dans
l’examen de la demande, celle-ci semble tenue, non comme une cause d’irrecevabilité de la
demande mais comme une cause de son rejet comme « non prioritaire et urgent ». Cela
apparaît de manière évidente sous les n°0932009000425 et 0932009000457, où le seul motif
de non priorité de la demande est celui tiré des « conditions de permanence du séjour en
France ».
D’autres décisions prononcent encore le rejet de la demande pour des motifs combinés à
celui du séjour (recherche active de logement v. n°0932009000527 ou délai anormalement
long non dépassé n°0932009000428). Mais d’autres décisions incorporent le motif « séjour
en France » à des causes d’irrecevabilité (n°0932009000200 et n°0932009000370).
B. Prise en compte des démarches précédemment effectuées
Comme le rappelle le document de consolidation, « la recherche active de logement est le
critère d’éligibilité exigé pour tous les recours logement » et, dés son article 1er, le règlement
intérieur invite les membres de la commission à tenir compte des « démarches
précédemment effectuées » pour prendre leur décision. C’est ici la reprise directe du Code.
Rappelant la difficulté de mettre en lumière la recherche active de logement, le document
de consolidation donne les indications suivantes :
« Peut être qualifiée de recherche active de logement, chacune des situations suivantes :
- être titulaire d’un numéro unique, à jour, de demandeur de logement dans le
département et présenter un ou plusieurs courriers récents, de demande de logement, à un
ou plusieurs organismes bailleurs et/ou à une ou plusieurs collectivités territoriales
- ou être titulaire d’un numéro unique dans le département, à jour, de demandeur de
logement et justifier d’une démarche auprès d’un travailleur social en vue de l’obtention
d’un logement, ou en vue du maintien dans le logement occupé ;
- ou être titulaire d’un numéro unique à jour dans le département, renouvelé au moins une
fois sauf pour un recours au regard du délai anormalement long pour lequel deux
renouvellements doivent être intervenus ;
- ou bénéficier d’une labellisation au titre du dispositif de l’accord collectif départemental
n’ayant pas abouti à une offre de relogement, et dont le renouvellement a été sollicité par
le requérant ;
- ou bénéficier d’une labellisation au titre du FSL prioritaire n’ayant pas abouti à une offre
de relogement, et dont le renouvellement a été sollicité par le requérant ;
A l’inverse, n’est pas qualifiée de recherche active de logement, chacune des situations
suivantes :
- être titulaire d’un numéro unique nouvellement créé (durant les 12 mois précédant la
saisine) ou non renouvelé ;
- ou être titulaire d’un numéro unique à jour, renouvelé, et avoir refusé une ou plusieurs
propositions de logement sans justification. »
23
C. Appréciation de la « bonne foi »
La Commission évacue toute motivation assise sur la mauvaise foi du demandeur.
Procédant à l’examen de la bonne foi, elle ne fera pas figurer cette appréciation dans la
décision finale à notifier. Le « document de consolidation », dans cet ordre d’idées, ne fait
aucune mention du problème de la bonne foi. Les décisions de la commission peuvent
cependant signaler, pour motiver un refus, l’existence de « déclarations contradictoire »
notamment sur la composition du foyer ou sur les revenus du foyer.
D. Fait de ne pouvoir accéder ou se maintenir dans un logement décent et indépendant par
ses propres moyens
Les fiches récapitulatives font état des ressources du demandeur et la commission les
examine pendant la discussion. S’assurer de la réalité des situations alléguées est une
difficulté récurrente de la Commission.
II. Recours hébergement
A. Appréciation de la présence régulière sur le territoire
Les conditions de permanence du séjour sur le territoire ne s’appliquent pas à
l’hébergement. En cette matière la Commission fait prévaloir le principe
d’inconditionnalité de l’accueil qui découle actuellement de l’article L. 345-2-2 du Code de
l’action sociale et des familles, mais elle souligne que ce principe est de moins en moins
respecté par les structures d’accueil.
Cette inconditionnalité de l’accueil ne l’empêche pas de s’intéresser au statut du
demandeur au regard du séjour. En effet, lorsqu’un demandeur est recevable et éligible à
l’hébergement en urgence, sa situation au regard du séjour influera sur son orientation vers
l’hébergement : en CHU pour les demandeurs sans aucun titre, en CHRS ou en Centre de
stabilisation pour les autres demandeurs (CST, APS…).
B. Prise en compte des démarches précédemment effectuées :
Si aucune démarche n’est effectuée auprès d’une structure d’hébergement, le dossier est
rejeté. L’application de la loi est stricte. La commission s’appuie sur l’existence d’une DLS
régulièrement renouvelée mais également des démarches entreprises par le demandeurs
dans le parc privé.
24
APPRECIATION DES CONDITIONS DE LOGEMENT DU DEMANDEUR
I. Absence de proposition adaptée à la demande dans le délai
Dans le département de Seine Saint-Denis, le « délai anormalement long » pour
l’obtention d’un logement social est fixé à trois ans. Pour que ce délai courre, il faut que la
demande soit régulièrement renouvelée, attestant d’un suivi attentif de sa situation par le
demandeur. Ce délai doit être atteint au moment de l’enregistrement du recours, au quel
cas, et si la demande est formulée pour ce seul motif, la Commission prononce
l’irrecevabilité du recours (par ex. n°0932009000139).
La Commission reconnait assez rarement le caractère prioritaire et urgent d’une demande
en se fondant uniquement sur le délai anormalement long. Moins d’un tiers des réponses
positives sont notifiées sur ce fondement exprès. La Commission associe généralement au
dépassement du délai l’existence d’autres éléments prouvant la nécessité impérieuse d’être
relogé au titre d’un DALO et fait passer ces conditions devant celle du délai. Ainsi
l’élément de délai est surdéterminé par :
-
Un logement inadapté à la composition familiale (studio de 18m²/3 pers.) ou au
handicap (5ème étage sans ascenseur)
Un loyer (259.95€) inadapté aux capacités financières (564.37€)
Une suroccupation (22m²/ 5 pers)
L’éclatement de la famille suite à une expulsion pour validation de congé
Le handicap du requérant
Le caractère de logement indécent.
II. Demandeur
Demandeur dépourvu de logement
Les cas de demandeurs dépourvus de logement au sens strict sont assez peu nombreux
(une vingtaine au mois de mars et une dizaine au mois d’octobre). La plupart des
demandeurs dépourvus de logement (et non débiteur d’une obligation d’aliment) ayant
fait l’objet d’une décision favorable étaient hébergés chez des tiers, le plus souvent parents,
mais également amis (par ex. n°0932009003363), tante (par ex. n° 0932009003103) ou exmari (par ex. n°0932009003327).
La Commission, conformément à l’article R.441-14-1 CCH, prend en compte l’existence de
l’obligation d’aliment (art. 205 s. C. civ.) pesant sur le tiers hébergeant (par ex. n°,
0932009000179 : requérant âgé de 31 ans hébergés avec son épouse de 29 ans et leur fils de 3
ans).
L’existence d’une obligation d’aliment au bénéfice du demandeur n’est cependant pas un
motif systématique de rejet. La Commission peut ainsi déclarer prioritaire une personne
recherchant activement un logement « malgré l’obligation alimentaire » : le respect de
l’obligation d’aliment entrainait la suroccupation manifeste du logement de l’hébergeant
(par ex. n° 0932009000518 : requérant âgé de 40 ans avec son épouse de 30 ans et leurs trois
enfants de 6, 2 et 1 an).
III.
III. Demandeur mal logé
25
Le mal logement au sens de l’impropriété, de l’insalubrité, de l’inadaptation du logement
est un motif saillant de saisine de la commission de Seine-Saint-Denis.
A. Locaux impropres à l’habitation
Nombreux sont les demandeurs s’appuyant sur le caractère impropre à l’habitation des
locaux dans lesquels ils vivent.
La Commission veille alors à ce que les demandes ainsi motivées apportent la preuve
suffisante de cette impropriété. Cette preuve peut être apportée par le demandeur par tout
moyen, notamment par un rapport des services sociaux ou un constat d’huissier. En cas de
surcharge des administrations, la Commission peut désormais commander une enquête à
un prestataire extérieur (v. supra).
Les demandes sont très souvent déclarées irrecevables pour défaut d’éléments probant.
B. Locaux insalubres
La commission veille à ne pas interférer dans les procédures de droit commun en matière
d’insalubrité, donnant priorité à celles-ci pour le relogement (par ex. n°0932009000251 :
priorité donnée au droit commun, un arrêté préfectoral d’insalubrité ayant été édicté).
Lorsque se trouve alléguée l’insalubrité du logement, la Commission interroge la DDASS
dont l’appréciation emporte la conviction en l’absence d’arrêté d’insalubrité ou de rapport
du Service Communal d'Hygiène et Santé – SCHS (v. par ex. n°0932008001133 : la
procédure normale prendra trop de temps, le SCHS venant à peine de recruter un
inspecteur).
La DDASS est par ailleurs fréquemment sollicitée pour distinguer les cas d’insalubrité,
des cas d’indécence, que la loi ne dispense pas du délai fixées par l’article L. 441-1-4 CCH
(par ex. n° 0932009001348 : la situation constatée par le SCHS est de l’indécence et non de
l’insalubrité).
L’ADIL peut également diligenter un rapport du SCHS lequel pourra constater que les
locaux ne remplissent pas les critères d’habitabilité du règlement sanitaire départemental
(RSD) (par ex. n°0932008001449 : non respect de ces critères – indécence avérée et enfants
mineurs à charge : éligible). Craignant les conséquences sur leur maintien dans les lieux
certains locataires refusent l’intervention du SCHS auprès du propriétaire et souhaitent
seulement avoir un constat. Or ce simple constat ne peut valoir arrêté d’insalubrité.
C. Locaux dangereux
La dangerosité des locaux se constatera le plus souvent à travers l’édiction d’un arrêté de
péril (par ex. n°0932008001358 : éléments de façade et de balcon tombant sur le trottoir).
Cette dangerosité est exclusivement liée à la structure de l’immeuble. Elle ne peut en effet
se qualifier au regard de l’environnement humain, par exemple, le comportement des
autres habitants (v. n°0932009000263).
D. Demandeur menacé d’expulsion sans relogement : appréciation de la notion
26
Dans un département comme la Seine-Saint-Denis, le sujet des expulsions est assez
délicat, expliquant notamment que la présidence de la Commission de médiation ait été
confiée à un expert reconnu de ce problème. De très nombreux demandeurs sont en effet
surendettés, et souvent pèse sur eux d’importantes dettes locatives. Les situations
potentielles d’expulsion sont légion et leur mise en œuvre est souvent difficile à réaliser.
S’agissant donc de l’appréciation de la menace d’expulsion, la Commission de médiation
est sur la même ligne doctrinale que les tribunaux administratifs. Le demandeur doit
produire une décision de justice au risque d’être irrecevable.
Une « menace juridique d’expulsion » est donc nécessaire pour emporter recevabilité de la
demande. Faut-il par contre s’attacher aux causes de cette menace juridique ? Dans cette
matière se pose, avec une acuité particulière, la question de la bonne foi du demandeur.
La situation de « menace juridique d’expulsion » ne bénéficiera pas, de toute évidence, au
demandeur entré dans les locaux par voie de fait (par ex. n°0932008001332 : occupation sans
droit ni titre avec voie de fait pour entrer dans les lieux). Pourra-t-elle en revanche
bénéficier au demandeur menacé qui se trouve chargé de dettes locatives ? La pratique de
la Commission met en lumière une approche très circonstanciée.
Lorsque la dette locative est la seule raison de la menace d’expulsion la commission
s’assure des efforts entrepris pour résorber la dette. En l’absence d’éléments probant de cet
effort, ou à plus forte raison, de tout effort de résorption de la dette la demande est rejetée
(n°0932008002415 : dette de 16 000 euros et aucun effort de résorption) ou réorientée vers
des solutions d’hébergement type CHRS (v. par ex. n°0932008003556 : cas d’une personne
sans domicile fixe).
Par ailleurs, une expulsion déjà exécutée n’est logiquement pas une menace d’expulsion,
pas plus que les conséquences de la vente de son propre logement par le demandeur (par
ex. no 0932009003446) ; les demandes fondées sur le « congé pour vente » ou la fin du bail
ne sont pas non plus reçues au titre d’une menace juridique d’expulsion (par ex.
n°0932009000348) et la seule existence d’une procédure d’expulsion engagée n’est pas
qualifiée de menace. La Commission néanmoins mène un examen général des voies de
droit ouvertes aux demandeurs, et notamment le dispositif de prévention des expulsions.
E. Demandeur hébergé ou logé temporairement
Aucune décision ne traite de demandeurs installés en logement foyer. Les deux hypothèses
rencontrées sont celles des demandeurs en structure d’hébergement et celle des
demandeurs logés temporairement.
1. Structure d’hébergement
Les structures d’hébergement identifiées à travers les demandes DALO en Seine-SaintDenis montrent une sous représentation des structures publiques d’hébergement. En effet
dans la plupart des cas les demandeurs sont accueillis dans des hôtels et bien plus rarement
dans un CHRS ou dans un CHU.
2. Logement de transition
27
De nombreux recours ont été déclarés recevables au motif que le demandeur est logé dans
un logement de transition depuis plus de 18 mois. Les périodes passées en logement
transition sont parfois extrêmement longues (n°0932008002730 – en hôtel depuis 1999). Les
demandeurs sont logés dans des résidences telles que les Résidences Sociales du PACT
ARIM 93, de l’ADOMA (no0932009002423), dans des foyers tel que ceux de l’AFTAM (no
0932009001324) ou dans des hôtels (par ex. 0932009003683).
F. Logements non décents ou suroccupés
1. Situation du demandeur
Les demandeurs atteints d’un handicap (justificatifs variés, attestation CAF, certificat
médical, carte d’invalidité, attestation COTOREP, attestation CDAPH, carte de priorité)
ou ayant à charge une personne atteinte d’un handicap (enfant ou conjoint) constituent
une part assez importante des demandeurs DALO en Seine-Saint-Denis. Ils combinent
parfois cette situation de handicap à des situations d’insalubrité, voire même à la charge
d’un enfant également handicapé (par ex. n°0932008003939 : mère divorcée invalide à 80%
seule avec son fils handicapé invalide à 50%). En cas de rejet d’une demande formulée par
une personne handicapée, la Commission procède néanmoins au signalement du handicap.
Nombreux également sont les demandeurs ayant un ou plusieurs mineurs à charge et la
commission peut se trouver conduite à une appréciation souple de l’exigence cumulative
relative au logement. Elle peut ainsi faire droit à une demande émanant de personnes
logées dans un appartement où avait été constatée de l’humidité et la présence de plomb
mais sans risque manifeste pour la santé : cependant, eu égard au bas âge des trois des
enfants, et au fait que l’exercice profession de nourrisse de la mère faisait l’objet d’un refus
d’agrément en raison des lieux d’accueil des enfants, la Commission à titre exceptionnel a
fait droit à la demande (v. également n°0932009000465 : décision favorable à la demande
d’une mère et de son fils en raison du caractère indécent du logement).
-
Cas particulier
particulier des violences conjugales
Les cas de violence conjugale ont fait débat en commission. Celle-ci a finalement décidé
que cette situation ne suffisait pas à reconnaître le requérant comme prioritaire et devant
être logé d’urgence, ni pour une réorientation vers l’hébergement. Par exemple, la
Commission a ajourné la demande d’une femme victime de violence conjugale afin de
vérifier si cette dernière était encore salariée et de quel accompagnement social elle avait
besoin. La Commission reste cependant attentive à de telles situations bien qu’il existe
désormais un statut de divorcés pour violence qui permet le relogement hors DALO.
2. Caractéristiques du logement
L’indécence du logement est appréciée de façon très stricte par la Commission, qui soumet
à la DDASS les éléments de preuve apportés par le demandeur (rapports ou diagnostics
des services d’hygiène, de santé, de sécurité, constat d’huissier, lettre de situation…).
28
Elle se trouve caractérisée par les problèmes liés à l'humidité (par ex. no 0932009001808 infiltrations d'eau) ou à la ventilation (par ex. 0932008002158).
Pour emporter une décision favorable, l’indécence doit normalement être associée au
dépassement des délais d’attribution d’un logement (par ex. no 0932008002158 : 6
propositions inadaptées durant le délai) ou à d’autres situations comme l’insalubrité du
logement, le handicap du demandeur. Elle joue en somme comme facteur d’aggravation de
l’urgence à être relogée.
Dans certains cas exceptionnels, elle semble ouvrir le droit directement : dans une affaire,
le délai de relogement demandait encore un an pour être dépassé mais l’indécence était la
cause, chez les enfants du demandeur, de maladies digestives et respiratoires à répétition
(no0932008001133). La Commission a encore pu déclarer la recevabilité « à titre
exceptionnel » d’une demande de logement en combinant l’indécence du logement à la
prise en compte d’un enfant mineur à charge et d’une grossesse en cours. Elle semble ainsi
avoir assimilé l’indécence constatée par la DDASS à un des risques pour la sécurité ou la
santé auxquels renvoie l’article R. 441-14-1 du Code de la Construction et de l’Habitation.
Pour apprécier la suroccupation des locaux, la Commission reste conforme à la lettre de la
loi (article L441-2-3 CCH) et se fonde sur l’article D.542-14 du code de la sécurité
sociale selon lequel « le logement au titre duquel le droit à l'allocation de logement est
ouvert doit (…) présenter une surface habitable globale au moins égale à seize mètres
carrés pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de neufs mètres carrés
par personne en plus dans la limite de soixante-dix mètres carrés pour huit personnes et
plus » (v. par ex. no 0932009003330 : 11m² pour deux personnes < 16m ; no 0932009000426 :
80m²>43m²/ 5personnes).
G. Recours hébergement
C’est la situation d’errance plus ou moins aggravée qui motive essentiellement le recours
« hébergement ». La situation des demandeurs bénéficiaires de l’hébergement est en effet
celle de la plus grande précarité.
L’éclatement familial est récurant (ex. n°0932009000508 : père dans une structure, mère et
enfant dans une autre ; n°0932009000538 : fille en Côte d’Ivoire et prise en charge hôtelière
par le 115). Les hébergements sont multiples et instables (v. par ex. n°093200900620 :
cohabitation difficile avec le tiers hébergeant ; v. encore n°0932009000655 : SDF depuis le
décès du conjoint en 2006 ou bien n°0932009000722 : rupture d’hébergement imminente ;
n°0932009003616 : jeune homme de 24 ans errant, en rupture avec sa famille).
Très nombreuses sont en outre les demandes émanant de femmes, que celles-ci soient
isolées ou épouses à la tête de familles nombreuses. Rares sont en revanche les demandes
d’hébergement de personnes affectées d’un handicap. En pareille occasion, la proposition
d’hébergement en tient compte (n°0932009000508 : hébergement dans un centre accessible
aux personnes en fauteuil roulant).
Le principe de continuité dans la prise en charge des personnes sans-abri (circulaire du
19/03/07) conduit la Commission à rejeter les demandes de personnes déjà hébergées dans
des structures d’accueil alors même que celles-ci invoqueraient la cessation prochaine de
29
leur hébergement (par ex. no 0932009000726 : femme et sa fille hébergée dans une SHU qui
aurait annoncé la fin de leur accueil).
30
ELIGIBILITE DE LA DEMANDE
Pour caractériser l’éligibilité du recours amiable, l’appréciation du caractère prioritaire
d’une demande de relogement se distingue de celle de l’urgence à reloger lorsque le délai
d’attente d’attribution est dépassé. La situation de « délai anormalement long » a cet effet
de rendre la demande prioritaire mais, comme il a été vu ci-dessus ne préjuge pas de
l’urgence à reloger. Cette urgence est appréciée au regard des éléments apportés par le
demandeur tenant au caractère inadapté, suroccupé, insalubre de son logement.
Il semble en outre que le statut de propriétaire s’oppose à la qualité de demandeur
prioritaire mais les décision y relative s’accompagnent cependant d’autres éléments de
rejet de la demande (par ex. n°0932009000534 : pas de preuve du caractère impropre à
l’habitation des locaux).
Dans les autres situations, il apparaît bien que l’urgence à être relogé emporte assez
largement le caractère prioritaire de la demande.
31
CONTENU ET MOTIVATION DE LA DECISION
Les décisions de la commission visent l’article R. 441-14-1 CCH. Elles utilisent la forme
traditionnelle des décisions administrative rendues sur des demandes supposant une
réponse positive ou négative. La commission de Seine-Saint-Denis n’emploie pas l’apparat
des formes de la décision de justice (visa, motifs considérant, dispositif) qui peuvent se
rencontrer dans la pratique d’une autre commission d’Île-de-France.
I. Recours logement
Sauf deux hypothèses, les décisions positives ne sont pas motivées et ne comportent que le
type logement auquel le demandeur a désormais droit acquis.
A. Positive
Les décisions positives sont motivées dans deux hypothèses : quand elles se fondent sur le
délai anormalement long (afin d’informer sur le délai particulier du recours contentieux)
et quand elles concluent à la réorientation du demandeur vers une solution d’hébergement.
Elles précisent le type logement auquel le demandeur a droit de F1 à F5, en indiquant
généralement d’une fourchette (par ex. F2/F3 ; F3/F4). Elles signalent également
l’éventuelle présence d’enfants et/ou de personnes à charge, notamment des personnes
handicapées.
Lorsque la Commission décide de réorienter le demandeur de logement vers une solution
d’hébergement, elle précise le type d’hébergement qui lui paraît adéquat et les raisons pour
laquelle elle a décidé cette requalification, notamment l’insuffisance de recherche active de
logement (par ex. n°0932009003363).
Les décisions de la commission ne sont pas subordonnées à des mesures
d’accompagnement social mais n’hésitent pas à recommander un tel accompagnement.
Cette situation concerne les demandes d’hébergement ou les demandes de logement
requalifiées.
B. Négative
Les décisions négatives sont très amplement motivées et répondent, même de manière
surabondante, en étayant les causes d’irrecevabilité et d’inéligibilité, à chacun des moyens
invoqués par le demandeur.
Les idées qui dominent la motivation sont ici de deux ordres.
Il s’agit d’abord de permettre la confiance de l’administré dans le travail de la commission.
Celui-ci doit être mis en mesure de comprendre que toutes les pièces apportées et toutes
les causes invoquées ont fait l’objet d’un examen consciencieux.
Il s’agit ensuite de faire preuve de pédagogie et d’indiquer au demandeur les conditions de
réitération de sa demande par la voie gracieuse, voie qui est en effet très largement utilisée
pour « régulariser » une demande initiale incomplète. Certaines décisions négatives sont
32
alors comme une invitation à reformuler la demande (par ex. « précisez le lien de parenté
avec l’hébergeant » ; ou « prévoir un justificatif récent des ressources actuelles »).
Elle ne proposent cependant pas de solutions ou d’orientation mais peuvent s’accompagner
d’un « signalement pour suivi du logement ».
C. Sans objet (logés, décédés, partis…)
Les mêmes soucis de motivation animent la notification des décisions sur les demandes,
peu nombreuses, devenues sans objet. La notification prononce le rejet de la demande en
raison d’une absence d’objet, en précisant la raison de cette qualification. Par exemple
« vous n’occupez plus le logement pour lequel le recours a été formé ».
II. Recours hébergement
Il n’y a pas, quant au contenu et à la motivation des décisions, de distinction formelle ou
qualitative entre les demandes rendues sur logement et sur hébergement.
A. Positive
La décision positive d’hébergement précise la structure d’hébergement retenue par la
commission et préconise, le cas échéant des mesures d’accompagnement social (n° 093
2009 003815)
B. Négative
De la même manière et pour les mêmes raisons qu’en cas de demande de logement, les
décisions négatives rendues sur des demandes d’hébergement sont très amplement
motivées. Chacun des arguments avancés par le demandeur est passé en revue.
C. Sans objet (hébergés, décédés, partis…)
Le stock de décisions ne recèle pas de demande d’hébergement sans objet mais rien ne
permet de croire que leur mode de motivation serait différent des autres réponses données
aux demandes sans objet.
33
SUITES DE LA DECISION
I. Recours gracieux
Devant la Commission de Seine-Saint-Denis, le recours gracieux a bien plus les aspects
d’une « régularisation » que d’un « appel ».
L’ADIL est chargée de la réception des recours gracieux. Elle en accuse réception et
enregistre le recours sur le logiciel DALORIF. Le délai de traitement est de 2 mois.
L’ADIL instruit le recours et le présente en commission.
Dans la période d’étude, les recours gracieux ont constitué 7,8% des dossiers examinés.
61,3% des recours gracieux sont formés contre une première décision d’irrecevabilité. Le
taux de succès est assez important : 46,2% des recours gracieux se sont soldés par une
décision favorable au demandeur. Ceci ne tient pas à une Commission prompte à se dédire
mais au fait que dans une forte proportion, les recours gracieux sont formés contre des
décisions d’irrecevabilité rendues sur des demandes émanant de personnes qui remplissent
très souvent les conditions légales d’éligibilité.
Aussi, l’examen des recours gracieux n’a pas apporté une forte valeur ajoutée à l’examen
de la pratique décisionnelle de la Commission : les recours gracieux examinés n’ont pas
révélés de revirement d’appréciation de la Commission sur tel ou tel critère de recevabilité
ou d’éligibilité au DALO. Les recours gracieux permettent en effet le plus souvent aux
demandeurs de régulariser leur dossier suite à une première décision d’irrecevabilité. Le
recours gracieux est, pour le demandeur, l’occasion de réitérer une demande initiale mal
formulée : dans la plupart des cas, des pièces essentielles manquaient au dossier et, au
second essai la commission reçoit généralement un dossier complet. Ainsi placée en
présence des éléments nécessaires à la décision, elle peut utilement statuer sur des cas qui
remplissaient dés le départ les conditions du DALO : c’est ce qui peut expliquer le fort
taux de réussite des recours gracieux.
Par exemple : suite à une première décision d’irrecevabilité pour absence de justificatif des
ressources du foyer et d’un avis d’imposition, le demandeur revient avec un dossier
soigneusement complété et permet à la commission de le déclarer éligible au relogement
en F3/F4 (n°0932008002316). Le recours gracieux permet essentiellement de régler le
problème initial de recevabilité et donne ainsi accès à l’examen des conditions d’éligibilité.
La nouvelle recevabilité de la demande, qui est la conséquence des soins apportés au
recours gracieux, n’emporte évidemment pas avec elle, son éligibilité. Si une personne
peut, en recours gracieux, prouver qu’elle est menacée d’expulsion et ainsi se trouver
recevable à la médiation, elle demeure inéligible car elle « squatte » un logement social
avec voie de fait pour entrer dans les lieux (n°0932008001332). Dans une autre affaire, la
commission saisie d’une demande devenue recevable, peut la rejeter parce que son auteur a
refusé une proposition de logement adapté à ses besoins et ses capacités (n°0932008001818).
Plus intéressants pourraient paraître les recours gracieux contre des décisions de non
éligibilité. Ceux-ci sont moins fréquents. Maintenant la solution de rejet d’une demande,
la Commission peut cependant saisir l’occasion du recours gracieux pour en préciser le
34
fondement, voire le faire évoluer.
Une demande avait été déclarée non éligible en raison du non dépassement du délai. Saisi
d’un recours gracieux, la commission maintient ce motif et lui ajoute le fait que le
demandeur est propriétaire du logement qu’il occupe actuellement alors même qu’il semble
l’avoir mis en vente, mettant ainsi en lumière un aspect de sa doctrine sur le problème des
requête DALO émanant de personnes propriétaire du lieu qu’ils occupent (v.
0932008001818).
Le recours gracieux peut autrement permettre de faire évoluer le fondement d’une décision
négative. Si un premier recours est recevable pour cause d’hébergement du demandeur
chez un tiers et non éligible faute de recherche active de logement, le recours gracieux se
solde par un rejet au motif que le demandeur ne satisfait pas aux conditions de séjour sur
le territoire (n°0932008001441). A l’inverse un recours gracieux a été l’occasion pour le
demandeur d’apporter la preuve de son séjour régulier en France (0932008001851) sa
demande devenant alors éligible pour suroccupation, handicap, et délai anormalement
long. Si encore, une première demande est rejetée faute de recherche active de logement et
en l’absence de réponse à une offre de logement, le recours gracieux se place sur le
fondement de l’existence d’une autre procédure au bénéfice du demandeur, en l’occurrence
le FSL (n°0932009001214).
Enfin, les recours contre une décision positive étant assez rares pour être mentionnés, une
affaire montre la contestation d’une décision initiale favorable, quoique prononçant la
réorientation du demandeur de logement vers l’hébergement. Saisie d’un recours gracieux
contre cette réorientation, la Commission constate que le demandeur recherche
activement un logement et le déclare éligible à un relogement prioritaire et urgent en F2
(n°0932009000625).
II. Suivi d’une décision négative
Les décisions de la Commission ne font pas l’objet d’un suivi en tant que tel mais les
demandes rejetées peuvent néanmoins faire l’objet d’un « signalement pour suivi du
logement » aux administrations compétentes.
III. Suivi d’une décision positive
Les décisions positives sont notifiées aux intéressés. Les représentants de l’administration
et les autres acteurs reçoivent également les notifications. Ces dernières sont faites par la
Commission de médiation au Préfet, qui les envoie aux services de la Préfecture pour les
traiter.
Les bénéficiaires du DALO sont alors convoqués par le pôle DALO du BLRU et reçoivent
des propositions faites à partir d’un tableau construit en fonction des vacances existantes
et actualisé quotidiennement. En 2009, 2430 vacances de logement devaient affronter 60
000 demandes de logement.
Les administrés DALO sont ensuite mis en contact avec les bailleurs. Jusqu’à trois
propositions doivent parfois être faîtes avant d’obtenir un équilibre entre les exigences des
bailleurs et les besoins du bénéficiaire. Quand le bénéficiaire refuse la première
proposition, le dossier est repris, le cas échéant au vu des éléments nouveaux apportés en
35
cour de route. Une permanence téléphonique quotidienne d’une heure est assurée par la
préfecture pour informer les administrés du suivi de leur dossier.
Le pôle DALO regrette l’absence d’outil informatique adéquat à la gestion et à la
répartition des vacances de logement. Les vacances sont en effet actualisées
quotidiennement et comme les réponses des commissions d’attribution de logement
arrivent en nombre par courrier, leur dépouillement empêche une gestion en direct des
relogements. L’idéal serait donc de passer par la voie électronique et de mettre en réseau
l’ensemble des acteurs.
A. Attribution d’un logement
Les listes des bénéficiaires sont transmises au Préfet et les maires sont informés de
l’arrivée d’administrés DALO. Ces derniers se plaignent parfois de recevoir des
bénéficiaires d’autres départements alors que, de l’avis d’acteurs interrogés, la Seine-SaintDenis doit impérativement pouvoir orienter des administrés DALO vers d’autres
départements. Il peut en effet leur sembler délétère d’augmenter encore la proportion du
logement social dans le département quand l’objectif est justement d’y rétablir et d’y
maintenir la diversité des catégories socio-professionnelles.
Quand elle donne le bénéfice de la médiation, la Commission ne précise pas le périmètre
de relogement plus précisément que le périmètre départemental. La désignation des
organismes bailleurs qui assureront le relogement n’a pas lieu a priori. Elle découle de la
confrontation des recommandations de la commission avec les capacités du lieu où il
faudrait procéder au relogement. En général aucun problème ne se pose entre la Préfecture
et les bailleurs. Les situations qui pourraient faire sérieusement difficulté comme la
situation des membres du foyer au regard du droit de séjour sont réglées par la
Commission. Reste cependant l’épineux problème de la capacité financière de l’administré
DALO. Certains bailleurs peuvent refuser l’attribution du logement par crainte des
impayés. Le règlement de ces éventuels conflits ne dépasse cependant pas le stade de la
correspondance écrite, qui semble suffire à régler les difficultés, sachant que la préfecture
ne dispose pas des moyens juridiques d’imposer la conclusion d’un bail ni de récupérer un
logement attribué d’une manière inadéquate. Il sera cependant vu plus bas que les craintes
des bailleurs vis à vis des impayés les poussent à solliciter de plus en plus, auprès des
associations, la passation de baux glissants.
Les offres de logement sont réalisées sur le département. Comme il a été dit ci-dessus, les
bailleurs informent quotidiennement la Préfecture des vacances de logement. Un souci
semble porter actuellement sur la reconstitution du contingent préfectoral de logement,
contingent qui n’est pas exclusivement dédié au relogement des administrés DALO. Les
affaires dites « signalées » sont traitées directement avec les mairies et les bailleurs : les
relogements en urgence (par exemple en cas de violence conjugale) n’ont pas forcement
lieu dans le département.
Le refus du bénéficiaire apparaît peu courant mais lorsqu’il advient, et en dehors des cas
fantaisistes (désirerait un balcon par exemple…) il se fonde sur l’éloignement du logement
par rapport au lieu de travail, sur l’état du logement, ou la sécurité de l’environnement.
B. Attribution d’un hébergement
36
Les décisions positives sont également notifiées aux intéressés à l’administration et aux
entités. Ces notifications sont faites par la Commission de médiation au Préfet, qui les
envoie aux services de la DDASS pour les traiter. La DDASS de Seine-Saint-Denis peut
fournir l’hébergement d’urgence en CHU, en CHRS et centres de stabilisation. Elle
dispose aussi d’un petit contingent en maisons-relais qui se trouve encore très peu utilisé.
Par contre, elle ne dispose pas de Résidences Hôtelières à Vocation Sociale et n’a pas accès
aux résidences sociales. Gérées par un comité de pilotage, les maisons-relais ne sont pas
rattachées à la préfecture ce qui, pour certains acteurs interrogés, pose un problème de
gestion.
Le service responsable de la DDASS siège en Commission pour examiner les fiches
analytiques des décisions qui permettent de renseigner des tableaux d’affectation, envoyés
par mél toutes les semaines à l’ensemble des structures sous tutelle de la DDASS. La
DDASS reçoit des structures d’hébergement une liste des vacances et une prévision des
sorties de centres d’hébergement.
Ici se pose une vraie difficulté de gestion.
En raison du principe de continuité de l’accueil, il n’y a pas de date fixe pour l’arrêt de
prise en charge des hébergés. L’attribution des places d’hébergement est donc assez
complexe car elle souffre de la difficulté à prévoir les vacances. Elle nécessite la plus
étroite collaboration de la préfecture et des structures d’accueil entre lesquels d’ailleurs, les
conflits sont rares, et répondent de situations extrêmes (par ex. actes de violence dans la
structure d’hébergement).
Les refus des bénéficiaires sont rares et tiennent généralement à une préférence pour le
logement (le bénéficiaire s’est trompé de demande et cherche sa requalification).
37
LES RECOURS CONTENTIEUX
L’isolement social des requérants trouve une traduction en terme de qualité de leur
démarche juridictionnelle.
I. Modalités
Modalités de la saisine
Les demandeurs d’un logement au titre du DALO sont une catégorie de requérant
particulièrement démunie. Ils n’hésitent pas à franchir la porte du Tribunal, qu’ils tendent
parfois à considérer comme un « deuxième degré » d’administration. Leur démarche est en
revanche particulièrement sommaire.
A. Assistance du demandeur par un organisme
Il ressort tant de l’observation des décisions que des entretiens avec les Greffiers des trois
juridictions que les requérants, dans leur très large majorité, se présentent au juge sans
assistance ni conseil. Sur l’ensemble de la jurisprudence analysée, l’avocat n’intervient que
deux fois (sans succès). Deux requérants ont été représentés par une association,
l’Association de Défense du Consommateur Musulman (sans succès également). On peut
enfin imaginer un soutien particulier lorsque le demandeur s’écarte du simple recours pour
excès de pouvoir contre la décision de la commission et formule une requête assortie de
conclusions à fin de suspension, mais les dossiers ne font pas état d’une représentation par
un particulier comme par un avocat.
Ce faible accompagnement est vraisemblablement parmi les causes du très fort taux
d’irrecevabilités manifestes (47%) des recours contre les décisions des commissions. La
démarche juridictionnelle des requérants présente en effet un caractère extrêmement
rudimentaire. Souvent tardifs1, ces recours sont autrement introduits sans même attendre
l’examen de la demande de recours amiable, le contentieux n’est alors pas lié2. Les requêtes
sont aussi très souvent dépourvues de moyens et de conclusions3, voire même de toute
pièces justificatives4. Elles omettent en appel le ministère d’avocat5.
Ce caractère rudimentaire, peu éclairé, de la démarche des demandeurs trouve également
une illustration dans la tendance à combiner, comme pour « doubler les chances », le
recours gracieux et le recours contentieux6, ou encore à négliger le recours gracieux pour
directement saisir le juge de sa « demande logement ».
C’est ainsi la compréhension même du sens du recours contentieux qui échappe à bien des
requérants : ne distinguant pas clairement l’administration et la juridiction, très nombreux
sont ceux qui saisissent le juge en vue d’un « réexamen de leur situation » et non de
l’annulation de la décision de la Commission les concernant. Le tribunal ne peut alors que
leur répondre « qu’il n’appartient pas au juge de faire acte d’administrateur en se
1
Par ex. TA Cergy, n°0812860
Par ex. TA Cergy, n°0810163
3
Par ex. TA Cergy, n°0810971
4
Par ex. TA Cergy, 0813227
5
Par ex. CAA Versailles n°09VE00630
6
Ce qui conduit dans nombre de cas le juge a déclarer la requête sans objet puisque, entre temps, un recours
gracieux a prospéré, v. par ex. TA Cergy n°0811500
2
38
substituant à l’autorité administrative »7.
Le taux d’appel enfin, est très faible. Une cinquantaine d’appel ont été formés devant la
Cour administrative d’appel de Versailles contre les décisions du Tribunal administratif
de Cergy Pontoise. Tous semblent avoir été réglés par ordonnance de rejet (art. R. 222-1
CJA).
B. Organisation particulière
particulière du greffe pour ces recours
Le contentieux du droit au logement n’a pas, par lui-même suscité de modifications dans la
structure des Tribunaux administratifs compétents pour les décisions de la commission de
médiation de Seine-Saint-Denis.
Le greffe du Tribunal administratif de Montreuil n’a pas d’organisation particulière pour
les recours liés au DALO en raison de la relative faiblesse de ce contentieux, et si le
Tribunal administratif de Cergy-Pontoise affecte, depuis la création du TA de Montreuil,
le contentieux du DALO à deux chambres (la 1ère et la 9ème) et non plus à une seule (la 1ère)
c’est pour des raisons qui demeurent étrangères à ce contentieux.
La création du Tribunal administratif de Montreuil a en effet dessaisi Cergy-Pontoise
d’un contentieux essentiellement composé d’affaires de droit des étrangers et de droit
fiscal. Parallèlement, Cergy-Pontoise recevait une part du contentieux administratif des
Hauts-de-Seine, alors traité par le Tribunal administratif de Versailles, un contentieux
beaucoup plus diversifié que celui de Seine-Saint-Denis.
C’est donc le jeu des compétences qui a conduit Cergy-Pontoise à réorganiser ses greffes et
ses chambres, et il n’est pas possible de dire que le contentieux DALO est à la cause
d’agencements particuliers dans l’organisation de ce tribunal, pas plus que dans celui de
Montreuil. Le très faible taux d’appel n’a pas, logiquement, provoqué d’aménagement du
greffe de la CAA de Versailles.
II. Recours pour excès de pouvoir : recevabilité
Comme il a été dit ci-dessus, un très grand nombre de recours pour excès de pouvoir sont
manifestement irrecevables et rejetés par ordonnances de l’article R. 222-1 CJA. Ces
requêtes sont le plus souvent dépourvues de tout moyen, voire même de l’identité
complètes du requérant.
A. Contre une décision positive
Aucun recours engagé par l’Etat contre une décision positive de la commission de
médiation de Seine-Saint-Denis n’a été découvert, pas plus que de cas où le demandeur
contestait la requalification de sa demande de logement en demande d’hébergement. Pas
plus encore ne s’est présenté de recours pour excès de pouvoir intenté contre une décision
positive de la commission fondé sur le caractère inadéquat du type de logement proposé.
B. Contre une décision négative
négative
7
Par ex. TA Cergy 0907181
39
C’est contre les décisions négatives de la Commission, explicites ou implicites, qu’ont été
dirigés l’ensemble des recours pour excès de pouvoir transmis par les greffes. Les recours
contre les décisions implicites de rejet, c’est-à-dire les décisions n’ayant pas reçu de
traitement dans les 6 mois suivant leur dépôts, sont très largement minoritaires.
L’usage du référé est tout à fait rare et rencontre les mêmes écueils que les requêtes en
annulation Sur l’ensemble des décisions analysées, une seule requête introduite en urgence
a prospéré. Dans cette affaire, le juge a considéré qu’il existait un doute sérieux sur la
légalité de la décision refusant le relogement de parents dont la santé, ainsi que celle de
leur enfant de 18 mois était « gravement affectée par conditions de leur logement actuel »8.
Il a suspendu la décision de refus et enjoint au préfet de prendre une nouvelle décision
sous deux mois, sans assortir cette injonction d’une astreinte.
Au fond, le juge ne semble pas pouvoir exercer autre chose qu’un contrôle restreint sur la
décision de la commission de médiation. Il contrôle l’erreur de droit, confirmant qu’il
n’appartient pas à la Commission de requalifier une demande d’hébergement en demande
de logement9 ou que cette dernière n’est pas tenue de faire compléter par les demandeurs
les dossiers présentés dans le cadre du recours amiable10. Il contrôle l’erreur de fait
consistant par exemple à ne pas tenir pour produites certaines pièces nécessaires à
l’instruction alors que celles-ci l’ont bien été11. Il constate l’erreur manifeste d’appréciation
de la Commission découlant de ces erreurs de fait12.
C. Recours spécifique DALO en cas de non mise en œuvre de la décision positive dans le
délai
1. Motifs du recours
Dans l’essentiel des recours spécifiques DALO, les bénéficiaires ne sont vus proposer
aucune offre de logement ou d’hébergement dans le délai légal. Les autres recours
contestant une offre inadaptée.
2. Formation de jugement
Conformément aux possibilités ouvertes par l’article R. 222-13 CJA les présidents des
Tribunaux ont désignés des magistrats pour statuer sur les recours spécifiques DALO (R.
778-1 CJA). Au Tribunal administratif de Montreuil ces recours sont jugés par le Président
de la troisième chambre. A Cergy-Pontoise, ils le sont par celui de la Première chambre
ainsi que par celui de la 9ème chambre (depuis le 1er novembre 2009). Aucune affaire n’a,
jusqu’à présent, sollicité un renvoi devant une formation collective dans aucune de ces
deux juridictions.
3. Examen du recours
recours
8
TA Cergy ord. n°0906744
TA Cergy-Pontoise – n°0804897 – à propos du refus de la Commission de requalifier une demande
d’hébergement en demande de logement
10
TA Cergy-Pontoise – n°0807611
11
TA Cergy-Pontoise – n°0807966
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TA Cergy-Pontoise – n°0807966
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a. Modalités d’instruction
Le tribunal statut essentiellement au vu de la décision de la Commission de médiation et,
le cas échéant de la proposition de relogement formulée par le Préfet.
b. Appréciation de l’absence d’offre
Le problème de l’absence d’offre est plus précisément celui de l’absence d’offre adéquate.
Le juge doit évaluer, en cas de refus de la proposition de relogement formulée par le Préfet,
si celle-ci est conforme aux préconisations de la Commission et aux autres standards
légaux comme celui du seuil de suroccupation. Il rejette ainsi le recours d’un bénéficiaire
ayant refusé une offre de relogement en F4 qui lui paraissait inadaptée aux besoin de son
foyer composé de 7 personnes, motif pris d’une part, de la conformité de l’offre avec l’avis
favorable de la commission de médiation et d’autre part, du respect des exigences
réglementaires relatives à la surface du logement (art. D. 542-14 du Code de la Sécurité
sociale)13.
Le préfet est tenu de fournir un logement correspondant aux recommandations de la
commission de médiation. Dés lors, le bénéficiaire ne peut arguer en cours de procédure,
voire en cours d’audience, que sa situation a changé et demander qu’il soit enjoint au préfet
un nouveau relogement.
Une requérante s’était vue reconnaître son droit à être relogée prioritairement et en
urgence dans un appartement de type F3 à Bobigny. Non relogée dans le délai, elle avait
intenté le recours spécifique DALO mais, relogée en cours d’instance, sa demande était
privée d’objet. Elle argua cependant à l’audience un changement depuis la reconnaissance
de sa situation par la commission de médiation. Celle-ci devait désormais prendre en
charge son frère atteint d’un handicap. Le juge de Cergy-Pontoise rappelle que l’obligation
de relogement qui pèse sur le préfet « n’existe que dans la mesure des droits acquis par
l’avis favorable de la Commission de Médiation »14. Si le logement paraît inadapté du fait
de ce changement de situation, la requérante devra formuler une nouvelle demande devant
la Commission. Dans le même sens, il considère qu’un avis favorable « n’a créé de droits
qu’au profit du couple sans enfant qu’il {le requérant} forme avec son épouse et non d’une
famille avec un enfant né postérieurement »15.
Dans un cas voisin, le Tribunal administratif de Montreuil va considérer que la grossesse
de la concubine du demandeur bénéficiaire pour son couple d’un relogement en F1/F2 ne
constituait pas un changement de situation. Il faisait ainsi obstacle à l’argument opposé
par l’administration pour justifier l’absence d’offre de relogement dans le délai16.
4. Jugement
a. Rejet de la demande
13
TA Cergy – n°0909571
TA Cergy-Pontoise – n°0909946
15
TA Cergy-Pontoise – n°0903328
16
TA Montreuil – n°0913170
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Les demandes rejetées l’ont été à cause du refus du demandeur d’accepter une offre
correspondant aux préconisations de la commission17. Aucun cas n’a révélé une difficulté
liée à la requalification d’une demande de logement en offre d’hébergement.
b. Précision de l’injonction
Dans les jugements analysés, les injonctions ne fixent pas le type de logement à fournir, le
juge laissant la procédure de relogement ou d’hébergement se réaliser selon les
préconisations de la Commission. Il s’en suit des jugements qui, sans plus de précision,
enjoignent « au préfet de Seine-Saint-Denis d’assurer le logement de X »18.
c. Fixation de l’astreinte
Il y a ici deux distinctions à opérer. La première selon le tribunal, la seconde selon le
logement ou l’hébergement. La pratique des astreintes diffère en effet selon les deux
tribunaux de Cergy-Pontoise et de Montreuil.
i. Une distinction selon
selon les tribunaux
Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise semble accompagner systématiquement ses
injonctions d’une astreinte, ce qui n’est pas le cas de celui de Montreuil. Sur huit
injonctions de loger prononcées par ce Tribunal depuis son installation, 5 cinq furent
accompagnées d’une astreinte variant de 300 à 500 euros par mois de retard.
Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise prononce en matière de logement, des
astreintes de x €/jours de retard. Le Tribunal de Montreuil réserve ce mode de calcul aux
seuls hébergements et prononce, pour le logement des astreintes de x €/mois de retard. La
différence de montant résultant de ces deux modes de fixation de l’astreinte est assez peu
marquée au final19.
Les jugements du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise laissent apparaître un délai
d’action au terme duquel l’astreinte commence à courir.
En matière d’hébergement, ce délai atteint trois semaines à compter de la lecture du
jugement : jugement lu le 23 octobre 2, hébergement à pourvoir avant le 15 novembre
200920.
En matière de logement le délai peut atteindre 2 mois et une semaine : jugement lu le 23
octobre 2009, logement à pourvoir avant le 1er janvier 201021.
Le Tribunal administratif de Montreuil, lorsqu’il accompagne l’injonction d’une astreinte,
peut prévoir des délais sensiblement plus courts pour reloger : par ex. jugement lu le 12
janvier 2010, logement à pourvoir avant le 30 janvier 201022.
17
TA Montreuil – n°0911187
Par ex. TA Montreuil – n°0909711
19
Comparer TA Cergy-Pontoise – n°0909649 (astreinte de 15€/jour) et TA Montreuil – 0913170 (astreinte de
300€/mois)
20
TA Cergy-Pontoise – n°0908378
21
TA Cergy-Pontoise – n°0909934
22
TA Montreuil – n°0913170 ; n°0912261
18
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En matière d’hébergement, le délai de grâce peut être plus long qu’à Cergy-Pontoise et
atteint les cinq semaines : par ex. jugement lu le 22 décembre 2009, hébergement à pourvoir
avant le 1er février 200923.
Par ailleurs, indépendamment de la fixation de toute astreinte, les jugements du Tribunal
administratif de Montreuil prononçant les injonctions disposent systématiquement que la
préfecture devra justifier de l’exécution de l’injonction à une date, qui peut-être celle de
péremption du délai24, mais qui généralement est fixée à 15 jours passés l’expiration du
délai de grâce pour les hébergements25 et 1 mois pour les logements26.
ii.
ii. Une distinction selon
selon le logement ou l’hébergement
Les deux tribunaux semblent partager l’idée que la non satisfaction de l’obligation
d’héberger doit se solder systématiquement par le prononcé d’une astreinte, celle-ci allant
de 20 à 350 euros par jours de retard.
Par ailleurs, et parce que l’hébergement correspond à des situations plus critiques encore
que celle du relogement, les montants des astreintes « hébergement » atteignent souvent,
par jour, ce que les montants des astreintes logement atteignent par mois27.
Les montants maximaux d’astreinte se trouvent atteints dans des affaires où la moralité
administrative est en cause ou lorsque la situation du demandeur est critique.
Dans une affaire où le tribunal de Cergy-Pontoise dénonce deux fins de non recevoir
invoquées par l’administration « abusivement et maladroitement », l’astreinte atteint les 350€
par jour de retard28. A Montreuil, elle atteint le maximum de 500 € par mois de retard pour
aboutir au relogement d’une Dame logeant avec ses cinq filles dans « un appartement F2
dépourvu de tout confort »29.
d. Hypothèse de réorientation d’un recours concernant une demande de logement
vers un hébergement
Cette hypothèse ne s’est pas encore présentée aux juges de Montreuil et de CergyPontoise.
5. Suites données au jugement
23
TA Montreuil – n°0903316
TA Montreuil – n°0913511 : jugement lu le 13 janvier 2010, injonction d’héberger sous astreinte courant à
partir du 15 février 2010, justification de l’exécution de la décision à présenter au juge le 15 février 2010
25
Par ex. TA Montreuil – n°0903316 : délai de grâce fixé au 1er février 2010 – justification de l’exécution à
fournir le 15 février 2010
26
Par ex. TA Montreuil – n°0912993 : délai de grâce fixé au 30 janvier 2010 – justification de l’exécution à
fournir pour le 26 février 2010
27
Comparer par ex. TA Cergy - n°0908378 (350€/jour jusqu’à l’hébergement) et TA Montreuil – n°0912993
(400€/mois jusqu’au relogement)
28
TA Cergy - n°0908378
29
TA Montreuil – n°0912260
24
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Dés réception du jugement, le BLRU tente de reloger dans le délai qui peut lui être imparti
par le juge. Jusqu’à présent, aucune nouvelle saisine du tribunal suite à l’inexécution de
l’injonction n’a été enregistrée. Il n’y a pas encore d’action indemnitaire pendante.
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IMPACT DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DALO SUR LES POLITIQUES
LOCALES DE L’HABITAT
I. Evolution de l’organisation des acteurs locaux pour la mise en œuvre de la loi
La mise en œuvre de la loi DALO fait progressivement évoluer l’organisation des acteurs
locaux et les rapports qu’ils entretiennent.
Pour améliorer et accroître l’offre de logement, la préfecture va élaborer un document de
planification d’accroissement du parc. Les données DALO de la DDE et du Prêt Locatif
Social (PLS) vont être croisées. La DDE ira ainsi à la rencontre les bailleurs PLS
Le Plan départemental d’aide au logement des personnes défavorisées (PDALPD) du
département de la Seine-Saint-Denis date de l’année 2004. Sa révision, amorcée en 2008,
par la mise en place de groupes de travail thématiques a été suspendue afin de prendre en
compte les exigences liées à la mise en œuvre de la loi DALO. Elle devrait être
prochainement relancée par la Préfecture de Seine-Saint-Denis. Le département se trouve
actuellement dans l’attente.
Autre outil stratégique de la politique départementale du logement, le Fonds de Solidarité
pour le Logement (FSL) n’a pas encore modifié son règlement intérieur. Les accords
collectifs départementaux n’ont pas non plus évolué : le DALO est un système spécifique
et de dernier recours : d’après les responsables interrogés, il n’a pas vocation à être compris
dans les accords collectifs et doit être bien distingué des dispositifs de droit commun).
Les loyers des nouvelles constructions immobilières réalisées par les bailleurs sociaux sont
plus élevés par rapport à ceux des anciens logements sociaux. En conséquence ces
nouvelles constructions sont moins adaptées aux publics DALO dont les revenus ne
correspondent pas, dans la plupart des cas, à ces prix de loyer.
Si le nombre de baux glissants passés en Seine-Saint-Denis n’a pas augmenté, les
demandes, par contre, ont connu une forte augmentation. Cette augmentation semble
incontestablement liée à l’arrivée des administrés DALO aux portes des bailleurs sociaux.
Leur capacité à honorer les loyers, notamment, est souvent mise en doute par les bailleurs
sollicités pour leur accueil. Ceux-ci cherchent à se garantir d’éventuelles difficultés en
exigeant la passation d’un bail glissant avec les organismes compétents comme
l’Association Aurore. Cette dernière ne peut accéder à ces demandes croissantes sans
remettre en cause les conditions essentielles de fonctionnement et de financement de ces
baux. L’accompagnement social du bénéficiaire de ce bail, qui est une condition sine qua
non de la passation est par ailleurs régulièrement refusée par l’administré DALO.
L’état d’esprit de l’administré dans ses rapports avec les acteurs du logement est une
difficulté unanimement reconnue : l’administré reconnu prioritaire et devant être relogé
en urgence peut se sentir nanti d’un droit non conditionné au logement. Comme le rapport
de site Loire-Atlantique avait déjà pu le suggérer, il y a souvent confusion dans l’esprit des
bénéficiaires entre la commission de médiation DALO et les commissions d’attribution
des logements.
45
Il en découle des incompréhensions (fréquence des recours DALO alors que le
demandeurs est déjà dans le parc locatif social), des exigences inattendues et incompatibles
avec le traitement de l’urgence à laquelle doit palier le DALO (bénéficiaire désirant un
balcon), voire même des difficultés pour obtenir la simple coopération des administrés au
traitement de leur dossier.
Une affaire est ici typique : la commission demande à Madame de lui communiquer sa
dernière DLS – aucune réponse de sa part – la préfecture doit aller rechercher elle-même la
DLS, ce qui va permettre à la demande d’être reconnue éligible au motif d’une « recherche
active de logement » – l’assiduité dans le suivi de sa propre démarche en Commission de
médiation ne devrait-elle pas également compter dans l’idée de « recherche active de
logement » (v. n°0932008001818) ?
Quoiqu’il en soit, les acteurs interrogés peuvent résumer le problème de cette manière : le
dispositif DALO est un défi en terme de travail social.
Dispositif d’accès au logement, le DALO devrait selon eux être autant un dispositif
d’accompagnement social vers les responsabilités liées à la possession d’un logement.
Tout comme le Conseil général, les communes sont les grands absents de la Commission
de Médiation de Seine-Saint-Denis.
Considérant vraisemblablement la Préfecture comme le responsable principal de la mise
en œuvre du dispositif DALO, les représentant du CG et des villes ne siègent pas. Les
collectivités interrogées ont pu renvoyer à l’article L. 300 CCH aux termes duquel « le droit
à un logement décent et indépendant, mentionné à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990
visant à la mise en œuvre du droit au logement, est garanti par l'Etat » (Article L300-1 CCH). En
outre, peut également jouer un élément relatif à la structure du parc social : la part des
communes dans le parc de logements sociaux, principale destination des administrés
DALO, est souvent inférieure à celle de la préfecture et donc de l’Etat. Ainsi la ville
interrogée de la Courneuve, possède en propre 20% de logements sociaux, quand la part de
la préfecture sur le département est de 30%. Il ressort des entretiens que les SCOT des
EPCI de Seine-Saint-Denis ne répercutent pas directement les problématiques DALO pas
plus que les PLH, POS ; PLU, et accords collectifs intercommunaux, qui demeurent
encore inchangés.
Le rôle des communes semble alors se limiter à l’orientation du public vers la Commission
de médiation et au suivi des décisions de la préfecture et des commissions de médiation
afin d’avertir les demandeurs qui ont reçu des propositions de logement. A titre d’exemple
entre le 1 mars 2009 et le 30 avril 2010 la commune de la Courneuve a dirigé 187 personnes
vers le dispositif DALO, seules 83 ont saisi la Commission de médiation de la Seine-SaintDenis.
Bien que les personnes interrogées se déclarent satisfaites des relations qu’elles
entretiennent avec les différents acteurs du DALO, tout particulièrement avec les services
de l’Etat, la coordination en Seine-Saint-Denis n’est pas achevée. Il n’y a aucune structure
générale associant Etat, bailleurs, associations et collectivités territoriales pour la mise en
œuvre du DALO. Les bailleurs sociaux, assidus à la Commission de médiation, n’ont pas
encore souhaité créer d’organe dédié à la gestion des administrés DALO et à la
communication avec le Préfet. La tendance semble assez nette à laisser l’Etat le seul pilote
du relogement. Cela se traduit par une certaine passivité à l’égard du dispositif DALO
voire, aux dires d’acteurs interrogés, par la préférence affichée pour d’autres mesures hors
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DALO : prévention des expulsions, sorties des hébergements etc.
ALLIADE, qui gère le « 1% logement » devenu « Action Logement » a pris les mesures
nécessaires à l’objectif d’affectation d’un logement sur quatre aux besoins du DALO,
notamment en faisant évoluer ses procédures de traitement des avis de congé. A nouveau,
des difficultés apparaissent dans les relations avec les administrés DALO : lenteur du
montage du dossier lié (absence de réponse aux sollicitations), désintérêt des administrés
pour le logement proposé, changement de situation entre la décision de la commission et la
proposition de relogement… Il y a un très important taux de chute entre le logement
proposé au Préfet et son attribution. Sur l’ensemble de l’Île-de-France, 110 propositions ont
été adressées aux préfectures et seules 5 ont abouti à l’attribution du logement.
L’ANAH ne semble pas avoir fait évoluer son organisation pour la mise en œuvre de la loi
DALO. Son rôle en effet se limite à la surveillance de logements vacants susceptibles
d’être attribué. Attribuant cependant dans ce cadre, quelques subventions à des bailleurs,
elle veille à mettre en relation les bailleurs avec les associations et les services de l’Etat.
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