Pour une approche de la définition du « Logement d`abord

Pour une approche de la définition
du « Logement d’abord »
à l’échelle européenne
1er septembre 2011
Pour parler du « logement d’adord » et d’une de ses traductions opérationnelles qu’est
le logement accompagné, il est nécessaire de commencer par un détour sémantique
et notamment par la richesse de la terminologie anglo-saxonne.
LA TERMINOLOGIE :
LOGEMENT ACCOMPAGNE / S UPPORTED
HOUSING
Il convient d’abord de souligner combien la définition de logement accompagné, si elle est floue
en français, l’est aussi dans les autres langues, quand une telle notion existe. A titre d’exemple, la
bible européenne sur le sujet publié en 2000 par la FEANTSA, s’intitulait en français, Le logement
accompagné en Europe, et en anglais Housing and support in Europe.
En effet, la plupart des pays européens du Nord et de l’Ouest ont une politique très décentralisée
sur les questions sociales, tandis que les pays de l’Est n’ont développé que récemment une
stratégie de lutte contre l’absence de chez soi, si bien que l’identification d’un secteur de
logement accompagné, qui se serait amalgamé avec le temps, n’existe pas. En réalité, chaque
pays a plus ou moins créé ses propres catégories institutionnelles qui sont bien entendu aussi très
influencées par les initiatives internationales.
Le terme ‘accompagné’ garde son flou et donc son ouverture en français, tandis que des termes
anglais dont la traduction s’en rapproche sont très liés à un modèle particulier : par exemple les
termes supportive, supported housing dans le contexte américain. Ainsi, le dispositif Housing First
a aussi été appelé supported housing, notamment dans les premières publications du fondateur
de Pathways to Housing ; il est alors opposé au supportive housing, qui correspond à une
démarche en escalier simplifiée1.
De fait, le dispositif originel du logement d’abord combine trois dimensions, toutes essentielles,
ce qui explique le recul de la première identification comme supported housing, pour des raisons
1
Ridgway P., Zipple A. M., “The paradigm shift in residential services: From the linear continuum to supported housing
approaches”, Psychosocial Rehabilitation Journal 13, 1990, p.12 ; Tsemberis S. et Ronda F. Eisenberg, “Pathways to
Housing : Supported Housing for Street-Dwelling Homeless Individuals With Psychiatric Disabilities”, Psychiatr Serv, Apr
2000, n°51, p. 487 – 493 ; Padgett D.K., Gulcur L. et Tsemberis S., “Housing First Services for People Who Are Homeless
With Co-Occurring Serious Mental Illness and Substance Abuse”, Research on Social Work Practice, Janvier 2006, n°16, p.
74-83
de clarification (se séparer clairement du modèle précédent de logement en établissements) et
peut-être de posture (accent sur l’autonomisation de l’individu dans un contexte politique qui
rejetait violemment l’idée d’assistanat) :
- le logement comme pré-requis (autonome, permanent, de droit commun ; juridiquement
distinct du gestionnaire ; en diffus/intégré dans l’environnement) ;
- l’usager au centre des politiques et des dispositifs (choix du type de logement/de recourir ou
non aux services/de se faire traiter ou non; « normalisation » de la perception de l’individu
comme membre de la communauté, locataire, citoyen) ;
- des services extrêmement flexibles : aide individualisée, dispensée à domicile/à la demande,
de proximité ; service d’urgence 24h/242 ; dans sa forme, une aide très intensive et presque
invasive, exigeant le développement d’une relation très forte entre les partenaires ;
Néanmoins, on trouve parfois pour supported housing d’autres sens, plus larges : n’importe quel
service qui associe habitat de moyen/long terme et accompagnement3, ou correspondant à
l’ensemble des formules qui ne relève ni de l’hébergement, ni du logement ordinaire4. On peut,
en effet, distinguer entre accompagnement dans le logement et logement accompagné. Pour
certaines classifications nationales, la distinction essentielle se fait sur le critère de la présence ou
non du personnel encadrant dans la structure qui abrite le logement. La distinction peut aussi se
faire entre un accompagnement spécialisé/ciblé logement attaché à la personne (nommé
‘accompagnement vers/dans le logement’) ou attaché au logement occupé, même s’il n’y a pas
de personnel encadrant sur le site.
Si on reprend la terminologie du rapport de la Conférence européenne de consensus de décembre
2010, il faut reconnaître qu’on est à nouveau confronté à un manque de clarté. La classification
ETHOS mise au point mentionne bien le « logement accompagné » et le renvoie à la catégorie de
public accueillie : les « bénéficiaires d’un accompagnement au logement à plus long terme » (exsans-abris) ; il est opposé à d’autres formules : foyer d’hébergement d’insertion, logement
provisoire, hébergement de transition avec accompagnement. L’entrée est faite ici par l’aspect
services et durée, mais pas par l’offre locative. Plus loin, il est seulement conditionné à
« l’assistance pour conserver une occupation », donc, quelque soit le statut de l’occupant. Enfin, je
cite un extrait de la réponse à la question 3 qui souligne bien l’existence même à l’échelle
européenne de deux définitions, qui renvoie l’une à une anglicisation de la terminologie et,
l’autre, à l’usage pris dans les années 90 :
« Edgar et al. ont trouvé, lorsqu’ils ont analysé différents types de logements accompagnés en
Europe, qu'il y avait une tendance générale au passage des approches centrées sur l'endroit aux
dispositions centrées sur la personne, c'est-à-dire un passage du logement accompagné à
l’accompagnement au logement. Cela implique que l'on a tendance à s'éloigner des logements
avec accompagnement sur place pour se rapprocher des types d’accompagnement flexibles, qui
se concentrent sur les exigences individuelles des personnes dans le besoin, vivant dans un
logement traditionnel. »5.
2
Tabol, Charity, Drebing, Charles et Rosenheck, Robert, « Studies of “supported” and “supportive” housing: A
comprehensive review of model descriptions and measurement », Evaluation and Program Planning, Volume 33, n° 4,
November 2010, p. 446-456
3
Baxter, Sue et Carr, Helen, « What is Supported Housing ? », in Supported Housing and the law, London, Legal Action
Group, 2007, p.8-18, disponible en annexe
4
Housing corporation regulatory circular n°03/04, disponible en ligne, qui réglemente le système d’agrément anglais :
http://cfg.homesandcommunities.co.uk/public/documents/circular0304.pdf ; définition proposée aussi par Edgar, Bill et
Doherty, Joe, “Supported housing and homelessness in the European union”, International Journal of Housing Policy, 1,
2001, p. 59-78
5
Contributions des Experts à la Conférence de Consensus sur le sans-abrisme, 9-10 Décembre 2010, p.63
LES MOTS-CLEF DE LA LITTERATURE INTERNATIONALE :
La liste qui suit recense la diversité de la terminologie de langue anglaise et met au regard les
différentes catégories de l’offre d’hébergement et de logement accompagné en France.
Formes d’hébergement et de logement accompagné
Homeless hostel : centre d’hébergement ; officiellement d’urgence, peut prendre des allures de
CHRS, voire de résidence sociale, selon la durée de séjour maximale autorisée (cf les programmes
anglais Places of change et Hostels Capital Improvement Programme)
Temporary accommodation / reception centre : centre d’hébergement de stabilisation
Transitional accommodation : logement adapté, de réinsertion (court-moyen terme)
Sheltered/supported accommodation : résidence pour des personnes vulnérables (femmes
victimes de violence, personnes âgées, handicapés), souvent sous forme de logements
indépendants avec des parties communes/une personne référente
Migrant workers accommodation: FTM
Settled accommodation : logement de droit commun ou s’en rapprochant (ex : Solibail), de
moyen à long terme
Supported accommodation for formerly homeless persons : ACT, pensions de famille, très varié,
mais de moyen à long terme
Halfway houses : foyers de transition pour des individus sortant de prison ou d’hôpitaux
psychiatriques, pour des jeunes après une fugue, …
Modes d’accompagnement :
- Modèles :
Straircase model : modèle évolutif par étapes, qui insiste sur la progressive réhabilitation de la
personne à travers différentes formules de logement et d’accompagnement
Continuum of care : modèle de soin étendu à l’accompagnement social, qui coordonne différents
types de prise en charge autour d’un parcours personnalisé, avec une reflux très progressif de
l’encadrement
Tiered/Pathways model : le modèle affirme qu’en fonction de la personne, on peut intercaler une
étape de logement adapté/encadré entre l’hébergement et le logement autonome ; il mitige
l’approche logement d’abord (modèle revendiqué par l’Australie)
Normalizing model : logement d’abord (moins spécifique que Housing First)
Housing First : voir premier paragraphe
- Formes :
Floating Support : accompagnement sous forme de visites très régulières au domicile ; un
travailleur social est attaché à un individu pour une durée longue, quelque soit son logement ; il
fournit un accompagnement polyvalent individualisé et organise des activités collectives
- Méthodes :
Critical Time intervention (CTI) : accompagnement strictement planifié selon un modèle qui se veut
intensif sur une période de 9 mois, en introduisant différentes problématiques successivement
Assertive community treatment (ACT) : équipe interdisciplinaire mobile qui se saisit seule de tous
les problèmes, 24h/24, avec un engagement très fort auprès de la personne
Individual case management : met l’accent sur la coordination entre les services à travers un
référent et la mise en place d’un dossier de suivi et d’une série d’interventions différentes pour
garantir la santé physique et mentale de l’usager
Peer support : organisation d’activités/groupes de parole collectifs
LE CONTEXTE TRANSATLANTIQUE :
UNE VAGUE DE
« LOGEMENT D’ABORD » ?
Des principes plus qu’un cahier des charges : un modèle de normalisation
Des réformes du système de prise en charge des personnes sans abri très importantes se sont mis
en place depuis 2003 dans de nombreux pays européen ; certains ont valorisé l’approche Housing
First tels les Royaume-Uni, Norvège, Suède, Pays-Bas, Finlande, Portugal ; cependant, si tous ont
créé des expérimentations Housing First traditionnelles, à destination des sans-abris souffrant de
difficultés psychiques, l’impact de cette approche plutôt nouvelle en Europe touche davantage les
principes de traitement des personnes vulnérables et la conception de la prise en charge, selon
des traductions nationales d’une volonté de ‘logement d’abord’. On note que les cultures du soin
nationales produisent des versions différentes de cette approche, qui notamment présente des
modes différents d’articulation entre logement/résidence et accompagnement. Il s’agit d’aller
vers une « normalisation des conditions de vie matérielles des personnes sans chez-soi et une
intégration rapide dans un logement permanent, condition préalable pour poursuivre
l’intégration ».
Variations dans le cadre d’une stratégie de logement d’abord
- sur le logement
L’impératif d’utiliser des logements dans des immeubles ordinaires a fait l’objet de nombreuses
adaptations. En effet, Pathways to Housing recommande l’utilisation de logements dispersés
(20% de résidents affiliés au programme maximum dans un immeuble ordinaire) et souligne qu’il
s’agit d’un facteur essentiel pour l’intégration sociale et le bien-être psychologique des résidents.
La plupart des projets européens, cependant, tendent à conserver des modèles de type foyer ou
même hébergement6, avec une humanisation et la mise en place de studios, pour des raisons
notamment structurelles (offre disponible). Ainsi, en Finlande, les autorités ont réalisé ou
réhabilité des logements autonomes pour sans-abri dans des immeubles voisins dont l’un compte
jusqu’à 225 places, situé dans le quartier institutionnel d’Helsinki7, soit à proximité d’un hôpital et
sur une emprise du foncier public, donc moins coûteuse et qui court-circuite le risque d’un refus
des voisins. Effectivement, pour parvenir à ce niveau de dispersion, l’association américaine s’est
tournée essentiellement vers le parc privé, sous forme de location/sous-location.
- sur le mode d’accompagnement
La question de l’accompagnement est loin d’être résolue. Le modèle Housing First présente trois
dimensions originales, qui sont inégalement transposées : il ne pose pas de conditions à
l’acceptation d’une personne dans le système, notamment en terme d’engagement dans le
dispositif (sobriété, recours aux services, participation) ; l’équipe encadrante ne peut pas habiter
sur ou à très grande proximité du lieu de résidence des usagers ; l’accompagnement est intensif
et personnalisé. Or, selon la conférence de consensus, « il est clair que pour certains d'entre eux
6
Busch-Geertsema, V., « Question 3 », Contributions des Experts à la Conférence de Consensus sur le sans-abrisme, 9-10
Décembre 2010, p.60
7
Peer Review The Finnish National Programme to reduce long-term homelessness Synthesis Report, 2-3 December 2010,
p.17-18
[les usagers], l’aide doit être fournie avec assurance (visite des clients chez eux, encouragement
de la participation et ne pas attendre que l'on demande de l'aide) »8. En effet, les stratégies
européennes se placent toujours dans une optique réhabilitative, et volontariste, à des degrés
divers. Le Royaume-Uni est sans doute allé le plus loin à la fois en terme de logement d’abord et
d’interventionnisme social, jusqu’à conditionner l’aide sociale à la participation à une opération
de réinsertion, jusqu’à utiliser l’appareil judiciaire pour contraindre les sans-abris. Il n’y a pas de
doctrine à ce sujet, mais le maintien dans le service ou la possibilité de recevoir un
accompagnement sont de plus en plus conditionnés à la participation de l’usager dans le projet et
les interactions proposés9. La condition de sobriété demeure dans les pays nordiques.
Par ailleurs, en Europe, « d’autres projets utilisent un logement de type accompagné réuni avec
un personnel d’accompagnement sur place »10, tout en s’inscrivant dans une optique de logement
d’abord. Si l’ « accompagnement ambulatoire » fait des progrès, le personnel spécialisé demeure
majoritairement dans une optique de présence ou de grande proximité. Sur la question de
l’intensité, il semble n’y avoir pas de norme, depuis l’accompagnement de crise avec un
travailleur social pour deux usagers en Finlande, au soutien au long court avec une visite
hebdomadaire.
Ce qui demeure inébranlable du modèle, c’est la temporalité proposée, de l’illimité, du
permanent, du très long. Ou bien, quoiqu’il en soit, l’assurance de s’adapter au rythme de la
personne.
Un changement de paradigme ? Résilience de l’approche évolutive
Il apparaît difficile de se déprendre d’une approche linéaire, de traitement de la personne, malgré
l’affirmation d’un changement de paradigme. Ainsi, au Royaume-Uni, un pays qui a embrassé
depuis de nombreuses années le logement d’abord, la grande majorité des sans-abri chroniques
qui ne sont pas couverts par le droit au logement prioritaire, « dans la plupart des zones urbaines,
(…) passent du temps dans des centres d’hébergement et/ou d'autres logements de transition
avant de passer à un logement indépendant »11. Ainsi, plus des 2/3 des sans-abri célibataires
continuent de fréquenter de l’hébergement d’urgence (30%) ou du logement ‘encadré’
(logement de tous types auquel est attaché du personnel d’accompagnement) pour près de 40
% ; seuls 25% d’entre eux ont recours à de l’accompagnement vers et dans le logement découplé
de la fourniture du logement où ils résident12. Quant aux sans-abri avec des besoins de prise en
charge importants, le financement et la création d’opérations Housing First sont équivalents à
ceux de projets de résidences ou logement-foyer avec un accompagnement intensif.
Parallèlement, de l’autre côté de l’Atlantique, l’approche du continuum of care domine toujours,
avec l’accent sur le développement à parts à peu près égales d’hébergement, de logement de
transition (transitional accomodation), et de résidences sociales/logement-foyer13.
Quant aux autres pays européens, nordiques et continentaux, ils sont entrées plus tardivement en
contact avec le modèle de logement d’abord, donc la question est moins pertinente, mais on peut
remarquer que cette approche a été bien accueillie en Finlande où l’approche ciblée logement
était déjà importante, mais demeure marginale en Suède, et relative au Danemark. En effet, le
8
Busch-Geertsema, V., « Question 3 », Contributions des Experts à la Conférence de Consensus sur le sans-abrisme, 9-10
Décembre 2010, p.64
9
Johnsen, S. et Teixeira, L., Staircases, Elevators and Cycles of Change: ‘Housing First’ and other Housing Support Models
for Homeless People with Complex Support Needs, Londres, Crisis, p. 21
10
Ibid., p.60
11
Johnsen, S. et Teixeira, L., Staircases, Elevators and Cycles of Change: ‘Housing First’ and other Housing Support
Models for Homeless People with Complex Support Needs, Londres, Crisis, p.13
12
Chiffres de Pleace, Nicholas et Jones, Arwen, A Review of Single Homelessness in the UK 2000 - 2010, Londres, Crisis,
2010, p.58
13
Fitzpatrick, S. et Stephens M., An International Review of Homelessness and Social Policy, Londres, Communities and
Local Government, 2007, p.70
modèle par escaliers a une résilience interne très forte, d’une part, et le changement de modèle
implique des évolutions de parc immobilier lente et des mutations idéologiques fortes. Pour ces
dernières, on peut rappeler que les travailleurs sociaux ont manifesté contre la stratégie nationale
danoise de logement d’abord, qu’ils avaient rebaptisé ‘bouteille d’abord’. En Suède, les pouvoirs
publics ont bien réalisé les problèmes de l’approche par escalier qui enferme les personnes dans
un circuit sans fin de remontée et de redescente, mais la réforme du système ne va pas sans
difficultés du fait de sa légitimité encore très forte notamment sur le terrain, de sa capacité à se
réinventer perpétuellement sans faire d’altérations importantes, du fait que l’approche de
logement d’abord apparaît insuffisante pour contrôler, réhabiliter et motiver les personnes prises
en charge. L’institutionnalisation du système a fortement infléchi l’offre de logement et la
constitution des parcs détenus/gérés par les municipalités et les associations qui ont toutes
répliqué l’escalier dans leur offre14.
Pour conclure, le changement de paradigme est très important dans le discours, même s’il vient
achever une tendance décennale d’insistance sur le logement de droit commun comme moyen et
fin et était déjà le mode de traitement des familles sans-abri. En France, comme dans d’autres
pays européens (Allemagne, Italie, Angleterre, Finlande, …), on note une évolution de longue
durée (plutôt moins affirmée d’ailleurs en France), depuis les années 90, vers l’expansion de
l’offre en diffus, et ce, notamment, pour des hébergements de réinsertion : « 39% de ce type
d’habitat sont des appartements dispersés dans la ville. »15. En 2000, Edgar annonçait déjà le
tournant vers l’accompagnement découplé du lieu de résidence. Dans le même temps, il demeure
limité sur le terrain, et surtout, il a donné naissance, moins à du Housing First strictement défini
qu’à des modèles nationaux de ‘troisième voie’, qui continue à jouer d’une offre de logement
adapté diversifiée, en conservant l’optique d’une réhabilitation de la personne et d’un
accompagnement flexible. Enfin, il y a globalement deux tendances majeures dans la réflexion
sur l’articulation entre logement et accompagnement et sur la substitution d’un nouveau modèle
à celui de l’escalier :
- le logement d’abord traditionnel : le découplement du logement et de l’accompagnement,
l’accompagnement intensif, sous forme de visite dans du logement autonome de droit commun ;
- l’alternative communautaire16 : la mise en place de lieu de vie qui font la part entre autonomie
et semi-collectif, insiste sur l’aspect vie dans la communauté, citoyenneté (maisons-relais et
équivalent européen).
LE LOGEMENT ACCOMPAGNE EN EUROPE,
ENTRE TRADITION ET NOUVELLES STRATEGIES
:
ETUDES DE CAS
Royaume-Uni
« C’est au Royaume-Uni, écrit Nicolas Pleace, que l’on trouve le plus d’exemples de services
d’aide aux sans-abri qui placent ces derniers dans des logements ordinaires et utilisent ensuite
des services d’aide à domicile pour les aider à se maintenir dans leur nouveau logement. Ces
services (…) diffèrent du modèle Housing First américain par plusieurs aspects clé. Housing First
n’attend pas de ses bénéficiaires qu’ils cessent de consommer de la drogue, ou que les
traitements psychiatriques à disposition soient suivis, ni qu’ils s’engagent dans une démarche
d’éducation, de formation et, le moment venu, de recherche d’un emploi fixe. Contrairement à ce
14
Sahlin I., “The staircase of transition”, Innovation : The European Journal of Social Science Research, Vol 18, Issue 2,
2005, p.128-9 ; Hansen Löfstrand C., “Reforming the Work to Combat Long-Term Homelessness in Sweden”, Acta
Sociologica, N°53, 2010, p. 19-34
15
Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), Thierry Mainaud : « Les établissements
accueillant des adultes et des familles en difficulté sociale », n° 738, septembre 2010, cité par Marpsat M., Noblet P., France
contribution to the Peer Review The Finnish National Programme to reduce long-term homelessness, 2-3 December 2010
16
Je n’ai pas trouvé de nom homologué
principe, beaucoup de services britanniques attendent des sans-abri qu’ils utilisent les services de
santé et de désintoxication et qu’ils cherchent un emploi, rémunéré si possible, ce qui constitue
une différence importante de philosophie de fonctionnement. Etre centré sur le logement et
placer les sans-abri directement dans des habitations ordinaires peut représenter une adhésion
partielle plutôt que totale au concept « Housing First américain »17. Par ailleurs, le système
britannique demeure fondé sur la limitation temporelle du service, même si les durées ont été
allongées. Si l’entrée dans le logement se fait rapidement, le travailleur social tend à proposer au
sans-abri un parcours individualisé dans les services disponibles, soit un « package » de plusieurs
mesures et structures, avec un accent sur un accompagnement diversifié et spécialisé. Les
professionnels demeurent attachés à la notion de ‘capacité à habiter un logement indépendant’,
si bien que de nombreux projets formalisent le passage, avant d’entrer dans un logement
ordinaire, par des places d’évaluations (assessment beds, progress beds) en hébergement ou
résidence, et par des logements d’essai. C’est la pratique en fait qui se distingue beaucoup des
parcours linéaires en escalier : en effet, le système est remarquable par sa flexibilité (il est
fréquent que les étapes soient sautées), et un refus de l’éviction définitive du parcours (un échec
à passer à l’étape suivante ne renvoie pas à la rue). C’est pourquoi Johnsen et Tixeira évoque un
modèle d’ascenseur18. La stratégie anglaise qui a impulsé ces changements s’appelle Supporting
people, donc l’accent est bien sur l’aspect services/accompagnement.
Les grandes tendances actuelles de la prise en charge19 sont :
- la transformation des centres d’hébergement : humanisation (petite taille, chambres
individuelles, accompagnement dirigé vers l’insertion spécialisé disponible) ; transformation en
résidences de logement adapté, avec un accompagnement volontariste ciblé logement et d’une
durée limité à 2 ans.
- l’utilisation de logement ordinaire ciblée sur des publics variés : le développement de l’alliance
logement ordinaire (parc très social ou location/sous-location) et d’accompagnement à domicile à
l’intensité dégressive (tenancy sustainment/resettlement services) ; la création de logementtremplin (move on projects) : ce sont des logements ordinaires, auxquels un travailleur social est
attaché, ce qui implique un accompagnement moins intensif de durée limitée. Il s’agit soit, en
réalité, de location très sociale pour des ménages qui connaissent un accident de parcours ou sont
des travailleurs pauvres, soit d’un logement de transition en sortie de résidences pour un sansabri chronique.
- la sophistication de l’accompagnement proposé : inter-disciplinaire, appuyé sur les services de
secteur, développant l’accès aux allocations, spécialisé (insistance sur l’éducation et la formation,
sur le développement de liens amicaux, sur les impératifs liés au logement, sur la vie
quotidienne) ; de formes très différentes
- l’expansion de l’accompagnement : en direction des sans-abri en hébergement, ou à la rue
(outreach services), et surtout en direction de ‘personnes à risque’, dans une optique de
prévention (en cas de perte d’autonomie, restructuration de la cellule familiale).
Du côté des pourvoyeurs de services, on note deux tendances :
- le développement d’un offre de résidences sociales/logements-foyers (fixed site supported
housing) qui cible des publics particuliers (jeunes, femmes, sans-abri chroniques avec des
problèmes mentaux/issus des minorités, …) ex. : développement de l’équivalent de FJT (working
hostels), des dispositifs de type housing first traditionnel.
17
Pleace N., « Découverte du potentiel du modèle « Housing First » (le logement d’abord) », in Loger l’Europe : le logement
social dans tous ses Etats, Paris, 2011, p.191-2 (à paraître)
18
Johnsen, S. et Teixeira, L., Staircases, Elevators and Cycles of Change: ‘Housing First’ and other Housing Support
Models for Homeless People with Complex Support Needs, Londres, Crisis, p.15 sq
19
Pleace, Nicholas et Jones, Arwen, A Review of Single Homelessness in the UK 2000 - 2010, Londres, Crisis, 2010, p.56-59
- une diversification des services proposés au sein de projets uniques : des structures qui
proposent une diversité d’offre (du diffus et de la résidence) ; des projets originaux qui combinent
plusieurs modèles.
Ceci montre bien que si la tendance est bien celle d’un tournant vers l’accompagnement
déconnecté du logement, il n’est pas si simple de mener à terme cette mutation, comme en
témoigne le développement parallèle de résidences, notamment à destination des personnes
vulnérables (personnes âgées, souffrant de difficultés psychiques, …). Par ailleurs, la forme du
logement autonome domine désormais franchement. En effet, le passage d’un accompagnement
attaché au logement à une équipe qui fait des visites au domicile génère des craintes20 chez les
résidents, comme chez les professionnels :
- crainte que cet accompagnement-support soit utilisé comme une variable d’ajustement
budgétaire/que l’accompagnement soit marqué au sceau de l’intermintence et de l’éphémère : à
ce titre, un contrat pluri-annuel peut être passé garantissant la continuité du services.
- crainte que la qualité de vie globale diminue, en terme de sécurité de la personne et de lutte
contre la solitude : la réponse est de développer la vidéosurveillance, l’accès au soin et les liens
amicaux et familiaux.
Dans l’optique de cette transformation, une consultation des résidents doit être mise en place.
Allemagne
Les études en anglais sur la situation allemande sont peu nombreuses et centrées sur la stratégie
actuelle du gouvernement, qui peut se résumer en un mot, prévention21. Au-delà de la barrière
linguistique, l’impossibilité du recueil d’informations sur le sans-abrisme s’explique de plusieurs
manières : la politique publique à destination des sans-abri en Allemagne est prise en charge par
la direction du travail (qui procède à des évaluations selon ses grilles propres) au niveau national,
et juridiquement est une prérogative de la municipalité qui tend à déléguer aux associations les
cas de sans-abrisme chronique, si bien que la vision est toujours très fragmentée. Enfin, il
convient de rappeler que l’Allemagne bénéficie d’un marché immobilier détendu et assez fluide
(près de la moitié de la population est locataire).
Depuis 1997 et les premières expérimentations de logement d’abord, l’Allemagne s’est recentrée
sur la formule logement ordinaire et accompagnement dégressif, avec une dimension assez
coercitive quant à l’insertion sur le marché du travail. La formule officielle de logement
accompagné use d’un « accompagnement personnel mobile pour des personnes logées ». A ce
titre, le service d’accompagnement est dirigé aux personnes sans-abri comme aux personnes très
pauvres, sans aucun cloisonnement. La système d’assistance est traditionnellement
complètement décentralisé au niveau municipal, si bien que la tendance à la territorialisation de
l’aide a été développée : l’assistance sociale de secteur a été renforcée et ses actions précisées,
des centres de prévention spécialisés pour les ménages menacés d’expulsion ont été créés au
cours des dix dernières années. Les municipalités, si elles sont assurées du maintien dans le
logement du ménage, peuvent rembourser jusqu’à deux mois d’impayés, au bailleur. Dans
l’optique de toucher toutes les personnes qui ont perdu, risque de perdre leur logement ou vivent
dans un habitat très dégradé, la nouvelle stratégie de logement avec accompagnement vise un
public très large, puisque 3.5 millions de ménages relèvent de l’action sociale liée l’exclusion du
marché du travail, 50 000 sont actuellement menacé d’expulsion et qu’on dénombre 220 000
sans-abris officiels22.
20
Frew, Robert, Supporting People : the Shift from accommodation based to floating support’, Août 2006
Busch-Geertsema, V. et Fitzpatrick, S., “Effective Homelessness Prevention? Explaining Reductions in. Homelessness in
Germany and England”, European Journal of Homelessness, n° 2, 2008, p. 69-95
22
Specht T., “The Future of Assistance for. Homeless People in Germany – Reorientation and Renewal”, European Journal
of Homelessness, n° 4, 2010, p.223 sq
21
Pour les sans-abris chroniques, les centres d’hébergement sont en cours de réduction et
l’approche ‘logement d’abord’ favorisée, avec le développement de dispositifs comme Solibail ou
de mandat de gestion et le réinvestissement du logement social.
Suède
Les Suédois ne parlent pas de logement accompagné, mais de « logement spécial ».
Ils ont développé une nouvelle stratégie nationale entre 2007 et 2009, qui visait à remplacer le
modèle actuel de l’escalier, par un modèle de l’ascenseur : le principe d’un parcours de l’usager a
été complètement assoupli, ce dernier peut demeurer de manière pérenne, dans le logement qui
lui a été attribué en fonction des besoins évalués.
Les éléments qui changent : pérennité des solutions de logement ; raccourcissement du parcours
qui est flexibilisé.
Les éléments qui demeurent : pas de logement ordinaire d’abord ; l’accent sur l’accompagnement
dans une structure.
Les pouvoirs publics ont appuyé l’idée de pérenniser la résidence, ce qui en fait un modèle un
peu statique. De la critique Logement d’abord, ils ont retenu deux éléments : il faut affiner,
personnaliser les dispositifs (opposition au « one size fits all ») ; il faut sécuriser les usagers. En
conséquence, au niveau local, de cette inflexion a résulté une immobilisation des personnes et
une diversification de l’offre déjà pléthorique de solutions de logement intermédiaire, puisqu’il
s’agit de correspondre le plus adéquatement aux besoins, sans renoncer à la co-résidence du
personnel encadrant. A titre d’exemple, ont été créé à Göteborg :
- des logement-foyers divers en fonction des doubles pathologie (ex : addiction + trouble
mental), en fonction du degré d’autonomie ;
- des résidences pour des personnes âgées souffrant d’addictions.
Finlande
La Finlande a renforcé récemment son approche ciblée logement, en la tournant complètement
vers le Housing First, du moins selon sa stratégie. En effet, le résultat le plus visible du nouveau
plan est de renforcer de manière très importante l’offre de logement-foyers avec des
accompagnants sur le site. En 2009, il y avait plus de 2200 places en diffus et autour de 400 en
résidences, foyers-logements, à Helsinki (pour une population de moins de 8000 sans–abris). La
tendance est plutôt au renforcement des offres de logement adapté, pour plusieurs raisons :
- il s’agit de la solution la moins coûteuse (construire des structures importantes dans des zones
ségréguées moins tendues/du foncier public ; réhabiliter des structures d’hébergement) ;
- apparemment, les pouvoirs publics après avoir conduit des expérimentations, en ont conclu que des
sans-abris ayant des problématiques multiples (addiction, trouble psychologique, …) ne sont pas à
même de vivre seuls en diffus, d’où la réalisation de logement-foyers pour diversifier l’offre.
Pour conclure, le représentant des Pays-Bas lors de la rencontre d’évaluation du projet finlandais
a exprimé son étonnement : « Quand nous sommes arrivés en Finlande, nous nous attendions à
voir des centaines voire des milliers d’anciens sans-abris logés dans des appartements, à travers
la ville, comme c’était le cas à New York. Nous fûmes au début très déçus. Les grosses structures
étaient toujours là, mais réhabilitées. A la place des dortoirs, des appartements individuels
avaient été construits. Au premier abord, ce n’était pas très différent de la manière dont nos
propres structures étaient organisées. Ce n’est qu’après que nous nous sommes rendu compte
que la Finlande avait réinventé Housing First. ». La Finlande disposait, en effet, déjà d’une offre
de logement indépendant importante donc ce n’était pas vraiment l’aspect que les pouvoirs
publics souhaitaient travailler, mais plutôt la question de l’adaptabilité/diversification (de
l’individuel au semi-collectif), et de l’accompagnement. L’impact du logement d’abord est de
nature morale : l’usager est traité comme une personne normale, comme n’importe quel usagers.
Il s’agit de lui rendre de la manière la plus achevée le contrôle sur sa propre vie. Par ailleurs, la
Finlande a aussi pris des mesures radicales en faveur de cette approche : l’abolition de tous les
centres d’hébergement d’urgence et les dortoirs, réhabilités et transformés en résidences, et de
toutes les restrictions temporelles.23
Danemark
Le modèle d’intervention contre le sans-abrisme est composite et très décentralisés : il emprunte
à la fois à un modèle de logement d’abord et à un modèle de troisième voie. Selon la ville,
l’usager passe de l’hébergement d’urgence à un logement permanent sans étapes ou avec une
étape en logement de stabilisation.
Une approche similaire à celle du logement d’abord est le fruit de la législation sur la
désinstitutionalisation de 199824 : un accompagnement de qualité doit être disponible à domicile
et ne doit plus être attaché uniquement à des établissements de « traitement ». Cette loi dispose
que l’accompagnement des personnes en difficulté est de la responsabilité de la municipalité et
détaille l’ampleur du service requis, depuis le soin et la mise en contact avec les réseaux sociaux
et médico-sociaux à l’aide à la vie quotidienne, en passant par un accompagnement personnalisé
aux interactions avec l’environnement. Elle ne fut pas suffisante, puisqu’un plan ciblant les six
plus grandes villes danoises fut mis en place entre 2003 et 2005, destiné notamment au
renforcement des services destinés aux personnes vulnérables et marginalisées25. L’accent était
mis sur le ciblage des populations et de leurs besoins spécifiques, et a abouti à la réalisation de
résidences de soin alternatives pour des personnes âgées addicts, « staircase communities », de
petits logement-foyers dans des immeubles ordinaires, des pensions de familles (‘alternative
houses for alternative living’ ou skaeve huse), et de l’accompagnement en logement ordinaire.
Au niveau local, les interventions se partagent donc entre renforcement du logement adapté à
destination des personnes très vulnérables, des sans-abri chroniques, et meilleur mobilisation du
logement social avec un accompagnement global pour les familles sans-abri et personnes
présentant une problématique sociale.
23
Busch-Geertsema V., Rapport de synthèse, Peer Review The Finnish National Programme to reduce long-term
homelessness, 2-3 December 2010, p.17-22
24
Edgar, Bill et Doherty, Joe, « Supported housing and homelessness in the European Union », International Journal of
Housing Policy, 2001, n°1, p.63-64
25
Benjaminsen, L. et Dyb, E., «The Effectiveness of Homeless Policies - Variations among the Scandinavian Countries »,
European Journal of Homelessness, n°2, 2008, p.52 sq
EN GUISE DE CONCLUSION
Pour conclure, il convient de rappeler les dernières conclusions en date sur les services à
destination des sans-abris proposées par la FEANTSA en 2011. Si on note l’influence de la
littérature et des expériences anglo-saxonnes sur l’ensemble des stratégies nationales
européennes, avec en parallèle la densification des réseaux internationaux de réflexion, chaque
pays a pour autant développé le modèle dans des directions différentes en conservant quelques
points communs : réduction de l’habitat temporaire, de l’hébergement d’urgence, accent sur la
permanence et l’individualisation de l’accompagnement.
Il apparaît par ailleurs difficile de promouvoir un modèle Housing First strict, mais ici il est plutôt
conseillé de faire preuve d’une certaine souplesse, dans le cadre d’un modèle « pathways », qui
impose de choisir le parcours le plus court vers le logement individuel mais aussi le plus
adapté à la personne tel qu’elle l’évalue elle-même (préférences) et tel qu’il est déterminé
par un travailleur social (besoins). Anderson écrit : “Housing and Support Together ne sonne
peut-être pas aussi bien que Housing First mais c’est peut-être une stratégie plus complète et
sophistiquée. »26
26
Anderson, Isobel, « Services for Homeless People in Europe: Supporting Pathways out of Homelessness ? », Homelessness
Research in Europe, FEANTSA, 2011
LOGEMENT ACCOMPAGNE :
GUIDE DE LECTURE
Anderson, Isobel, « Services for Homeless People in Europe : Supporting Pathways out of
Homelessness ? », in O’Sullivan Eoin et al., Homelessness Research in Europe, FEANTSA, 2011 : le
dernier état des lieux sur les services de la FEANTSA
Baxter, Sue et Carr, Helen, « What is Supported Housing ? », in Supported Housing and the law,
London, Legal Action Group, 2007 : une définition à très large perimètre qui s’intéresse plutôt aux
critères de classification interne à la catégorie
Benjaminsen, L. et Dyb, E., «The Effectiveness of Homeless Policies - Variations among the
Scandinavian Countries », European Journal of Homelessness, n°2, 2008, p.45-67 : excellent
résumé des politiques publiques dans les pays scandinaves depuis 5 ans, insistant sur leur variété
et la déconnexion entre choix en matière de logement et organisation de la sécurité sociale
Busch-Geertsema V., Edgar W., O’Sullivan E. et Pleace, N., Homelessness and Homeless Policies in
Europe : Lessons from Research, Bruxelles, FEANTSA, 2010 : un état de la recherche très général
Busch-Geertsema, V. et Sahlin, I., « The Role of Hostels and Temporary Accommodation »,
European Journal of Homelessness 1, 2007, p.67-93.
Busch-Geertsema V., « Does re-housing lead to reintegration ? », Innovation : The European
Journal of Social Science Research, 18 : 2, 2005, p. 205-226 : synthèse de rapports sur
l’expérimentation dans 3 villes européennes de programmes de logement d’abord (programme
EUROHOME IMPACT à Milan, Dublin, Hanovre)
Busch-Geertsema, V., « Question clé 3 », Contributions des Experts à la Conférence de Consensus
sur le sans-abrisme, 9-10 Décembre 2010 : plaidoyer pour les approches ciblées logement
Busch-Geertsema, V., The Finnish National Programme to reduce long-term homelessness
Peer Review Synthesis Report, 2-3 December 2010 : rapport d’étape de la stratégie
finlandaise de logement d’abord
De Decker, Pascal, « Social rental agencies : still a splendid idea ? », European Journal of
Homelessness, vol 3, December 2009, p. 217-232
Edgar, Bill et Doherty, Joe, « Supported housing and homelessness in the European Union »,
International Journal of Housing Policy, 2001, n°1, p.59-78 : la référence européenne sur le
‘logement accompagné’ (en résumé) qui commence à dater, certes.
Edgar B., Anderson I., Baptista I., Wolf J., Sapounakis A. et Schoibl H., Service Provision of
Homeless People in Europe: Organisational Factors affecting the Delivery of Services for Homeless
People, Bruxelles FEANTSA, 2004
Fitzpatrick S. et Stephens M., An International Review of Homelessness and Social Policy, Londres,
Communities and Local Government, 2007.
Hansen Löfstrand C., « Reforming the Work to Combat Long-Term Homelessness in Sweden »,
Acta Sociologica, N°53, 2010, p. 19-34 : résumé d’une thèse, qui présente des points intéressants
sur la stratégie suédoise, notamment sur les modes de légitimation et le partenariat public-privé
Johnsen, S. et Teixeira, L., Staircases, Elevators and Cycles of Change : ‘Housing First’ and other
Housing Support Models for Homeless People with Complex Support Needs, London, Crisis, 2010 :
excellente presentation des politiques publiques britanniques
Pleace, Nicholas et Jones, Arwen, A Review of Single Homelessness in the UK 2000 - 2010,
London, Crisis, 2010, notamment les p.32-44 et 56-66 : un excellent rapport qui fait le point sur
l’offre de services, les dispositifs et les différentes initiatives politiques en Grande-Bretagne, avec
une mise en perspective.
Pleace N., « Découverte du potentiel du modèle « Housing First » (le logement d’abord) », in
Loger l’Europe : le logement social dans tous ses Etats, Paris, 2011 (à paraître)
Sahlin I., «The staircase of transition », Innovation : The European Journal of Social Science
Research, Vol 18, Issue 2, 2005
Tabol, Charity, Drebing, Charles et Rosenheck, Robert, « Studies of “supported” and “supportive”
housing: A comprehensive review of model descriptions and measurement », Evaluation and
Program Planning, Volume 33, n° 4, Novembre 2010, p. 446-456
Tainio H., Fredriksson P., « The Finnish Homelessness Strategy : From a ‘staircase’ model to a
‘Housing First’ model approach to tackling long term homelessness », European Journal of
Homelessness, n°3, 2009, p. 181-199
ANNEXES
Revue internationale des stratégies contre le sans-abrisme
Pays
Canada
Etats-Unis
Dispositifs de logement accompagné (parcours théorique)
> Approche dominante : Continuum of care
- Emergency shelters ~ CHRS (résidences communautaires, 6 mois max) reçoivent
les financements les plus importants
- ‘transitional’ housing = logement adapté, 3 ans max, majoritairement sous forme
d’appartement
- ‘supportive housing’ = résidences de durée illimitée pour des publics très
vulnérables
> Nouveau programme Homelessness partnering strategy, fondé sur l’approche
Housing First et la coordination entre les services et par-delà les échelons
administratifs
Programme de logement d’abord : “Streets to home”, à Toronto
> Approche Continuum of care domine, avec un système similaire à celui du Canada
> Evolutions :
- prescription de mettre en place des durées de prise en charge illimitée dans les
structures
> Développement de programmes spécifiques très sophistiqués pour un public ciblé
(personnes souffrant de troubles mentaux, femmes battues), notamment Housing
First
Angleterre
> Approche de normalisation, Housing First à l’anglaise
> Hébergement/Logement
- pour des familles sans-abri ou des ‘primo-SDF’, un logement de qualité moyenne
temporaire (hostels, résidences sociales) est fourni jusqu’à ce qu’un logement
définitif soit disponible dans le secteur social ;
- pour des sans-abri chroniques, systèmes d’hébergement, avec un
accompagnement très intensif et spécialisé disponible
- le maintien de logements adapté (encadrement en résidence) pour les personnes
vulnérables
> Accompagnement : développement d’un accompagnement attaché aux
personnes/’ambulatoire’ ; spécialisation des services
> Programmes mis en place: Supporting People depuis 2003 puis Ending rough
sleeping depuis 2008
Allemagne
Pays-Bas
Suède
Danemark
Finlande
> Approche de logement d’abord
- hébergement d’urgence de qualité médiocre
- excellence des ‘services flottants’, en terme de maillage géographique, de qualité
de la prise en charge (fréquence des visites, pluri-disciplinarité) et de résultats,
notamment sur les questions de prévention
- le primat du logement autonome, dans des structures de petite taille ou en diffus,
dans le cadre d’un marché immobilier globalement peu tendu
> Une politique qui démarre
- hébergement pour les sans-abri assez basique (hébergement d’urgence, centres
de jour, résidence sociale), du fait d’un secteur de logement social très important, et
de l’absence de plan national d’action
- Homelessness Action Plan, dans les 4 plus grandes villes du pays, depuis 2006 :
accent sur la prévention, sur une approche médiane centrée sur l’idée de parcours
individualisé
> La survie du modèle de l’escalier …
- hébergement d’urgence
- logement secondaire avec une diversité d’offres interne hiérarchisées (jusqu’à 8
étapes)
- l’accès au logement indépendant dans le parc social
> … aujourd’hui fortement critiqué :
- pérennisation : suppression des durées limites
- accélération des parcours
> Le logement d’abord mitigé
- l’accent sur un parcours rapide vers le logement de droit commun, depuis 10 ans,
- le développement d’une offre d’accompagnement flexible,
- le développement d’une offre de logement adapté pour les publics vulnérables
> Une approche ciblée logement
- approche traditionnelle : le logement d’abord pour les cas simples ; le modèle de
l’escalier pour les sans-abri chroniques
- nouvelle approche : englobement des cas les plus difficiles ; développement très
important de petits logements autonomes en diffus (loc/sous-loc), tant que possible
et en bloc ; accompagnement flottant/en résidence qui insiste sur les notions de
citoyenneté, de projet de vie et de participation de l’usager
Sources :
Fitzpatrick, S. & Stephens, M., An International Review of Homelessness and Social Housing Policy, London, Communities
and Local Government, 2007 ; Benjaminsen, L. et Dyb, E., “The Effectiveness of Homeless Policies -Variations among the
Scandinavian Countries”, European Journal of Homelessness n°2, 2008, p. 53
La place du logement accompagné dans la terminologie internationale
Institutional setting
Intermediate setting
Accommodation Institutional accommodation
Hostel accomodation
dimension
Support
dimension
Management
dimension
User dimension
Residential
accommodation
Staffed grouped homes
Supported housing
or
Permanent
support
on Transitional
permanent support on
premises
premises
Planned/prescribed
Planned and flexible
24 h
Up to 24 h
Skills, personal care
Housing skills, personal
care
Single agency
Multi-agency
Funding linked to care Mixed Funding
provision
No tenancy rights
Professional
control
decisions
Community
Setting
Shared housing
Self-contained
Housing
Transitional support
Visiting, floating
Flexible/individual
Irregular
Housing, skills
Multi-agency
Funding linked to
social and housing
subsidy
Limited tenancy rights
Full tenancy rights
of Limited
personal Personal control over
decisions
decisions
Source : Edgar, Bill et Doherty, Joe, “Supported housing and homelessness in the European union”, International Journal
of Housing Policy, 1, 2001, p. 59-78
Sources
Benjaminsen, L. et Dyb, E., “The Effectiveness of Homeless Policies -Variations among the Scandinavian Countries”,
European Journal of Homelessness n°2, 2008, p.57
- National Homelessness Strategies
Source : Benjaminsen, L. et Dyb, E., “The Effectiveness of Homeless Policies -Variations among the Scandinavian
Countries”, European Journal of Homelessness n°2, 2008, p.53
- Typology of services for homeless people and those in immediate risk of homelessness
Source : Anderson, Isobel, « Services for Homeless People in Europe : Supporting Pathways out of Homelessness ? », in
O’Sullivan Eoin et al., Homelessness Research in Europe, FEANTSA, 2011, p.46