Pas d`exception à la Loi R-20 pour l`installation des éoliennes au

Pas d’exception à la Loi R-20 pour l’installation des éoliennes au Québec
Le 24 juillet 2015, sous la plume du juge administratif François Caron, la Commission des relations du travail (ci-après la « Commission ») a rendu sa décision tant attendue en ce qui a trait à la question de l’assujettissement des travaux d’installation des éoliennes à la Loi
sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’œuvre
dans l’industrie de la construction (ci-après la « Loi R-20 »).1
La nature des travaux litigieux
Le 21 février 2013, Enercon Canada inc. (ci-après « Enercon »), une filiale d’une
multinationale allemande spécialisée dans la fabrication, la vente et l’installation d’éoliennes,
a déposé un recours auprès de la Commission afin de régler une difficulté d’interprétation ou d’application de la Loi R-20.
La Commission était saisie de la question suivante : est-ce que les travaux d’installation et
de montage d’éoliennes dans le cadre de la construction de 14 parcs éoliens sis au Québec
sont assujettis à la Loi R-20, obligeant de ce fait les acteurs concernés à embaucher des salariés de l’industrie de la construction et à respecter les dispositions de la convention collective régissant le secteur du génie civil et de la voirie.
Les travaux d’installation et de montage impliquent toutes les composantes d’une éolienne telles que la tour, le rotor, le stator, les palles, la nacelle, les câblages, les branchements électriques, la plateforme de maintenance ainsi que les travaux de mise en service et de récupération des accessoires de manutention, d’emballage et de transport. Les travaux
d’aménagement du sol et de fondation des éoliennes n’étaient pas visés par le recours d’Enercon.
La décision de la Commission
Pour trancher la question qui lui est soumise, la Commission applique la méthode d’analyse
à trois étapes faisant unanimité au sein de la jurisprudence. Cette méthode découle de la définition du terme « construction » de l’article 1 f) de la Loi R-20 qui se lit ainsi : f) « construction »: les travaux de fondation, d'érection, d'entretien, de rénovation, de réparation, de modification et de démolition de bâtiments et d'ouvrages de génie civil exécutés sur les lieux mêmes du chantier et à pied d'œuvre, y compris les travaux
préalables d'aménagement du sol;
En outre, le mot « construction » comprend l'installation, la réparation et l'entretien de machinerie et d'équipement, le travail exécuté en partie sur les lieux mêmes du chantier et en partie en atelier, le déménagement de bâtiments, les déplacements des salariés, le dragage, le gazonnement, la coupe et l'émondage des arbres et arbustes ainsi que l'aménagement de terrains de golf, mais uniquement dans les cas déterminés par règlements;
Première étape
La première étape du test consiste à déterminer si les travaux constituent des travaux de construction au sens du premier alinéa. Trois questions sont sous-jacentes à cette étape : 1. S’agit-il de travaux de fondation, d’érection, d’entretien, de rénovation, de réparation, de modification, de démolition, de travaux préalables d’aménagement du sol ou de travaux connexes à ces activités? 2. Les travaux ont-ils trait à un bâtiment ou à un ouvrage de génie civil?
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3. Les travaux ont-ils été exécutés sur les lieux mêmes du chantier ou à pied d’œuvre?
En ce qui a trait à la première question, la Commission rappelle que « le contexte d’exécution des travaux ne se limite pas seulement à ceux qui font l’objet de la difficulté d’interprétation à la Loi R-20. Il faut apprécier les travaux qui sont nécessaires à la réalisation de l’ouvrage dans leur globalité et éviter de les « disséquer » au risque de manquer de perspective » (par. 193-94).
Considérant que le champ d’application de la Loi R-20 doit recevoir une interprétation large et libérale et que les activités de construction visées au premier alinéa de l’article 1 f) de la Loi R-20 incluent toutes les activités qui leur sont connexes, la Commission conclut que les travaux qui ont été exécutés à l’occasion de la construction des 14 parcs éoliens se rattachent à des activités d’aménagement du sol, de fondation et d’érection. La Commission
est notamment d’avis que l’installation et le montage sont des activités connexes à l’érection
d’un ouvrage.
Quant à la seconde question, la Commission, tout comme les parties à l’instance, convient
qu’un parc éolien est un ouvrage de génie civil. Néanmoins, le régime de la Loi R-20 distingue l’ouvrage de génie civil des équipements et machineries qui s’y rattachent. Il ne
faut pas les confondre. Une machinerie de production faisant partie d’un ouvrage de génie civil ne s’y subsume pas et ne perd pas son individualité.
La Commission est d’avis qu’une éolienne constitue une machinerie de production. La fonction première d’une éolienne est de transformer l’énergie cinétique du vent en énergie électrique. En ce sens, une éolienne partage plusieurs ressemblances avec une turbine.
Dans ces circonstances, la Commission statue que les travaux litigieux ne peuvent être assujettis à la Loi R-20 en vertu du premier alinéa de l’article 1 f) de la Loi R-20.
Seconde étape
La seconde étape consiste à déterminer si les travaux sont exclus du champ d’application
de la Loi R-20 en vertu des exceptions énumérées à l’article 19. Enercon n’a pas soulevé qu’une telle exception pouvait trouver application.
Troisième étape
La Commission doit déterminer si les travaux d’installation et de montage d’une éolienne sont assujettis à la Loi R-20 en vertu du Règlement d’application de la Loi sur les relations
du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’œuvre dans l’industrie de la
construction (ci-après le « Règlement d’application »).
Les dispositions pertinentes du Règlement d’application aux fins du présent bulletin sont les suivantes : L'installation, la réparation et l'entretien de machinerie de production sont compris dans le mot « construction » lorsqu'ils sont effectués par des salariés de la construction à l'emploi d'employeurs professionnels.
Sont aussi compris dans le mot « construction » l'installation de machinerie de production effectuée sur les lieux mêmes du chantier et à pied d'œuvre pendant la phase de
construction d'une centrale électrique ainsi que les travaux connexes reliés à une telle construction.
Contrairement aux prétentions d’Enercon, la Commission croit que, tout comme l’alinéa 1 f) de la Loi R-20, le champ d’application du Règlement d’application doit recevoir une
interprétation large et libérale. La Commission est d’avis qu’une éolienne est une machinerie de production. En conséquence, l’installation d’une éolienne ne serait, en principe, assujettie à la Loi R-20 que
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lorsqu’elle est effectuée par des salariés de la construction à l’emploi d’employeurs
professionnels, c’est-à-dire des employeurs dont l’activité principale est d’effectuer des
travaux de construction et qui emploient habituellement des salariés pour un genre de travail
qui fait l’objet d’une convention collective applicable dans l’industrie de la construction.
Toutefois, le Règlement d’application prévoit un assujettissement automatique à la Loi R-20,
sans égard au statut de l’employeur, en cas d’installation d’une « machinerie de production effectuée sur les lieux mêmes du chantier et à pied d'œuvre pendant la phase de
construction d'une centrale électrique ainsi que les travaux connexes reliés à une telle construction ».
Pour que cette disposition du Règlement d’application produise ses effets, la preuve
administrée doit faire état des quatre éléments cumulatifs suivants : 1. des travaux d’installation ou connexes;
2. sur de la machinerie de production;
3. sur les lieux mêmes du chantier ou à pied d’œuvre;
4. pendant la phase de construction d’une centrale électrique.
Lorsque cette disposition a été adoptée par le législateur, l’industrie éolienne n’était pas encore une réalité. Néanmoins, de l’avis de la Commission, la Loi R-20 et son Règlement d’application ne sont pas pétrifiés dans le temps et ils peuvent s’adapter en fonction d’une
nouvelle réalité si leur objet et leur formulation ne s’y opposent pas. Ainsi, la notion de
« centrale électrique » est suffisamment générique pour viser tous les types de centrales électriques, incluant celles qui étaient inconnues au moment de l’inclusion de cette
disposition dans le Règlement d’application.
Faisant siennes les conclusions d’un expert retenu par la Commission de la construction du
Québec, intimée en la présente instance, la Commission écrit que : « [l]a technologie utilisée
peut varier d’une centrale électrique à une autre. Toutefois, il s’agira toujours d’un ouvrage
destiné à capter une source d’énergie primaire afin de la convertir ou de la transformer en électricité afin de l’intégrer dans le réseau électrique lequel « reçoit toujours la même chose – de l’énergie électrique convertie » » (par. 292).
Ainsi, pour la Commission, un parc éolien constitue une centrale électrique au sens du Règlement d’application.
En outre, Enercon plaide que les travaux d’installation excluent l’activité de montage au motif que le second alinéa de l’article 1 f) de la Loi R-20 n’y fait pas référence. En effet, la notion de montage apparaît dans le Règlement d’application qu’en ce qui a trait à la machinerie de bâtiment : L'installation de machinerie de bâtiments est, dans tous les cas, comprise dans le mot « construction » défini au paragraphe f du premier alinéa de l'article 1 de la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle de la gestion de la main-d’œuvre dans
l'industrie de la construction (chapitre R-20). Cependant, le montage, la réparation et l'entretien de machinerie de bâtiments ne sont compris dans le mot « construction » que lorsqu'ils sont effectués par des salariés de la construction à l'emploi d'employeurs professionnels.
Enercon invoque le principe suivant lequel une disposition réglementaire ne peut aller à l’encontre d’une disposition législative habilitante pour soutenir sa prétention que les activités de montage sont exclues de l’activité d’installation.
La Commission rejette cette prétention d’Enercon au motif que l’activité de montage est comprise dans l’activité d’installation. À cet égard, la Commission écrit que : « le Règlement d’application ne contrevient pas à sa loi habilitante lorsqu’il restreint l’activité d’installation au
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montage dans le cas d’une machinerie et d’un équipement de bâtiment. Et, puisque l’activité
de montage est comprise dans l’activité d’installation, il n’est donc pas opportun de les
distinguer lorsqu’il s’agit d’une machinerie et d’un équipement de production » (par. 321).
Enfin, en ce qui a trait aux travaux de mise en service et de récupération des accessoires de
manutention, d’emballage et de transport, la Commission conclut qu’il s’agit de travaux
connexes reliés à l’installation d’éoliennes pendant la phase de construction d’un parc
éolien. Par conséquent, ils sont assujettis à la Loi R-20.
Pour tous ces motifs, la Commission conclut que, pendant la phase de construction des
14 parcs éoliens visés par le recours d’Enercon, les travaux d’installation des éoliennes, ainsi que les travaux connexes reliés à une telle construction, tels que les travaux de mise en service, de récupération des accessoires de manutention, d’emballage et de transports,
effectués sur le chantier et à pied d’œuvre sont assujettis à la Loi R-20.
Répercussions de la décision de la Commission
En principe, la décision de la Commission a l’autorité de la chose jugée qu’à l’égard des 14 parcs éoliens visés par le recours d’Enercon. Elle ne peut en aucun cas avoir cet effet à l’égard des parcs exclus du recours, qu’il soit actuellement en construction ou non.
Néanmoins, d’un point de vue pratique, force est d’admettre que cette décision vient clore définitivement le débat : les travaux d’installation d’éoliennes, ainsi que les travaux qui lui sont connexes, sont automatiquement assujettis à la loi R-20 pendant la phase de construction d’un parc éolien s’ils sont effectués sur le chantier et à pied d’œuvre.
Les principaux points d’intérêt de la décision de la Commission sont les suivants :

En matière d’assujettissement de travaux à la Loi R-20, il faut établir une distinction entre un ouvrage de génie civil et les équipements et machineries qui s’y incorporent.

En principe, les équipements et machineries de bâtiment et de production ne sont assujettis à la Loi R-20 que dans les cas visés au Règlement d’application. Malgré tout, les dispositions du Règlement d’application doivent
faire l’objet d’une interprétation large et libérale.

Les activités de montage sont incluses dans les activités d’installation. Le
Règlement d’application ne contrevient pas à sa loi habilitante en faisant explicitement référence au montage.

Enfin, la Commission propose certaines lignes directrices pour déterminer si un ouvrage constitue une centrale électrique au sens du Règlement d’application. Elle propose une lecture évolutive de cette notion qui, à son avis,
n’a pas été pétrifiée dans le temps au moment de son inclusion dans le Règlement d’application.
Les acteurs de l’industrie éolienne devront prendre acte de cette décision, laquelle pourrait éventuellement faire l’objet d’une révision judiciaire. Dans l’éventualité où un recours en révision judiciaire est déposé, les soussignés verront à vous en informer par le biais d’un
autre bulletin.
Si votre organisation œuvre dans l’industrie éolienne, voici les deux points que vous devez absolument prendre en considération dans la gestion de vos activités commerciales : 1. L’installation d’éoliennes, ainsi que les travaux qui lui sont connexes, sont automatiquement assujettis à la Loi R-20, sans égard au statut de l’employeur,
lorsqu’ils sont effectués sur les lieux mêmes du chantier et à pied d'œuvre
pendant la phase de construction d'un parc éolien ; Calgary | Montréal | Ottawa | Toronto | Vancouver
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2. Lorsque la phase de construction d’un parc éolien est complétée, l’installation
d’éoliennes supplémentaires, leur réparation et leur entretien ne seraient pas assujettis à moins qu’ils soient effectués par des salariés de la construction à l’emploi d’employeurs professionnels. En principe, vous n’auriez pas à retenir les services de salariés de l’industrie de la construction pour exécuter de tels travaux.
La décision de la Commission est malheureusement silencieuse à l’égard de la notion de « phase de construction d’une centrale électrique ». En quoi consiste exactement la phase de construction d’un parc éolien? À quel moment cette phase prend-t-elle fin? Peut-on prétendre que, lorsque le poste de raccordement est complété et que les éoliennes regroupées au sein d’un parc éolien débutent leur fourniture d’énergie électrique au réseau public, nous nous situons dès lors à l’extérieur de la phase de construction du parc aux fins du Règlement d’application?
Considérant ce qui précède, les stipulations traitant de la fin de la phase de construction d’un parc éolien se retrouvant dans divers documents contractuels revêtent une importance certaine. De telles stipulations contractuelles ne peuvent lier la Commission ou tout autre
tribunal. Cependant, elles constituent un indice de l’intention des parties, ce qui, à notre avis, est un facteur pertinent dans l’appréciation de la preuve en matière d’assujettissement
de travaux à la Loi R-20. Chose certaine, il est crucial pour les acteurs de l’industrie
éolienne de s’assurer que la description des phases de construction du parc éolien soit harmonisée au sein des différents documents contractuels.
Les acteurs de l’industrie éolienne ont tout intérêt à consulter leurs conseillers juridiques afin
de déterminer s’il y a lieu de recourir à des salariés de l’industrie de la construction pour
exécuter des travaux d’installation, de réparation et d’entretien après ce qu’ils considèrent être la fin de la phase de construction du parc éolien. Une analyse des coûts et bénéfices en
regard des risques de litige et d’infractions pénales devra être effectuée en vue de conclure s’il y a lieu, encore une fois, d’insuffler davantage de vent dans les voiles de la Loi R-20!
1 Enercon
Canada inc. c. Commission de la construction, 2015 QCCRT 0394. Pour
consulter la décision, veuillez cliquer sur l’hyperlien
suivant : http://BLG.com/fr/NouvellesEtPublications/Documents/Commission_des_relations_
du_travail_-_JUL2015.pdf.
2 Les parcs éoliens visés par la décision de la Commission sont les suivants : Parc éolien Montérégie, Parc éolien de New Richmond, Parc éolien de l’Érable, Parc éolien Val-Éo, Parc éolien MRC de la Côte-de-Beaupré 5, Parc éolien de Frampton, Parc éolien de SaintCyprien, Parc éolien de la MRC de Témiscouata 2, Parc éolien le Plateau 2, Parc éolien Vents du Kempt, Parc éolien Saint-Damase, Parc éolien de la MRC de la Côte-de-Beaupré 4, Parc éolien de Saint-Philémon et Parc éolien de la MRC de Témiscouata 1.
AUTEUR
Yvan Houle
T 514.954.3146
[email protected]
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