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Communication complémentaire - Commissariat aux conflits d
Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique : Un hybride Document présenté par Mary Dawson, commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique du Canada Pour « Ombudsmen and Accountability Officers: A Growing Class of Administrative Decision-Makers » Un atelier organisé dans le cadre du 5 Forum national annuel sur le droit administratif et sa pratique Osgoode Hall Law School e 14 et 15 octobre 2009 Toronto, Ontario Page 1 INTRODUCTION Les Canadiens espèrent et demandent que ceux qui occupent des postes de confiance publique prendront des décisions dans l’intérêt public et qu’ils se conduiront de manière éthique. Compte tenu de ces attentes, l’objectif ultime de tout régime sur les conflits d’intérêts et l’éthique consiste à appuyer et, dans la mesure du possible, à renforcer la confiance du public dans le système de gouvernement et les institutions publiques du Canada. Le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique joue un rôle clé pour renforcer la confiance des Canadiens dans le gouvernement et ses institutions, en veillant à ce que les titulaires d’une charge publique, élus ou nommés, ne profitent pas de leur charge publique pour favoriser de façon irrégulière leurs intérêts personnels. La séance du colloque à laquelle je participe a pour thème les ombudsmans et les agents de responsabilisation : une catégorie grandissante de décideurs administratifs. Comme le titre le laisse entendre, mon Commissariat fait partie d’une catégorie grandissante de décideurs administratifs au Canada. Certains, comme le Bureau du vérificateur général du Canada, le Commissariat à la protection de la vie privée et le Commissariat à l’information, existent depuis longtemps. D’autres, qui ont aussi des mandats indéfinis, comme l’ombudsman de l’approvisionnement, ainsi que divers organes dotés de mandats à court terme, comme les commissions Gomery et Oliphant, ont été créés ces dernières années. Même si mon Commissariat n’existe dans sa forme actuelle que depuis 2007, nous ne sommes pas des nouveaux venus dans ces rangs, puisqu’un rôle semblable au nôtre, bien que moins officiel, a été joué sous diverses formes depuis 1974. Dans le présent document, j’examinerai brièvement le mandat du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et les diverses fonctions administratives exécutées par mon Commissariat, et j’analyserai quelques enquêtes intéressantes que nous avons menées, afin de définir mon Commissariat et sa place dans la vaste catégorie des ombudsmans et des agents de la responsabilisation. MANDAT DU COMMISSAIRE L’approche du Canada pour régir le comportement éthique des membres de l’appareil gouvernemental a été développée en trois étapes. Au début, on a insisté sur la promotion de l’intégrité des titulaires de charge publique par une approche fondée sur les valeurs ou les principes. Puis, on a insisté davantage sur le respect des obligations éthiques par une approche davantage fondée sur les règles. On a donc délaissé peu à peu les lignes directrices pour se diriger plutôt vers la législation. Cette évolution est reliée en grande partie aux inquiétudes du public canadien liées à une série de controverses publiques ayant culminé par ce qu’on a appelé le scandale des commandites, qui a contribué à l’érosion de la confiance du public dans l’intégrité du gouvernement national du Canada. Elle est aussi reliée au désir de rendre l’administration des régimes du Canada sur les conflits d’intérêts clairement indépendants du gouvernement. Page 2 Le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique a été créé en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité, qui visait à rétablir la confiance des Canadiens dans le gouvernement. Cette loi omnibus a reçu la sanction royale le 12 décembre 2006. La partie qui touche à mon Commissariat, la Loi sur les conflits d’intérêts, est entrée en vigueur le 9 juillet 2007. Le Commissariat avait cependant plusieurs ancêtres directs avant cette loi. Ses origines remontent aux années 1970. Un bref historique du Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique figure dans une annexe au présent document. Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique administre deux régimes distincts sur les conflits d’intérêts : la Loi sur les conflits d’intérêts (la Loi) et le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (le Code des députés). Le premier est une loi, tandis que le second est un code de conduite annexé au Règlement de la Chambre des communes. Le commissaire joue un rôle semblable dans l’administration de ces deux régimes, qui interdisent tous les deux diverses activités soulevant ou susceptibles de soulever des conflits entre les intérêts personnels et publics. Le Commissariat donne des conseils confidentiels aux titulaires de charge publique et aux députés sur l’observation de la Loi et du Code des députés, il examine les rapports confidentiels sur les actifs, les dettes et les activités des titulaires de charge publique principaux et des députés, maintient des registres publics des renseignements à déclarer au public et effectue des enquêtes et des examens. Le commissaire est aussi chargé, en vertu de la Loi sur le Parlement du Canada, de fournir des avis confidentiels au premier ministre sur les questions de conflits d’intérêts et d’éthique. Je porte donc trois chapeaux. Ils touchent à mon rôle en vertu de la Loi, à mon rôle en vertu du Code des députés et à mon rôle consultatif auprès du premier ministre. Loi sur les conflits d’intérêts La Loi sur les conflits d’intérêts s’applique à environ 2 700 personnes nommées à plein temps et à temps partiel au sein du gouvernement du Canada, appelés titulaires de charge publique aux fins de la Loi. Ils sont tous assujettis aux règles générales pour éviter les conflits d’intérêts. Il y a, par exemple, diverses règles sur les conflits d’intérêts qui interdisent d’utiliser sa position pour favoriser un intérêt personnel—le sien ou celui d’autres personnes—ainsi que des règles relatives aux cadeaux, des exigences de récusation et des règles sur l’après-mandat qui interdisent de profiter indûment de son ancien poste. Les personnes nommées à temps partiel, habituellement des membres de conseils et de tribunaux, ne sont assujetties qu’aux règles de conduite générales énoncées dans la Loi et ne sont pas tenues de faire des déclarations. Les quelque 1 100 personnes nommées à plein temps sont assujetties non seulement aux règles générales, mais aussi à certaines exigences particulières. Ces titulaires de charge publique principaux comprennent les ministres, le personnel Page 3 ministériel, les secrétaires parlementaires, les sous-ministres, les chefs d’organismes et de sociétés d’État et les membres à plein temps de conseils et tribunaux fédéraux. La Loi limite leurs activités extérieures, exige qu’ils présentent une déclaration détaillée et confidentielle de leurs actifs et de leurs dettes à mon Commissariat, et leur interdit de détenir des biens contrôlés sous forme de valeurs cotées en bourse. En plus des règles générales sur l’après-mandat, il y a une « période de restriction » pendant laquelle ils ne peuvent pas accepter un emploi ou un contrat avec une entité non gouvernementale avec laquelle ils ont eu des rapports officiels directs et importants au cours de l’année ayant précédé la fin de leur mandat, ni intervenir pour le compte d’une entité gouvernementale avec laquelle ils ont eu de tels rapports au cours de l’année ayant précédé la fin de leur mandat. Les principales activités de mon Commissariat en vertu de la Loi sont les suivantes : conseiller les titulaires de charge publique en ce qui concerne leurs obligations; examiner les rapports confidentiels et établir des mesures de conformité individuelles; tenir un registre public des renseignements à déclarer au public; étudier les allégations de contravention à la Loi. La Loi s’inspire de nombreuses dispositions de l’ancien Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat, 2006, qu’elle a remplacé en 2007 (voir l’annexe), mais prévoit des règles supplémentaires et accorde des pouvoirs supplémentaires au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. Par exemple, le pouvoir du commissaire d’effectuer des examens a été élargi de manière à inclure les contraventions présumées de tous les titulaires ou ex-titulaires de charge publique. Auparavant, seuls les ministres et les secrétaires parlementaires étaient visés. Des pénalités en cas de non-respect des délais relatifs à la communication des renseignements, aux dessaisissements et aux déclarations publiques, ainsi que quelques nouvelles règles sur l’après-mandat, ont aussi été ajoutées. Code régissant les conflits d’intérêts des députés Le Code régissant les conflits d’intérêts des députés s’applique aux 308 députés élus i. Les ministres et les secrétaires parlementaires sont assujettis au Code des députés et à la Loi sur les conflits d’intérêts. Le Code comprend des règles sur les conflits d’intérêts des députés semblables à celles qui se trouvent dans la Loi. Les députés ne sont pas assujettis à certaines des exigences les plus strictes qui sont imposées aux titulaires de charge publique principaux, notamment au sujet des dessaisissements d’actifs et des restrictions des activités extérieures. Le Code des députés prévoit cependant des processus pour la communication confidentielle des intérêts personnels au commissaire, des procédures pour permettre la consultation publique des déclarations sommaires des députés, un rôle consultatif pour le commissaire et un processus pour la conduite des enquêtes sur les infractions présumées aux règles par les députés. Parce qu’il est un code de conduite et non un instrument législatif, le Code des députés peut être modifié plus facilement que la Loi sur les conflits d’intérêts. Le Comité Page 4 permanent de la procédure et des affaires de la Chambre assure la surveillance du Code, et se charge des éclaircissements, des modifications ou des changements; il n’a pas de mandat relatif à la Loi. Je donne mon point de vue et je fais des suggestions au Comité sur les aspects du Code des députés qui, à mon avis, devraient être clarifiés ou modifiés. Sur la recommandation du Comité, la Chambre des communes a modifié le Code tous les ans depuis trois ans. Les plus récentes modifications, portant sur les règles applicables aux cadeaux, sont entrées en vigueur en juin 2009. Pouvoirs d’exécution Les dispositions relatives à l’exécution contenues dans la Loi sur les conflits d’intérêts et dans le Code des députés et les pouvoirs qu’ils accordent au commissaire pour encourager ou imposer l’observation ou pour intervenir en cas de violation sont limités. Cela s’explique par le fait que le rôle du commissaire consiste principalement à conseiller, à informer et à tenter d’empêcher les contraventions. La divulgation publique après une enquête constitue la sanction la plus lourde en cas de non-conformité. Trois types de pouvoirs peuvent aider le commissaire à faire appliquer la Loi : imposer des pénalités; donner des ordres d’exécution; et effectuer des examens et faire des recommandations en conséquence. Le Code ne prévoit pas de tels pouvoirs, mais il me permet de mener des enquêtes, qui sont semblables aux examens prévus par la Loi. En vertu de la Loi et du Code, je peux faire enquête sur les contraventions, publier mes rapports d’enquête et recommander des sanctions. Pénalités La Loi permet au commissaire d’imposer des pénalités pouvant aller jusqu’à 500 $ aux titulaires de charge publique principaux qui ne se conforment pas à certaines exigences relatives aux déclarations. Ces exigences comprennent un rapport confidentiel à présenter dans les 60 jours suivant la nomination et une déclaration publique relative au rapport confidentiel à présenter dans les 120 jours suivant la nomination. Il y a d’autres situations où une pénalité peut être imposée si une déclaration n’est pas présentée dans les délais, mais elles sont plus difficiles à surveiller. Elles comprennent les avis de changement substantiel au contenu du rapport confidentiel, l’acceptation de cadeaux ou autres avantages, les offres ou l’acceptation d’emploi de l’extérieur et les récusations. Le Commissariat peut faire respecter les exigences relatives à la première déclaration parce que nous sommes généralement informés rapidement des nouvelles nominations. Nous avons mis en place un mécanisme de rappels afin de nous assurer que les titulaires de charge publique principaux savent que l’expiration du délai approche. La plupart du temps, lorsque les titulaires de charge publique principaux ratent le délai de 60 jours, c’est parce que nous n’avons pas été informés rapidement de leur nomination et que nous n’avons donc pas pu leur envoyer les rappels habituels. Les titulaires de charge publique principaux peuvent ne pas être en mesure de respecter le délai de 120 jours pour diverses raisons indépendantes de leur volonté. Lorsqu’un titulaire de charge publique principal n’a pas une bonne raison de rater Page 5 l’échéance et que nous envisageons d’imposer une pénalité, j’ai constaté qu’un avis de pénalité imminente suffit pour que l’observation s’exécute très rapidement. Il convient de souligner que des pénalités ne peuvent pas être imposées en cas d’infractions à la Loi autres que ne pas présenter de déclaration. Cela signifie que mon Commissariat ne peut pas imposer de pénalité en cas d’infraction plus grave. Ordres d’exécution La Loi permet au commissaire de donner des ordres d’exécution, qui sont rendus publics. Jusqu’ici, je n’ai jamais donné de tels ordres, même si je suis venue à un cheveu de le faire à quelques occasions. En règle générale, les gens n’ont pas besoin d’un ordre pour s’acquitter de leurs obligations une fois qu’ils comprennent ce qui est exigé et, jusqu’ici, le simple fait de laisser planer la possibilité d’un ordre d’exécution a suffi pour qu’ils se conforment, dans les rares cas où j’ai envisagé de donner un ordre. En réalité, un ordre d’exécution est une déclaration publique où j’affirme que, selon moi, un titulaire de charge publique principal ne se conforme pas à la Loi. La divulgation publique est la seule sanction. Examens et enquêtes Je peux mener des enquêtes pour déterminer si un titulaire ou un ex-titulaire d’une charge publique contrevient à la Loi à la demande d’un sénateur ou d’un député qui a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu contravention à la Loi. Je peux aussi mener une enquête conformément au Code à la demande d’un député qui a raison de croire que le Code a été enfreint. Je peux aussi mener des enquêtes de mon propre chef. J’ai le pouvoir indépendant de mener des enquêtes conformément à la Loi lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu contravention. Je peux aussi mener des enquêtes conformément au Code des députés lorsqu’il y a des motifs de croire qu’un député a contrevenu au Code. Lorsque mon Commissariat examine une allégation de non-conformité, notre enquête est très approfondie. Et lorsque je rédige mes rapports, je m’efforce grandement de documenter les raisons de mes conclusions, puisque ces rapports sont le principal moyen par lequel je communique avec le public. Mes rapports sur les examens prévus par la Loi, qui sont rendus publics, peuvent inclure des sanctions recommandées. Mais il revient au premier ministre de décider des mesures à prendre. Je remets mes rapports d’enquête en vertu du Code des députés d’abord au Président de la Chambre des communes et au député qui fait l’objet de l’enquête. Les rapports deviennent publics lorsqu’ils sont déposés par le Président de la Chambre. La Chambre a 30 jours pour approuver un rapport et c’est à elle qu’il revient de déterminer s’il y a d’autres mesures à prendre. Page 6 Il est important de souligner que mes pouvoirs de mener des enquêtes se limitent aux conflits d’intérêts prévus expressément dans la Loi ou dans le Code des députés. De plus, je n’ai pas le mandat d’effectuer des vérifications ou de mener des enquêtes sur d’autres questions éthiques. ENQUÊTES Dans cette partie du document, je résume quelques enquêtes que j’ai menées et qui sont intéressantes du point de vue juridique. Les deux premières portent sur l’interprétation de l’expression « intérêt personnel » dans le Code des députés et dans la Loi. La troisième porte sur le statut d’un membre du public par rapport à la Loi et aux tribunaux et sur les normes du contrôle judiciaire. Intérêt personnel Jusqu’ici, toutes mes enquêtes ont porté sur l’« intérêt personnel ». C’est compréhensible, puisque la notion de conflits d’intérêts repose sur ce concept. Le paragraphes 2(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts définit ce qui n’est pas compris par « intérêt personnel » : « intérêt personnel » N’est pas visé l’intérêt dans une décision ou une affaire : a) de portée générale; b) touchant le titulaire de charge publique faisant partie d’une vaste catégorie de personnes; c) touchant la rémunération ou les avantages sociaux d’un titulaire de charge publique. L’article 3 du Code des députés décrit les situations qui favorisent l’intérêt personnel : 3(2) Sous réserve du paragraphe (3), sont de nature à favoriser les intérêts personnels d’une personne, y compris ceux du député, les actes de celui-ci qui ont pour effet, même indirectement a) d’augmenter ou de préserver la valeur de son actif; b) de réduire la valeur de son passif ou d’éliminer celui-ci; c) de lui procurer un intérêt financier; d) d’augmenter son revenu à partir d’une source visée au paragraphe 21(2); e) d’en faire un dirigeant ou un administrateur au sein d’une personne morale, d’une association ou d’un syndicat; f) d’en faire un associé au sein d’une société de personnes. 3(3) Pour l’application du présent code, ne sont pas considérés comme les intérêts personnels d’un député ou d’une autre personne ceux : a) qui sont d’application générale; b) qui le concernent en tant que membre d’une vaste catégorie de personnes; b.1) qui ont trait au fait d’être partie à une action en justice relative à des actes posés par le député dans l’exercice de ses fonctions; c) qui ont trait à la rémunération ou aux avantages accordés au député au titre d’une loi fédérale. L’article 4 de la Loi sur les conflits d’intérêts se lit comme suit : 4. Pour l’application de la présente loi, un titulaire de charge publique se trouve en situation de conflit d’intérêts lorsqu’il exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la Page 7 possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne. L’article 8 du Code régissant les conflits d’intérêts des députés se lit comme suit : 8. Le député ne peut, dans l’exercice de ses fonctions parlementaires, agir de façon à favoriser ses intérêts personnels ou ceux d’un membre de sa famille ou encore, d’une façon indue, ceux de toute autre personne ou entité. Ces deux dispositions établissent les règles générales qui sous-tendent la Loi et le Code des députés. Le paragraphe 6(1) et l’article 21 de la Loi, qui constituent les dispositions générales sur les récusations, conjugués à la description des conflits d’intérêts contenue dans l’article 4, cité ci-dessus, interdisent à un titulaire d’une charge publique de jouer son rôle de titulaire d’une charge publique de façon à favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami. Ces cas—soi-même, un parent ou un ami— sont traités de manière absolue. Il est interdit non seulement de favoriser son intérêt personnel mais aussi de chercher à favoriser son intérêt personnel. Dans le cas d’une autre personne que soi-même, un parent ou un ami, il est interdit de favoriser l’intérêt personnel « de façon irrégulière ». Enquête Thibault Le premier exemple est une enquête conformément au Code régissant les conflits d’intérêts des députés portant sur les règles de récusation et les obligations de divulgation. Elle visait à déterminer si une poursuite constituait un intérêt personnel. À la fin de novembre 2007, un député a demandé que je mène une enquête sur la conduite de M. Robert Thibault, alors député libéral de Nova—Ouest, à l’égard de sa participation à l’étude menée par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique (le Comité permanent) sur les présumées relations d’affaires entre le très honorable Brian Mulroney et M. Karlheinz Schreiber, dans le cadre de l’étude de l’entente Mulroney Airbus. Le député alléguait que M. Thibault avait contrevenu à plusieurs dispositions du Code des députés en continuant de participer aux travaux du Comité permanent après que M. Mulroney avait intenté des poursuites contre lui. La poursuite demandait 2 millions de dollars de dommages-intérêts pour des propos prétendument diffamatoires tenus par M. Thibault hors de la Chambre des communes. Le député alléguait plus particulièrement qu’en continuant de siéger au Comité permanent, M. Thibault, principal porte-parole du Parti libéral sur l’enquête Mulroney-Schreiber, avait agit de manière à favoriser son intérêt personnel, contrevenant ainsi à l’article 8 du Code, qu’il avait contrevenu à l’article 12 en ne déclarant pas son intérêt personnel, et qu’il aurait dû se récuser de participer aux travaux du Comité permanent, y compris aux délibérations et aux votes, comme l’exige l’article 13. Sur la base de ces allégations, j’ai mené une enquête dans la mesure des exigences de l’article 27 du Code des députés. Page 8 Essentiellement, l’enquête portait sur la question préliminaire de savoir si une poursuite constitue un « passif » et, par conséquent, un « intérêt personnel » au sens du Code des députés. Dans ma réponse à cette question, j’ai déterminé qu’une poursuite en dommages-intérêts contre un député constitue un passif éventuel et, par conséquent, un « passif » au sens du Code et, de ce fait, un « intérêt personnel » aux fins de l’application des articles 8, 12 et 13. Le facteur le plus important dans cette enquête était que la nature de l’étude du Comité permanent et la nature de la poursuite intentée contre M. Thibault se chevauchaient grandement, puisqu’elles reposaient toutes les deux sur de nombreux faits communs. Une grande partie de l’information recherchée par le Comité permanent serait également nécessaire pour déterminer l’issue de l’action en libelle. Lors de cette enquête, il était donc extrêmement difficile de déterminer dans quelle mesure la participation de M. Thibault aux travaux du Comité permanent pouvait avoir été motivée, ou tout au moins influencée, par son intérêt personnel à se défendre dans la poursuite intentée contre lui, plutôt que par son devoir, impartial, de défendre l’intérêt public. Les témoignages obtenus par le Comité permanent, influencés en partie par les interventions de M. Thibault lors de l’interrogation des témoins, auraient pu influer sur son intérêt personnel dans l’issue de l’action en libelle. Par conséquent, on aurait pu raisonnablement penser que la participation de M. Thibault aux travaux du Comité était influencée par son intérêt personnel, ce qui pouvait nuire à l’exécution de ses fonctions et devoirs publics. J’ai conclu que M. Thibault aurait dû non seulement déclarer son intérêt personnel, comme l’exige l’article 12 du Code des députés, mais aussi se récuser de participer aux travaux du Comité permanent, y compris les délibérations et les votes, conformément à l’article 13. J’ai conclu également qu’il avait contrevenu à l’interdiction générale prévue à l’article 8, dans la mesure où sa participation aux travaux du Comité pouvait favoriser son intérêt personnel. Mais comme ma conclusion dépendait d’une nouvelle interprétation du terme « passif », j’ai recommandé de ne pas imposer de sanction à M. Thibault. Je lui ai cependant recommandé également de divulguer l’existence de ses intérêts personnels au Président de la Chambre des communes, conformément à son obligation de récusation. M. Thibault a suivi cette recommandation. Mon rapport sur l’enquête Thibault, remis au Président de la Chambre le 7 mai 2008, a provoqué une forte réaction de la part de certains députés, qui étaient non seulement surpris que le terme « passif » dans le Code des députés comprenne un passif éventuel comme des poursuites en cours, mais aussi et surtout inquiets que ma décision incite des tierces parties à intenter des actions sans fondement afin d’empêcher des députés de poursuivre des initiatives légitimes dans l’intérêt public. Les députés estimaient que cette interprétation large du terme « passif » limite leurs privilèges et immunités parlementaires et plus particulièrement leur droit illimité à la liberté de parole. Ils croyaient que la menace d’une action en libelle limitait de manière injustifiée leur capacité de s’acquitter de leurs devoirs publics et, par conséquent, minait fondamentalement leur rôle important dans le bon fonctionnement du système canadien de démocratie représentative. Page 9 En réponse à ces préoccupations, la Chambre des communes a adopté le 5 juin 2008 une motion modifiant le Code des députés afin d’exclure de la notion d’intérêt personnel les intérêts « qui ont trait au fait d’être partie à une action en justice relative à des actes posés par le député dans l’exercice de ses fonctions » et me demandant de reconsidérer les conclusions que j’avais tirées dans mon Rapport, en fonction de cette modification. Dans ma réponse à la motion, j’ai d’abord conclu, à titre préliminaire, que la modification ne limitait pas l’interprétation assez large du terme « passif » tel qu’employé dans le Code des députés, qui continue de s’entendre à la fois du passif réel et du passif éventuel, sauf dans la mesure où les actions en justice sont, du fait de la modification, exclues du champ de l’expression « intérêts personnels ». En supposant que la modification au Code aurait été apportée avant le début de mon enquête sur les allégations de mauvaise conduite de M. Thibault et en supposant les mêmes faits fondamentaux que dans mon premier rapport, je concluais que, si la modification avait été en vigueur lorsque j’ai mené mon enquête, M. Thibault n’aurait pas enfreint le Code des députés. Autrement dit, la modification de la définition des intérêts personnels, qui clarifiait que cette expression ne s’entendait pas des actions en justice contre les députés, aurait modifié fondamentalement mon analyse et les conclusions que j’ai tirées en menant cette enquête. Examen Watson Le deuxième exemple est un examen entrepris de mon propre chef au sujet des obligations de récusation prévues dans la Loi sur les conflits d’intérêts lorsqu’il y a une possibilité de favoriser les intérêts personnels d’un ami. Il fallait effectuer une analyse juridique de ce qui est considéré comme un ami dans le contexte d’un régime sur les conflits d’intérêts, et de ce qu’on entend par favoriser « de façon irrégulière » l’intérêt personnel d’une personne autre qu’un ami ou un parent. Au printemps 2009, mon Commissariat a reçu des informations alléguant que M. Colin Watson, membre du conseil d’administration de l’Administration portuaire de Toronto (APT), était en conflit d’intérêts à l’égard de sa participation à des votes du conseil d’administration de l’APT sur une proposition liée à l’acquisition d’un nouveau traversier devant effectuer le service vers l’Aéroport du centre-ville de Toronto. On alléguait plus particulièrement que M. Watson aurait dû se récuser concernant ces votes, au motif qu’ils lui donnaient la possibilité de favoriser les intérêts personnels de son supposé « ami » Robert Deluce, président et directeur général de Porter Airlines, dont les intérêts commerciaux seraient favorisés par l’acquisition d’un nouveau traversier. À partir des renseignements reçus, j’ai entrepris une étude, conformément au paragraphe 45(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts, pour déterminer si M. Watson aurait dû se récuser de prendre des décisions à l’égard de la proposition d’un nouveau traversier, en raison des règles de conduite énoncées aux articles 6 et 21, qui exigent que les titulaires de charge publique évitent les conflits d’intérêts et se récusent de participer à des décisions et à des votes qui les placent en situation de conflit d’intérêts. Page 10 Lors de cet examen, je devais déterminer si M. Watson et M. Deluce étaient des « amis » au sens de la Loi, si la participation de M. Watson à la décision de l’APT d’acquérir un nouveau traversier influait sur son intérêt personnel ou sur celui de M. Deluce ou favorisait de façon irrégulière l’intérêt d’une autre personne, selon la définition des conflits d’intérêts à l’article 4, et si M. Watson avait, dans les circonstances, contrevenu à la Loi. Cette étude portait principalement sur deux questions d’interprétation, liées toutes les deux à des termes clés dans la définition de « conflit d’intérêts » au sens de l’article 4 de la Loi, soit « amis » et « de façon irrégulière », qui ne sont pas définis dans la Loi. Dans cette étude, je devais donc examiner le sens et la portée de ces termes à la lumière des objectifs de la Loi et les appliquer ensuite aux faits en cause. Dans l’interprétation du terme « ami », j’ai conclu que la définition de « conflit d’intérêts » n’incluait pas les connaissances d’un titulaire d’une charge publique au sein d’un vaste réseau social ou d’une association professionnelle. Tel qu’employé dans la Loi, le terme « ami » s’entend de personnes qui ont un lien étroit d’amitié, un sentiment d’affection ou un lien spécial avec le titulaire de charge publique visé. Me fondant sur cette interprétation, j’ai conclu que les liens professionnels entre M. Watson et M. Deluce ne correspondaient pas aux liens personnels étroits nécessaires pour conclure que les deux hommes étaient des « amis » au sens de l’article 4. Par conséquent, M. Watson ne pouvait pas, sur la seule base de son amitié présumée avec M. Deluce, être en conflit d’intérêts au sens de la Loi ou dans une situation me permettant de conclure qu’il aurait dû se récuser concernant les votes du conseil d’administration de l’APT en application des articles 6 ou 21. Après avoir déterminé si M. Deluce était un ami, il fallait ensuite examiner la question plus large de savoir si M. Watson avait favorisé « de manière irrégulière » l’intérêt personnel de M. Deluce en appuyant la proposition d’acquérir un nouveau traversier. J’ai conclu que toutes les procédures pertinentes pour prendre la décision ont été approuvées par le conseil d’administration de l’APT, de sorte que les allégations de conduite irrégulière à cet égard devraient s’adresser à l’ensemble du conseil d’administration et pas seulement à M. Watson. Aucune preuve ne laissait croire que M. Watson avait joué un rôle d’influence afin d’expédier le processus de l’APT ni que d’autres membres du conseil d’administration étaient en situation de conflit d’intérêts. De fait, à en juger par les entrevues que j’ai menées, il ne faisait aucun doute dans mon esprit que tous les membres du conseil d’administration, y compris M. Watson, croyaient avoir agi dans l’intérêt de l’APT, malgré des divergences de vue importantes au sujet des mesures à prendre. Sur cette base, j’ai conclu que M. Watson n’avait pas favorisé de façon irrégulière les intérêts personnels de M. Deluce en votant sur la proposition et qu’il n’était donc pas en situation de conflit d’intérêts et n’avait pas enfreint les articles 6 et 21. Pour ces raisons, j’ai conclu que M. Watson n’avait pas enfreint la Loi et, par conséquent, je ne lui ai pas imposé de sanctions. Page 11 Démocratie en surveillance Le troisième et dernier exemple ne porte pas sur une enquête, mais plutôt sur une demande d’enquête à laquelle j’ai choisi de ne pas donner suite, et sur la contestation judiciaire qui a suivi, au sujet de la manière dont j’avais exercé mon pouvoir discrétionnaire en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts de ne pas effectuer une étude de mon propre chef. L’affaire remonte à une lettre qui m’a été adressée à la fin de l’automne 2007 par M. Duff Conacher, coordonnateur de Démocratie en surveillance, une organisation vouée au changement démocratique. Dans sa lettre, M. Conacher me demandait de mener une enquête sur de prétendues violations de la Loi sur les conflits d’intérêts par le premier ministre, le procureur général du Canada et divers autres ministres. En particulier, M. Conacher alléguait que ces titulaires de charge publique avaient contrevenu à la Loi en favorisant leur intérêt personnel ou celui de l’ancien premier ministre Brian Mulroney par des décisions qu’ils avaient prises à l’égard de l’affaire Mulroney-Schreiber. Il demandait également que je donne un ordre d’exécution les obligeant à se récuser concernant toutes les décisions futures dans cette affaire. Dans une réponse datée du 7 janvier 2008, j’ai indiqué que je n’entreprendrais pas d’étude de mon propre chef parce que je ne disposais pas de preuves crédibles suffisantes pour croire que ces titulaires de charge publique avaient utilisé leur pouvoir ou leur fonction pour favoriser leur intérêt personnel ou celui de M. Mulroney en prenant des décisions relatives à l’affaire Mulroney-Schreiber. Il n’y avait donc aucune raison de croire qu’ils avaient enfreint la Loi. À la lumière de cette conclusion, je n’ai pas jugé nécessaire de donner des ordres d’exécution exigeant des récusations. Démocratie en surveillance a demandé un contrôle judiciaire de ma lettre par la Cour d’appel fédérale ii, alléguant que j’avais commis une erreur pouvant faire l’objet d’un contrôle en refusant d’effectuer une étude de mon propre chef. La demande de contrôle judiciaire a été entendue et rejetée par la Cour d’appel fédérale le 21 janvier 2009. Dans ses Motifs du jugement, la Cour a rejeté à l’unanimité la demande de Démocratie en surveillance parce que je n’avais pas d’obligation légale envers M. Conacher de donner suite à sa demande, et parce que ma lettre de réponse ne constituait pas une décision pouvant faire l’objet d’un contrôle judiciaire de la Cour. Principal argument Nous avons soutenu que, lorsqu’une action administrative n’a pas d’effet sur les droits d’un demandeur ou n’a pas de conséquences administratives, elle ne peut pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Le demandeur n’a pas le droit, légalement, de faire examiner sa plainte par le commissaire, et le commissaire n’est pas légalement tenu d’y donner suite. Aucune disposition de la Loi ne permet à un membre du public d’exiger du commissaire qu’il entreprenne une étude. De plus, les déclarations que la commissaire a faites dans sa lettre originale de refus n’ont aucune force exécutoire puisqu’elle Page 12 conserve le pouvoir discrétionnaire d’entreprendre une étude au sujet de la plainte, si elle a, plus tard, des motifs de croire qu’il y a eu contravention à la Loi. Cet argument reposait sur l’esprit de la Loi sur les conflits d’intérêts, qui prévoit deux mécanismes permettant au commissaire d’entreprendre une étude : 1) sur demande d’un sénateur ou d’un député, le commissaire doit faire enquête, sauf s’il juge la demande futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi; et 2) de son propre chef, s’il a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu infraction à la Loi. L’article 66 de la Loi prévoit que les décisions et ordonnances du commissaire sont définitives et ne peuvent être attaquées que conformément à la Loi sur les cours fédérales pour les motifs limités que le commissaire a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l’exercer, n’a pas observé un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale, ou a agi ou omis d’agir en raison d’une fraude ou de faux témoignage. Compte tenu de l’esprit de la Loi, la Cour a rendu la décision importante que ma lettre n’était pas susceptible de contrôle judiciaire, puisqu’elle ne constituait « ni une ordonnance ni une décision » au sens de l’article 66 de la Loi sur les conflits d’intérêts ou du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales. La Cour a donc accepté notre position qu’un membre du public n’est pas habilité à exiger qu’une étude soit entreprise du fait qu’un grand pouvoir discrétionnaire a été accordé au commissaire, et que le refus du commissaire d’entreprendre une étude n’est pas susceptible de contrôle judiciaire par la Cour. Démocratie en surveillance a par la suite déposé une requête en autorisation à la Cour suprême du Canada. La requête a été rejetée et les dépens ont été adjugés à Démocratie en surveillance le 11 juin 2009. Autre argument Dans un autre argument que la Cour n’a pas examiné, nous avons soutenu que, compte tenu de la décision de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Dunsmuir iii, la norme de contrôle devrait être celle de la raisonnabilité. Afin de déterminer si la norme de la décision correcte ou celle de la décision raisonnable devrait s’appliquer, il faut tenir compte de quelques facteurs pertinents, comme la présence ou l’absence d’une clause privative; l’objet du tribunal; la nature de la décision en cause; et l’expertise du tribunal. Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour avait constaté que l’existence d’une clause privative était révélatrice de l’intention du législateur que les cours de révision s’inclinent davantage devant les décideurs administratifs. Nous avons soutenu que l’article 66 de la Loi sur les conflits d’intérêts constitue une clause privative solide, complète et large. La question à trancher était liée au pouvoir discrétionnaire portant sur la manière dont j’avais exercé mon pouvoir discrétionnaire pour ne pas effectuer une étude. Dans l’arrêt Dunsmuir, le pouvoir discrétionnaire commandait la déférence dans une analyse de la norme de contrôle. Page 13 Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour a aussi tranché que les tribunaux devraient faire preuve de déférence lorsque les décideurs administratifs interprètent leur loi constitutive et lorsque ces décideurs ont développé une expertise particulière dans un contexte législatif particulier. Compte tenu de la solide clause privative, une question portant sur l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire législatif et l’interprétation de la loi constitutive du Commissariat, et compte tenu du fait que l’établissement de l’existence d’une violation des règles sur les conflits d’intérêts relève manifestement de l’expertise du commissaire, nous avons soutenu que l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire pourrait faire l’objet d’un contrôle fondé sur la norme de la raisonnabilité. Vu que les allégations étaient sans fondement, la position du Commissariat était qu’il était raisonnable que la commissaire n’entreprenne pas une étude. La Cour d’appel fédérale n’a pas déterminé quelle norme de contrôle devrait s’appliquer. Favoriser de façon irrégulière un intérêt personnel Nous avons eu plusieurs cas portant sur l’interdiction générale, contenue dans la Loi et le Code des députés, de favoriser de façon irrégulière les intérêts personnels de quelqu’un qui n’est pas un ami ou un parent. Le qualificatif « de façon irrégulière » reflète le fait que les députés et les titulaires de charge publique favorisent couramment et de manière tout à fait légitime les intérêts de groupes ou de personnes par l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. Les politiciens, en particulier, devraient pouvoir exprimer leur appui à leurs collègues politiciens et à des programmes politiques particuliers, et il ne faudrait pas les empêcher de le faire sous prétexte que cela pourrait avoir comme résultat de favoriser certains intérêts personnels. Par conséquent, pour pouvoir déterminer si un intérêt a été favorisé de façon irrégulière, il faut souvent déterminer si l’action en question visait vraiment l’intérêt personnel ou si l’intérêt personnel découle d’une activité politique ou d’élaboration des politiques plus large hors de la portée de la Loi et du Code des députés. Il est important que mon Commissariat évite de s’embrouiller dans des controverses politiques, à moins qu’il y ait clairement une intention de favoriser un intérêt personnel. La décision rendue dans le procès criminel du maire d’Ottawa Larry O’Brien, accusé de trafic d’influenceiv est intéressante à cet égard. Le juge a tranché que les objectifs politiques sont généralement acceptables et ne placeraient pas un titulaire d’une charge publique dans une situation de conflit d’intérêts, mais que lorsque ces objectifs politiques donnent aussi la possibilité de favoriser l’intérêt personnel d’un titulaire de charge publique au détriment de l’intérêt public, il y a alors conflit d’intérêts. Durant le procès, où le juge a finalement déterminé que M. O’Brien n’était pas coupable des accusations portées contre lui, la défense a déposé une requête pour un verdict dirigé d’acquittement, au motif que les activités politiques reprochées à M. O’Brien, comme les négociations et l’acceptation du retrait d’un candidat dans une course à la mairie en échange d’une collaboration pour l’obtention d’une nomination, ne relevaient pas des dispositions pertinentes du Code criminel. Le juge a rejeté la motion Page 14 parce qu’il y avait des preuves que pourrait raisonnablement invoquer un juge des faits pour faire déclarer M. O’Brien coupable des infractions. Pour arriver à sa conclusion, le juge a examiné le sens ordinaire et grammatical des dispositions et l’intention fondamentale du législateur. Le juge a tranché que ces dispositions du Code criminel incluent diverses formes d’avantages ou de bénéfices, y compris ceux de nature purement politique, et conclu que ces dispositions visent clairement à prévenir le trafic d’influence de manière à protéger la confiance du public dans l’intégrité et l’apparence d’intégrité du gouvernement : Même s’il se peut que quelques nominations ou arrangements courants fondés sur le patronage soient perçus comme n’étant pas visés par la criminalisation prévue au paragraphe 121(1), ce n’est peut-être pas le cas d’autres nominations ou arrangements qui, bien que faisant partie du cours normal des activités du gouvernement, peuvent néanmoins être considérés par un membre du public raisonnable comme inappropriés et donner une image négative de l’intégrité des représentants du gouvernement. Même si le tribunal peut, comme le soutient l’avocat de M. O’Brien, prendre connaissance d’office que ces manœuvres politiques « ne sont pas rares dans la vie politique canadienne », si nous voulons respecter la décision de la Cour suprême dans l’arrêt Hinchey, il n’est pas nécessairement vrai que ces manœuvres ne sont pas et ne seront pas perçues par le public canadien comme jetant un discrédit sur l’intégrité du gouvernement. La Couronne affirme que le simple fait que cette activité fait partie des sales réalités de la politique ne la rend pas moins odieuse, voire criminelle. Je suis d’accord avec cette affirmation. Bref, le fait que cela se produise, ne rend pas nécessairement la chose acceptable et donc exclue de la portée de l’alinéa 121(1)d). Cette disposition doit être interprétée en fonction de son objectif législatif de protéger l’intégrité, réelle et apparente. Je suis certainement conscient de la nécessité d’interpréter les dispositions législatives de manière à éviter des résultats absurdes ou négatifs; la défense soutient qu’une interprétation inclusive de l’alinéa 121(1)d) produit de tels résultats. Je conviens que le Parlement n’a jamais eu l’intention de criminaliser le fait qu’un politicien offre une nomination au Sénat ou un poste ministériel pour inciter un autre politicien à changer de camp ou à renoncer à un siège ou à une nomination. Ces manœuvres ne porteront probablement pas atteinte à l’intégrité du gouvernement. En bout de piste, ces questions seront décidées dans l’isoloir. Mais exclure de manière catégorique l’octroi de tous les types d’avantage politique en échange d’une collaboration, d’une aide ou d’une influence de la portée de l’alinéa 121(1)d) revient à exclure des activités qui pourraient compromettre gravement la perception publique de l’honnêteté et de l’intégrité des titulaires d’une charge publique—un résultat qui est absurde en soi. Par conséquent, je conclus que le paragraphe 121(1)d) inclut l’avantage politique, et que la conduite présumée de M. O’Brien dans le cas qui nous intéresse relève correctement de la portée de cette disposition. [traduction] Même si l’affaire O’Brien n’a pas touché mon Commissariat—et a d’ailleurs été examinée en droit criminel et non en droit administratif—elle pourrait, je crois, avoir des implications intéressantes dans le contexte de la Loi sur les conflits d’intérêts, étant donné l’interprétation parallèle qui pourrait être faite au sujet de la convergence des intérêts politiques et personnels. Page 15 STATUT DU COMMISSAIRE L’analyse ci-dessus de mon mandat et de certaines des enquêtes menées par mon Commissariat établit le contexte et permet de comprendre où se place le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique dans la « catégorie grandissante des décideurs administratifs ». Il convient peut-être d’abord d’établir ce que le commissaire n’est pas. Je ne suis clairement pas un « ombudsman », qui surveille les enquêtes sur les plaintes des citoyens au sujet des activités gouvernementales malhonnêtes. Je ne suis pas tenue d’assurer un suivi des plaintes du public, même si je réponds souvent aux plaintes de membres du public. Certains autres hauts fonctionnaires du Parlement ont été constitués en tant qu’ombudsmans, en particulier le commissaire à l’information du Canada, qui fait enquête sur les plaintes des citoyens canadiens qui estiment que le gouvernement fédéral les a privés de leurs droits en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, et du commissaire à la protection de la vie privée du Canada, qui fait enquête sur les plaintes relatives à l’utilisation des renseignements personnels détenus par le gouvernement du Canada, en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Nous nous concentrons sur le comportement des titulaires de charge publique et non sur celui du gouvernement. En même temps, j’ai des pouvoirs d’enquête. Mon Commissariat ne correspond pas non plus à la définition d’un « tribunal administratif », étant donné qu’il n’a pas de pouvoir quasi-judiciaire d’arbitrer des différends entre deux parties adverses. Mon Commissariat n’est pas non plus un « organisme gouvernemental » chargé de fournir des services donnés aux Canadiens. Mais qu’est-ce qu’il est, alors? Il n’y a pas de réponse courte à cette question. Comme on le verra dans l’analyse ci-dessous, de nombreux facteurs entrent en jeu. Premièrement, le commissaire est un haut fonctionnaire du Parlement. Mon Commissariat n’est pas une institution du gouvernement du Canada. Il fait plutôt partie du Parlement. Comme le Sénat, la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement, il fait partie de l’infrastructure parlementaire. Mes employés ne sont pas des fonctionnaires, mais ils sont employés en vertu de la Loi sur les relations de travail au Parlement. Même si les agents du Parlement que j’ai évoqués ci-dessus jouissent d’une grande indépendance, mon Commissariat est unique dans un sens très important. Je relève directement du Parlement, par l’entremise du Président de la Chambre des communes et non d’un ministre. De même, je dépose les prévisions budgétaires annuelles du Commissariat au Président de la Chambre, qui les présente ensuite au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, pour examen. Page 16 En même temps, aux fins de la gestion financière, mon Commissariat est considéré comme un ministère en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques et j’occupe le rang d’un sous-ministre. Une autre caractéristique intéressante de mon Commissariat est que mes décisions en application du Code régissant les conflits d’intérêts des députés ne sont pas assujetties à un contrôle judiciaire. J’exerce mes activités au sein de l’institution de la Chambre des communes, et le privilège parlementaire est accordé au Commissariat en vertu de la Loi sur le Parlement du Canada. En même temps, aux fins de la Loi sur les conflits d’intérêts, je suis un « commissaire » en vertu de la Loi sur les Cours fédérales. La Cour d’appel fédérale a le pouvoir d’examiner mes décisions en vertu de la Loi. Mon Commissariat n’est pas assujetti à la Loi sur l’accès à l’information ni à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cette indépendance du gouvernement, qui est aussi assurée par d’autres moyens, comme les processus de nomination et de révocation et l’immunité contre des poursuites criminelles ou civiles relatives aux activités du commissaire, est essentielle à la capacité du commissaire d’administrer les régimes fédéraux sur les conflits d’intérêts. Le commissaire surveille la conduite des ministres, y compris le premier ministre, en plus des autres titulaires de charge publique et des députés. De manière plus générale, il est essentiel que ceux qui sont assujettis à la Loi et au Code soient assurés qu’ils seront traités équitablement, quelle que soit leur affiliation politique. Le public aura confiance dans la légitimité des conclusions du commissaire uniquement si le commissaire est vraiment indépendant du gouvernement de l’heure et est perçu comme tel. Je joue un rôle consultatif, ce qui est un peu particulier, en ce sens que mon Commissariat fournit des avis sur des questions de conformité à des personnes qui pourraient à un moment donné faire l’objet de nos enquêtes. Je suis également chargée de fournir au premier ministre des avis confidentiels sur les conflits d’intérêts et l’éthique. Je joue un rôle éducatif. Éduquer les gens sur les conflits d’intérêts constitue un aspect important de mon mandat. Ainsi, je suis chargée, en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts, de promouvoir la sensibilisation et l’éducation du public au sujet du régime sur les conflits d’intérêts, une tâche qui consiste notamment à veiller à ce que le public comprenne le rôle de prévention de mon Commissariat et comprenne aussi que la force du Commissariat ne consiste pas à pénaliser, ni même à exposer au grand jour les cas de non-conformité, mais plutôt à encourager une conformité généralisée. J’ai un rôle d’enquête, et je possède en vertu de la Loi les mêmes pouvoirs qu’une cour d’archives d’astreindre des témoins à comparaître et d’obtenir de l’information. Mon Commissariat fait enquête sur les allégations de non-conformité à la Loi et au Code des députés. En plus de m’intéresser aux faits, je m’intéresse presque invariablement tout autant à l’interprétation des dispositions de la Loi ou du Code dans des situations qui sont souvent sans précédent. Page 17 Enfin, je joue un rôle de décideur administratif. Mon Commissariat rend des décisions administratives après avoir mené des enquêtes sur les questions soulevées dans chaque cas. Ces caractéristiques uniques et variées relatives à la forme, à la structure, au rôle et aux pouvoirs font que mon Commissariat n’entre pas dans un moule standard, mais constitue plutôt une organisation hybride, unique en son genre. Par conséquent, la meilleure description serait peut-être le terme plus général d’« agent de responsabilisation », qui figure dans le titre de la présente session. CONCLUSION Même si mon personnel et moi-même surveillerons avec intérêt et participerons, si nécessaire, aux éventuelles actions en justice qui pourraient clarifier ou élargir la responsabilité que le Parlement m’a attribuée, je ne crois pas que mon Commissariat sera grandement touché par la tendance croissante à intenter des actions en justice au sujet des décisions du gouvernement. Personne, parmi tous ceux qui sont visés par la Loi sur les conflits d’intérêts, n’a intenté de poursuite contre nous et nous n’avons aucune raison de croire que cela pourrait arriver. La seule action contre nous, que j’ai évoquée plus tôt, a été intentée par un groupe qui, d’après le tribunal, n’était pas habilité à le faire. Il est important de comprendre que nos activités sont axées principalement sur la collaboration et non sur la confrontation. Mon personnel et moi-même travaillons avec des individus pour éviter que surgissent des conflits d’intérêts. Notre objectif est la prévention, pas la punition. L’évolution dans d’autres domaines pourrait cependant influer sur l’évolution de mon Commissariat. Par exemple, la Commission Oliphant v pourrait faire des recommandations de politique au sujet de l’après-mandat et peut-être d’autres aspects du régime sur les conflits d’intérêts quand il déposera son rapport à la fin de cette année. Mon Commissariat s’intéresse principalement aux conflits possibles entre les devoirs publics et les intérêts personnels des titulaires de charge publique et non à tous les types de préoccupations éthiques, même si certains ont tendance à voir le Commissariat comme un guichet unique pour toutes les questions relatives à l’éthique. Fait intéressant à souligner, malgré mon titre, il n’est pas question d’« éthique » dans la Loi sur les conflits d’intérêts. Dans la Loi sur le Parlement du Canada, qui définit mon mandat, une disposition prévoit que je fournis aide et conseils au premier ministre, à titre confidentiel, à l’égard des politiques en matière de conflits d’intérêts et d’éthique en général. Franchement, je me demande encore quel rôle je devrais jouer, le cas échéant, dans l’éthique en général, mais je suis très consciente du fait que la Loi sur les conflits d’intérêts et le Code des députés établissent tous les deux un mandat précis qui ne peut toucher qu’indirectement aux grands enjeux éthiques. Quelques autres pays ont établi leurs propres régimes sur les conflits d’intérêts et l’éthique, certains dans un cadre législatif, d’autres par des codes de conduite ou des Page 18 directives de politique, d’autres encore par une combinaison de ces deux types d’instruments. Je crois que le Canada peut tirer des leçons d’autres pays, mais qu’il peut aussi en donner. J’espère que ce document permet aux participants à la conférence de mieux comprendre où se situe le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique dans la catégorie des décideurs administratifs, car nous cherchons tous à appuyer et renforcer la confiance publique dans le système de gouvernement et les institutions publiques du Canada. Page 19 ANNEXE Historique du Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique 1973 Des lignes directrices sur les conflits d’intérêts à l’intention des ministres sont établies par le premier ministre Pierre Elliott Trudeau. Elles prévoient des interdictions sur l’utilisation de renseignements d’initiés à des fins personnelles, des restrictions sur les activités à l’extérieur et l’obligation que les ministres se dessaisissent de certains biens ou déclarent publiquement certains biens. Certaines lignes directrices, comme l’interdiction de siéger à des conseils d’administration de sociétés, reflètent des politiques non officielles en place depuis quelques années. D’autres, comme l’obligation de se dessaisir de certains biens ou de déclarer publiquement certains biens, sont empruntées à d’autres pays. Des lignes directrices à l’intention de divers groupes de fonctionnaires et de personnes nommées par le gouverneur en conseil sont annoncées. Elles ressemblent à celles à l’intention des ministres; des exigences plus précises à l’intention des hauts dirigeants de sociétés d’État et d’organismes gouvernementaux sont fixées par le ministre responsable. Des plans en vue de nommer le premier administrateur fédéral des conflits d’intérêts au Canada sont annoncés. 1974 Un sous-registraire général adjoint est nommé et un bureau est établi au sein de l’ancien ministère de la Consommation et des Corporations. En plus de tenir un registre des déclarations publiques, le bureau fournit des conseils sur les conflits d’intérêts aux ministres et à d’autres titulaires d’une charge publique. Années 1970 et 1980 Les lignes directrices sur les conflits d’intérêts administrées par le sous-registraire général adjoint sont modifiées à plusieurs reprises. En 1985, le premier ministre Brian Mulroney publie le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat, qui consolide en un seul document les règles à l’intention des ministres, des secrétaires parlementaires, du personnel ministériel, des fonctionnaires et des personnes nommées par le gouverneur en conseil. 1994 Le sous-registraire général adjoint est remplacé par un conseiller en éthique, qui travaille sous la direction générale du greffier du Conseil privé; le soutien administratif est fourni par Industrie Canada. Un Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat (Code à l’intention des titulaires de charge publique) révisé est publié; il est modifié en 2003 et à nouveau en 2004. 2004 Une modification à la Loi sur le Parlement du Canada entre en vigueur et établit le nouveau poste de commissaire à l’éthique, qui ne fait plus partie de la fonction publique, mais constitue plutôt une entité parlementaire distincte. Un nouveau commissaire est nommé. Le commissaire à l’éthique administre le Code à l’intention des titulaires de charge publique et assume la responsabilité du nouveau Code régissant les conflits d’intérêts des députés, qui entre en vigueur en octobre 2004. Le Code des députés se fonde sur diverses règles relatives aux conflits d’intérêts énoncées dans la Loi sur le Parlement du Canada et dans l’ancienne Loi sur le Sénat et la Chambre des communes. 2006 La Loi fédérale sur la responsabilité établit la Loi sur les conflits d’intérêts, qui remplace le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat. Elle crée aussi le nouveau poste de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, qui remplace l’ancien poste de commissaire à l’éthique. Mary Dawson occupe le poste depuis juillet 2007. Page 20 Notes i Il y a un Code régissant les conflits d’intérêts des sénateurs distinct, administré par le conseiller sénatorial en éthique. En mai 2009, le gouvernement a déposé le projet de loi C-30, afin d’éliminer le poste de conseiller sénatorial en éthique et de transférer les devoirs et les fonctions de ce conseiller au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. ii Conformément à l’article 28 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour d’appel fédérale a le pouvoir d’entendre les demandes de contrôle judiciaire relatives au Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique. iii Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9. iv M. O’Brien était accusé d’avoir de l’influence auprès du gouvernement du Canada ou d’un ministre du gouvernement, ou prétendu en avoir, et d’avoir accepté un avantage (le retrait d’un candidat à la course à la mairie de 2006) en échange de l’utilisation de son influence pour aider le candidat à obtenir un emploi à la Commission nationale des libérations conditionnelles, en contravention avec l’alinéa 121(1)d) du Code criminel du Canada. M. O’Brien était aussi accusé d’avoir négocié une nomination à une charge en prévision d’un avantage ou d’un bénéfice, à savoir le retrait du candidat à la course à la mairie, en contravention du paragraphe 125b) du Code criminel. v Commission d’enquête concernant les allégations au sujet de transactions financières entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney.
