Sisäministeriö SM2014-00242 MMO Koljonen Tuomas(SM) 12.06

Transcription

Sisäministeriö
E-KIRJE
MMO
12.06.2014
Koljonen Tuomas(SM)
SM2014-00242
Eduskunta
Suuri valiokunta
Asia
OSA / Komission 5. maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskeva vuosikertomus
U/E/UTP-tunnus
EUTORI-tunnus
EU/2014/1057
Ohessa lähetetään perustuslain 97§:n mukaisesti selvitys komission viidennestä
maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskevasta vuosikertomuksesta.
Erityisasiantuntija
LIITTEET
Viite
Tuomas Koljonen
1) COM(2014) 288 final, 2) SM2014-00226
2(2)
Asiasanat
laiton maahanmuutto, maahanmuutto, pakolaiset, turvapaikanhakijat, viisumit, rajavalvonta
Hoitaa
SM, UM
Tiedoksi
EUE, OKM, OM, PLM, STM, TEM, TPK, TULLI, VM, VNK
Sisäministeriö
PERUSMUISTIO
MMO
04.06.2014
Koljonen Tuomas(SM)
SM2014-00226
Asia
OSA / Komission 5. maahanmuutto- ja turvapaikka-asioita koskeva vuosikertomus
Kokous
U/E/UTP-tunnus
Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu
Tiedonanto julkaistiin 22.5.2014. Muistiota kirjoitettaessa sen käsittelyaikataulusta ei ole
tietoa.
Komission vuosikertomus vuodelta 2013 keskittyy kuvailemaan eri politiikkasektoreilla
saavutettua edistystä. Asiakirjassa ei esitetä suosituksia.
Suomen kanta
Kertomus on Suomen näkökulmasta kattava ja tasapainoinen kuvaus EU:n toimenpiteistä
eri sektoreilla. Suomi voi myös yhtyä kertomuksen yhteenvedossa esitettyihin
näkemyksiin. Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpano
käytännössä, EU:n palauttamispolitiikan tehostaminen ja EU:n yhdennetyn
rajaturvallisuusjärjestelmän tehokas toimeenpano ja edelleen kehittäminen ovat Suomen
mielestä lähitulevaisuuden keskeisiä prioriteetteja. Suomi kannattaa ihmissalakuljetuksen
ja ihmiskaupan taustalla olevan järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen toiminnan
tehostamista. Maahanmuuttajien syrjintää ja ennakkoluuloja vastaan on toimittava
päättäväisesti sekä kansallisesti että EU-tasolla.
Pääasiallinen sisältö
Alla kuvataan tiivistetysti kertomuksen keskeinen sisältö:
1. Johdanto
Vuotta 2013 luonnehti merkittävä turvapaikkahakemusten ja laittomien rajanylitysten
kasvu. Välimeren toimintaryhmä (Task Force Mediterranean) perustettiin kehittämään
kokonaisvaltainen strategia muuttopaineisiin puuttumiseksi. Syyrian kriisi loi paineita
jäsenmaiden maahanmuutto-, rajavalvonta ja turvapaikkajärjestelmille. Keskeisiä
saavutuksia olivat CEAS- lainsäädännön hyväksyminen sekä edistyminen Schengenin
hallinnoinnissa ja älykkäät rajat -paketissa. Yhteistyötä kolmansien maiden kanssa
edistettiin naapuruspolitiikan sekä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa. Maahanmuuttoa ja kehitystä koskevaa
EU:n politiikkaa tarkistettiin neuvoston päätelmien muodossa. Uusista rahoituskehyksistä
päästiin sopuun.
2(6)
2. Maahanmuuton avainlukuja v. 2013
EU- maissa jätettiin 434 160 turvapaikkahakemusta, 100 000 enemmän kuin v. 2012.
Suurin osa hakijoista tuli Syyriasta. Komissio huomauttaa, että tilastojen
puutteellisuudesta huolimatta laiton maahanmuutto on edelleen merkittävä osa EU:hun
suuntautuvaa maahanmuuttoa. Pääsy evättiin 317 840 henkilöltä, 166 470 henkilöä
palautettiin ja 77 140 pysäytettiin laittoman ulkorajan ylityksen yhteydessä.
3. Kansainvälisen suojelun vahvistaminen
Turvapaikkaa koskeva toisen vaiheen lainsäädäntö hyväksyttiin. EASO jatkoi käytännön
yhteistyön edistämistä mm. kouluttamalla jäsenmaiden asiantuntijoita ja koordinoimalla
tukioperaatioita Kreikassa, Italiasssa ja Bulgariassa. Muuttopaineiden johdosta annettiin
hätärahoitusta Frontexille ja erityisten paineiden alla oleville jäsenmaille (esim. Italia 23
milj. euroa, Kreikka 82,7 milj. euroa, 8 muuta jäsenmaata 36,34 milj.euroa). Kreikan
järjestelmän kehittämisessä saavutettiin komission mukaan tiettyä edistystä
turvapaikkamenettelyyn pääsyn ja vastaanottojärjestelmän osalta, mutta lisää
ponnisteluja vielä tarvitaan. Myös Kyproksen ja Bulgarian järjestelmien kehittäminen oli
asialistalla v. 2013.
Turvapaikka-asioiden ulkoisen ulottuvuuden kehittämisessä on komission mukaan päästy
konkreettisesti eteenpäin. Tästä esimerkkejä ovat mm. seuraavat: Marokon sitoutuminen
turvapaikkajärjestelmän luomiseen, edistyminen alueellisten suojeluohjelmien puitteissa
sekä yhteisten uudelleensijoittamisen painopisteistä sopiminen
4. Muuttopaineisiin vastaaminen
Laittoman maahanmuuton vastaisen tiekartan täytäntöönpanoa jatkettiin eri muodoissa.
Kreikan ja Turkin rajanvalvontaa tehostettiin Frontexin johdolla. Komissio julkaisi
palauttamispolitiikkaa koskevan tiedonannon. Paluudirektiivin täytäntöönpanossa
edistyttiin huomattavasti ja jäsenmaat hyödynsivät yhteisiä palautuslentoja ja Frontexin
koulutusta. Uusia takaisinottosopimuksia allekirjoitettiin (Armenia, Kap Verde ja
Turkki). Työantajasanktiodirektiivin arviointia valmisteltiin.
5. Rajavalvonta, Schengen ja viisumipolitiikka
Frontex jatkoi jäsenmaiden operatiivisen yhteistyön koordinointia edistäen hyviä
käytäntöjä ja perusoikeuksia kunnioittaen. EUROSUR-asetus astui voimaan 2.12.2013.
Schengenin arviointimekanismia ja sisärajatarkastusten väliaikaista palauttamista
erityisolosuhteissa koskevaa asetusta uudistettiin, ja Schengenin rajasäännöstöön tehtiin
teknisiä muutoksia. Komissio antoi ehdotukset entry-exit -järjestelmästä ja
rekisteröityneiden matkustajien ohjelmasta.
Viisumipolitiikassa päästiin yhteisymmärrykseen uudistetusta
vastavuoroisuusmekanismista sekä 16 Karibian pikkuvaltion ja Yhdistyneiden
Arabiemiraattien, Perun ja Kolumbian siirtämisestä viisumivapaiden maiden listalle.
Viisumihelpotussopimukset solmittiin Armenian ja Kap Verden kanssa. Komissio antoi
1.4.2014 viisumisäännöstöä koskevan arvioinnin ja sitä koskevan muutosehdotuksen.
6. Laillisten maahantuloreittien lisääminen
3(6)
Neuvottelut jatkuivat kausityöntekijöiden ja yritysten sisällä siirtyvien henkilöiden
maahantuloa ja oikeuksia koskevista direktiiviehdotuksista, ja ao. ehdotukset
hyväksyttiin vuoden 2014 puolella. Opiskelijoiden, tutkijoiden sekä eräiden muiden.
ryhmien maahantuloa koskevaa ehdotusta käsiteltiin työryhmässä. Komissio julkaisi
erityisosaajadirektiivin (2009/50/EY) täytäntöönpanoa koskevan arviointikertomuksen
sekä perheenyhdistämisdirektiivin (2003/86/EY) soveltamisen suuntaviivat. Komissio
käynnisti kahdenvälisiä toimenpiteitä pitkään oleskelleiden kolmansien maiden
kansalaisten asemasta annetun direktiivin ja yhdistelmälupadirektiivin täytäntöönpanoa
koskevien puutteiden korjaamiseksi.
Kotouttamista koskevat haasteet jatkuivat ja niitä tarkasteltiin yhteisiä indikaattoreita
koskevassa EU:n pilottiprojektin yhteydessä. Paikallistason toimenpiteisiin kiinnitettiin
huomiota ja parhaita käytäntöjä edistettiin mm. kotouttamista koskevan verkkosivuston
avulla.
7. Suhteet kolmansiin maihin
Maahanmuuton ulkosuhdepolitiikkaa edistettiin maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan
kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti. Lähestymistapaa koskeva arviointi
julkaistiin keväällä 2014 ja neuvosto antoi sitä koskevat päätelmät.
Erityistä edistystä saavutettiin v. 2013 eteläisten kumppaneiden Marokon ja Tunisian
kanssa liikkuvuuskumppanuuksien muodossa. Liikkuvuuskumppanuuksista neuvoteltiin
myös Azerbaidzanin ja Jordanian kanssa. Viisumivuoropuheluita jatkettiin Venäjän,
Ukrainan, Moldovan, Georgian ja Kosovon kanssa ja vuoropuhelu Turkin kanssa
käynnistettiin takaisinottosopimuksen allekirjoituksen myötä. Muuttoliikkeitä koskevaa
vuoropuhelua jatkettiin Afrikan, AKT-maiden, Silkkitien prosessin maiden sekä Intian,
Nigerian ja Kiinan kanssa.
Maahanmuuttopolitiikkojen johdonmukaisuutta kehitystavoitteiden kanssa tarkasteltiin
vuoden 2013 kehityspolitiikan johdonmukaisuutta koskevassa komission raportissa. EU
oli aktiivisessa roolissa syksyllä 2014 järjestetyssä korkean tason YK-vuoropuhelussa.
Ilmastonmuutoksen ja muuttoliikkeiden yhteyksiä tarkasteltiin keväällä 2013 julkaistussa
komission työasiakirjassa.
8. Uusi maahanmuutto- ja turvapaikkarahasto
Maahanmuutto- ja turvapaikkarahastoa (Asylum and Integration Fund, AMIF) ja sisäisen
turvallisuuden rahastoa (Internal Security Fund, ISF) koskevista ehdotuksista päästiin
parlamentin kanssa sovintoon loppuvuodesta 2013, jolloin myös käytiin jo jäsenmaiden
ja komission ohjelmavuoropuheluja. Jäsenmaat laativat parhaillaan kansallisia
ohjelmiaan.
9. Verkostoituminen ja tiedonvaihtoyhteistyö
Euroopan muuttoliikeverkosto EMN kasvatti komission mukaan neuvoa-antavaa rooliaan
mm. julkaisemalla tutkimukset opiskelijoiden maahanmuutosta, henkilöllisyyden
selvittämisestä, EU:n sisäisestä liikkuvuudesta ja korkeasti koulutettujen kolmansien
maiden kansalaisten houkuttelemisesta. EMN lisäsi vuonna 2013 yhteistyötään muiden
EU-toimijoiden kanssa (mm. EASO, FRA, FRONTEX) paremman vaikuttavuuden
saavuttamiseksi.
4(6)
Komissio painottaa maahanmuuttopolitiikkaa koskevan viestinnän merkitystä ja tuo
esille, että komissio tuottaa ja jakaa aktiivisesti materiaalia maahanmuuttoon liittyvistä
aiheista ja ylläpitää EU:n maahanmuuttoportaalia.
10. Johtopäätökset
Vuoden 2013 tapahtumat alleviivaavat, että EU:n ja sen jäsenmaiden on panostettava
entistä enemmän maahanmuutto-, raja- ja turvapaikkapolitiikkoihin. Erityisesti on
päättäväisesti jatkettava toimia, joilla puututaan ihmissalakuljetukseen ja ihmiskauppaan
ja ehkäistään maahanpyrkijöiden kuolemia. EU:n on varmistettava sen ulkorajojen
turvallisuus ja soveltuvien laillisten maahantuloväylien olemassaolo. Maahanmuuttajien
syrjinnän ja muukalaisvihan vastaisia toimenpiteitä on lisättävä.
EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely
Käsittely Euroopan parlamentissa
Kansallinen valmistelu
EU6-jaosto 5.6. -10.6.2014 (kirjallinen menettely)
Eduskuntakäsittely
Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema
Taloudelliset vaikutukset
Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät
Euroopan muuttoliikeverkosto EMN toimittaa komissiolle vuosittain maahanmuutto- ja
turvapaikkapoliittisen raportin, johon komission vuosikertomus neuvostolle
maahanmuutto- ja turvapaikka-asioista perustuu. Osana raportointia EMN toimitti
vuonna 2013 myös ns. Tukholman ohjelman toteutumisen evaluoinnin, jonka löydökset
on toimitettu komissiolle.
Asiakirjat
COM(2014) 288 final {SWD(2014) 165 final}
Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot
Tuomas Koljonen, SM/MMO, p. 0295 488 605
Vesa Blomqvist, RVLE, p. 0295 421 131
Riikka Asa, MIGRI, p. 0295 433 013
EUTORI-tunnus
EU/2014/1057
5(6)
Liitteet
Viite
6(6)
Asiasanat
Hoitaa
laiton maahanmuutto, maahanmuutto, pakolaiset, rajavalvonta, viisumit, kotouttaminen
SM, TEM, UM
Tiedoksi
EUE, OKM, OM, PLM, STM, TULLI, VM, VNK
EUROOPAN
KOMISSIO
Bryssel 22.5.2014
COM(2014) 288 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Viides vuosikertomus muuttoliike- ja turvapaikkakysymyksistä (2013)
{SWD(2014) 165 final}
FI
FI
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Viides vuosikertomus muuttoliike- ja turvapaikkakysymyksistä (2013)
1.
JOHDANTO
Turvapaikkahakemusten määrä kasvoi vuonna 2013 huomattavasti enemmän kuin useana
aiempana vuotena. Myös havaittujen laittomien rajanylittäjien määrä kasvoi vuoteen 2012
verrattuna jyrkästi. Se osoitti, että EU:ssa on ryhdyttävä toimiin ja tuettava jäsenvaltioita,
joiden haasteena on vastata maahanmuuttopaineisiin, ja noudatettava samalla siirtolaisten
perusoikeuksia kaikilta osin. Järkyttävä tapahtuma 3. lokakuuta Italiaan kuuluvan
Lampedusan saaren lähistöllä, missä yli 500:aa maahanpyrkijää kuljettanut alus upposi ja yli
360 ihmistä kuoli, oli traaginen merkkipaalu maahanmuuttoa ja turvapaikkakysymyksiä
Euroopan alueella koskevassa keskustelussa. Tapaus ei ollut ainutlaatuinen. Noin 40 000
ihmisen arvioidaan saapuneen vuonna 2013 Eurooppaan meriteitse. Heistä ainakin 600:n
uskotaan hukkuneen heidän pyrkiessään saavuttamaan EU:n rannikon1.
Välimeren erityistyöryhmä perustettiin kehittämään kattava strategia, jotta vältyttäisiin
enempien ihmishenkien menetyksiltä Välimerellä, ja määrittelemään ensisijaiset toimet, joilla
voidaan tehostaa unionin politiikkojen ja välineiden lyhytaikaista hyödyntämistä
ennaltaehkäisyn, suojelun ja solidaarisuuden periaatteita noudattaen. Välimeren
erityistyöryhmä määritteli useita koko Välimeren kattavia toimenpiteitä, jotka vahvistettiin 4.
joulukuuta 2013 hyväksytyssä komission tiedonannossa2. Niihin kuuluvat yhteistyö
kolmansien maiden kanssa, laillisten maahanmuuttokanavien kehittäminen, selvä
sitoutuminen uudelleensijoittamiseen, lisätoimet ihmiskaupan ja ihmisten salakuljettamisen
torjumiseksi sekä rajavalvonnan tehostaminen. Tiedonannossa painotettiin tarvetta antaa
operatiivista tukea muuttopaineen alaisille jäsenvaltioille. Joulukuussa kokoontunut
Eurooppa-neuvosto oli tyytyväinen tiedonantoon ja pyysi komissiota antamaan kertomuksen
sen täytäntöönpanosta.
Lampedusan katastrofi ei tapahtunut tyhjiössä. Syyrian konfliktin paheneminen niin, että
rekisteröityjä syyrialaisia pakolaisia oli vuoden 2014 alussa yli 2,3 miljoonaa3, voimisti
vaatimusta EU:n ja jäsenvaltioiden maahanmuutto-, turvapaikka- ja ulkorajapolitiikkojen
kehittämisestä muuttajien suojelun ja jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden pohjalta. Tässä
mielessä
huomattava
saavutus
oli
valmiiksi
saadun
Euroopan
yhteisen
turvapaikkajärjestelmän käyttöönotto. Järjestelmässä vahvistetaan yhteiset korkeat normit ja
tehostetaan yhteistyötä sen varmistamiseksi, että turvapaikanhakijoita kohdellaan
tasavertaisesti avoimessa ja oikeudenmukaisessa järjestelmässä kaikkialla EU:ssa. Vuonna
2013 tapahtui merkittävää rajavalvontaan liittyvää kehitystä, erityisesti Schengen-alueen
hallinnoinnissa sekä älykkäitä rajoja koskevien uusien ehdotusten myötä.
1
2
3
Vuosina 1998–2013 havaittiin 623 118 henkilöä, jotka pyrkivät rantautumaan laittomasti unioniin, mikä
tarkoittaa keskimäärin lähes 40 000:ta ihmistä vuodessa. Lähde: Migrants smuggled by sea to the EU:
facts, laws and policy options, Migration Policy Center,
http://www.migrationpolicycentre.eu/docs/MPC-RR-2013-009.pdf
COM(2013) 869 final.
http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php
2
Sen lisäksi, että EU:n oli toimittava kriisitilanteissa, sillä oli edelleen haasteenaan talouden
elvyttäminen ja kääntäminen kasvuun. Hallittu maahanmuutto voi vauhdittaa taloutta, tuoda
mukanaan tarvittavaa ammattitaitoa ja helpottaa työvoimapulaa.
EU:n toimia on myös tarkasteltava laajemmassa poliittisessa yhteydessä sen mukaan,
millainen suhde EU:lla on kuhunkin kumppanimaahan ja -alueeseen. Euroopan
naapuruuspolitiikka4 sekä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen
lähestymistapa5 muodostavat kehyksen maahanmuutosta ja liikkuvuudesta kumppanimaiden
kanssa käytävälle kattavalle vuoropuhelulle ja siihen liittyvälle yhteistyölle. Niiden
tarkoituksena on muun muassa tarttua laittoman maahanmuuton ja pakkomuuton
perimmäisiin syihin, ehkäistä muuttoon liittyviä katastrofeja sekä suojella muuttajien henkeä
ja perusoikeuksia.
EU:n muuttoliikkeen ja kehityksen poliittista kehystä tarkistettiin sekä maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan että EU:n kehityspolitiikan –
muutosohjelman – perusteella muuttoliikkeen kehitysvaikutusten maksimoimista koskevassa
tiedonannossa6 ja sitä seuranneissa neuvoston päätelmissä7 painottaen muuttoliikkeen
tehokkaan hallinnan merkitystä muuttoliikkeen ja kehityksen välisten myönteisten
synergioiden lisäämisessä ja vahvistaen EU:n sitoutumista kehitysmaiden tukemiseen
muuttoliikkeen hallinnan parantamisessa.
Vuonna 2013 edistyttiin myös merkittävästi ensisijaisten tavoitteiden asettamisessa ja EU:n
rahoituksen varmistamisessa turvapaikka-asioihin, maahanmuuttoon ja kotouttamiseen
liittyville toimille, kun neuvottelut kauden 2014–2020 monivuotisesta rahoituskehyksestä
saatiin päätökseen. Euroopan parlamentti hyväksyi 13. maaliskuuta 2014 asetuksen uuden
turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotoutusrahaston ja uuden sisäisen turvallisuuden rahaston
perustamisesta8.
Komissio esittää tässä kertomuksessa lyhyesti näkemyksensä EU:n tason poliittisesta
kehityksestä maahanmuutto- ja turvapaikka-asioissa vuonna 2013. Kertomusta täydentää
komission yksiköiden valmisteluasiakirja9, jossa on lisätietoja ja tilastoja kehityksessä EU:n ja
jäsenvaltioiden tasolla. Viimeksi mainitut tiedot on kerännyt Euroopan muuttoliikeverkosto10.
2.
EU:N MUUTTOLIIKKEEN KESKEISIÄ LUKUJA VUONNA 201311
EU:n asukasluku oli vuoden 2013 alussa 503 miljoonaa, josta 20,4 miljoonaa (eli 4 prosenttia
kokonaisväestöstä) oli kolmansien maiden kansalaisia. Vuonna 2012 kolmansien maiden
kansalaisille myönnettiin 2,1 miljoonaa ensimmäistä oleskelulupaa12. Niistä 32 prosenttia
myönnettiin perhesyistä, 23 prosenttia palkallista työtä varten, 22 prosenttia opiskelun vuoksi
4
5
6
7
8
9
10
11
12
http://eeas.europa.eu/enp/index_en.htm
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-tomigration/index_en.htm
COM(2013) 292.
Neuvoston asiakirja 12415/13.
Asetuksen odotetaan tulevan voimaan vuoden 2014 toisella neljänneksellä.
SWD (2014) 165.
EMV, http://www.emn.europa.eu
Tässä tiedonannossa esitetyt tilastotiedot ovat suurimmaksi osaksi Eurostatin viimeisimpiä saatavilla
olevia tilastotietoja. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan SWD(2014) 165 tilastoliitteessä
esitetään yksityiskohtaisempia, muun muassa jäsenvaltiokohtaisia, tilastotietoja, joista osa on saatu
EMV:ltä.
Eurostatin tietoja vuodelta 2012. Vuotta 2013 koskevat tiedot tulevat saataville heinäkuussa 2014.
Asiakirjan SWD (2014) 165 tilastoliitteessä on EMV:ltä saatuja osittaisia tietoja vuodelta 2013.
3
ja 23 prosenttia muista syistä (kuten kansainvälisen suojelun perusteella). Eniten ensimmäisiä
oleskelulupia myönnettiin seuraavien maiden kansalaisille: Yhdysvallat, jonka
200 000 kansalaisen osuus kaikista kolmansien maiden kansalaisista EU:ssa oli 9,5 prosenttia,
sekä Ukraina (163 000), Kiina (161 000) ja Intia (157 000), joiden osuudet olivat noin 7,5
prosenttia kolmansien maiden kansalaisista EU:ssa. Merkittävä määrä lupia (2,5–5 prosenttia
EU:n kokonaismäärästä) myönnettiin Marokon (102 000), Venäjän (66 000), Filippiinien
(62 000), Turkin (59 000) ja Brasilian (51 000) kansalaisille.
Vuonna 2013 turvapaikkahakemusten kokonaismäärä oli 434 160, mikä on edellisvuoteen
verrattuna huomattavasti eli noin 100 000 hakemusta enemmän. Suurin hakijaryhmä tuli
Syyriasta (50 470 eli 12 prosenttia kaikista hakijoista), ja muita merkittäviä maita olivat
Venäjä, Afganistan, Serbia, Pakistan ja Kosovo. Kaikista hakijoista 112 730:lle myönnettiin
suojelu ensimmäisessä käsittelyssä tehdyllä päätöksellä (49 510 pakolaisuuden, 45 540
toissijaisen suojelutarpeen ja 17 685 humanitaaristen syiden13 perusteella), mikä on noin
35 prosenttia kaikista ensimmäisessä käsittelyssä tehdyistä päätöksistä14.
Suuri enemmistö yli 2,3 miljoonasta vuonna 2011 puhjenneen konfliktin alettua Syyriasta
paenneesta ihmisestä sai suojan Libanonista, Turkista, Jordaniasta, Irakista tai Egyptistä15, ja
82 73016 ihmistä haki turvapaikkaa EU:sta17.
Kansainvälistä suojelua hakevien, vailla huoltajaa olevien alaikäisten määrä pysyi samana
kuin vuonna 2012 eli hakemuksia tehtiin 12 425. Suurin osa näistä lapsista tuli Afganistanista
(3 310), Somaliasta (1 580), Syyriasta (1 010) tai Eritreasta (715), ja enemmistön heistä
ottivat vastaan Ruotsi, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta, Itävalta ja Italia.
Laitonta maahanmuuttoa koskevat tilastotiedot ovat todennäköisesti puutteellisia tai ne eivät
ole kovin luotettavia, mikä johtuu niiden kuvaaman ilmiön luonteesta. Joka tapauksessa laiton
maahanmuutto muodostaa edelleen merkittävän osan Euroopan unioniin kohdistuvasta
muutosta. Indikaattoreina voidaan käyttää esimerkiksi käännyttämisiä, kiinniottoja ja
palautuksia, vaikkakin niihin voi liittyä monia ongelmia.
Vuonna 201318 noin 317 840 henkilöltä evättiin pääsy unioniin, mikä tarkoittaa hienoista
0,6 prosentin lisäystä vuodesta 2012. Heistä valtaosalta (61 prosenttia) pääsyn epäsi Espanja.
Kiinniotot vähenivät: vuonna 2013 otettiin kiinni 386 230 henkilöä19 (433 665 vuonna 2012).
Jäsenvaltiot palauttivat vuonna 2013 noin 166 470 EU:n ulkopuolisten maiden kansalaista
kolmansiin maihin20. Päätöksentekijät ovat saaneet ajantasaista tietoa tilanteesta EU:n
ulkorajoilla myös Frontexin neljännesvuosikertomuksista21: vuonna 2013 (tammikuusta
syyskuuhun) pysäytettiin 77 140 henkilöä heidän ylittäessään laittomasti EU:n rajaa. Näiden
henkilöiden määrä kasvoi heinäkuusta lähtien huomattavasti Italian rannikolla erityisesti
Syyrian kriisin pahenemisen vuoksi.
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Humanitaarinen suojelu myönnetään niille kolmansien maiden kansalaisille tai kansalaisuudettomille
henkilöille, joiden annetaan jäädä jäsenvaltioiden alueelle myötätunnosta tai yksilöllisistä inhimillisistä
syistä eikä kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-24032014-AP/EN/3-24032014-AP-EN.PDF
50 470 vuonna 2013, 24 115 vuonna 2012 ja 8 145 vuonna 2011.
Suurin osa haki turvapaikkaa Saksasta tai Ruotsista (kummassakin kolmasosa koko hakijamäärästä).
Seuraavaksi eniten hakijoita oli Bulgariassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Alankomaissa,
Itävallassa, Tanskassa ja Belgiassa. Vaikutus muihin jäsenvaltioihin oli hyvin vähäinen.
Eurostat, Kreikan tiedot vuodelta 2013 puuttuvat.
Eurostat, Kreikan ja Alankomaiden tiedot vuodelta 2013 puuttuvat.
Eurostat, Kreikan tiedot vuodelta 2013 puuttuvat.
http://www.frontex.europa.eu/publications
4
3.
KANSAINVÄLISEN SUOJELUN TEHOSTAMISTOIMET
3.1.
Suuri saavutus: sopimus Euroopan yhteisestä turvapaikkajärjestelmästä
Vuosi 2013 oli Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän edistymisen kannalta tärkeä.
Neuvottelut uudelleenlaadituista Dublin-22 ja Eurodac-asetuksista23 sekä uudelleenlaadituista
vastaanotto-olosuhteita24 ja turvapaikkamenettelyjä25 koskevista direktiiveistä saatiin
päätökseen ja tekstit hyväksyttiin 26. kesäkuuta 201326. Uudelleenlaadittu direktiivi
vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua
saaviksi henkilöiksi27 ja pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia koskevan
direktiivin28 soveltamisalan laajentaminen kattamaan myös kansainvälistä suojelua saavat
henkilöt toteutettiin. Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ansiosta suojelua hakevien
on aiempaa helpompi päästä turvapaikkamenettelyn piiriin ja turvapaikkapäätökset ovat
oikeudenmukaisempia ja parempilaatuisia ja ne tehdään nopeammin. Järjestelmällä
varmistetaan myös, että sekä turvapaikanhakijoiden että kansainvälinen suojelua EU:ssa
saavien henkilöiden olosuhteet ovat ihmisarvoiset ja asianmukaiset. Tulevina vuosina
painotetaan uusien turvapaikkavälineiden yhdenmukaista soveltamista kaikkialla EU:ssa.
3.2.
Käytännön yhteistyö ja EU:n sisäinen solidaarisuus
3.2.1.
Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO)
29
EASO osallistui edelleen käytännön yhteistyöaloitteiden kehittämiseen turvapaikka-asioissa.
Vuonna 2013 EASOn koulutusohjelmaan30 kuuluvissa moduuleissa sai koulutusta
2 111 virkamiestä.
EASOn
toimintaan
kuului
jäsenvaltioiden
avustaminen
turvapaikkamenettelyjen laadun parantamisessa kiinnittäen erityisesti huomiota suojelun
saamiseen, henkilökohtaisiin haastatteluihin, todisteiden arviointiin ja perheiden
jäljittämiseen. Lähtömaata koskeviin tietoihin liittyen virasto julkaisi Länsi-Balkanin maita31
koskevan raportin ja järjesti useita Syyriaa, Venäjää ja muita turvapaikanhakijoiden
lähtömaita käsitelleitä työpajoja. Niin sanottua ”verkostolähestymistapaa” kehitettiin edelleen
perustamalla verkostoja jäsenvaltioiden asiantuntijoista, jotka ovat säännöllisesti yhteydessä
keskeisimpiin lähtömaihin. Verkostojen tarkoituksena on jakaa tietoja ja edistää päätösten
yhdenmukaistamista EU:ssa.
EASO jatkoi Kreikan avustamista ja otti käyttöön erityisen tukisuunnitelman Italiaa ja
Bulgariaa varten, koska näillä mailla oli vaikeuksia turvapaikkahakemusten hallinnassa.
Virasto kehitti myös siirtämiseen, uudelleensijoittamiseen ja Euroopan yhteisen
turvapaikkajärjestelmän ulkoiseen ulottuvuuteen liittyviä toimia. Toinen turvapaikkatilannetta
EU:ssa koskeva vuosikertomus ”Annual Report on the Situation of Asylum in the Union
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Asetus (EU) N:o 604/2013 (EUVL L 180, 29.6.2013, s. 31).
Direktiivi 2013/33/EU (EUVL L 180, 29.6.2013, s. 96).
Lisätietoja: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/index_en.htm. Esite:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/ceas-fact-sheets/ceas_factsheet_en.pdf. Tietokaavio:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/multimedia/infographics
Direktiivi 2003/109/EY (EUVL L 16, 23.1.2004, s. 44), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä
2011/51/EU (EUVL L 132, 19.5.2009, s. 1).
http://easo.europa.eu
Kansallisiin koulutuksiin osallistui 1 947 henkilöä, ja Maltalla järjestettyihin kouluttajakoulutuksiin
osallistui 164 henkilöä. Heistä oli muita kuin EU:n virkamiehiä noin 200, jotka saivat koulutusta
esimerkiksi UNHCR:n hankkeiden tai Prahan prosessin kautta.
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/WB-report-final-version.pdf
5
2012”32
julkaistiin
heinäkuussa
2013.
Siinä
turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanon tilanteesta
kohdistuvista turvapaikanhakijoiden virroista.
3.2.2.
kerrottiin
Euroopan
ja esitettiin analyysi
yhteisen
unioniin
Jäsenvaltioille annettu hätärahoitus ja tuki turvapaikka-asioissa
Lampedusan katastrofin jälkeen komissio antoi Italian viranomaisille erityistukea
muuttovirtojen hallintaan ja Italiaan suuntautuvan keskeisen reitin valvonnan tehostamiseen
Välimerellä rajavalvonnan parantamiseksi ja ihmishenkien pelastamiseksi. Frontexin
operaatioita on vahvistettu 7,9 miljoonan euron lisäbudjetilla, ja Italia sai hätäapuun
ulkorajarahastosta
ja
tarkoitettuja
määrärahoja
Euroopan
pakolaisrahastosta33,
palauttamisrahastosta yhteensä 23 miljoonaa euroa.
Lisäksi kahdeksan muuta jäsenvaltiota34 sai vuonna 2013 Euroopan pakolaisrahastosta
kiireellisiin toimenpiteisiin yhteensä 36,34 miljoonaa euroa35, jotka kohdistettiin Syyrian
kriisin seurauksiin liittyviin nopeisiin toimenpiteisiin.
Kreikka sai vuonna 2013 Euroopan pakolaisrahastosta, palauttamisrahastosta ja
ulkorajarahastosta 82,7 miljoonaa euroa36. Tammikuussa 2013 julkaistu Kreikan tarkistettu
maahanmuuttoa ja turvapaikka-asioita koskeva toimintasuunnitelma37 on tällä hetkellä EU:n
tason vertailukohtana kiireellisen maahanmuuton paineiden ja järjestelmän puutteiden
käsittelylle.38 Kreikka on osoittanut poliittista tahtoa parantaa turvapaikkajärjestelmäänsä ja
maahanmuuttopolitiikkaansa. Turvapaikanhakijoiden ja haavoittuvassa asemassa olevien
henkilöiden avoimen majoituskapasiteetin lisäämisestä on saavutettu poliittinen
yksimielisyys. Turvapaikkamenettelyn piiriin pääseminen on helpottunut uusien alueellisten
turvapaikkatoimistojen perustamisen jälkeen. Evros-joen alueella Fylakiassa sijaitseva
ensimmäinen säilöönottokeskus ja Pohjois-Egeanmeren saarilla (Lesbos, Khios ja Samos)
sijaitsevat seulontakeskukset ovat nyt toiminnassa. Kuusi vanhaa säilöönottokeskusta, joiden
olosuhteet eivät olleet inhimillisesti katsoen asianmukaiset maahantulijoiden majoittamiseen,
32
33
34
35
36
37
38
Euroopan turvapaikka-asioiden virasto, 2013, http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Annual-
Report-Final.pdf
Yhteensä 12 miljoonaa euroa, joista 10 miljoonaa Lampedusan katastrofin vuoksi.
Saksa, Ranska, Unkari, Malta, Alankomaat, Kypros, Kreikka ja Bulgaria.
Sisältää Italialle annetut 12 miljoonaa euroa.
Kreikka sai vuosina 2011–2013 palauttamisrahastosta 97,88 miljoonaa euroa,
ulkorajarahastosta lähes 130 miljoonaa euroa ja Euroopan pakolaisrahastosta 23,97 miljoonaa
euroa. Euroopan pakolaisrahaston määräraha vuodelle 2013 oli vain 3,2 miljoonaa euroa,
mutta Kreikka sai palauttamisrahastosta 35,5 miljoonaa euroa ja ulkorajarahastosta
44 miljoonaa euroa vuodelle 2013.
Tiivistelmä
tarkistetusta
Kreikan
turvapaikka-asioita
ja
maahanmuuttoa
koskevasta
toimintasuunnitelmasta (joulukuu 2012)
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/p4_exec_summary_/p4_exec_s
ummary_en.pdf
Se kattaa seuraavat: seulontamenettelyn luomisen rajalle EU:n lainsäädännön mukaisesti,
turvapaikkamenettelyn uudistamisen perustamalla uusi turvapaikkapalvelu ja riippumaton
hallinnollinen muutoksenhakuviranomainen, tapausten ruuhkautumisen torjumisen siirtymäkaudella,
turvapaikanhakijoiden vastaanottokapasiteetin lisäämisen ja tehokkaan palauttamisjärjestelmän
luomisen. Komissio käynnisti Kreikan tarkistetun toimintasuunnitelman toteuttamisen priorisoinnin
asettamalla painopisteen muun muassa niihin toimiin, joiden tavoitteena on puuttua keskeisiin
ongelmiin, jotka ovat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen MSS-tapauksessa antaman langettavan
päätöksen perustana, sekä käynnissä olevissa rikkomusmenettelyissä esiin tulleisiin ongelmiin.
Komissio tuki edelleen yhdessä EASOn ja muiden sidosryhmien kanssa Kreikkaa sen
turvapaikkajärjestelmän parantamisessa muun muassa kohdennetulla rahoituksella ja ottamalla käyttöön
EASOn turvapaikka-asioiden tukiryhmät.
6
suljettiin. Komissio on tyytyväinen tähän kehitykseen mutta katsoo, että työtä riittää edelleen
erityisesti ihmisoikeuksien kunnioittamisen, palvelujen keskeytyksettömyyden ja
säilöönottotilojen elinolojen parantamisessa. Komissio ja Kreikan työryhmä jatkavat
yhteistyötä Kreikan viranomaisten kanssa auttaakseen niitä toimintasuunnitelman tehokkaassa
täytäntöönpanossa. Muiden jäsenvaltioiden tukea ja solidaarisuutta tarvitaan myös edelleen.
Komissio teki tarkastuskäyntejä keskustellakseen Kyproksen kanssa tarpeesta parantaa sen
turvapaikkajärjestelmää ja erityisesti lisätä avointa majoituskapasiteettia sekä parantaa
säilöönotto-olosuhteita. Tähän liittyen Euroopan pakolaisrahaston yhteensä 2,7 miljoonan
euron määrärahat sekä vuodelle 2012 että vuodelle 2013 sijoitetaan pääasiassa säilöönottoolosuhteiden parantamiseen. Kypros hyötyi myös edellä mainituista pakolaisrahaston
kiireellisistä toimenpiteistä vuonna 2013.
Koska Bulgarian ja Turkin välisen rajan ylittävien muuttajien ja kansainvälistä suojelua
hakevien määrä nousi jyrkästi, Bulgarian viranomaiset pyysivät apua muun muassa EU:lta.
Komissio teki lokakuussa 2013 EASOn ja Frontexin avustamana arvioinnin ja havaitsi kaksi
keskeistä ongelma-aluetta: vastaanotto- ja majoituskapasiteetti sekä kasvavien
hakemusmäärien käsittelykapasiteetti. EASO ja Bulgarian viranomaiset laativat näiden
puutteiden korjaamiseksi toimintasuunnitelman, joka on voimassa syyskuuhun 2014. Bulgaria
sai muiden jäsenvaltioiden lähettämiltä asiantuntijaryhmiltä apua ja Euroopan
pakolaisrahaston hätäapuvaroista 5,65 miljoonaa euroa majoituskapasiteettinsa lisäämiseen ja
parantamiseen. Ulkorajarahastosta myönnettiin 2,4 miljoonaa euroa, joilla tuetaan rajapoliisia
maahantulijoiden tunnistamisessa ja rekisteröimisessä, parannetaan majoituskapasiteettia,
korvataan siirtolaisten sisäisten kuljetusten kustannuksia, ylläpidetään rajavalvontaa ja
kartoitetaan teknistä varustusta.
3.2.3.
Uudelleensijoittaminen EU:n alueella
Ensimmäinen uudelleensijoittamista käsittelevä foorumi järjestettiin 25. syyskuuta 201339, ja
se tarjosi jäsenvaltioille mahdollisuuden keskustella komission kanssa uudelleensijoittamiseen
liittyvistä tarpeistaan ja tulevia uudelleensijoittamistoimia koskevista aikeistaan. Välimeren
erityistyöryhmän työtä koskevassa tiedonannossa muistutettiin myös siitä, että
uudelleensijoittaminen on keskeinen väline vapaaehtoisen solidaarisuuden osoittamisessa ja
siksi tärkeää.
3.3.
Alueelliset suojeluohjelmat ja uudelleensijoittaminen
Kun kansainvälisen suojelun ja turvapaikka-asioiden ulkoinen ulottuvuus sisällytettiin
erityisenä temaattisena painopisteenä tarkistettuun maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaan
kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan vuonna 2012, näitä kysymyksiä voidaan käsitellä
järjestelmällisemmin ja strategisemmin poliittisissa vuoropuheluissa ja operatiivisessa
yhteistyössä. Yksi esimerkki on kansallisen turvapaikkajärjestelmän perustaminen, joka on
yksi tärkeimmistä Marokon sitoumuksista EU:n ja Marokon välisen Euroopan
naapuruuspolitiikan
toimintaohjelman
ja
kesäkuussa
2013
allekirjoitetun
liikkuvuuskumppanuuden yhteydessä.
39
Komissio totesi, että valtaosa jäsenvaltioista vastusti komission ehdotusta uudelleensijoittamista
koskevasta vapaaehtoisesta pysyvästä ohjelmasta, jota ehdotettiin EU:n sisäisen solidaarisuuden
lisäämisestä turvapaikka-asioissa annetussa tiedonannossa (KOM(2011) 835), ja järjesti siksi
uudelleensijoittamista käsittelevän foorumin, jossa keskusteltiin uudelleensijoittamista koskevista
tarpeista, kapasiteetista ja poliittisista kysymyksistä.
7
Syyrian konfliktin aiheuttama muuttoliike oli edelleen suuri haaste joidenkin jäsenvaltioiden
(Bulgarian, Kreikan ja Kyproksen) turvapaikkajärjestelmille, ja muissakin jäsenvaltioissa
turvapaikkahakemusten määrä on kasvanut.
Alueelliset suojeluohjelmat ja uudelleensijoittaminen ovat keskeisiä välineitä, joilla lisätään
solidaarisuutta EU:n ulkopuolisia maita kohtaan ja autetaan pakolaisia ja muita suojelua
tarvitsevia. Pakolaisten uudelleensijoittaminen on tärkeä osoitus solidaarisuudesta EU:n
jäsenvaltioiden sekä niiden kolmansien maiden välillä, joissa on paljon pakolaisia. Komission
tavoitteena on varmistaa, että vuosi vuodelta yhä useammat jäsenvaltiot uudelleensijoittavat
yhä enemmän pakolaisia, kuitenkin kunnioittaen uudelleensijoittamisen vapaaehtoisuutta.
Sovittuaan EU:n yhteisestä uudelleensijoittamisohjelmasta40 jäsenvaltiot sopivat ensimmäistä
kertaa EU:n yhteisistä uudelleensijoittamista koskevista painopisteistä vuodelle 201341. Tämä
on vahva poliittinen osoitus yhtenäisyydestä ja solidaarisuudesta sekä siitä, kuinka tärkeänä
EU ja sen jäsenvaltiot pitävät sitä, että unionin uudelleensijoittamistoimet kohdistetaan
pitkittyneisiin pakolaistilanteisiin, jotka edellyttävät erityishuomiota.
Vuonna 2014 komissio käynnistää Lähi-idän alueellisen kehitys- ja suojeluohjelman.
Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) on pyytänyt
järjestämään noin 12 000 paikkaa Syyriasta vuonna 2013 paenneiden henkilöiden
uudelleensijoittamista ja humanitaarisin perustein myönnettävää maahanpääsyä varten ja noin
30 000 paikkaa vuoden 2014 loppuun mennessä. Komissio on tukenut tätä pyyntöä, ja useat
jäsenvaltiot42 ovat tarjonneet yhteensä yli 13 100 paikkaa.
EU:n muuttoliikettä ja kehitystä koskevat poliittiset puitteet43 tarkistettiin myös vuonna 2013.
Tarkoitus on ottaa pakkomuutto täysimääräisesti huomioon kehitystä ja muuttoliikettä
koskevassa keskustelussa ja varmistaa, että pakolaiset ja muut pakkomuuttajat otetaan
mukaan pitkän aikavälin kehityssuunnitteluun, jotta siirtoja voitaisiin vastaisuudessa ehkäistä
ja pyrkimyksiä kestävien ratkaisujen löytämiseen vahvistettaisiin.
3.4.
Ilman huoltajaa olevat alaikäiset
Ilman huoltajaa olevat alaikäiset ovat haavoittuvassa asemassa oleva ryhmä, johon
kiinnitettiin edelleen vuonna 2013 paljon huomiota – yhtä lailla turvapaikkaa hakeviin kuin
muihin. Euroopan parlamentti hyväksyi syyskuussa 2013 päätöslauselman ilman huoltajaa
olevien alaikäisten tilanteesta EU:ssa ja kehotti komissiota ja jäsenvaltioita lisäämään toimia
tämän haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän suojelemiseksi. EASO jatkoi iän
määrittämiseen44, perheen jäljittämiseen ja lähtömaihin liittyvää työtään.
3.5.
Ihmiskaupan hävittäminen ja salakuljetuksen torjuminen
Komissio julkaisi huhtikuussa 2013 ensimmäisen tilastokertomuksen ihmiskaupasta EU:n
tasolla45. EU:ssa tunnistettiin tai oletettiin 23 632 ihmisen joutuneen ihmiskaupan uhriksi
vuosina 2008–2010. Uhreista 80 prosenttia oli naisia ja tyttöjä ja 20 prosenttia miehiä ja
poikia. Valtaosa heistä kaupattiin seksuaalista hyväksikäyttöä varten (62 prosenttia),
seuraavaksi eniten pakkotyötä varten (25 prosenttia) ja kolmanneksi muunlaista
40
41
42
43
44
45
Päätös 281/2012/EU, annettu 29. maaliskuuta 2012. http://www.resettlement.eu
Tämän järjestelyn nojalla osallistuvat jäsenvaltiot lupaavat uudelleensijoittaa 3 962 pakolaista vuonna
2013, mikä on enemmän kuin vuonna 2012, jolloin luvattiin uudelleensijoittaa 3 083 pakolaista.
Itävalta, Belgia, Suomi, Ranska, Saksa, Unkari, Irlanti, Luxemburg, Alankomaat, Espanja, Ruotsi.
Tiedonanto muuttoliikkeen kehitysvaikutusten maksimoimisesta, COM(2013) 292, 21.5.2013.
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-isnew/news/news/2013/docs/20130415_thb_stats_report_en.pdf
8
ihmiskauppaa, kuten elinten poistoa, rikollista toimintaa tai lasten myymistä varten
(14 prosenttia).
Määräaika ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien
suojelemisesta annetun direktiivin 2011/36/EU46 saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä
päättyi huhtikuussa 2013. Kaikkiaan 21 jäsenmaata on ilmoittanut saattaneensa direktiivin
kaikilta osin osaksi lainsäädäntöään, ja komissio määrää seuraamuksia niille maille, jotka
eivät ole sitä tehneet.
Välimeren erityistyöryhmän tiedonannossa on omistettu yksi luku ihmiskaupan ja ihmisten
salakuljetuksen torjumiselle. Siinä esitetään konkreettisia toimia ja painotetaan, että on
sovitettava yhteen salakuljetuksen tehokas torjunta ja tarve välttää humanitaarisen avun
kriminalisoituminen.
4.
EDISTYS MAAHANMUUTTOPAINEIDEN PURKAMISESSA
4.1.
Johdonmukaisen
vähentämiseksi
lähestymistavan
jatkaminen
laittoman
maahanmuuton
Vuonna 2013 saavutettiin useita asiakirjan ”EU:n toiminta muuttopaineisiin vastaamiseksi –
Strategiset toimet”47 kolmannessa puolivuotispäivityksessä48 määritettyjen strategisten
painopisteiden mukaisia tuloksia. Uusia takaisinottosopimuksia allekirjoitettiin (Armenia,
Kap Verde, Turkki), ja toimia voimassa olevien sopimusten panemiseksi täysimääräisesti
täytäntöön jatkettiin. Armenian kanssa tehty takaisinottosopimus tuli voimaan 1. tammikuuta
2014, takaisinottoneuvottelut Azerbaidžanin kanssa saatiin päätökseen ja neuvottelut ValkoVenäjän kanssa aloitettiin helmikuussa 2014. Kreikan ja Turkin rajan kautta tapahtuvan
laittoman maahanmuuton ehkäisytoimia toteutettiin myös Frontexin aktiivisella tuella.
Frontex jatkoi työtään laittoman maahanmuuton torjumiseksi ja ehkäisemiseksi
painopisteenään erityisesti Länsi-Balkanin maat ja Itä-Eurooppa. Useilla toimilla pyrittiin
keräämään, analysoimaan ja jakamaan tietoja petoksista sekä jakamaan jäsenvaltioiden
kesken tietoa parhaista ehkäisykäytänteistä.
4.2.
Palauttamispolitiikka
Tiedonanto EU:n palauttamispolitiikasta49 annettiin maaliskuussa 2014. Siinä kerrotaan EU:n
palauttamispolitiikan kehityksestä viime vuosina, analysoidaan sen vaikutuksia ja esitetään
sen tulevaisuuteen liittyviä ajatuksia.
Vuonna 2013 edistyttiin huomattavasti palauttamisdirektiivin50 asianmukaisen ja yhtenäisen
soveltamisen arvioinnissa ja edistämisessä. Direktiivi edistää operatiivista yhteistyötä ja
muodostaa säädöskehyksen palauttamistoimenpiteiden toteuttamiselle kaikkialla EU:ssa.
46
47
48
49
50
EUVL L101, 15.4.2011, s. 1. Tanska ei sovella direktiiviä.
Asiakirja 16344/13, SCIFA/sekakomitea hyväksynyt 21. marraskuuta 2013.
Asiakirjassa ”EU:n toiminta muuttopaineisiin vastaamiseksi – Strategiset toimet” on esitetty seitsemän
strategista painopistealuetta: I) muuttoliikkeen hallintaa koskevan yhteistyön tehostaminen EU:n
ulkopuolisten kauttakulku- ja alkuperämaiden kanssa, II) rajaturvallisuuden tehostaminen ulkorajoilla,
III) Turkista lähtöisin olevan laittoman maahanmuuton ehkäiseminen, IV) maahanmuuton laillisten
väylien väärinkäytön tehokkaampi estäminen, V) vapaan liikkuvuuden turvaaminen estämällä
kolmansien maiden kansalaisia käyttämästä väärin oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, VI)
muuttoliikkeen hallinnan tehostaminen, palautuskäytännöt mukaan luettuina, VII) eteläisen Välimeren
maista ja niiden kautta tapahtuvan laittoman maahanmuuton ehkäiseminen.
COM(2014) 199, 28.3.2014.
Direktiivi 2008/115/EY (EUVL L 348, 24.12.2008, s. 98).
9
Huomattava määrä jäsenvaltioita on aloittanut tai saanut päätökseen kansallisen
lainsäädäntönsä muuttamisen havaittujen puutteiden korjaamiseksi.
Vapaaehtoinen palaaminen on edelleen ensisijainen vaihtoehto palauttamiselle, mutta
joissakin tapauksissa pakkoon perustuva palauttaminen saattaa olla välttämätöntä. Jäsenvaltiot
hyödynsivät entistä enemmän Frontexin koordinoimia ja rahoittamia yhteisiä
palautusoperaatioita. Lisäksi Frontex tarjosi palauttamisesta vastaaville virkamiehille
koulutusta, jonka keskeisenä sisältönä on palautettavien henkilöiden perusoikeuksien ja
ihmisarvon kunnioittaminen pakkoon perustuvien palautusoperaatioiden yhteydessä.
Jäsenvaltioita kannustetaan toteuttamaan määrätietoisesti komission palauttamistiedonannossa
esittämiä ehdotuksia. Tarkoituksena on korostaa ”Palauttamiskäsikirjan” käyttöönottoa, sillä
siinä esitetään suuntaviivat, parhaat käytänteet ja suositukset, joita viranomaiset voivat
soveltaa palauttamistoimien yhteydessä, sekä pakkoon perustuvaa paluuta seuraavien
kansallisten valvontaelinten tiedonvaihdon tehostamista valvonnan yhdenmukaisuuden
edistämiseksi ja yhteistyön helpottamista Euroopan muuttoliikeverkoston avulla erityisesti
vapaaehtoisten palaamisten yhteydessä.
4.3.
Työantajien seuraamuksista annettu direktiivi
Vuonna 2013 jatkettiin työnantajien seuraamuksista annetun direktiivin51 täytäntöönpanon
arviointia. Komission ensimmäisessä kertomuksessa direktiivin täytäntöönpanosta52 todetaan,
että kaikki jäsenvaltiot, joita direktiivi sitoo53, kieltävät laittomien maahanmuuttajien
työhönoton ja rankaisevat näiden työnantajia taloudellisilla ja rikosoikeudellisilla
seuraamuksilla. Jotkin jäsenvaltiot ovat tiukentaneet rangaistuksiaan esimerkiksi nostamalla
sakkosummia tai rikosoikeudellisten seuraamusten vakavuusastetta, ja seuraamusten taso
vaihtelee huomattavasti.
Kaikki jäsenvaltiot eivät ole vielä panneet tyydyttävästi täytäntöön laittomia maahanmuuttajia
suojelevia osia, joten niillä on huomattavasti parannettavaa, etenkin oikeudessa esittää vaade
työantajaa vastaan, tähän käytettävissä mekanismeissa sekä järjestelmällisessä ja
puolueettomassa tiedotuksessa oikeuksista.
Laittoman työnteon kiellon valvonta ja oikeuksista tiedottaminen laittomille
maahanmuuttajille edellyttävät tarkastuksia. Tähänastiset tarkastuskertomukset ovat usein
olleet puutteellisia ja eivätkä ne ole kovin vertailukelpoisia, joten tarkastuksista ja niiden
tuloksista ei ole mielekästä tehdä EU:n laajuista koostetta. Kerätyt tiedot kuitenkin osoittavat,
että lainvalvonnassa on suuria eroja jäsenvaltioiden välillä.
Jäsenvaltiot ovat velvollisia raportoimaan tarkastuksista vuosittain 1. heinäkuuta mennessä.
Komissio jatkaa toteutettujen toimenpiteiden seuraamista sen varmistamiseksi, että kaikkialla
EU:ssa sovelletaan tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia ja että käytössä on
laittomien maahanmuuttajien oikeuksien täytäntöönpanoa helpottavia mekanismeja.
Direktiivin tehokas soveltaminen kannustaa työnantajia ottamaan kolmansien maiden
kansalaisia töihin laillisten kanavien kautta, mistä hyötyvät maahanmuuttajat, työnantajat ja
jäsenvaltiot.
51
52
53
Direktiivi 2009/52/EY (EUVL 168, 30.6.2009, s. 24).
COM(2014) 286, 22.5.2014.
Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät sovella direktiiviä. Unkaria ei ole vielä arvioitu.
10
5.
RAJATURVALLISUUDEN KEHITYS
5.1.
EU:n ulkorajat
5.1.1.
Frontexin toimien päivitys
Koska maahanmuuttopaineet olivat vuonna 2013 EU:n ulkorajoilla edelleen kovat, Frontex
jatkoi jäsenvaltioiden operatiivisten toimien tukemista ja koordinoimista erityisesti
suurimman paineen kohteeksi joutuneiden maiden rajoilla sekä tärkeimmillä siirtolaisreiteillä
merellä toteutetuilla yhteisoperaatioilla korostaen aina erityisesti rajaturvallisuuden
ylläpitämisen parhaita käytänteitä ja perusoikeuksien täydellistä kunnioittamista. Frontexin
koordinoimien merellä toteutettavien yhteisoperaatioiden ensisijaisena tavoitteena on estää
ulkorajojen laiton ylittäminen, mutta niiden tarkoituksena on myös havaita ajoissa ahdingossa
olevat maahanpyrkijät ja auttaa pelastamaan heidän henkensä. Komissio esitti huhtikuussa
2013 ehdotuksen54 asetukseksi Frontexin koordinoimia merellä suoritettavia operaatioita
koskevista säännöistä. Neuvoston ja Euroopan parlamentin väliset neuvottelut on saatu
päätökseen, ja asetus tulee pian voimaan.
5.1.2.
Euroopan rajavalvontajärjestelmä (Eurosur)
Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta annettu asetus55 tuli voimaan
2. joulukuuta 201356, ja silloin Eurosur otettiin käyttöön Schengen-alueen 19 jäsenvaltiossa
eteläisillä ja itäisillä ulkorajoilla. Loput 11 Schengen-alueen maata liittyvät Eurosuriin
1. joulukuuta 201457.
Eurosur on monitoimijärjestelmä, jonka tarkoituksena on havaita ja ehkäistä rajat ylittävää
rikollisuutta, kuten huumekauppaa, ja auttaa pelastamaan maahanpyrkijöitä Schengen-alueen
ulkorajoilla. Se tarjoaa yhteisen mekanismin lähes tosiaikaiselle tiedonvaihdolle ja virastojen
väliselle yhteistyölle rajavalvonnassa. Kaikkien kansallisten viranomaisten, jotka vastaavat
rajavalvonnasta, on koordinoitava toimintaansa toistensa, muiden jäsenvaltioiden ja
Frontexin kanssa kansallisten koordinointikeskusten kautta. Eurosur-asetuksessa edellytetään,
että jäsenvaltiot ja Frontex noudattavat kaikilta osin perusoikeuksia, erityisesti
palauttamiskiellon periaatteita sekä tietosuojavaatimuksia.
Tämä uusi väline on myös perusta Lampedusan katastrofin jälkeisille EU:n toimille, sillä se
mahdollistaa merirajojen tehokkaamman valvonnan ja maahanpyrkijöiden merihädässä
olevien veneiden havaitsemisen. Vaikutuksen tehostamiseksi olisi hyödynnettävä vielä
paremmin muita olemassa olevia järjestelmiä, kuten Euroopan meriturvallisuusviraston
(EMSA) kehittämiä järjestelmiä.58
5.2.
Schengen-alueen hallinnointi
5.2.1.
Puolivuotiskertomukset Schengen-alueesta
Neljäs puolivuotiskertomus hyväksyttiin 28. marraskuuta 201359. Se sisälsi yleiskatsauksen
Schengen-alueesta (ulkorajat, toissijaiset muuttovirrat, Schengen-arviointimekanismi,
Eurosur ja Frontexin merirajaoperaatioita koskevat säännöt), Schengenin säännöstön
54
55
56
57
58
59
COM(2013) 197, 12.4.2013. Tarkoitettu korvaamaan neuvoston päätös 2010/252/EU, jonka EU:n
tuomioistuin kumosi syyskuussa 2012.
Virallisen hyväksymisen jälkeen lokakuussa 2013.
Eurosurin tietokaavio:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/infographics/eurosur/eurosur_en.pdf
http://www.emsa.europa.eu/
COM(2013) 832 final, 28.11.2013.
11
soveltamisesta (muun muassa tapaukset, joissa rajavalvonta on palautettu väliaikaisesti
sisärajoille, ja vireillä olevat rikkomistapaukset) sekä siihen liittyvistä asioista, kuten
Schengenin tietojärjestelmän ja viisumitietojärjestelmän käytöstä, viisumipolitiikasta ja
takaisinottosopimuksista.
5.2.2.
Uusi Schengen-arviointimekanismi / Schengen-alueen hallinnointi
Pitkien ja monimutkaisten neuvottelujen jälkeen asetus arviointi- ja valvontamekanismin
perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten60 hyväksyttiin
7. lokakuuta 2013.61 Uusi mekanismi mahdollistaa tilanteen valvomisen, tuen tarjoamisen ja
puutteiden korjaamisen, jotta keskinäinen luottamus Schengen-alueella säilyisi. Asetuksessa
1051/201362 vahvistetaan yhteiset säännöt, jotka koskevat rajavalvonnan väliaikaista
palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa silloin, kun Schengenarviointimekanismi on havainnut ulkorajoilla jatkuvia vakavia puutteita.
5.2.3.
Schengenin rajasäännöstön tekninen muuttaminen
Pitkään odotettu asetus (EU) N:o 610/2013, jolla muutetaan erityisesti Schengenin
rajasäännöstöä, tuli voimaan 19. heinäkuuta 201363. Se selventää Schengenin rajasäännöstöä
ja vähentää sen erilaisia tulkintoja sekä vastaa käytännön ongelmiin, joita säännöstön
voimaantulon jälkeen on syntynyt. Asetuksessa annetaan myös selvä ja yhdenmukainen
määritelmä kolmansien maiden kansalaisten lyhytaikaisen Schengen-alueella oleskelun
sallitun keston laskentamenetelmästä ja uusi oikeudellinen kehys kahdenvälisille
sopimuksille, joilla perustetaan jaettuja rajanylityspaikkoja ulkorajoille.
5.2.4.
Älykkäiden rajojen käyttöönotto
Helpottamalla EU:n rajojen ylittämistä voidaan unionista tehdä entistä houkuttelevampi kohde
kolmansien maiden kansalaisille. Komissio esitteli helmikuussa 2013 ”älykkäitä rajoja
koskevan paketin”, joka koostuu ehdotuksista maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmäksi
(EES)64 ja rekisteröityjen matkustajien ohjelmaksi (RTP)65 sekä niitä seuraavista muutoksista
Schengenin rajasäännöstöön. Niiden tarkoituksena on nopeuttaa, helpottaa ja tehostaa EU:hun
matkustavien ulkomaalaisten rajatarkastuksia. Ensimmäinen keskustelu ehdotuksista käytiin
neuvostossa vuoden 2014 alussa. Euroopan parlamentti esitti myös alustavat näkemyksensä.
Komissio ehdotti, että tehdään tutkimus (käynnistettiin maaliskuussa 2014), jossa
analysoidaan tarkemmin tiettyjä ehdotusten teknisiä osia. Pilottijärjestelmässä – joka on
tarkoitus antaa eu-LISAn tehtäväksi – testataan vuonna 2015 tarkemmin teknisiä ratkaisuja ja
sen perustana olevia operatiivisia prosesseja.
5.3.
Viisumipolitiikka
Vuonna 2013 lainsäädäntövallan käyttäjät pääsivät yhteisymmärrykseen tarkistetusta
vastavuoroisuusmekanismista ja uudesta mekanismista viisumivapauden keskeyttämiseksi,
60
61
62
63
64
65
Asetus (EU) N:o 1053/2013, annettu 7. lokakuuta 2013, arviointi- ja valvontamekanismin
perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja toimeenpanevan komitean
16 päivänä syyskuuta 1998 pysyvän Schengenin arviointi- ja soveltamiskomitean perustamisesta
tekemän päätöksen kumoamisesta (EUVL L 295, 6.11.2013, s. 27).
Sovelletaan 27.11.2014 alkaen. Komissio valmistelee parhaillaan uuden arviointimekanismin kitkatonta
käyttöönottoa.
Asetus (EU) N:o 1051/2013 asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta (EUVL L 295, 6.11.2013,
s. 1).
EUVL L 182, 29.6.2013, s. 1.
COM(2013) 95, 28.2.2013.
COM(2013) 97, 28.2.2013.
12
jotka sisältyvät komission asetusehdotukseen66 neuvoston asetuksen (EY) 539/2001
muuttamisesta67, mikä mahdollisti uuden asetuksen voimaantulon tammikuussa 2014.
Vuoden 2014 alussa lainsäädäntövallan käyttäjät pääsivät yhteisymmärrykseen myös
komission ehdotuksesta, jolla muutetaan neuvoston asetuksen (EY) 539/2001
viisumiluetteloja. Tämä muutos, jolla siirretään 16 pientä Karibian ja Tyynenmeren
saarivaltiota sekä Yhdistyneet arabiemiirikunnat, Peru ja Kolumbia viisumivapausluetteloon,
tulee todennäköisesti voimaan kesäkuussa 2014. Lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyivät
vuoden 2014 huhtikuun alussa komission ehdotuksen, jolla muutetaan asetusta (EY) N:o
539/2001 niin, Moldovan tasavalta siirretään viisumivapausluetteloon68, ja se tulee voimaan
saman kuukauden lopussa.
Tarkistetut viisumihelpotussopimukset Ukrainan ja Moldovan tasavallan kanssa tulivat
voimaan
heinäkuussa
2013.
Armenian
ja
Kap
Verden
kanssa
tehtiin
viisumihelpotussopimukset, ja sopimus Armenian kanssa tuli voimaan 1. tammikuuta 2014.
Marraskuussa allekirjoitettiin viisumihelpotussopimus Azerbaidžanin kanssa, ja neuvosto
hyväksyi joulukuussa Marokkoa koskevat neuvotteluohjeet.
Komissio hyväksyi 1. huhtikuuta 2014 kertomuksen viisumisäännöstön täytäntöönpanosta ja
teki ehdotuksen tarkistuksesta, jolla varmistetaan, että EU:n viisumipolitiikka edistää
talouskasvua ja kulttuurivaihtoa helpottamalla laillisten matkailijoiden, kuten
liikematkailijoiden, vapaa-ajan matkailijoiden, opiskelijoiden ja nuorten, matkustamista
varmistaen samanaikaisesti turvallisuuden korkean tason EU:ssa69.
Viisumitietojärjestelmän käyttöönotto jatkui vuonna 2013 niin, että siihen lisättiin kahdeksan
aluetta70.
6.
EUROOPPAAN SUUNTAUTUVIEN LAILLISTEN MUUTTOREITTIEN PARANTAMINEN
6.1.
Tekeillä uudet laillista maahanmuuttoa koskevat EU-säännöt
Vuonna 2013 käytiin tiiviitä neuvotteluja laillista maahanmuuttoa koskevasta EU:n
lainsäädännöstä. Lainsäädäntövallan käyttäjät sopivat uudesta kausityötä koskevasta
direktiivistä marraskuussa ja hyväksyivät sen helmikuussa 201471. Se on ensimmäinen
direktiivi, joka koskee pääasiassa matalasti koulutettuja siirtolaisia ja kiertomuuttoa eli
siirtolaisia, jotka tulevat unioniin lyhyeksi ajaksi ja palaavat unionin ulkopuolelle
työsopimuksen päättymisen jälkeen. Sen jälkeen kun direktiivi on saatettu osaksi kansallista
lainsäädäntöä 30. syyskuuta 2016 mennessä, kausityöntekijöitä on kohdeltava
yhdenvertaisesti vastaanottavan valtion kansalaisten kanssa työsuhteen ja työolojen suhteen ja
jäsenvaltion on tarkastettava, että näillä työntekijöillä on asianmukainen majoitus.
Tarkastusten lisääminen vähentää laittoman työnteon ja haavoittuvassa asemassa olevien
ryhmien hyväksikäytön riskiä.
66
67
68
69
70
71
KOM(2011) 290, 24.5.2011.
Asetus (EY) N:o 539/2001, annettu 15.3.2001, luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden
kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia
tämä vaatimus ei koske. EYVL L 81, 21.3.2001, s. 1.
COM(2013) 853, 27.11.2013.
COM(2014) 165 ja COM(2014) 164, 1.4.2014.
Länsi-Afrikka, Keski-Afrikka, Itä-Afrikka, eteläinen Afrikka, Etelä-Amerikka, Keski-Aasia, KaakkoisAasia ja miehitetty palestiinalaisalue.
Direktiivi 2014/36/EU, annettu 26. helmikuuta 2014 (EUVL L 94, 28.3.2014, s. 375).
13
Tiiviissä neuvotteluissa yrityksien sisäisiä siirtoja koskevasta direktiiviehdotuksesta72
saavutettiin vuoden 2014 alussa poliittinen yhteisymmärrys. Uuden direktiivin odotetaan
luovan
talouskasvua
toisaalta
tuomalla
lisäarvoa
olemassa
oleviin
EU:n
vapaakauppasopimuksiin ja toisaalta auttamalla houkuttelemaan uusia sijoituksia unioniin.
Saavutettu ratkaisu sisältää toimivan EU:n sisäistä liikkumista koskevan järjestelmän – joka
on erityisen tärkeä tälle ammattiryhmälle – sekä asianmukaiset oikeudet ja työolot yrityksen
sisäisen siirron saaneille työntekijöille.
Komissio esitti maaliskuussa 2013 uuden ehdotuksen73 uudelleenlaadituksi direktiiviksi
tutkimusta, opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkallista ja palkatonta harjoittelua,
vapaaehtoistyötä ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten
maahantulon ja oleskelun edellytyksistä. Siitä on keskusteltu laajalti neuvoston ja Euroopan
parlamentin kanssa. Voimassa oleviin sääntöihin verrattuna ehdotuksessa on selvemmät
maahanpääsyedellytykset ja menettelylliset takeet sekä enemmän johdonmukaisuutta EU:n
liikkuvuusohjelmien kanssa, ja siinä tarjotaan opiskelijoille enemmän mahdollisuuksia hakea
töitä opiskelujensa aikana ja niiden jälkeen. Siinä pyritään myös parantamaan suojelua ja
tarjoamaan tietyt oikeudet yhdenvertaiseen kohteluun jäsenvaltion kansalaisten kanssa.
6.2.
Voimassa olevan lainsäädännön täytäntöönpanon parannus
Komissio laati ensimmäisen kertomuksensa74 siitä, miten jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön
EU:n sinistä korttia koskevan direktiivin75. Kaikki mukana olevat jäsenvaltiot ovat nyt
saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja voivat myöntää sinisen kortin
erittäin päteville kolmansien maiden hakijoille.
Ensimmäiset vuonna 2013 esitetyt saatavilla olevat tilastot76 osoittavat, että vuonna 2012
myönnettiin 3 664 sinistä korttia, joista 2 584 myönnettiin Saksassa. Sinisiä kortteja uusittiin
146 ja yksi peruutettiin. Sinisen kortin haltijoiden mukana tuli maahan 1 107 perheenjäsentä,
ja 108 perheenjäsenen oleskelukortti uusittiin. Tällä hetkellä saatavilla olevien tietojen
perusteella ei voi vielä tehdä lopullisia johtopäätöksiä siitä, miten tehokkaasti järjestelmä
houkuttelee unioniin korkeasti koulutettuja kolmansien maiden kansalaisia. Näyttää kuitenkin
olevan selvää, että korkeasti koulutettuja työntekijöitä koskevien kansallisten järjestelmien
samanaikainen olemassaolo ja sinistä korttia koskevien tietojen ja tiedotuksen puute ovat
vaikuttaneet siihen, että sinisiä kortteja on myönnetty joissakin maissa vain vähän.
Komissio jatkaa arviointiaan direktiivin täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa ja käynnistää
tarvittaessa rikkomismenettelyn tapauksissa, joissa sitä ei mahdollisesti ole noudatettu.
Komissio hyväksyi suuntaviivat77 vuonna 2011 julkaistun, oikeutta perheenyhdistämiseen
koskevan vihreän kirjan78 jatkotoimena. Tässä tiedonannossa annetaan jäsenvaltioille ohjeita
siitä, miten ne voivat soveltaa paremmin direktiiviä 2003/86/EY79. Sen tarkoituksena on
selventää kysymyksiä, jotka tulivat esiin julkisen kuulemisen yhteydessä, varmistaa, että
72
73
74
75
76
77
78
79
KOM(2010) 378. Katso Euroopan parlamentin lainsäädäntötyön seurantatietokanta: toimielinten
välinen viite 2010/0209(COD).
COM(2013) 151, 25.3.2013. Voimassa oleva lainsäädäntö: direktiivit 2005/71/EY (tutkijat) ja
2004/114/EY (opiskelijat).
COM(2014) 151, 22.5.2014.
Direktiivi 2009/50/EY (EUVL L 155, 18.6.2009, s. 17). Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta
eivät sovella direktiiviä.
Tiedot ovat vuodelta 2012 ja koskevat 22 jäsenvaltiota.
COM(2014) 210, 3.4.2014.
KOM(2011) 735 lopullinen.
EUVL L 251, 3.10.2003, s. 12.
14
perheenyhdistämistä koskevat EU:n säännöt ovat läpinäkyviä ja selvästi ymmärrettävissä, ja
edistää niiden yhdenmukaista soveltamista.
Vuonna 2013 laajennettiin pitkään oleskelleiden asemasta annetun direktiivin80
soveltamisalaa niin, että se kattaa myös kansainvälistä suojelua saavat, mutta vuoden 2013
loppuun mennessä 10 jäsenvaltiota ei ollut vielä saattanut sitä kokonaan osaksi kansallista
lainsäädäntöään. Komissio aloitti myös saamiensa valitusten perusteella toimet tiettyjä
jäsenvaltioita vastaan, mikä johti niissä kansallisen lainsäädännön muuttamiseen
asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Lisäksi pyrittiin tunnistamaan tiiviimpää
valvontaa edellyttävät painopistealueet, kuten pitkään oleskelleiden yhdenvertainen kohtelu ja
EU:n sisäiset liikkuvuutta koskevat oikeudet. Komissio haluaa edelleen varmistaa, että
muuttajien oikeudet taataan ja että direktiivin säännöksiä ja henkeä noudatetaan kaikilta osin.
Joulukuussa tuli sovellettavaksi uusi direktiivi kolmansien maiden kansalaisille oleskelua ja
työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen
menettelystä ja yhdenvertaisista oikeuksista81. Vuoden 2013 loppuun mennessä vain
kahdeksan jäsenvaltiota oli ilmoittanut saattaneensa direktiivin kaikilta osin osaksi
lainsäädäntöään. Muita jäsenvaltioita vastaan on aloitettu rikkomismenettely. Kun direktiiviä
sovelletaan täysimääräisesti, se auttaa sosiaalisen polkumyynnin ja kolmansien maiden
työntekijöiden hyväksikäytön torjunnassa EU:ssa. Sillä varmistetaan, että direktiivin
soveltamisalaan kuuluvilla työntekijöillä, myös kansallisen luvan perusteella työskentelevillä,
on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun kyseisen maan kansalaisten kanssa sellaisissa tärkeissä
asioissa kuten työolot, tavaroiden ja palvelujen saatavuus ja sosiaaliturva.
6.3.
Laillinen maahanmuutto kasvun lisääjänä
EU:lla on jo jonkin aikaa ollut huomattavia haasteita, jotka liittyvät kasvun hiipumiseen,
samalla kun tiettyjen työmarkkinoiden osa-alueiden työvoimapula on pahentunut, tarvittavasta
ammattitaidosta on puutetta ja väestön ikääntyminen vaikuttaa tuottavuuteen ja
kilpailukykyyn. Vuonna 2013 useissa aloitteissa tarkasteltiin maahanmuuttajien vaikutusta
talouskasvuun ja esitettiin todisteita, jotka vahvistavat hallitun maahanmuuton82 ja kauppaan
liittyvän liikkuvuuden hyödyt.
Yrittäjyys 2020 -toimintasuunnitelmassa83, jonka tarkoituksena on vapauttaa Euroopan
yrittäjäpotentiaali, poistaa nykyiset esteet ja mullistaa yrittäjyyden kulttuuri Euroopassa,
todettiin, että maahanmuuttajat tarjoavat merkittävän yrittäjäpotentiaalin Euroopassa.
6.4.
Parempaa tietämystä maahanmuuttajien kotouttamisen tueksi
Maailmanlaajuisen talouskriisin aikana kolmansien maiden kansalaisilla oli yhä huomattavia
vaikeuksia päästä työmarkkinoille, huonommat koulutustulokset tai köyhyyden ja sosiaalisen
syrjäytymisen riski. EU:n maahanmuuttajien kotoutumista koskevat indikaattorit osoittavat
80
81
82
83
Direktiivi 2003/109/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2011/51/EU (EUVL L 16,
23.1.2004, s. 44; EUVL L 132, 19.5.2011).
Direktiivi 2011/98/EU (EUVL L 343, 23.12.2011, s. 1). Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta
eivät sovella direktiiviä.
Muun muassa European Policy Centren järjestämä työpaja aiheesta Skills mismatch and shortages in
Europe: A need for increased labour mobility? (28. helmikuuta 2013), Centre for European Policy
Studiesin julkaisu Social Benefits and Migration – A contested relationship and policy challenge in the
EU
–
http://www.ceps.eu/book/social-benefits-and-migration-contested-relationship-and-policychallenge-eu, kaksi OECD:n ja Euroopan komission yhteishanketta ”Matching Economic Migration
with Labour Market Needs”, jotka on tarkoitus saattaa päätökseen kesäkuuhun 2014 mennessä, ja
vuonna 2013 käynnistetty kaksivuotinen hanke ”Review of Labour Migration Policy in Europe”.
COM(2012) 795 final, 9.1.2013.
15
tilanteen pahentuneen EU:n kansalaisiin verrattuna vuonna 2013. Esimerkiksi 22 prosenttia
kolmansien maiden kansalaisista oli vuonna 2013 työttömiä, kun EU:n kansalaisten keskiarvo
oli 11 prosenttia (vuonna 2012 vastaavat osuudet olivat 21,3 prosenttia ja 10,6 prosenttia).
Neljä jäsenvaltiota (Belgia, Itävalta, Ruotsi ja Tanska) sai vuoden 2013 EU:n ohjausjakson
yhteydessä maakohtaiset suositukset kolmansien maiden kansalaisten sopeuttamisesta
työmarkkinoille84. Käytettävissä olevat köyhyyteen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen liittyvät
luvut vuodelta 201285 osoittavat, että 44,3 prosentilla kolmansien maiden kansalaisista oli
köyhyyden ja syrjäytymisen riski, kun EU:n kansalaisten vastaava osuus oli 24,8 prosenttia.
Maahanmuuttajien kotouttamista kuvaavia indikaattoreita koskevan EU:n pilottihankkeen
loppukertomuksessa käsiteltiin olemassa olevia EU:n indikaattoreita kotouttamispolitiikan
tukena toimivana tietopohjana sekä analysoitiin niiden rajoja ja esitettiin parannusehdotuksia.
Hanketta koordinoi komissio, ja jäsenvaltiot, kansalaisyhteiskunta ja tutkimusyhteisö
osallistuivat aktiivisesti sen toteutukseen. Kertomus86 ja indikaattorit sekä hiljattain julkistettu
European Modules on Migrant Integration87 -loppukertomus vaikuttavat edelleen EU:n
kotouttamispolitiikan kehitystä koskevaan vaihtoon erityisesti kotouttamisasioiden
kansallisten yhteyspisteiden verkoston kautta.
Paikalliseen ja alueelliseen ulottuvuuteen kiinnitettiin edelleen huomiota. Komissio julkisti
kesäkuussa 2013 alueiden komitean tuella vuorovaikutteisen kartan paikallisen ja alueellisen
tason kotouttamiskäytännöistä Euroopan kotouttamisasioiden verkkosivustolla88 ja tarjosi näin
välineen vertaisperiaatteella toimivaan tiedonvaihtoon onnistuneista aloitteista. Myös
paikallisia ja alueellisia toimijoita kutsuttiin mukaan Euroopan kotouttamisfoorumille89 osana
pyrkimyksiä lisätä niiden osallistumista kotouttamispolitiikkaan. Foorumi käsitteli kahdessa
vuotuisessa kokouksessaan kysymyksiä, jotka liittyvät nuorten maahanmuuttajien
kotouttamiseen ja maahanmuuttajien demokraattiseen osallistumiseen90.
7.
SUHTEET KOLMANSIIN MAIHIN
7.1.
YK:n korkean tason vuoropuhelu kansainvälisestä muuttoliikkeestä ja
kehityksestä
Muuttoliike oli edelleen maailmanlaajuisesti näkyvä aihe vuonna 2013. Toisessa
kansainvälistä muuttoliikettä ja kehitystä koskevassa korkean tason vuoropuhelussa, jonka
YK:n yleiskokous järjesti 3. ja 4. lokakuuta 2013, uusittiin poliittinen sitoutuminen
kansainvälistä muuttoliikettä ja kehitystä koskevaan kysymykseen ja vahvistettiin sitä.
Päätösjulistus osoittaa, että kansainvälisellä yhteisöllä on valmius päästä poliittiseen
yhteisymmärrykseen näistä kysymyksistä, kuten tarpeesta sisällyttää muuttoliike vuoden 2015
jälkeistä aikaa koskevaan kehitysohjelmaan, ja siinä annetaan esimerkkejä viime vuosina
saavutetusta edistyksestä tällä osa-alueella. EU oli hyvin aktiivinen neuvotteluissa
84
85
86
87
88
89
90
Maakohtaiset suositukset vuonna 2013, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/countryspecific-recommendations/index_en.htm
Eurostat, EU-SILC-tutkimus.
Loppukertomus
julkaistaan
elokuussa
Euroopan
kotouttamisasioiden
verkkosivustolla:
http://ec.europa.eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=37216
http://ec.europa.eu/ewsi/en/lra.cfm
Tämä on EU:n tärkein foorumi, jolla kansalaisyhteiskuntaa kuullaan kotouttamispolitiikkaan liittyvissä
asioissa.
Kertomukset
kahdesta
kokouksesta
ovat
saatavilla
Euroopan
kotouttamissivustolla:
http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm
16
päätösjulistuksen tekstistä, jossa on otettu huomioon monia EU:n keskeisimmistä
huolenaiheista91.
7.2.
Kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön tehostaminen
EU jatkoi vuonna 2013 EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan yleiset puitteet
muodostavan maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan
soveltamista osallistumalla poliittiseen vuoropuheluun ja toiminnalliseen yhteistyöhön
kolmansien maiden ja alueiden kanssa. Poliittisten suhteiden vahvistamisessa kolmansiin
maihin ja alueisiin, kuten eteläisiin Välimeren maihin ja itäisen kumppanuuden maihin, sekä
institutionaalisten ja lainsäädännöllisten uudistusten tukemisessa ja valmiuksien
kehittämisessä kumppanimaissa on edistytty huomattavasti. Tähän liittyen tärkeitä vaiheita
olivat liikkuvuuskumppanuuden perustaminen Azerbaidžanin (joulukuussa 2013), Marokon
(kesäkuussa 2013) ja Tunisian (maalikuussa 2014) kanssa. Joulukuussa 2013 aloitettiin
keskustelut liikkuvuuskumppanuudesta Jordanian kanssa.
Viisumivapaudesta käytäviä vuoropuheluita jatkettiin Venäjän92, Ukrainan, Moldovan,
Georgian ja Kosovon kanssa93. Komissio laati niistä jokaisesta edistymiskertomuksen94.
Georgialle esitettiin helmikuussa viisumivapautta koskeva toimintasuunnitelma, ja komission
ensimmäinen edistymiskertomus julkaistiin marraskuussa 201395. Turkin kanssa aloitettiin
vuoropuhelu viisumivapaudesta 16. joulukuuta 2013 samanaikaisesti takaisinottosopimuksen
allekirjoittamisen kanssa. Moldovasta komission tiedonannossa todettiin, että se on täyttänyt
kaikki toimintasuunnitelmansa edellytykset, ja komission viisumiasetuksen (asetus (EY)
N:o 539/2001) muuttamista koskevan ehdotuksen hyväksymisen jälkeen Moldovan tasavallan
siirto viisumivapausluetteloon tuli voimaan 28. huhtikuuta 2014. Näillä vuoropuheluilla EU
siirtyy asteittain eteenpäin kohti lopullista tavoitetta eli viisumivapaata matkustamista
tapauskohtaisesti edellyttäen, että olosuhteet mahdollistavat hallitun ja turvallisen
liikkumisen. Näiden vuoropuhelujen avulla parannetaan muuttoliikkeen ja turvapaikkaasioiden hallintaa kyseisissä kumppanimaissa, koska vuoropuheluissa määritetään tietyt
edellytykset, jotka kumppanimaiden on täytettävä.
Intialle ja Nigerialle on tehty ehdotukset maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien yhteisten
toimintasuunnitelmien laatimisesta. Ne muodostavat kahdenväliselle yhteistyölle
joustavammat kehykset kuin liikkuvuuskumppanuus ja on tarkoitettu maille, jotka eivät ole
EU:n naapurimaita.
Yhteistyötä nykyisten alueellisten ja kahdenvälisten vuoropuhelujen puitteissa jatkettiin
varsinkin etelässä muuttoliikettä, liikkuvuutta ja työllisyyttä koskevan EU:n ja Afrikan
kumppanuuden, Rabatin prosessin ja EU:n ja AKT-maiden muuttoliikkeestä ja kehityksestä
91
92
93
94
95
EU:n kanta korkean tason vuoropuhelussa käy ilmi asiakirjasta ”Neuvoston ja neuvostossa
kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätelmät muuttoliikettä ja kehitystä koskevasta
vuoden 2013 YK:n korkean tason vuoropuhelusta ja kehityksen ja muuttoliikkeen välisen yhteyden
laajentamisesta” (neuvoston asiakirja 12415/13), jossa kannatetaan komission tiedonannon
”Muuttoliikkeen kehitysvaikutusten maksimoiminen – EU:n panos YK:n korkean tason vuoropuheluun
sekä seuraavat toimet kehityksen ja muuttoliikkeen välisen yhteyden laajentamiseksi”
(COM(2013) 292) keskeistä sisältöä.
Krimin kriisin vuoksi ja Eurooppa-neuvoston 6. maaliskuuta 2014 antamaa julkilausumaa noudattaen
viisumivuoropuhelu Venäjän kanssa keskeytettiin.
Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston
päätöslauselman 1244/99 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman
lausunnon mukainen.
COM(2013) 923, 18.12.2013; COM(2013) 809, 15.11.2013; COM(2013) 807, 15.11.2013; COM(2013)
66, 8.2.2013.
COM(2013) 808, 15.11.2013.
17
käymän vuoropuhelun, idässä Prahan prosessin ja muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita
käsittelevän itäisen kumppanuuden paneelin sekä EU:n ja CELAC:n muuttoliikkeestä käymän
vuoropuhelun yhteydessä. Erityismaininnan ansaitsee uusi maahanmuuttoa koskeva
silkkitiekumppanuus, joka perustettiin Budapestin prosessin yhteydessä Istanbulissa
huhtikuussa 2013 järjestetyssä ministerikokouksessa. Tämän kumppanuuden perustamiseen
kulminoituu Budapestin prosessin maantieteellinen uudelleensuuntautuminen, ja se
muodostaa perustan merkityksellisen vuoropuhelun ja yhteistyön lisäämiselle silkkitien
varrella sijaitsevien maiden kanssa. Se tuo myös esiin tärkeitä asioita, kuten selvän
sitoutumisen ihmisoikeuksien kunnioittamiseen muuttoliikkeen hallinnassa.
Lokakuussa 2013 järjestettiin ensimmäinen tapaaminen Kiinan kanssa osana muuttoliikettä ja
liikkuvuutta koskevan korkean tason vuoropuhelua. Korkean tason vuoropuhelun
tarkoituksena on mahdollistaa keskustelu politiikoista ja parhaista käytänteistä ja kartoittaa
mahdollisuuksia liikkuvuuden helpottamiseen samalla, kun tehostetaan yhteistyötä laittoman
maahanmuuton torjumiseksi. Tapaamisessa keskusteltiin mahdollisuudesta aloittaa
neuvottelut takaisinotosta ja diplomaattipassin haltijoiden viisumivapaudesta.
Lähtö- ja kauttakulkumaissa toimii entistä enemmän järjestäytyneitä rikollisryhmiä, jotka
avustavat laittomassa muutossa EU:hun. Tämän toiminnan lopettamiseksi laiton
maahanmuutto on määritetty yhdeksi järjestäytynyttä ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta
koskevan EU:n toimintapoliittisen syklin painopisteeksi rikosten torjunnassa kaudella 2014–
2017.96 On selvää, että läheisten kauttakulkumaiden tilanteesta on saatava parempi kuva. Siksi
laittomaan maahanmuuttoon liittyvän yhteyshenkilöverkoston perustaminen Libyaan ja
Turkkiin on tärkeää.
7.3.
Ilmastonmuutokseen sopeutuminen ja muuttoliike
Ilmastonmuutosta, ympäristön pilaantumista ja muuttoliikettä koskeva komission yksiköiden
valmisteluasiakirja97 julkaistiin 16. huhtikuuta 2013 osana EU:n ilmastonmuutokseen
sopeutumisen strategiaa98. Asiakirjan tavoitteena on lisätä ilmastonmuutoksen, ympäristön
pilaantumisen ja muuttoliikkeen välisten yhteyksien käsitteellistä ymmärtämistä. Siinä
arvioidaan myös välineitä ja aloitteita, joita EU:lla jo on käytössä tämän osa-alueen tuleviin
haasteisiin vastaamiseen, ja esitetään linjauksia tulevista toimista erityisesti EU:n
muuttoliikettä ja kehitystä koskevan toiminnan yhteydessä.
7.4.
Vuoden 2013 kertomus kehityspolitiikan johdonmukaisuudesta
Muuttoliike on edelleen yksi viidestä painopistealueesta, jotka neuvosto on määritellyt
kehityspolitiikan johdonmukaisuutta koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa. Vuotta 2013
koskevassa EU:n kertomuksessa kehityspolitiikan johdonmukaisuudesta99 luodaan katsaus
EU:n ja jäsenvaltioiden toimenpiteisiin niiden merkittävien kehityshyötyjen
maksimoimiseksi, joita laillinen maahanmuutto Eurooppaan voi tuottaa lähtömaille
esimerkiksi rahalähetysten, aivoviennin vähenemisen ja maastamuuttajayhteisön vaikutuksen
myötä. Kertomuksen mukaan voitaisiin pyrkiä tehokkaammin varmistamaan, että kehitykseen
liittyvät seikat otetaan huomioon työvoiman muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevassa
politiikassa sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla.
96
97
98
99
Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston päätelmät, 6.–7.6.2013:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137401.pdf
SWD(2013) 138, 16.4.2013.
http://ec.europa.eu/clima/policies/adaptation/what/index_en.htm
SWD(2013) 456, 31.10.2013.
18
7.5.
Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevasta kokonaisvaltaisesta
lähestymistavasta
Komissio esitti helmikuussa 2014 ensimmäisen puolivuotiskertomuksensa maahanmuuttoa ja
liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina 2012 ja
2013100. Kertomuksessa arvioidaan tärkeimpiä saavutuksia, hyödynnetään täytäntöönpanosta
saatuja kokemuksia ja tarkastellaan joitakin keinoja sekä politiikan että
täytäntöönpanojärjestelyjen
näkökulmasta.
Kertomuksen
päätelmien
mukaan
kokonaisvaltainen lähestymistapa tarjoaa edelleen tehokkaat puitteet poliittiselle
vuoropuhelulle ja toiminnalliselle yhteistyölle kolmansien maiden ja alueiden kanssa.
Kertomuksen julkaisemisen jälkeen hyväksyttiin neuvoston päätelmät 14. huhtikuuta 2014.
8.
UUSI TURVAPAIKKA-, MAAHANMUUTTO- JA KOTOUTUSRAHASTO
Komissio hyväksyi 15. marraskuuta 2011 sisäasioita koskevan ehdotuspaketin101 seuraavaa
monivuotista rahoituskehystä (2014–2020) varten. Paketti sisälsi neljä lainsäädäntöehdotusta,
joilla on tarkoitus perustaa turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotoutusrahasto sekä sisäisen
turvallisuuden rahasto.
Neuvottelut Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa aloitettiin vuonna 2012 ja saatettiin
onnistuneesti päätökseen vuoden 2013 lopussa. Tulos on hyvä kompromissi, jossa on otettu
huomioon kaikkien osapuolten esittämät ongelmakohdat ja tämän politiikan alueen
arkaluonteisuus.
Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotoutusrahasto on kattavampi väline kuin sitä edeltäneet
aiemmat kolme rahastoa – Euroopan pakolaisrahasto, kolmansien maiden kansalaisten
kotouttamista koskeva eurooppalainen rahasto ja Euroopan palauttamisrahasto – ja sillä
pyritään tukemaan muuttovirtojen tehokasta ja yhdennettyä hallintaa EU:ssa ottaen samalla
huomioon solidaarisuusperiaatteen ja vastuun jakamisen. Lähes 90 prosenttia rahaston
kokonaisvaroista (3 137 miljoonaa euroa) kanavoidaan kansallisten ohjelmien kautta, jotka
kattavat koko kauden 2014–2020.
Komissio kävi vuoden 2013 jälkipuoliskolla kunkin jäsenvaltion kanssa keskustelua
toimintapolitiikasta, jotta varojen käyttö kansallisella tasolla vastaisi paremmin EU:n
politiikan tavoitteita ja painopisteitä. Jäsenvaltiot laativat parhaillaan monivuotisia kansallisia
ohjelmiaan, jotka ne esittelevät virallisesti sitten, kun turvapaikka-, maahanmuutto- ja
koulutusrahasto on toiminnassa.
Toinen uudessa rahastossa käyttöönotettu uutuus on mahdollisuus tukea ulkoiseen
ulottuvuuteen liittyviä toimia, etenkin jos ne liittyvät takaisinottosopimuksiin,
liikkuvuuskumppanuuksiin ja alueellisiin suojeluohjelmiin. Rahastoon kuuluu myös
hätäapumekanismi, jolla pystytään vastaamaan nopeasti maahanmuuttopaineisiin
jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa.
Rahasto vahvistaa ja kehittää edelleen Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää
varmistamalla EU:n säännöstön tehokkaan ja yhtenäisen soveltamisen ja lisää jäsenvaltioiden
välistä solidaarisuutta. Se kannustaa myös kehittämään ennakoivia kotouttamisstrategioita,
joihin kuuluu lähtöä edeltävän vaiheen toimia, ja edistämään paikallista lähestymistapaa
kotouttamiseen kiinnittäen erityistä huomiota kansainvälisen suojelun saajien tarpeisiin sekä
100
101
COM(2014) 96, 21.2.2014.
KOM(2011) 751 lopullinen, 15.11.2011.
19
haavoittuvassa asemassa oleviin muuttajaryhmiin. Rahasto tukee edelleen oikeudenmukaista
ja tehokasta paluun hallintaa korostaen (tuettua) vapaaehtoista paluuta.
Näitä turvapaikka-, maahanmuutto- ja koulutusrahastosta rahoitettavia toimia täydentää
sisäisen turvallisuuden rahasto ja erityisesti sen rajoja ja viisumeja koskeva rahoitusväline,
jonka kautta annetaan tukea EU:n ulkorajojen turvallisuuden parantamiseen ja valvontaan
sekä EU:n viisumipolitiikan kehittämiseen. Näin helpotetaan laillisten matkailijoiden
liikkumista ja estetään laittomia EU:n rajojen ylityksiä.
9.
TURVAPAIKKA-ASIOIHIN JA MUUTTOLIIKKEESEEN LIITTYVÄ VERKOSTOITUMINEN
JA TIEDOTTAMINEN
9.1.
Euroopan muuttoliikeverkosto (EMV)
EMV:n102 merkitys tietoon perustuvien neuvojen antamisessa poliittisen päätöksenteon tueksi
on kasvanut. Se tarjoaa ajan tasalla olevia, puolueettomia, luotettavia ja vertailukelpoisia
tietoja muuttoliikkeestä ja turvapaikka-asioista. Vuonna 2013 EMV:n työn tärkeimpiä
tuloksia olivat tutkimukset kansainvälisten opiskelijoiden maahanmuutosta Euroopan
unionissa, kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä, EU:n sisäisestä
liikkuvuudesta
ja
kolmansien
maiden
korkeasti
koulutettujen
kansalaisten
103
houkuttelemisesta . EMV:n vuotuinen konferenssi pidettiin Vilnassa, ja sen aiheena olivat
kasvu, työvoimapula ja muuttoliike104.
9.2.
Muuttoliikkeeseen ja turvapaikka-asioihin liittyvä tiedottaminen
Tehokas viestintästrategia muuttoliikeasioissa on ratkaiseva, jotta tavoitetaan kohderyhmät ja
voidaan auttaa niin EU:n kuin EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia ymmärtämään
maahanmuuton haasteita ja hyötyjä. Komissio tuottaa runsaasti erilaista materiaalia
muuttoliikkeeseen liittyvistä asioista. Vuonna 2013 se järjesti myös ”Maahanmuuttajat
Euroopassa” -kilpailun, johon osallistui yli 750 koulua kaikista 28 jäsenvaltiosta toimittamalla
audio-visuaalisia teoksia maahanmuuttajien vaikutuksesta EU:n yhteiskuntaan105.
Ihmiskauppaa
käsittelevistä
elokuvista
järjestettiin
erityisesityksiä106.
EU:n
maahanmuuttoportaalista avattiin espanjan-, arabian- ja portugalinkieliset versiot. Portaali
tarjoaa käyttäjäystävällisesti tietoa EU:sta ja kunkin maan maahanmuuttopolitiikasta ja
-lainsäädännöstä, ja se on tarkoitettu kolmansien maiden kansalaisille, jotka haluavat muuttaa
EU:n alueelle107.
10.
PÄÄTELMÄT JA JATKOTOIMET
Muuttoliikkeen hallinnan tietyillä alueilla on edistytty huomattavasti, mutta vuoden 2013
tapahtumat osoittavat selvästi, miten tärkeää on, että EU ja sen jäsenvaltiot jatkavat ja lisäävät
toimiaan maahanmuuton, turvapaikka-asioiden ja rajavalvonnan alalla. EU:n on ryhdyttävä
määrätietoisesti toimiin sen estämiseksi, että maahanpyrkijät menettävät henkensä
yrittäessään saavuttaa Euroopan rantoja, ja tehostettava ihmisten salakuljettamisen ja
102
103
104
105
106
107
Perustettu neuvoston päätöksellä 2008/381/EY.
EMV:n tutkimustulokset ovat saatavilla osoitteessa www.ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-wedo/networks/european_migration_network
http://emn2013.lt/
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-945_en.htm
”Sestre”, ohjaaja Vladimir Paskljević, EU:n avoimien ovien päivänä 2013; ”Not my Life”, ohjaaja
Robert Bilheimer, ihmiskaupan vastaisena EU:n teemapäivänä
http://ec.europa.eu/immigration
20
ihmiskaupan ansiosta menestyvän järjestäytyneen rikollisuuden vastaista taisteluaan. EU:n
täytyy varmistaa, että Euroopan rajat ovat varmat ja turvalliset ja niillä on asianmukaiset
lailliset maahantulokanavat.
Maahanmuuttajiin kohdistuvaa väkivaltaa ja syrjintää on torjuttava entistä tehokkaammin, ja
maahanmuuttajien kotoutumista jäsenvaltioiden yhteiskuntiin on edistettävä aktiivisesti. On
myös torjuttava rasismia ja muukalaisvihaa, jotka vaikuttavat sosiaaliseen
yhteenkuuluvuuteen ja saattavat estää (myös korkeasti koulutettuja) muuttajia valitsemasta
kohteekseen Euroopan.
Komissio jatkaa hallitun maahanmuuton tukemista ja edistämistä ja suhtautuu myönteisesti
tästä kertomuksesta Euroopan parlamentissa ja neuvostossa syntyvään keskusteluun.
21
EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 22.5.2014
COM(2014) 288 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH
RÅDET
Femte årsrapporten om invandring och asyl (2013)
{SWD(2014) 165 final}
SV
SV
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH
RÅDET
Femte årsrapporten om invandring och asyl (2013)
1.
INLEDNING
Under 2013 ökade antalet asylansökningar mycket mer än på flera år. Och många fler
personer tog sig irreguljärt över gränserna än år 2012. Detta tyder på ett behov av åtgärder på
EU-nivå för att stödja medlemsstaternas insatser för att hantera migrationstrycket, med full
hänsyn till migranternas grundläggande mänskliga rättigheter. Den tragiska händelsen utanför
den italienska ön Lampedusa den 3 oktober, då en båt med över 500 migranter ombord sjönk
och över 360 personer omkom, utgör en tragisk milstolpe i debatten om migration och asyl i
Europa. Och detta är inte en isolerad företeelse. Cirka 40 000 personer beräknas ha anlänt
sjövägen till Europa år 2013, varav åtminstone 600 troligen har mist livet i försöken att nå
EU:s kust1.
En arbetsgrupp för Medelhavsområdet har inrättats med uppdrag dels att utveckla en
övergripande strategi som ska förhindra att ytterligare liv går förlorade i Medelhavet, dels att
utarbeta prioriterade åtgärder på kort sikt för en mer effektiv användning av politiken och
verktygen i Europeiska unionen, med utgångspunkt i principerna om förebyggande, skydd och
solidaritet. Arbetsgruppen för Medelhavsområdet har föreslagit en rad åtgärder för hela
Medelhavsområdet i ett meddelande2 som antogs av kommissionen den 4 december 2013.
Åtgärderna omfattar bland annat samarbete med tredjeland, förstärkning av lagliga
migrationsvägar, ett tydligt engagemang för vidarebosättning, ytterligare åtgärder mot
människohandel och människosmuggling samt stärkt gränsövervakning. Meddeladet betonade
vikten av att tillhandahålla operativt stöd för medlemsstater som är utsatta för ett hårt
migrationstryck. Europeiska rådet välkomnade meddelandet vid sitt möte i december och
uppmanade kommissionen att informera om hur åtgärderna genomförs.
Men tragedin i Lampedusa ägde inte rum i ett politiskt vakuum. Skärpningen av konflikten i
Syrien och de över 2,3 miljonerna syrianska flyktingar som registrerades i början av år 20143
ökade kraven på att EU och dess medlemsstater skulle vidareutveckla sin politik för
migration, asyl och förvaltningen av de yttre gränserna utifrån tanken att erbjuda migranter
skydd och åstadkomma solidaritet mellan medlemsstaterna. Väsentliga framsteg gjordes på
denna punkt när det gemensamma europeiska asylsystemet antogs. Systemet etablerar höga
gemensamma krav och ramar för ett bättre samarbete, för att se till att asylsökande behandlas
lika i ett öppet och rättvist system som gäller lika inom hela EU. År 2013 gjordes också stora
framsteg med gränsförvaltningen, i synnerhet med förvaltningen av Schengensamarbetet och
nya förslag om smart gränsförvaltning.
Samtidigt som EU måste reagera på krislägen, ställdes unionen även fortsättningsvis inför
utmaningen att åstadkomma ekonomisk återhämtning och tillväxt. En väl förvaltad migration
1
Mellan år 1998 och 2013 kom 623 118 migranter irreguljärt till EU sjövägen, i snitt nära 40 000
2
personer om året. Källa: Migrants smuggled by sea to the EU: facts, laws and policy options; Migration
Policy Center;
http://www.migrationpolicycentre.eu/docs/MPC-RR-2013-009.pdf.
COM(2013) 869 slutlig.
http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php.
3
2
kan bidra till att stärka ekonomin, öka tillgången till välbehövliga kvalifikationer och avhjälpa
arbetskraftsbrist.
EU:s åtgärder måste vara en del av ett större politiskt sammanhang och sättas i relation till
förbindelserna med respektive partnerland och region. Den europeiska grannskapspolitiken4
och den övergripande strategin för migration och rörlighet5 utgör ramen för en bättre och
bredare dialog och samverkan med partnerländerna i fråga om migration och rörlighet, bland
annat för att komma åt de grundläggande orsakerna till irreguljär och ofrivillig migration,
förebygga olyckor med allvarliga följder, skydda migranternas liv och tillvarata deras
grundläggande rättigheter.
Med utgångspunkt såväl i den övergripande strategin för migration och rörlighet som i EU:s
insatser på det utvecklingspolitiska området – genom agendan för förändring – reviderades
EU:s ramverk för migration och utveckling genom meddelandet ˮMaximera migrationens
bidrag till utvecklingenˮ6 och rådets därpåföljande slutsatser7, som betonade hur viktig en
ändamålsenlig migrationshantering är för att skapa en positiv samverkan mellan migration
och utveckling och därmed stärka EU:s åtagande att stödja utvecklingsländernas insatser för
att förbättra migrationshanteringen.
År 2013 gjordes också stora framsteg med att fastställa prioriteringar och säkra nödvändig
EU-finansering för insatser i fråga om asyl, migration och integration under förhandlingarna
om den fleråriga budgetramen 2014–2020. Förordningarna om inrättande av den nya asyl-,
migrations- och integrationsfonden och fonden för inre säkerhet antogs av Europaparlamentet
den 13 mars 20148.
Den här rapporten sammanfattar kommissionens bedömning av den politiska utvecklingen på
EU-nivå avseende politiken för immigration och asyl under 2013. Rapporten kompletteras av
ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar9 med fakta och statistik över
utvecklingen såväl på EU-nivå som i medlemsstaterna.10.
2.
NYCKELTAL FÖR MIGRATIONEN I EU ÅR 201311
I början av 2013 uppgick befolkningen i EU till 503 miljoner, varav 20,4 miljoner var så
kallade tredjelandsmedborgare, dvs. medborgare i ett land utanför EU (4 procent av den
sammanlagda befolkningen). År 2012 utfärdades 2,1 miljoner första uppehållstillstånd till
tredjelandsmedborgare i EU12. Av dem utfärdades 32 procent för familjeinvandring,
23 procent för betald anställning, 22 procent för studier, och 23 procent av andra skäl
(däribland internationellt skydd). Flest uppehållstillstånd (200 000 stycken) utfärdades till
4
5
6
7
8
9
10
11
12
http://eeas.europa.eu/enp/index_en.htm.
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-tomigration/index_en.htm .
COM(2013) 292.
Rådets handling 12415/13.
Väntas träda i kraft under andra kvartalet 2014.
SWD(2014) 165.
EMN, http://www.emn.europa.eu.
Statistiken i rapporten bygger huvudsakligen på de senaste uppgifterna från Eurostat. Mer detaljerad
statistik, bl.a. uppgifter från det europeiska migrationsnätverket och uppgifter fördelade per
medlemsstat, återfinns i den statistiska bilagan till det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens
avdelningar SWD(2014) 165.
Uppgifter från Eurostat för 2012. Eurostats uppgifter om 2013 kommer att bli tillgängliga i juli 2013.
Den statistiska bilagan till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar SWD(2014) 165
innehåller uppgifter för 2013 som lämnats av det europeiska migrationsnätverket.
3
amerikanska medborgare, som utgör 9,5 procent av alla tredjelandsmedborgare i EU, följt av
Ukraina, Kina och Indien som utgör cirka 7,5 procent av alla tredjelandsmedborgare i EU
(163 000, 161 000 respektive 157 000). Många uppehållstillstånd (mellan 5 procent och
2,5 procent) utfärdades till medborgare i Marocko (102 000), Ryssland (66 000), Filippinerna
(62 000), Turkiet (59 000) och Brasilien (51 000).
Sammanlagt mottogs 434 160 asylansökningar år 2013, vilket är cirka 100 000 fler än förra
året. De flesta asylsökande kom från Syrien (50 470 ansökningar, vilket motsvarar 12 procent
av alla sökande), medan många ansökningar även inkom från medborgare i Ryssland,
Afghanistan, Serbien, Pakistan och Kosovo. Bland de asylsökande beviljades 112 730 skydd i
första instans (49 510 personer med flyktingskäl, 45 540 personer som beviljades subsidiärt
skydd och 17 685 personer som beviljades skydd av humaniära skäl13). Detta utgör cirka
35 procent av de beslut som fattades i första instans14.
De flesta av de nära 2,3 miljoner människor som flytt från Syrien sedan konfliktens början
2011 har fått skydd i Libanon, Turkiet, Jordanien, Irak eller Egypten15, medan cirka 82 73016
personer har ansökt om asyl i något av EU:s medlemsländer17.
Antalet ensamkommande barn som ansökte om internationellt skydd var oförändrat jämfört
med år 2012, eftersom 12 425 ansökningar inkom. De flesta kom från Afghanistan (3 310),
Somalia (1 580), Syrien (1 010) eller Eritrea (715) och de flesta av barnen togs emot av
Sverige, Tyskland, Förenade kungariket, Österrike eller Italien.
Statistiken över irreguljär migration brukar med tanke på fenomenets natur vara ofullständig
eller inte helt tillförlitlig. Men den irreguljära migrationen står även fortsättningsvis för en
stor del av invandringen till EU. Man brukar kunna grunda bedömningen på hur många
avvisningar vid gränsen, gripanden och återsändanden som gjorts, även om man bör iaktta
viss försiktighet.
År 201318 vägrades cirka 317 840 personer inresa till EU, viket var 0,6 procent fler än år
2012. De flesta avvisningarna (61 procent) skedde i Spanien. Färre gripanden gjordes, cirka
386 230 år 201319 (jämfört med 433 665 gripanden år 2012). Under 2013 återsändes cirka 166
470 tredjelandsmedborgare till länder utanför EU20. Frontex kvartalsrapporter21 har i god tid
försett beslutsfattarna med information om situationen vid EU:s yttre gränser. Under perioden
januari–september 2013 omhändertogs 77 140 personer som olagligen rest över EU:s gränser.
Från och med juli månad ökade antalet omhändertagna personer betydligt, vilket
huvudsakligen påverkade den italienska kusten och framför allt berodde på den förvärrade
krisen i Syrien.
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Humanitärt skydd beviljas tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som tillåts stanna inom
medlemsstaternas territorier av skäl som inte hänför sig till ett behov av internationellt skydd utan till en
skönsmässig bedömning av ömmande eller humanitära skäl.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-24032014-AP/EN/3-24032014-AP-EN.PDF.
År 2013 kom 50 470 personer, år 2012 kom 24 115 personer och år 2011 kom 8 145 personer.
De flesta ansökningarna lämnades in i Tyskland och Sverige (en tredjedel av samtliga ansökningar var),
följda av Bulgarien, Förenade kungariket, Nederländerna, Österrike, Danmark och Belgien, medan
övriga medlemsstater endast påverkades marginellt.
Eurostat, uppgifter för 2013 saknas avseende Grekland.
Eurostat, uppgifter för 2013 saknas avseende Grekland och Nederländerna.
Eurostat, uppgifter för 2013 saknas avseende Grekland.
http://www.frontex.europa.eu/publications.
4
3.
ANSTRÄNGNINGAR FÖR ATT FÖRBÄTTRA DET INTERNATIONELLA SKYDDET
3.1.
Goda framsteg: överenskommelse om det gemensamma europeiska asylsystemet
År 2013 gjordes stora framsteg med det gemensamma europeiska asylsystemet.
Förhandlingarna slutfördes avseende omarbetningen av Dublinförordningen22 och
Eurodacförordningen23 samt direktivet om mottagningsvillkor24 och asylförfaranden25, och
rättsakterna antogs den 26 juni 201326. Det omarbetade direktivet om gemensamma
förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd27 och utvidgningen av
tillämpningsområdet för direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning28 till
att även omfatta personer som beviljats internationellt skydd trädde i kraft. Det gemensamma
europeiska asylsystemet kommer att underlätta de skyddsbehövandes möjligheter att ansöka
om asyl, bidra till rättvisare, snabbare och säkrare beslut i asylärenden samt medföra ett
värdigt och anständigt mottagande både av asylsökande och andra som beviljas internationellt
skydd i EU. Under de närmaste åren kommer fokus att ligga på en konsekvent tillämpning av
de nya asylbestämmelserna inom hela EU.
3.2.
Praktiskt samarbete och solidaritet inom EU
3.2.1.
Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo)
Easo29 fortsatte bidra till utvecklingen av det praktiska samarbetet om asyl. Under 2013 deltog
2 111 tjänstemän i de utbildningsmoduler som ingår i Easos utbildningsplan30. Easos
verksamhet omfattade även bistånd till medlemsstaterna för att öka kvaliteten på
asylförfarandena med särskild inriktning på tillgången till skydd, personliga intervjuer,
bevisvärdering och spårning av anhöriga. När det gäller information om ursprungsländer tog
Easo fram en rapport om västra Balkan31 och anordnade flera workshoppar om Syrien,
Ryssland och andra vanliga ursprungsländer för asylsökande. Den så kallade nätverksmetoden
vidareutvecklades och kontaktnät inrättades för experter i medlemsstaterna, som står i
regelbunden kontakt med större ursprungsländer, för att utbyta information och bidra till att
harmonisera beslut i ärenden inom EU.
Easo fortsatte bistå Grekland och utarbetade en särskild stödplan för Italien och Bulgarien,
som hade svårigheter med att hantera mängden asylansökningar. Stödkontoret arbetade även
med omplacering, vidarebosättning och den externa aspekten på det gemensamma europeiska
asylsystemet. Den andra årsrapporten om asylsituationen i Europeiska unionen 201232
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Förordning (EU) nr 604/2013, EUT L 180, 29.6.2013, s. 31.
Direktiv 2013/33/EU, EUT L 180, 29.6.2013, s. 96.
Mer information: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/index_en.htm.
Broschyr:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/ceas-fact-sheets/ceas_factsheet_en.pdf
Illustration: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/multimedia/infographics.
Direktiv 2003/109/EG, EUT L 16, 23.1.2004, s. 44, ändrat genom direktiv 2011/51/EU, EUT L 132,
19.5.2009, s. 1.
http://easo.europa.eu .
Däribland 1 947 personer som utbildades nationellt och 164 personer som deltog i utbildning för
utbildare på Malta. Cirka 200 personer var inte EU-tjänstemän och kom från olika UNHCR-projekt,
bland annat med anledning av Pragprocessen.
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/WB-report-final-version.pdf.
Europeiska stödkontoret för asylfrågor, 2013 http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-AnnualReport-Final.pdf.
5
offentliggjordes i juli 2013 och gav en översikt över genomförandet av det gemensamma
europeiska asylsystemet och en analys av asylströmmarna till EU.
3.2.2.
Snabbfinansiering och samarbete i asylfrågor med medlemsstaterna
Efter tragedin i Lampedusa lämnade kommissionen särskilt stöd för att hjälpa de italienska
myndigheterna att hantera migrationsflödena och bättre bevaka den centrala migrationsvägen
i Medelhavet för att förbättra gränsförvaltningen och rädda liv. Frontex insatser har
finansierats med ytterligare 7,9 miljoner euro, medan Italien beviljades snabbfinansiering via
Europeiska flyktingfonden33, Fonden för yttre gränser och Europeiska återvändandefonden
med sammanlagt 23 miljoner euro.
Därutöver beviljades åtta andra medlemsstater34 under 2013 ytterligare stöd från Europeiska
flyktingfonden med sammanlagt 36,34 miljoner euro35 för att kunna vidta lämpliga åtgärder
med tanke på krisen i Syrien.
År 2013 fick Grekland 82,7 miljoner euro36 från Europeiska flyktingfonden, Europeiska
återvändandefonden och Fonden för yttre gränser. Den omarbetade grekiska handlingsplanen
för reform av migrations- och asylsystemet som lades fram i januari 201337 är navet i EU:s
hantering av hastigt uppkommet migrationstryck och systembrister.38 Grekland har visat
politisk vilja att förbättra sitt asylsystem och sin migrationspolitik. En politisk
överenskommelse nåddes om att öka antalet platser vid öppna mottagningsanläggningar för
asylsökande och särskilt utsatta personer. Inrättandet av de nya regionala asylkontoren har
ökat möjligheterna att ansöka om asyl. Det första mottagningscentrumet i Fylakio Evros och
sorteringsinstanserna på öarna i norra Egeiska havet (Lesbos, Chios och Samos) är nu
operativa. Slutligen har sex gamla interneringsläger stängts eftersom de var olämpliga för att
ta emot migranter under humana förhållanden. Kommissionen välkomnar naturligtvis denna
utveckling, men anser att fortsatt arbete krävs, i synnerhet i fråga om mänskliga rättigheter,
kontinuerliga tjänster och levnadsförhållandena vid kvarhållande. Kommissionen och
arbetsgruppen för Grekland kommer att fortsätta samarbeta med de grekiska myndigheterna
för att underlätta det faktiska genomförandet av handlingsplanen. Fortsatt stöd och solidaritet
från EU:s övriga medlemsstater behövs också.
33
34
35
36
37
38
Sammanlagt 12 miljoner euro, varav 10 miljoner med anledning av tragedin i Lampedusa.
Tyskland, Frankrike, Ungern, Malta, Nederländerna, Cypern, Grekland och Bulgarien.
Däribland 12 miljoner euro till Italien.
År 2011–2013 fick Grekland 97,88 miljoner euro från Europeiska återvändandefonden, nära 130
miljoner euro från Fonden för yttre gränser samt 23,97 miljoner euro från Europeiska flyktingfonden.
Europeiska flyktingfondens bidrag år 2013 begränsades visserligen till 3,2 miljoner euro, men Grekland
fick 35,5 miljoner euro från återvändandefonden samt 44 miljoner euro från Fonden för yttre gränser.
Sammanfattning av den omarbetade grekiska handlingsplanen för reform av migrations- och
asylsystemet
(december
2012):
ummary_en.pdf.
Handlingsplanen [ej översatt till svenska] omfattar inrättandet av en första bedömning vid gränsen i
enlighet med EU-lagstiftningen, reform av asylförfarandet genom inrättande av ett nytt asylinstitut och
en oberoende överklagandeinstans för asylärenden, minskning av eftersläpningen i ärendehanteringen
under en övergångsperiod, ökad mottagningskapacitet för asylsökande och inrättande av en effektiv
återvändandepolitik. Kommission har inlett arbete med att rangordna genomförandet av den omarbetade
grekiska handlingsplanen, med tyngvikten lagd på bland annat åtgärder som ska avhjälpa och hantera de
huvudproblem som framhölls i den fällande domen från Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter
i MSS-målet samt farhågor som uttryckts i pågående överträdelseförfaranden. Tillsammans med
Europeiska stödkontoret för asylfrågor och andra aktörer fortsatte kommissionen bistå Greklands
ansträngningar för att förbättra sitt asylsystem, bland annat genom målriktad finansiering och
tillhandhållande av stödgrupper från Europeiska stödkontoret för asylfrågor.
6
Kommissionen diskuterade vid tjänsteresor till Cypern behovet av att förbättra landets
asylsystem, i synnerhet behovet av fler öppna mottagningsanläggningar och bättre
mottagningsvillkor. I detta sammanhang kommer det sammanlagda anslaget på 2,7 miljoner
euro från Europeiska flyktingfonden för både år 2012 och 2013 att huvudsakligen ägnas åt att
förbättra mottagningsvillkoren. Cypern omfattades under 2013 även av Europeiska
flyktingfondens ovannämnda insatser för snabbfinansiering.
Efter en kraftig ökning av antalet migranter och skyddssökande som korsade gränsen mellan
Bulgarien och Turkiet begärde Bulgariens myndigheter bistånd bland annat från EU. I oktober
2013 gjorde kommissionen med hjälp av Easo och Frontex en bedömning och kartlade två
huvudproblem, nämligen mottagnings- och inkvarteringskapaciteten samt kapaciteten att
behandla det stora antalet ansökningar. För att komma till rätta med bristerna utarbetade Easo
och Bulgariens myndigheter en operativ plan som gäller till i september 2014. Bulgarien fick
bistånd från utstationerade grupper av experter från övriga medlemsstater och tog emot 5,65
miljoner euro från Europeiska flyktingfondens anslag för snabbfinansiering för att kunna
utvidga och förbättra sin mottagningskapacitet. Fonden för yttre gränser beviljade 2,4
miljoner euro för att hjälpa gränspolisen att identifiera och registrera de anländande, förbättra
mottagningskapaciteten, bära kostnaderna för interntransport av migranter, befästa
gränskontollen och införskaffa utrustning för teknisk övervakning.
3.2.3.
Omplacering inom EU
Det första årliga forumet om omplacering ägde rum den 25 september 201339 och gav
medlemsstaterna möjlighet att diskutera både behoven av omplacering och sina framtida
avsikter i fråga om omplacering med kommissionen. Meddelandet om det arbete som
bedrivits av arbetsgruppen för Medelhavsområdet erinrade också om att omplaceringar är ett
viktigt frivilligt instrument för solidaritet.
3.3.
Regionala skyddsprogram och vidarebosättning
När internationellt skydd och asylfrågornas externa dimension blev en särskild tematisk
prioritering inom den reviderade övergripande strategin för migration och rörlighet år 2012
kunde dessa frågor hanteras på ett mer systematiskt och strategiskt sätt genom politisk dialog
och operativt samarbete. Ett exempel är inrättandet av ett nationellt asylsystem, som är ett av
de huvudåtaganden som Marocko gjorde i samband med EU:s och Marockos handlingsplan
för den europeiska grannskapspolitiken och partnerskap för rörlighet, som undertecknades i
juni 2013.
Migration som beror på konflikten i Syrien fortsatte påverka asylsystemen i vissa
medlemsstater (Bulgarien, Grekland och Cypern), men även andra fick in fler
asylansökningar.
Regionala skyddsprogram och vidarebosättning är viktiga verktyg för att öka solidariteten
med länderna utanför EU och bistå flyktingar och andra personer som behöver skydd.
Vidarebosättning för flyktingar är central för solidariteten mellan EU:s medlemsstater och
tredjeländer som tagit emot många flyktingar. Kommissionens mål är att se till att fler
flyktingar vidarebosätter sig i allt fler medlemsstater, med full respekt för vidarebosättningens
frivilliga karaktär. När medlemsstaterna enades om EU:s gemensamma program för
39
Eftersom huvuddelen av medlemsstaterna var emot de förslag om ett frivilligt, permanent
omplaceringssystem som kommissionen framförde i sitt meddelande om ökad solidaritet inom EU på
asylområdet: en EU-agenda för bättre ansvarsfördelning och ökat ömsesidigt förtroende,
COM(2011) 835, anordnade kommissionen ett forum för att diskutera behoven av omplacering,
kapacitet och politiska frågeställningar.
7
vidarebosättning40 kunde man för första gången anta gemensamma EU-prioriteringar för
vidarebosättningen år 201341. Detta ger ett starkt politiskt budskap om enighet och solidaritet
och visar vilken vikt EU och dess medlemsstater fäster vid att rikta EU:s insatser för
vidarebosättning på allvarliga situationer som kräver särskild uppmärksamhet.
Under 2014 kommer kommissionen att slutföra inrättandet av ett regionalt (utvecklings-) och
skyddsprogram i Mellanöstern. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) efterlyste år 2013 kring
12 000 platser för vidarebosättning och beviljande av humanitärt skydd för personer som
anlänt från Syrien, samt cirka 30 000 platser till slutet av år 2014. Kommissionen har anslutit
sig till uppropet och flera medlemsstater42 har reagerat genom att erbjuda fler än 13 100
platser.
Även EU:s politiska ramverk för migration och utveckling43 omarbetades under 2013 och
åtgärder kommer att vidtas för att ta full hänsyn till ofrivillig migration på dagordningen för
utveckling och migration samt beakta flyktingar och andra ofrivilliga migranter i den
långsiktiga planeringen av utvecklingspolitiken i syfte att förebygga framtida förflyttningar
och öka ansträngningarna att hitta hållbara lösningar.
3.4.
Ensamkommande barn
Ensamkommande barn är en utsatt grupp som även under 2013 ägnades stor uppmärksamhet,
vare sig de sökte asyl eller ej. I september 2013 antog Europaparlamentet en resolution om
situationen för ensamkommande minderåriga i EU, och uppmanade kommissionen och
medlemsstaterna öka ansträngningarna för att skydda denna utsatta grupp. Easo fortsatte
arbeta med åldersbedömning44, spårning av anhöriga och ursprungsländer.
3.5.
Utrota människohandeln och motverka människomänniskosmuggling
I april 2013 offentliggjorde kommissionen den första statistiska rapporten om
människohandel inom EU45. Under 2008–2010 kunde man bekräfta eller misstänka att 23 632
människor i EU fallit offer för människohandel. Hela 80 procent av offren var kvinnor och
flickor medan 20 procent var män eller pojkar. Det vanligaste skälet till människohandel var
sexuellt utnyttjande (62 procent), därefter tvångsarbete (25 procent), följt av andra skäl såsom
organstöld, kriminell verksamhet eller handel med barn (14 procent).
I april 2013 löpte fristen ut för att genomföra direktiv 2011/36/EU46 om förebyggande och
bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer. Direktivet har genomförts fullt
ut i 21 medlemsstater och kommissionen går vidare med överträdelseförfaranden mot dem
som inte fullgjort genomförandet.
I meddelandet från arbetsgruppen för Medelhavet ägnas ett kapitel åt kampen mot
människohandel och människosmuggling och de konkreta åtgärder som bör vidtas, samtidigt
som man betonar hur viktigt det är att effektiva insatser mot människosmuggling inte leder till
kriminalisering av insatser för humanitärt bistånd.
40
41
42
43
44
45
46
Beslut 281/2012/EU av den 29 mars 2012: http://www.resettlement.eu.
Inom ramen för systemet åtog sig de deltagande medlemsstaterna att godta vidarebosättning av 3 962
flyktingar år 2013. Detta är fler än år 2012 då man åtog sig att godta vidarebosättning av 3 083
personer.
Österrike, Belgien, Finland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Spanien
och Sverige.
Meddelandet Maximera migrationens bidrag till utvecklingen, COM(2013) 292 av den 21 maj 2013:
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf.
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-isnew/news/news/2013/docs/20130415_thb_stats_report_en.pdf.
EUT L101, 15.4.2011, s. 1. Direktivet är inte tillämpligt på Danmark.
8
4.
FRAMSTEG I HANTERINGEN AV MIGRATIONSTRYCK
4.1.
Konsekvent politik för att minska irreguljär migration
De strategiska prioriteringar som upprättades 2013 vid den tredje uppdateringen av
tvåårsrapporten47 om EU:s åtgärder rörande migrationstrycket – ett strategiskt svar48 har givit
resultat. Nya återtagandeavtal undertecknades (med Armenien, Cap Verde och Turkiet) och
arbetet fortsatte med att åstadkomma full tillämpning av de befintliga avtalen.
Återtagandeavtalet med Armenien trädde i kraft den 1 januari 2014, förhandlingar om
återtagande med Azerbajdzjan slutfördes och förhandlingar inleddes med Vitryssland i
februari 2014. Åtgärder vidtogs för att förebygga irreguljär migration vid gränsen mellan
Grekland och Turkiet, även med hjälp av aktiv medverkan från Frontex, som fortsatte
motverka och förebygga irreguljär migration, med särskild inriktning på västra Balkan och
Östeuropa. Flera åtgärder vidtogs för att samla in, analysera och dela information om
bedrägerier och utbyta underrättelser och god praxis för förebyggande insatser mellan
medlemsstaterna.
4.2.
Återvändande
Ett meddelande om EU:s återvändandepolitik49 som antogs i mars 2014 analyserade hur EU:s
återvändandepolitik utvecklats på senare år och vilka verkningar den fått, samt presenterade
idéer för framtiden.
Väsentliga framsteg gjordes 2013 i arbetet med att bedöma och främja en korrekt och
harmoniserad tillämpning av återvändandedirektivet50, främja det operativa samarbetet och
inrätta en rättslig ram för återsändanden inom hela EU. Många medlemsstater har börjat ändra
eller fullbordat ändringar i sin nationella lagstiftning för att avhjälpa de brister som
framkommit.
Frivilligt återvändande är att föredra, men i vissa fall kan åtgärder behöva vidtas för så kallat
påtvingat återvändande/återsändande. Det blir vanligare att medlemsstaterna använder sig av
de gemensamma återvändandeinsatser som samordnas och finansieras av Frontex. Frontex har
också erbjudit utbildning för organ som arbetar med återsändande, med särskild inriktning på
respekten för de grundläggande mänskliga rättigheterna och den mänskliga värdigheten vid
påtvingat återvändande/återsändande.
Medlemsstaterna uppmanas att göra en uttömmande uppföljning av de förslag som
kommissionen lagt fram i meddelandet om återvändandepolitiken. Särskilt betonas antagandet
av en handbok om återvändande med gemensamma riktlinjer, bästa praxis och
rekommendationer för de myndigheter som arbetar med återvändande/återsändande, det
informationsutbyte
mellan
nationella
organ
som
utövar
tillsyn
över
återvändande/återsändande för att nå en mer harmoniserad tillsyn samt användningen av det
47
48
49
50
Rådets handling 16344/13, antagen av strategiska kommittén för invandring, gränser och
asyl/gemensamma kommittén den 21 november 2013.
EU:s åtgärder rörande migrationstrycket – Ett strategiskt svar betonade sju strategiska prioriterade
områden: I) förstärkt samarbete om migrationshantering med tredjeländer som är transit- och
ursprungsländer, II) förbättrad gränsförvaltning vid de yttre gränserna, III) förebyggande av irreguljär
invandring vid den grekiskturkiska gränsen IV) bättre åtgärder mot missbruk av reguljära
migrationskanaler, V) säkerställande av fri rörlighet genom att förebygga tredjelandsmedborgares
missbruk, VI) förbättrad migrationshantering inbegripet återvändande/återsändande samt VII)
förebyggande av olaglig invandring från och via länderna i södra Medelhavet.
COM(2014) 199 av den 28 mars 2014.
Direktiv 2008/115/EG, EUT L 348, 24.12.2008, s. 98.
9
europeiska migrationsnätverket som en plattform för att underlätta samarbetet, särskilt
avseende frivilligt återvändande.
4.3.
Direktivet om sanktioner mot arbetsgivare
Under 2013 fortsatte bedömningen av hur direktivet om sanktioner mot arbetsgivare51
genomförts. Kommissionens första rapport om genomförandet av direktivet52 drar slutsatsen
att alla medlemsstater som är bundna av direktivet53 förbjuder anställning av irreguljära
migranter, och straffar arbetsgivarna med ekonomiska och straffrättsliga påföljder. Flera
medlemsstater har skärpt påföljderna, till exempel genom att höja bötesbeloppen eller
straffskalan, men nivån varierar avsevärt.
Inte alla medlemsstater har ännu genomfört bestämmelserna om skydd för irreguljära
migranter på ett tillfredsställande sätt. Det finns utrymme för förbättringar, särskilt när det
gäller rätten att klaga på en arbetsgivare, effektiva metoder för detta samt systematiskt
tillhandhållande av objektiv information om arbetstagarnas rättigheter.
Kontroller är centrala för att kunna tillämpa förbudet mot svartjobb och informera irreguljära
migranter om deras rättigheter. De kontrollrapporter som hittills lämnats är ofta ofullständiga
och svåra att jämföra, vilket gör det svårt att göra en meningsfull sammanfattning av
kontrollinsatser och resultat på EU-nivå. De uppgifter som lämnats tyder dock på stora
skillnader i medlemsstaternas ansträngningar med tillämpningen.
Medlemsstaterna ska lämna kontrollrapporter varje år före den 1 juli och kommissionen
kommer att fortsätta följa vilka åtgärder som vidtas, för att se till att effektiva,
proportionerliga och avskräckande påföljder tillämpas inom hela EU och att det finns system
som underlättar de irreguljära migranternas möjligheter att hävda sina rättigheter. Om
direktivet tillämpas på ett effektivt sätt kommer detta att utgöra ett incitament för
arbetsgivarna att anställa tredjelandsmedborgare på laglig väg, något som gynnar såväl
migranter som arbetsgivare och medlemsstater.
5.
NY UTVECKLING I FRÅGA OM GRÄNSFÖRVALTNINGEN
5.1.
EU:s yttre gränser
5.1.1.
Uppdatering av Frontex verksamhet
Eftersom migrationstrycket var fortsatt högt på EU:s yttre gränser under 2013 fortsatte
Frontex att stödja och samordna medlemsstaternas operativa insatser, bland annat via
gemensamma insatser vid de mest utsatta landgränserna samt längs de huvudsakliga
migrationsvägarna till sjöss, med särskild inriktning på att främja en god gränsförvaltning
med full respekt för de grundläggande mänskliga rättigheterna. Huvudsyftet med de
gemensamma insatser som samordnas via Frontex till sjöss är att förhindra irreguljär inresa
vid de yttre gränserna, men insatserna syftar även till att spåra migranter i nöd på ett tidigt
stadium och har räddat liv. I april 2013 lade kommissionen fram ett förslag54 till förordning
om regler för övervakningen av de yttre sjögränserna som samordnas av Frontex.
Förhandlingarna mellan rådet och Europaparlamentet har slutförts och förordningen kommer
att träda i kraft inom kort.
51
52
53
54
Direktiv 2009/52/EG, EUT L 168, 30.6.2009, s. 24.
COM(2014) 286 av den 22 maj 2014.
Inte tillämpligt på Danmark, Irland, Förenade kungariket. Kroatien har ännu inte bedömts.
COM(2013) 197 av den 12 april 2013. Avsett att ersätta rådets beslut 2010/252/EU, som annullerades
av EU-domstolen i september 2012.
10
5.1.2.
Europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur)
Förordningen om det europeiska gränsövervakningssystemet55 trädde i kraft den 2 december
201356 och Eurosur-systemet togs i anspråk av de 19 medlemsstater som deltar i
Schengensamarbetet vid de yttre gränserna i söder och öst. De återstående 11
Schengenländerna kommer att ansluta sig till Eurosur den 1 december 201457.
Eurosur är ett multimodalt system som ska spåra och förebygga gränsöverskridande
brottslighet såsom narkotikasmuggling och människohandel samt bidra till att rädda
migrerande människors liv vid Schengenområdets yttre gränser. Eurosur erbjuder ett
gemensamt system för informationsutbyte praktiskt taget i realtid och för samarbete mellan
organ som ansvarar för gränsövervakning. Alla nationella myndigheter med ansvar för
gränsbevakning måste via nationella samordningscentrum samordna sin verksamhet
inbördes, med övriga medlemsstater och med Frontex. Enligt Eurosurförordningen ska
medlemsstaterna och Frontex ta full hänsyn till de grundläggande mänskliga rättigheterna, i
synnerhet när det gäller principen om non-refoulement och skydd av personuppgifter.
Det nya instrumentet är en av hörnstenarna i de åtgärder som EU vidtagit med anledning av
tragedin i Lampedusa, och ska göra det möjligt att bevaka sjögränserna och lättare upptäcka
migrantfartyg i sjönöd. Detta bör ytterligare utnyttjas genom att man drar största möjliga
nytta av andra befintliga system, till exempel system som utvecklats av Europeiska
sjösäkerhetsbyrån (Emsa).58
5.2.
Förvaltningen av Schengensamarbetet
5.2.1.
Tvåårsrapport om Schengenområdet
Den 28 november 201359 antogs den fjärde tvåårsrapporten om Schengenområdet, som ger en
övergripande bild av läget (avseende de yttre gränserna, sekundärmigration,
utvärderingsmekanismen för Schengen, Eurosur och bestämmelserna om Frontex
övervakning vid de yttre sjögränserna), tillämpningen av Schengenregelverket (bland annat i
fråga om återinförande av gränskontroller inom unionen och pågående
överträdelseförfaranden) samt därmed sammanhängande frågor, såsom användingen av
Schengens informationssystem, informationssystemet för viseringar, viseringspolitiken och
återtagandeavtal.
5.2.2.
Ny utvärderingsmekanism för Schengen/förvaltningen av Schengenområdet
Efter en lång och komplicerad förhandling antogs förordningen om inrättande av en
utvärderings- och övervakningsmekanism för kontroll av tillämpningen av
Schengenregelverket60 den 7 oktober 201361. Den nya mekanismen kommer att göra det
möjligt att följa utvecklingen, lämna bistånd och avhjälpa brister för att bevara det ömsesidiga
55
56
57
58
59
60
61
Efter det formella antagandet i oktober 2013.
Eurosurs illustration:
http://www.emsa.europa.eu/.
COM(2013) 832 slutlig av den 28 november 2013.
Förordning (EU) nr 1053/2013 av den 7 oktober 2013 om inrättande av en utvärderings- och
övervakningsmekanism för kontroll av tillämpningen av Schengenregelverket och om upphävande av
verkställande kommitténs beslut av den 16 september 1998 om inrättande av Ständiga kommittén för
genomförande av Schengenkonventionen, EUT L 295, 6.11.2013, s. 27.
Tillämpning per den 27 november 2014. Kommissionen arbetar för närvarande för en smidig
tillämpning av det nya utvärderingssystemet.
11
förtroendet inom Schengenområdet. Förordning nr 1051/201362 innehåller gemensamma
regler för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna vid exceptionella
omständigheter om utvärderingsmekanismen för Schengen har fastställt att det förekommit
ihållande allvarliga brister avseende kontroll vid de yttre gränserna.
5.2.3.
Tekniska ändringar av kodexen om Schengengränserna
Den efterlängtade förordningen (EU) nr 610/2013 som i synnerhet ändrar kodexen om
Schengengränserna trädde i kraft den 19 juli 201363. Därmed ökar tydligheten samtidigt som
tolkningsutrymmet av kodexen om Schengengränserna minskar, vilket löser de praktiska
problem som uppkommit sedan kodexen trädde i kraft. Förordningen innehåller en klar och
harmoniserad definition av korttidsvistelse för tredjelandsmedborgare i Schengenområdet och
en ny rättslig ram för bilaterala avtal som inrättar gemensamma gränsövergångsställen vid de
yttre gränserna.
5.2.4.
Införande av en smart gränsförvaltning
EU kan bli en mer attraktiv destination om tredjelandsmedborgares inresa till unionen
underlättas. I februari 2013 antog kommissionen ett lagstiftningspaket om smart
gränsförvaltning som omfattade förslag om ett system för in- och utresa64, ett program för
registrerade resenärer65 samt därpåföljande ändringar i kodexen om Schengengränserna för att
påskynda, underlätta och stärka gränskontrollerna för utlänningar som reser in till EU. Rådets
inledande diskussioner om förslagen slutfördes i början av år 2014. Europaparlamentet har
också lämnat preliminära yttranden. Kommissionen har föreslagit en undersökning (som
inleddes i mars 2014) för att ytterligrare analysera vissa bakomliggande tekniska inslag i
förslaget. Ett pilotprojekt – som ska drivas av eu-LISA – kommer under 2015 att pröva både
detaljerna i den tekniska utformningen och de bakomliggande operativa metoderna.
5.3.
Viseringspolitik
Under 2013 enades medlagstiftarna om en omarbetad ömsesidighetsmekanism och en ny
upphävandemekanism för viseringar i kommissionens förslag66 om ändring av rådets
förordning (EG) 539/200167, vilket därmed kunde träda i kraft i januari 2014.
I början av 2014 nådde medlagstiftarna även en överenskommelse om kommissionens förslag
till ändring av viseringsförteckningarna i rådets förordning (EG) 539/2001. Ändringen innebär
att 16 små önationer i Västindien och Stillahavsområdet samt Förenade Arabemiraten, Peru
och Colombia undantas från viseringskrav, och ändringen väntas träda ikraft i juni 2014.
Kommissionens förslag till ändring av förordning (EG) nr 539/2001 för att undanta
Moldavien från viseringskravet68 godkändes av medlagstiftarna i början av april 2014 och
kommer att träda i kraft i slutet av samma månad.
Omarbetade avtal om förenklade viseringsförfaranden med Ukraina och Moldavien trädde i
kraft i juli 2013. Avtal om förenklade viseringsförfaranden med Armenien och Cap Verde
62
63
64
65
66
67
68
Förordning (EU) nr 1051/2013 om ändring av förordning (EG) nr 562/2006, EUT L 295, 6.11.2013,
s. 1.
EUT L 182, 29.6.2013, s. 1.
COM(2013) 95 av den 28 februari 2013.
COM(2011) 290 av den 24 maj 2011.
Förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder
vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen
över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav, EUT L 81, 21.3.2001, s. 1.
COM(2013) 853 av den 27 november 2013.
12
ingicks och avtalet med Armenien trädde i kraft den 1 januari 2014. Ett avtal om förenklade
viseringsförfaranden med Azerbajdzjan undertecknades i november och i december antog
rådet förhandlingsdirektiv avseende Marocko.
Den 1 april 20014 antog kommissionen en rapport om genomförandet av viseringskodexen
och ett förslag till ändringar som ska se till att EU:s viseringspolitik främjar den ekonomiska
tillväxten och kulturutbytet genom smidigare förfaranden för resande med alla papper i
ordning, såsom affärsmän, turister, studenter och ungdomar, samtidigt som man garanterar en
fortsatt god säkerhetsnivå för EU69.
Informationssystemet för viseringar (VIS) fortsatte implementeras under 2013 och åtta nya
regioner infördes70.
6.
UNDERLÄTTA LAGLIG MIGRATION TILL EUROPA
6.1.
Nya EU-bestämmelser om laglig migration väntas
År 2013 fördes intensiva förhandlingar om EU:s lagstiftning om laglig migration.
Medlagstiftarna nådde i november en överenskommelse om ett nytt direktiv om säsongsarbete
som antogs i februari 201471. Detta är det första direktiv som huvudsakligen inriktas på
lågutbildade migranter och cirkulär migration, dvs. migranter som kommer till EU i korta
perioder och reser tillbaka till tredjeland när anställningsavtalet går ut. När bestämmelserna
väl har införlivats med nationell lagstiftning den 30 september 2016, kommer
säsongsarbetarna att ha rätt till samma behandling som mottagarlandets medborgare i fråga
om anställning och anställningsförhållanden och medlemsstaterna åläggs att kontrollera att
säsongsarbetarna har tillgång till lämplig inkvartering. Ytterligare kontroller kommer att
minska risken för svartjobb och utnyttjande av sårbara grupper.
Intensiva förhandlingar om förslaget till ett direktiv om företagsintern överföring av
personal72 ledde till en politisk överenskommelse i början av år 2014. Det nya direktivet
väntas generera ekonomisk tillväxt, dels genom att ge ett mervärde till EU:s befintliga
frihandelsavtal, dels genom att hjälpa EU att dra till sig nyinvesteringar. Avtalet omfattar ett
användarvänligt system för rörlighet inom EU – som är särskilt viktigt för denna typ av
arbetstagare – samt lämpliga rättigheter och arbetsförhållanden vid företagsintern överföring
av personal.
Ett nytt förslag73 till omarbetning av direktivet om villkoren för tredjelandsmedborgares
inresa och vistelse för forskning, studier, elevutbyte, avlönad och oavlönad yrkesutbildning,
volontärarbete och au pair-arbete lades fram av kommissionen i mars 2013 och har diskuterats
utförligt med rådet och Europaparlamentet. Jämfört med tidigare regler innehåller förslaget
tydligare bestämmelser om mottagningsvillkor och rättssäkerhet samt ökad samstämmighet
med EU:s program för ökad rörlighet, samtidigt som studenterna får bättre möjligheter att
söka jobb efter avslutade studier. Förslaget ska också förbättra skyddet och garantera rätten
till samma behandling som landets egna medborgare i vissa frågor.
69
70
71
72
73
COM(2014) 165 och COM(2014) 164 av den 1 april 2014.
Västafrika, Centralafrika, Östafrika, Södra Afrika, Sydamerika, Centralasien, Sydostasien och de
ockuperade palestinska områdena.
Direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014, EUT L 94, 28.3.2014, s. 375.
COM(2010) 378. Jfr EP Legislative Observatory: Inter-institutional reference 2010/0209(COD) .
COM(2013) 151 av den 25 mars 2013. Befintlig lagstiftning omfattar direktiv 2005/71/EG (forskare)
och direktiv 2004/114/EG (studerande).
13
6.2.
Bättre tillämpning av gällande lagstiftning
Kommissionen har lämnat sin första rapport74 om medlemsstaternas tillämpning av direktivet
om EU-blåkort75. Alla medlemsstater som deltar har nu genomfört direktivet och kan utfärda
EU-blåkort till högkvalificerade tredjelandsmedborgare som ansöker om detta.
Den första statistiken76 från 2013 visar att 3 664 EU-blåkort utfärdades 2012, varav 2 584
stycken i Tyskland. Under året förnyades 146 EU-blåkort och ett återkallades. Tillsammans
med innehavare av EU-blåkort anlände 1 107 familjemedlemmar och 108 uppehållskort
förnyades för familjemedlemmar. De tillgängliga uppgifterna gör det inte möjligt att dra några
slutgiltiga slutsatser om hur effektivt systemet är för att få högkvalificerade
tredjelandsmedborgare att vilja komma till EU. Men det verkar som om de parallella
nationella systemen för högkvalificerade arbetstagare och bristen på information och
kommunikation om EU-blåkortet gjort att mycket få blåkort utfärdats i vissa länder.
Kommissionen fortsätter utvärdera medlemsstaternas tillämpning och kommer vid behov att
inleda överträdelseförfaranden om bestämmelserna inte efterlevts.
I samband med uppföljningen av 2011 års grönbok om rätten till familjeåterförening77 antog
kommissionen riktlinjer i frågan78. Riktlinjerna ska ge medlemsstaterna vägledning för en
bättre tillämpning av direktiv 2003/86/EG79. Syftet är att förtydliga de frågor som togs upp i
samband med det offentliga samrådet och underlätta förståelsen och tolkningen av EUbestämmelserna om familjeåterförening, så att de tillämpas på ett konsekvent sätt.
Bestämmelserna om att utvidga tillämpningsområdet för direktivet om varaktigt bosatta
tredjelandsmedborgares ställning80 till att även omfatta personer som beviljats internationellt
skydd skulle börja tillämpas under 2013, men i slutet av året hade tio medlemsstater
fortfarande inte genomfört bestämmelserna helt. Efter klagomål vidtog kommissionen
åtgärder mot ett antal medlemsstater, vilket resulterade i att de ändrade sin nationella
lagstiftning så att bestämmelserna genomfördes på ett tillfredsställande sätt. Ansträngningar
gjordes för att kartlägga vilka prioriterade frågor som krävde närmare uppföljning,
exempelvis likabehandling av varaktigt bosatta och rätten till rörlighet mellan länderna inom
EU. Kommissionen kommer att fortsätta bevaka att migranternas rättigheter tillvaratas och att
direktivet följs till punkt och pricka, både med avseende på bestämmelsernas utformning och
deras anda.
I december skulle bestämmelserna om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat
tillstånd och en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland81 börja
tillämpas. I slutet av år 2013 hade bara åtta medlemsstater anmält fullständigt genomförande
av bestämmelserna. Överträdelseförfaranden har inletts mot övriga medlemsstater. När
direktivet börjar tillämpas fullt ut kommer det att bidra till att motverka social dumpning och
74
75
76
77
78
79
80
81
COM(2014) 287 av den 22 maj 2014.
Direktiv 2009/50/EG, EUT L 155, 18.6.2009, s. 17. Direktivet är inte tillämpligt på Danmark, Irland
samt Förenade kungariket.
För 2012 ingår 22 medlemsstater.
COM(2011) 735 slutlig.
COM(2014) 210 av den 3 april 2014.
EUT L 251, 3.10.2003, s. 12.
Direktiv 2003/109/EG, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2011/51/EU, EUT L 16, 23.1.2004, s. 44
och EUT L 132, 19.5.2011.
Direktiv 2011/98/EU om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för
tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam
uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, EUT
L 343, 23.12.2011, s. 1. Direktivet är inte tillämpligt på Danmark, Irland samt Förenade kungariket.
14
exploatering av arbetstagare från tredjeland i EU. Direktivet ska se till att arbetstagare som
omfattas av direktivet, även de som har nationella arbetstillstånd, behandlas på samma sätt
som landets egna medborgare i sådana viktiga frågor som arbetsförhållanden, tillgång till
varor och tjänster samt tillgång till system för social trygghet.
6.3.
Laglig migration som en motor för tillväxt
EU har sedan viss tid tillbaka mött väsentliga utmaningar i samband med bristande tillväxt,
tilltagande arbetskraftsbrist på vissa områden, brist på efterfrågad kompetens och en åldrande
befolkning som påverkar produktiviteten och konkurrenskraften. Flera förslag under 2013 tog
upp hur migranterna kan bidra till den ekonomiska tillväxten, och lade fram bevis för att en
väl förvaltad migrationspolitik82 och handelsrelaterad rörlighet är av godo.
Handlingsplanen för företagande 202083 kartlade åtgärder som kan frigöra EU:s
företagarpotential, undanröja hinder och revolutionera företagarkulturen och framhöll
samtidigt att migranter är en viktig potentiell grupp för företagandet i Europa.
6.4.
Bättre kunskaper till stöd för integrationen av migranter
Den globala ekonomiska krisen gör att tredjelandsmedborgare fortfarande har stora
svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, får sämre utdelning på utbildning och löper
större risk att drabbas av fattigdom och social utslagning. EU:s indikatorer på integrationen
tyder på att tredjelandsmedborgarnas situation förvärrades snabbare än för EU-medborgarna
under 2013. År 2013 var till exempel 22 procent av tredjelandsmedborgarna arbetslösa
jämfört med genomsnittet på 11 procent för EU-medborgarna (år 2012 var det 21,3 procent
jämfört med 10,6 procent för EU-medborgare). Fyra medlemsstater (Österrike, Belgien,
Danmark och Sverige) fick ta emot länderspecifika rekommendationer om integration på
arbetsmarknaden av tredjelandsmedborgare inom ramen för 2013 års europeiska
planeringstermin84. När det gäller fattigdom och social utslagning visar tillgängliga siffror
från 201285 att 44,3 procent av tredjelandsmedborgarna riskerade fattigdom och utslagning,
jämfört med 24,8 procent av EU-medborgarna.
Slutrapporten om EU:s pilotprojekt för indikatorer på integration av migranter, som
samordnades av kommissionen och utfördes med aktivt deltagande från medlemsstaterna, det
civila samhället och forskarsamhället, behandlade befintliga indikatorer inom EU som kan
användas som ett erfarenhetsgrundat beslutsunderlag för integrationspolitiken. Rapporten
analyserade även indikatorernas begränsningar och föreslog förbättringar. Rapporten86 och
indikatorerna samt de nyligen offentliggjorda europeiska modulerna för integration av
82
83
84
85
86
Bland annat en workshop som European Policy Centre anordnade den 28 februari 2013 på temat ”Skills
mismatch and shortages in Europe: A need for increased labour mobility?”, en rapport från Centre for
European Policy Studies om ”Social Benefits and Migration – A contested relationship and policy
challenge in the EU” - http://www.ceps.eu/book/social-benefits-and-migration-contested-relationshipand-policy-challenge-eu; två gemensamma OECD-EG-projekt ”Matching Economic Migration with
Labour Market Needs” som ska avslutas i juni 2014 och det tvååriga projektet ”Review of Labour
Migration Policy in Europe” som inleddes 2013.
COM(2012) 795 slutlig av den 9 januari 2013.
Länderspecifika
rekommendationer
för
2013,
http://ec.europa.eu/europe2020/making-ithappen/country-specific-recommendations/index_en.htm.
Eurostats undersökning av EU-SILC.
Den slutliga rapporten offentliggörs i augusti på EU:s webbplats om integration:
http://ec.europa.eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=37216.
15
invandrare87 ligger till grund för ett fortsatt regelbundet utbyte om utvecklingen av EU:s
integrationspolitik, i synnerhet i nätverket för de nationella kontaktpunkterna för integration.
Fortsatt uppmärksamhet ägnades åt lokala och regionala frågor. I juni 2013 inledde
kommissionen med Regionkommitténs bistånd en interaktiv kartläggning av
integrationsmetoder som används lokalt och regionalt via den europeiska webbplatsen för
integration88, som är ett verktyg för inbördes informationsutbyte om framgångsrika initiativ.
Lokala och regionala aktörer bjöds också in till det europeiska integrationsforumet89, som ett
led i ansträngningarna att få dem att i större utsträckning delta i utvecklingen av
integrationspolitiken. Vid sina båda årsmöten tog forumet upp frågor om integration av unga
migranter och om invandrarnas deltagande i demokratin90.
7.
FÖRBINDELSER MED TREDJELAND
7.1.
FN:s högnivådialog om internationell migration och utveckling
Migrationen låg även under 2013 högt på den internationella dagordningen. Vid den andra
högnivådialogen om internationell migration och utveckling, som anordnades av FN:s
generalförsamling den 3–4 oktober 2013, förnyades och stärktes de politiska åtagandena i
fråga om internationell migration och utveckling. Den resulterande deklarationen visar att det
internationella samfundet kan nå politiska överenskommelser i dessa frågor, däribland i fråga
om behovet av att integrera migrationen med utvecklingsagendan efter 2015, och ger belägg
för de framsteg som gjorts på området på senare år. EU intog en mycket aktiv hållning i
förhandlingarna om den slutliga förklaringen, som återspeglar många av de frågor som ligger
EU varmt om hjärtat91.
7.2.
Bättre samarbete med tredjeland
Under 2013 fortsatte EU genomföra den övergripande strategin för migration och rörlighet,
som är den övergripande ramen för EU:s externa politik för migration och asyl. Unionen
engagerade sig även i politiska dialoger och operativt samarbete med tredjeländer och
regioner. Väsentliga framsteg har gjorts med att stärka de politiska banden med tredjeländer
och regioner, bland annat länderna i södra Medelhavsområdet och de länder som deltar i det
östliga partnerskapet. Detta bidrar till de institutionella och lagstiftningsmässiga reformerna
och kapacitetsuppbyggnaden i de deltagande länderna. Viktiga framsteg på området var
inrättandet av partnerskap för rörlighet med Azerbajdzjan (december 2013), Marocko (juni
2013) och Tunisien (mars 2014). I december 2013 inleddes förhandlingar med Jordanien om
ett partnerskap för rörlighet.
87
88
89
90
91
EU:s webbplats om integration: http://ec.europa.eu/ewsi/en/lra.cfm.
Forumet fungerar som en central EU-plattform för samråd med det civila samhället om
integrationspolitiken.
Rapporterna från de båda mötena finns tillgängliga på EU:s webbplats om integration:
http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm.
EU:s ställningstagande innan högnivådialogen fastställdes i ˮSlutsatser från rådet och företrädarna för
medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om FN:s högnivådialog om migration och utveckling
2013 och om ökad koppling mellan utveckling och migrationˮ (rådets handling 12415/13). Slutsatserna
stödjer huvudbudskapet i kommissionens meddelande Maximera migrationens bidrag till
utvecklingen – EU:s bidrag till FN:s högnivådialog och nästa steg för en ökad koppling mellan
utveckling och migration, COM(2013) 292.
16
Dialoger om liberalisering av viseringsbestämmelserna fortsatte föras med Ryssland92,
Ukraina, Moldavien, Georgien och Kosovo93. Kommissionen utarbetade framstegsrapporter
om alla dialogerna94. En handlingsplan för liberalisering av viseringsbestämmelserna lades
fram för Georgien i februari och kommissionens första framstegsrapport offentliggjordes i
november 201395. Dialogen om liberalisering av viseringsbestämmelserna med Turkiet
inleddes den 16 december 2013, samtidigt som återtagandeavtalet undertecknades. När det
gäller Moldavien drog kommissionen i sitt meddelande slutsatsen att landet fullgjort alla krav
i handlingsplanen och sedan kommissionens förslag till ändring av viseringsförordningen
(förordning (EG) nr 539/2001) antagits kunde överföringen av Moldavien till förteckningen
över länder vars medborgare inte behöver visering träda i kraft den 28 april 2014. Genom
dessa dialoger går EU sakta i riktning mot det slutliga målet med ett viseringsfritt resande från
fall till fall, så länge förutsättningarna för en välförvaltad och säker rörlighet är uppfyllda.
Dialogerna bidrar till en bättre förvaltning av migration och asyl i de berörda partnerländerna,
då de fastställer krav som måste uppfyllas.
Förslag om att inrätta gemensamma agendor för migration och rörlighet, som är en mer
flexibel ram för det bilaterala samarbetet än partnerskapen för rörlighet och som riktar sig till
prioriterade länder som inte deltar i EU:s grannskapspolitik, har lagts fram för Indien och
Nigeria.
Samarbetet fortsatte inom ramen för de befintliga regionala och bilaterala dialogerna, särskilt
inom ramen för Afrika–EU-partnerskapet för migration, rörlighet och sysselsättning,
Rabatprocessen och EU–AVS-dialogen om migration och utveckling i syd, Pragprocessen och
den östra partnerskapspanelen för migration och asyl i öst samt migrationsdialogen mellan EU
och Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater (Celac). Det nya partnerskapet för
migration med länderna längs Sidenvägen, som inrättades inom ramen för Budapestprocessen
vid ministerkonferensen i Istanbul i april 2013, förtjänar ett särskilt omnämnande. Inrättandet
av detta partnerskap är kulmen på den geografiska omorienteringen av Budapestprocessen och
ligger till grund för värdefull dialog och samarbete med länderna längs Sidenvägen, som
tidigare varit relativt begränsad. Det sätter också fokus på viktiga frågor såsom tydliga
åtaganden att respektera mänskliga rättigheter i migrationshanteringen.
I oktober 2013 hölls det första mötet i högnivådialogen om migration och rörlighet med Kina.
Högnivådialogen har inrättats för att möjliggöra utbyte om politik och goda metoder samt
utreda möjligheterna att underlätta rörligheten samtidigt som man stärker insatserna mot
irreguljär migration. Man diskuterade även utsikterna att inleda förhandlingar om återtagande
och viseringslättnader för innehavare av diplomatpass.
Allt fler organiserade kriminella grupper är verksamma i ursprungs- och transiteringsländer
för att underlätta irreguljär migration till EU. För att störa denna verksamhet har området
”irreguljär immigration” utsetts till ett prioriterat område för EU:s insatser mot brottslighet
inom ramen för EU:s policycykel avseende organiserad och grov internationell brottslighet
92
93
94
95
Med anledning av krisen på Krimhalvön suspenderades arbetet med viseringsdialogerna med Ryssland
efter Europeiska rådets uttalande av den 6 mars 2014.
Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s
säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos
självständighetsförklaring.
COM(2013) 923 av den 18 december 2013, COM(2013) 809 av den 15 november 2013,
COM(2013) 807 av den 15 november 2013 och COM(2013) 66 av den 8 februari 2013.
COM(2013) 808 av den 15 november 2013.
17
2014-2017.96 Det är tydligt att vi behöver få en bättre bild av situationen i de grannländer
som fungerar som transiteringsländer. Därför är det viktigt att inrätta ett samarbetsnät för de
sambandsmän i Libyen och Turkiet som arbetar med irreguljär migration.
7.3.
Anpassning till klimatförändringarna och migration
Den 16 april 2013 offentliggjordes ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar 97 om
klimatförändringar, miljöförstöring och migration, som ett led i EU:s strategi för
klimatanpassning98. Arbetsdokumentet ska bidra till en begreppsmässig förståelse av
kopplingarna mellan klimatförändringar, miljöförstöring och migration. Dokumentet går även
igenom vilka verktyg och initiativ som redan står till EU:s förfogande för att hantera
kommande utmaningar på området och lägger fram riktlinjer för kommande åtgärder, bland
annat inom ramen för EU:s migrations- och utvecklingsagenda.
7.4.
EU:s rapport om en konsekvent politik för utveckling 2013
Migration är en av de fem frågor som prioriteras av rådet i samband med EU:s dagordning för
en konsekvent politik för utveckling. EU:s rapport om en konsekvent politik för utveckling år
201399 går igenom många av de åtgärder som vidtagits av EU och dess medlemsstater för att
maximera de väsentliga utvecklingsfördelar som laglig migration till Europa kan ge
ursprungsländerna, och tog även upp sådana frågor som penningförsändelser, kompetensflykt
och diaspora. I rapporten noterades att mer kan göras för att se till att utvecklingsfrågorna
beaktas i politiken för arbetskraftsinvandring och fri rörlighet, såväl på EU-nivå som i
medlemsstaterna.
7.5.
Rapporten om den övergripande strategin för migration och rörlighet
I februari 2014 lade kommissionen fram den första rapporten om genomförandet av den
övergripande strategin för migration och rörlighet för perioden 2012–2013100. Rapporten ska
utarbetas vartannat år och denna första rapport redogör för huvudresultaten, lärdomar och
framtida möjligheter både i fråga om politik och genomförande. I rapporten dras slutsatsen att
den övergripande strategin för migration och rörlighet fortfarande är en effektiv ram för
politisk dialog och operativt samarbete med länder och regioner utanför EU. Efter rapporten
antog rådet sina slutsatser av den 14 april 2014.
8.
DEN NYA ASYL-, MIGRATIONS- OCH INTEGRATIONSFONDEN
Kommissionen antog paketet med förslag för nästa fleråriga budgetram 2014–2020 på
området inrikes frågor den 15 november 2011101. I paketet ingick fyra förslag till rättsakter
som handlar om inrättandet av asyl-, migrations- och integrationsfonden samt en fond för inre
säkerhet.
Förhandlingarna med Europaparlamentet och rådet inleddes 2012 och slutfördes
framgångsrikt i slutet av år 2013. Resultatet är en god kompromiss som möter alla parters
behov och återspeglar hur känsligt detta politikområde är.
96
97
98
99
100
101
Rådets slutsatser från mötet (RIF) av den 6–7 juni 2013:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137401.pdf.
SWD(2013) 138 av den 16 april 2013.
http://ec.europa.eu/clima/policies/adaptation/what/index_en.htm.
SWD(2013) 456 av den 31 oktober 2013.
COM(2011) 751 slutlig, 15 november 2011.
18
Asyl-, migrations- och integrationsfonden är ett mer omfattande instrument än de tre tidigare
fonder som den ersätter, nämligen Europeiska flyktingfonden, Europeiska fonden för
integration av tredjelandsmedborgare och Europeiska återvändandefonden. Den nya fonden
ska stödja en effektiv och integrerad förvaltning av migrationsflöden i EU med samtidig
hänsyn till principerna för solidaritet och ansvarfördelning. Nära 90 procent av de
sammanlagda resurserna (3 137 miljoner euro) kommer att fördelas via nationella program
under perioden 2014–2020.
För att bättre samordna resursanvändningen på nationell nivå med EU:s politiska
målsättningar och prioriteringar hölls politiska dialoger mellan kommissionen och var och en
av medlemsstaterna under andra halvåret 2013. Medlemsstaterna håller för närvarande på att
utarbeta sina flerårliga nationella program, som formellt kommer att lämnas in när asyl-,
migrations- och integrationsfonden har trätt i kraft.
En annan nyhet är möjligheten att stödja insatser som rör de yttre åtgärderna, med särskild
inriktning på återtagandeavtal, partnerskap för rörlighet och regionala skyddsprogram. Fonden
omfattar även ett system för snabbfinansiering för att i tid reagera på migrationstrycket i
medlemsstaterna och tredjeland.
Fonden kommer att fortsätta stärka och utveckla det gemensamma europeiska asylsystemet
som ska underlätta en effektiv och enhetlig tillämpning av EU:s regelverk och stärka
solidariteten mellan medlemsstaterna. Fonden ska också främja utvecklingen av proaktiva
strategier för integration, däribland insatser före avresan, och främja en lokal hantering av
integrationen som särskilt uppmärksammar personer som söker internationellt skydd och
utsatta migranter. Fonden kommer vidare att stödja en rättvis och effektiv återvändandepolitik
med inriktning på (bistånd för) frivilligt återvändande.
Åtgärder som finansieras via asyl-, migrations- och integrationsfonden ska kompletteras av
fonden för inre säkerhet, i synnerhet när det gäller gränsförvaltning och viseringar. Bistånd
kommer att lämnas för förvaltning och bevakning av EU:s yttre gränser och utveckling av
EU:s viseringspolitik, för att underlätta fri rörlighet och lagligt resande och motverka
irreguljära resor över EU:s gränser.
9.
NÄTVERKSSAMARBETE OCH KOMMUNIKATION OM ASYL OCH MIGRATION
9.1.
Europeiska migrationsnätverket
Europeiska migrationsnätverket102 ökade arbetet med att lämna faktuell rådgivning till
beslutsfattarna genom att erbjuda aktuell, objektiv, tillförlitlig och jämförbar information om
migration and asyl. Under 2013 undersökte och rapporterade Europeiska migrationsnätverket
framför allt om invandring av internationella studenter till EU, fastställande av identitet på
personer som ansöker om internationellt skydd, rörligheten inom EU och möjligheterna att dra
till sig högkvalificerade tredjelandsmedborgare103. Europeiska migrationsnätverkets årliga
konferens ägde rum i Vilnius och ägnades åt temat tillväxt, arbetskraftsbrist och migration104.
9.2.
Att kommunicera de centrala budskapen avseende invandring och asyl
En effektiv strategi för kommunikation om migrationsrelaterade frågor är mycket viktig för
att nå ut till målgrupperna och hjälpa både unionsmedborgare och andra att förstå de
102
103
104
Enligt rådets beslut 2008/381/EG.
Europeiska migrationsnätverket arbete finns tillgängligt online: www.ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/what-we-do/networks/european_migration_network.
http://emn2013.lt/.
19
utmaningar och fördelar som hänger samman med migration. Kommissionen har utarbetat
mycket material om migrationsrelaterade frågor. Under 2013 anordnade kommissionen också
multimediatävlingen ˮInvandring i Europaˮ där över 750 skolor i alla 28 medlemsstater
lämnade in audiovisuella bidrag som handlade om hur invandrarna bidrar till samhällena i
Europeiska unionen105. Särskilda visningar anordnades av filmer som handlade om
människohandel106. De spanska, arabiska och portugisiska språkversionerna av EU:s
immigrationsportal lanserades. Där finns användarvänlig information om EU:s och
medlemsstaternas immigrationspolitik och lagstiftning, och den riktar sig till
tredjelandsmedborgare som vill migrera till EU107.
10.
SLUTSATSER OCH FORTSATT ARBETE
Även om väsentliga framsteg gjorts avseende vissa frågor som rör migrationshantering visar
utvecklingen under 2013 tydligt hur viktigt det är att EU och dess medlemsstater fortsätter
och intensifierar arbetet med migration, asyl och gränsförvaltning. EU måste vidta bestämda
åtgärder för att migranterna inte ska mista livet i sina försök att nå Europas kuster och trappa
upp kampen mot den organiserade brottslighet som lever på människosmuggling och
människohandel. EU måste se till att Europas gränser är säkra och trygga och erbjuder
lämpliga lagliga inresevägar.
Vi bör ytterligare skärpa insatserna mot våld och diskriminering av migranter och aktivt
främja integrationen i våra samhällen samt bekämpa rasism och främlingshat som påverkar
den sociala sammanhållningen och kan avskräcka migranter, däribland högkvalificerade
personer, från att välja att komma till Europa.
Kommissionen vill fortsätta stödja och främja en väl förvaltad migrationspolitik och
välkomnar den debatt som kommer att föras i Europaparlamentet och rådet med utgångspunkt
i denna rapport.
105
106
107
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-945_en.htm.
ˮSestre ˮ av Vladimir Paskljević som visades under EU:s öppet hus-dag 2013 och ˮNot my Lifeˮ av
Robert Bilheimer som visades på EU:s dag mot människosmuggling.
http://ec.europa.eu/immigration.
20
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 22.5.2014
COM(2014) 288 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND THE COUNCIL
5th Annual Report on Immigration and Asylum (2013)
{SWD(2014) 165 final}
EN
EN
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND THE COUNCIL
5th Annual Report on Immigration and Asylum (2013)
1.
INTRODUCTION
The year 2013 saw a much more significant increase in the number of asylum applications
than had been witnessed for several years. There was also a sharp increase in the number of
cases of persons detected crossing borders irregularly compared to 2012. This showed the
need to take action at EU level to support Member States tackle the challenges of responding
to migratory pressures, in full respect of migrants' fundamental rights. The tragic events on 3
October off the Italian island of Lampedusa, when a boat with over 500 migrants on board
sank, and more than 360 persons died, marked a tragic milestone in the debate on migration
and asylum in the European region. This was not an isolated incident. 40 000 persons are
estimated to have arrived to Europe in 2013 via maritime routes, and of those, at least 600 are
thought to have lost their lives in the attempt of reaching the EU's shores1.
A Task Force Mediterranean (TFM) was set up to develop a comprehensive strategy to
prevent further losses of lives in the Mediterranean, and to identify priority actions for a more
efficient short term use of European policies and tools, based on the principles of prevention,
protection and solidarity. The TFM defined a wide range of measures for the whole
Mediterranean area, set out in a Communication2 adopted by the Commission on 4 December
2013. These include cooperation with third countries, enhancement of legal channels for
migration, a clear commitment on resettlement, further steps to tackle trafficking in human
beings and human smuggling and the reinforcement of border surveillance. The
Communication stressed the need to provide operational support to Member States (MS)
under pressure. The December European Council welcomed the Communication and invited
the Commission to report back on its implementation.
But the tragedy of Lampedusa did not happen in a policy vacuum. The exacerbation of the
conflict in Syria with the registered number of refugees from Syria reaching more than 2.3
million early 20143, intensified the call upon the EU and MS to further develop immigration,
asylum and external borders policies based on protection for migrants, and solidarity between
MS. In this regard, a significant achievement was the adoption of the completed Common
European Asylum System, which sets out common high standards and stronger cooperation to
ensure that asylum seekers are treated equally in an open and fair system throughout the EU.
2013 also saw important developments on border management, notably on Schengen
Governance and new proposals on Smart Borders.
Along with the need to respond to crisis situations, the EU continued to be confronted with
the challenge to ensure economic recovery and growth. Well-managed migration can
1
2
3
From 1998 till 2013, 623 118 migrants have been found to reach the sea shores of the EU irregularly,
representing an average of almost 40 000 persons a year. Source: Migrants smuggled by sea to the EU:
facts, laws and policy options; Migration Policy Center;
http://www.migrationpolicycentre.eu/docs/MPC-RR-2013-009.pdf
COM(2013) 869 final
2
contribute to boosting the economy, gaining access to needed skills and addressing labour
market shortages.
EU action must also be seen in the wider political context of the EU relationship with
respective partner countries and regions. The European Neighbourhood Policy (ENP)4 and the
Global Approach to Migration and Mobility (GAMM)5 provide the framework for enhancing
comprehensive dialogue and cooperation with partner countries on migration and mobility,
with a view to, inter alia, address the root causes of irregular and forced migration, prevent
dramatic incidents, protect migrants' lives and their fundamental rights.
Building on both the GAMM and the EU development policy – the Agenda for Change – the
EU policy framework for migration and development was revised through the
Communication on Maximising the Development Impact of Migration6 and subsequent
Council conclusions7, stressing the role of effective migration governance in enhancing
positive synergies between migration and development, and reinforcing the EU’s commitment
to supporting developing countries strengthen migration governance.
2013 also saw important steps forward in setting the priorities and securing the EU funding
for actions in the field of asylum, migration and integration, with the completion of
negotiations on the Multi-annual Financial Framework 2014-2020. The Regulation
establishing the new Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF) and the new Internal
Security fund (ISF) were approved by the European Parliament on 13 March 20148.
This report summarises the Commission's assessment of EU level policy developments on
immigration and asylum in 2013. It is complemented by a staff working document9 providing
more information and statistics on developments at both EU and Member State levels, the
latter collected by the European Migration Network10.
2.
11
KEY FIGURES OF EU MIGRATION IN 2013
At the beginning of 2013, the EU population was 503 million, of which 20.4 million were
third-country nationals, corresponding to 4% of the total population. In 2012, 2.1 million first
residence permits were issued to third-country nationals12. Of these, 32% were given for
family reasons, 23% for remunerated activities, 22% for study and 23% for other reasons
(including international protection). The countries whose nationals were given the highest
number of first permits are: United States of America with 200 000 third-country nationals
representing 9.5% from the EU total followed by Ukraine, China and India with around 7.5%
from EU total (163 000, 161 000 and 157 000). Significant number of permits (between 5%
and 2.5% from EU total) were issued to nationals from Morocco (102 000), Russia (66 000),
Philippines (62 000), Turkey (59 000) and Brasil (51 000).
4
5
6
7
8
9
10
11
12
http://eeas.europa.eu/enp/index_en.htm
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-tomigration/index_en.htm
COM(2013)292
Council doc. 12415/13
Expected entry into force second quarter 2014.
SWD (2014)165
EMN, http://www.emn.europa.eu
Statistics presented in this Communication are primarily the latest available from Eurostat. More
detailed statistics, some from the EMN and including breakdown by Member State, are included in the
Statistical Annex of the Accompanying Staff Working Document SWD(2014)165.
Eurostat data for 2012. 2013 data will become available in July 2013. SWD(2014)165, Statistical
Annex, includes partial 2013 data submitted by the EMN.
3
The total number of asylum applications in 2013 amounted to 434 160, which represents a
strong increase of around 100 000 applicants compared to the previous year. The largest
group of applicants came from Syria (50 470 i.e. 12% of all applicants), with other significant
countries being Russia, Afghanistan, Serbia Pakistan and Kosovo. Out of all applicants,
112 730 received protection at first instance (refugee: 49 510, subsidiary protection: 45 540 or
humanitarian13: 17 685), around 35% of all first instance decisions taken14.
The vast majority of the more than 2.3 million persons who fled Syria since the outbreak of
the conflict in 2011 found shelter in Lebanon, Turkey, Jordan, Iraq and Egypt15, with some
82 73016 requesting asylum in the EU17.
The number of unaccompanied minors applying for international protection stayed the same
as in 2012, with 12 425 applications submitted. Coming mostly from Afghanistan (3 310),
Somalia (1 580), Syria (1 010) and Eritrea (715), the majority of these children were received
by Sweden, Germany, the UK, Austria and Italy.
Statistics on irregular migration are likely to be incomplete or are affected by reliability
weaknesses, due to the nature of the phenomena they intend to capture. Nonetheless, irregular
migration continues to be a major component of migration to the EU. Indicators such as
refusals, apprehensions and returns may be used, although also subject to many caveats.
In 2013,18 some 317 840 persons were refused entry to the EU, which consitutes a slight
increase of 0.6% from 2012, with the vast majority (61%) being refused in Spain. The number
of apprehensions decreased, with 386 230 persons apprehended in 201319 (compared to
433 665 in 2012). In 2013 Member States returned around 166 470 non-EU citizens to third
countries20. Quarterly Reports from Frontex21 have also served to inform policymakers, in a
timely manner, of the situation at the EU's external borders: in 2013 (January-September),
77 140 persons have been intercepted while crossing illegally the EU borders, with a
significant increase from July affecting strongly the Italian coast, in particular due to the
worsening of the Syrian crisis.
3.
EFFORTS TO ENHANCE INTERNATIONAL PROTECTION
3.1.
A major achievement: agreement on the Common European Asylum System
The year 2013 was important for the advancement of the Common European Asylum System
(CEAS). Negotiations on the recast Dublin22 and Eurodac23 Regulations and on the recast
Reception Conditions24 and the Asylum Procedures25 Directives were finalised, and texts
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Humanitarian protection is granted to those third-country nationals or stateless persons who are allowed
to remain in the territories of the Member States for reasons not due to a need for international
protection but on a discretionary basis on compassionate or humanitarian grounds.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-24032014-AP/EN/3-24032014-AP-EN.PDF
50 470 in 2013, 24 115 in 2012 and 8 145 in 2011.
Majority applied in DE and SE (one-third of the total each), followed by the BG, UK, NL, AT, DK and
BE, with other MS only marginally affected.
Eurostat; 2013 data not available for EL.
Eurostat, 2013 data not available for EL and NL.
Eurostat, 2013 not data available for EL.
http://www.frontex.europa.eu/publications
Regulation (EU) No 604/2013 (OJL180, 29.6.2013, p.31)
Regulation (EU) No 603/2013 (OJL180, 29.6.2013, p.1)
Directive 2013/33/EU (OJ L 180, 29.6.2013, p.96)
4
were adopted on 26 June 201326. The recast Directive on standards for the qualification as
beneficiaries of international protection27 and the extended scope of the Long term Residents
Directive28 to also include beneficiaries of international protection became operational. The
CEAS will provide better access to the asylum procedure for those who seek protection;
fairer, quicker and better quality asylum decisions; and dignified and decent conditions both
for those who apply for asylum and those who are granted international protection within the
EU. Over the next years, emphasis will be put on uniform implementation of the new asylum
instruments across the EU.
3.2.
Practical Cooperation and Intra-EU Solidarity
3.2.1.
The European Asylum Support Office (EASO)
EASO29 continued to contribute to the development of practical cooperation initiatives in the
field of asylum. In 2013, 2 111 officials were trained in the modules included in the EASO
Training Curriculum30. EASO's activities included assistance to MS in enhancing the quality
of the asylum procedures with a particular focus on access to protection, personal interview,
evidence assessment, and family tracing. As regards Country of Origin Information (COI), the
agency published a report on the Western Balkans31 and held several workshops on Syria,
Russia and other key countries of origin of asylum applicants. The so-called "network
approach" was further developed, establishing networks of experts from MS who have regular
contacts with key countries of origin in order to share information and contribute to
harmonising decisions at EU level.
EASO continued to provide assistance to Greece, and activated a special support plan for Italy
and Bulgaria due to the difficulties these countries faced in managing their asylum
applications. The agency also developed actions in the field of relocation, resettlement and the
external dimension of the CEAS. The second "Annual Report on the Situation of Asylum in
the Union 201232" published in July 2013 provided a state of play of the implementation of
the CEAS and an analysis of asylum flows towards the EU.
3.2.2.
Emergency funding and asylum support to Member States
Following the tragedy of Lampedusa, the Commission provided special support to the Italian
authorities to help manage the migratory flows and better monitor the central Mediterranean
route with a view to improve border surveillance and save lives. Frontex operations have been
strengthened with an additional budget of EUR 7.9 million while Italy received emergency
allocations under the European Refugee Fund (ERF)33, the External Borders Fund (EBF) and
the Return Fund (RF) for a total of EUR 23 million.
26
27
28
29
30
31
32
33
More information:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/index_en.htm.
Brochure : http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/ceas-fact-sheets/ceas_factsheet_en.pdf
Infographic: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/multimedia/infographics
Directive 2003/109/EC (OJ L 16, 23.1.2004, p.44), as amended by Directive 2011/51/EU (OJ L132,
19.5.2009, p.1).
http://easo.europa.eu
1947 persons were trained through national trainings and 164 through train-the-trainer sessions in
Malta. Around 200 were non-EU officials trained through projects such as UNHCR projects, Prague
Process etc.
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/WB-report-final-version.pdf
European Asylum Support Office, 2013 http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Annual-ReportFinal.pdf
A total of EUR 12 million, 10 of which in response to the Lampedusa tragedy.
5
In addition, other 8 MS34 benefitted in 2013 from emergency measures under the ERF for a
total amount of EUR 36.34 million35 which were dedicated to respond promptly to the
consequences from the Syrian crisis.
In 2013 Greece received EUR 82.7 million36 from the ERF, the RF and the EBF. The revised
Greek Action Plan on Migration and Asylum Reform, presented in January 201337, is the
current point of reference at EU level for addressing emergency migration pressures and
systemic deficiencies.38 Greece has shown political will to improve its asylum system and
migration policies. A political agreement was reached on increasing the open accommodation
capacity for asylum seekers and vulnerable persons. The access to the asylum procedure has
improved with the establishment of new Regional Asylum Offices. The First Reception
Centre in Fylakio Evros and Screening Centres in the North Aegean islands (Lesvos, Chios
and Samos) are now operational. Finally, six old detention centres, inadequate to host
migrants in humane conditions, were closed down. Whilst clearly welcoming these
developments, the Commission considers that further work is needed, particularly as regards
the respect of human rights, the continuous provision of services and living conditions in
detention facilities. The Commission, including the Task Force on Greece, will continue to
work with the Greek authorities in order to facilitate the effective implementation of the
action plan. Continued support and solidarity from other MS is also necessary.
The Commission carried out missions to discuss with Cyprus the need to improve its asylum
system, and in particular to increase open accommodation capacities and improve reception
conditions. In this context, the EUR 2.7 million total ERF allocations for both 2012 and 2013
will be mainly invested towards the amelioration of reception conditions. Cyprus also
benefitted from the 2013 ERF emergency measures stated above.
As a result of a sharp increase of the number of migrants crossing the Bulgarian-Turkish
border and persons applying for international protection, the Bulgarian authorities requested
assistance from, among others, the EU. In October 2013, the Commission, supported by
EASO and Frontex, carried out an assessment and identified two main areas of concern:
reception and accommodation capacity; and the capacity to process increased numbers of
requests. To address these shortcomings, EASO and the Bulgarian authorities signed an
34
35
36
37
38
DE, FR, HU, MT, NL, CY, EL, BG.
Including EUR 12 million to Italy.
In 2011-2013, Greece was allocated with the amount of EUR 97.88 million for the Return
Fund, nearly EUR 130 million for the External Borders Fund (EBF) and EUR 23.97 million
for the European Refugee Fund (ERF). Although the ERF allocation for 2013 was limited to
EUR 3.2 million, the Greek allocations under the Return Fund and the External Borders Fund
for 2013 were respectively EUR 35.5 million and EUR 44 million.
Executive Summary of the revised Greek Action Plan on Asylum and Migration Management
(December 2012)
ummary_en.pdf.
It covers: the creation of a Screening procedure at the border in accordance with EU law; the reform of
Asylum Procedure by the establishment of a new Asylum Service and an independent administrative
Appeals Authority; tackling the backlog cases during the transitional period; increasing the reception
capacity for asylum seekers; and the establishment of an effective Return System. The Commission
initiated an exercise of prioritising the implementation of the revised Greek Action Plan, placing an
emphasis, inter alia, on those actions aimed at addressing the main concerns forming the basis for the
condemning judgement of the European Court of Human Rights on the MSS Case, as well as concerns
raised in on-going infringement proceedings. The Commission, along with EASO and other
stakeholders, continued providing support to Greece in improving its asylum system, including targeted
funding and the deployment of EASO Asylum Support Teams.
6
Operational Plan, running until September 2014. Bulgaria was assisted by teams of experts
seconded from other MS and received EUR 5.65 million under the emergency envelope of the
ERF to enlarge and enhance its accommodation capacity. EUR 2.4 million has been awarded
under the EBF to help the Border Police identify and register new arrivals, improve
accommodation capacities, support costs of internal transportation of migrants, maintain
border control and survey technical equipment.
3.2.3.
Relocation within the EU
The first annual Relocation Forum of 25 September 201339 was an opportunity for MS to
discuss with the Commission both their needs for relocation and their intentions as regards
future relocation activities. The Communication on the work of the TFM also recalled the
importance of relocation as a key instrument for voluntary solidarity.
3.3.
Regional Protection Programmes and Resettlement
The inclusion of international protection and the external dimension of asylum as a specific
thematic priority of the revised GAMM in 2012 has allowed these issues to be addressed in a
more systematic and strategic manner through the policy dialogues and operational
cooperation. One example is the establishment of a national asylum system which is one of
the main commitments made by Morocco in the context of the EU-Morocco ENP Action Plan
and the Mobility Partnership, signed in June 2013.
Migration as a consequence of the conflict in Syria remained an important challenge for the
asylum systems of some MS (Bulgaria, Greece, Cyprus), with others witnessing an increase in
the number of asylum requests.
Regional Protection Programmes (RPPs) and resettlement are key instruments to enhance
solidarity with non-EU countries and to help refugees and other persons in need of protection.
The resettlement of refugees is an act of solidarity between the EU MS and third countries
that are hosting large refugee populations. The Commission's goal is to ensure more refugees
are resettled each year by more MS, while respecting the voluntary nature of resettlement. In
reaching agreement on the Joint EU Resettlement Programme40, Member States agreed for the
first time on common EU resettlement priorities for 201341. This gives a strong political signal
of unity and solidarity and shows the importance that the EU and the MS attach to directing
the Union's resettlement efforts towards protracted situations that need special attention.
In 2014 the Commission will finalise the launching of a Regional (Development) and
Protection Programme in the Middle East. The United Nations High Commissioner for
Refugees (UNHCR) called for some 12 000 places for the resettlement and humanitarian
admission of persons from Syria in 2013, and some 30 000 by the end of 2014. The
Commission supported this call and several MS42 responded by offering more than 13 100
places.
39
40
41
42
Recognising that Member States were predominantly against the Commission's suggestion as set out in
Communication on enhanced intra-EU solidarity in the field of asylum COM(2011) 835 for a voluntary,
permanent relocation scheme, the Commission hosted a Relocation Forum to discuss relocation needs,
capacities and political concerns.
Decision 281/2012/EU of 29 March 2012. http://www.resettlement.eu
Under this scheme, the participating Member States pledged to resettle 3 962 refugees in 2013. This is
an increase compared with 2012 when 3 083 resettlement places were pledged.
AT, BE, FI, FR, DE, HU, IE, LU, NL, ES, SE.
7
The EU policy framework for migration and development43 was also revised in 2013, and
steps will be taken to fully integrate forced migration into the development-migration agenda
and ensure that refugees and other forced migrants are included in long-term development
planning, so as to prevent future displacements and strengthen efforts to find durable
solutions.
3.4.
Unaccompanied minors
Unaccompanied minors form a vulnerable group that continued to receive much attention in
2013, with the focus being equally on those who apply for asylum and those who do not. In
September 2013 the European Parliament adopted a Resolution on the situation of
unaccompanied children in the EU, calling upon the Commission and MS to increase efforts
for the protection of this vulnerable group. EASO continued its work on age assessment44,
family tracing, and countries of origin.
3.5.
Eradicating Trafficking in Human Beings and fighting against smuggling
In April 2013 the Commission published the first statistics report on trafficking in human
beings at EU level45. 23 632 people were identified or presumed victims of trafficking in the
EU over the 2008-2010 period; 80% of victims were women and girls, 20% men and boys.
The majority were trafficked for sexual exploitation (62%), followed by forced labour (25%)
and trafficking in other forms including for removal of organs, for criminal activities or for
selling of children (14%).
The deadline for transposing Directive 2011/36/EU46 on preventing and combating trafficking
in human beings and protecting its victims expired in April 2013. Whilst 21 MS have notified
full transposition, the Commission is pursuing infringements against those who have not done
so.
The TFM Communication devotes a chapter to the fight against trafficking and smuggling,
which outlines concrete actions to be undertaken and stresses the necessity to reconcile an
effective fight against smuggling with the need to avoid criminalisation of humanitarian
assistance.
4.
PROGRESS IN DEALING WITH MIGRATORY PRESSURES
4.1.
Continuing the coherent approach to reducing Irregular Migration
In line with the strategic priorities identified in the 3rd Biannual Update47 of the "EU Action
on Migratory Pressures – A Strategic Response"48 in 2013 several results were achieved. New
readmission agreements were signed (Armenia, Cape Verde, Turkey) and work continued to
ensure the full implementation of existing ones. The readmission agreement with Armenia
43
44
45
46
47
48
Communication on Maximising the Development Impact of Migration, COM(2013)292 of 21.5. 2013
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-isnew/news/news/2013/docs/20130415_thb_stats_report_en.pdf
OJ L101, 15.4.2011, p.1. Directive not applied by Denmark.
Doc. 16344/13, Approved by SCIFA/Mixed Committee 21 November 2013.
The 'EU Action on Migratory Pressures –A Strategic Response' comprises seven strategic priority areas:
I) Strengthening cooperation with third countries of transit and origin on migration management; II)
Enhanced border management at the external borders; III) Preventing illegal immigration from Turkey;
IV) Better tackling of abuse of legal migration channels; V) Safeguarding and protecting free movement
by prevention of abuse by third country nationals; VI) Enhancing migration management, including
cooperation on return practices; VII) Preventing illegal immigration from and via the Southern
Mediterranean countries.
8
entered into force on 1 January 2014, Readmission negotiations were completed with
Azerbaijan and negotiations opened with Belarus in February 2014. Steps were undertaken to
prevent irregular migration via the Greek-Turkish border, also thanks to the active
involvement of Frontex, which continued its work in combating and preventing irregular
migration, with a special focus on the Western Balkans and Eastern Europe. A number of
actions took place with the aim of gathering, analysing and sharing data on fraud, and to share
intelligence and best practices for prevention between MS.
4.2.
Return policy
A Communication on the EU Return Policy49 was adopted in March 2014, reporting on the
development of the EU return policy over the last years, analysing its impact and presenting
forward-looking ideas.
Considerable progress was made in 2013 in the evaluation and promotion of a correct and
harmonised application of the Return Directive50, which promotes operational cooperation
and provides a legal framework for the conduct of return measures across the EU. A
significant number of MS have started or completed amending their national legislation to
remedy identified shortcomings.
Voluntary departure remains the preferred option to carry out returns, although in some cases
forced returns may be necessary. MS made increasing use of joint return operations (JROs)
coordinated and financed by Frontex. In addition Frontex provided training for return officers
focussing on safeguarding fundamental rights and dignity of returnees during forced return
operations.
Member States are encouraged to give an ambitious follow-up to the suggestions made by the
Commission in the Return Communication. Emphasis is put on the adoption of a "Return
Handbook" containing guidelines, best practices and recommendations for authorities
carrying out return related activities; an enhanced information exchange between national
forced return monitoring bodies in order to foster a more harmonised conduct of monitoring;
and the use of the European Migration Network as a platform to facilitate cooperation, in
particular as regards voluntary departure.
4.3.
Employer Sanctions Directive
In 2013 work progressed on the assessment of the implementation of the Employers Sanctions
Directive51. The first Commission's report on the implementation of the Directive52 concludes
that all MS bound by it53 prohibit the employment of irregular migrants, and punish their
employers through financial and criminal sanctions. A number of MS have made sanctions
tougher, for example by raising the amount of fines or the severity of criminal sanctions, and
the level of the sanctions varies considerably.
Not all MS have yet implemented the protective elements in favour of the irregular migrants
in a satisfactory manner, leaving room for improvement notably on the right to introduce a
claim against an employer, effective mechanisms to do so, and the systematic and objective
information on rights.
49
50
51
52
53
COM(2014)199 of 28.3.2014
Directive 2008/115/EC (OJ L 348, 24.12.2008, p.98)
Directive2009/52/EC (OJL 168, 30.6.2009, p. 24)
COM(2014)286 of 22.05.2014
Not applied by DK, IE, UK. HR not yet assessed.
9
Inspections are the backbone to enforce the prohibition of illegal employment and to inform
irregular migrants about their rights. The inspections' reports communicated so far are often
not complete, nor easily comparable, rendering a meaningful EU-wide synthesis of
inspections and their results difficult. The information collected suggests however that there
are big gaps in enforcement efforts between MS.
Member States are obliged to report on inspections each year before 1 July, and the
Commission will continue to monitor the measures taken to ensure that effective,
proportionate and dissuasive sanctions are applied across the EU and that mechanisms to
facilitate the enforcement of irregular migrants' rights are in place. An effective enforcement
of the Directive shall constitute an incentive for the employers to recruit third countries
nationals via legal channels, for the benefit of the migrants, the employers and the MS.
5.
NEW DEVELOPMENTS IN BORDER MANAGEMENT
5.1.
EU's external borders
5.1.1.
Update of the activities of Frontex
As the migratory pressure remained high on the EU's external borders in the course of 2013,
Frontex continued supporting and coordinating the operational response of MS, notably
through joint operations at the most affected land borders as well as along the main maritime
migratory routes, always with particular emphasis on promoting best practices of border
management and full respect of fundamental rights. Whilst the primary objective of Frontexcoordinated joint operations at sea is to prevent irregular entry across the external borders,
they have aimed also at early detection of migrants in distress and contributed to saving their
lives. In April 2013, the Commission presented a proposal54 for a regulation establishing rules
for sea operations coordinated by Frontex. Negotiations between the Council and the
European Parliament have been concluded and the Regulation will enter into force shortly.
5.1.2.
European border surveillance system (EUROSUR)
The Regulation establishing the European Border Surveillance System55 entered into force on
2 December 201356, making EUROSUR operational for the 19 Schengen Member States at
the southern and eastern external borders. The remaining 11 Schengen countries will join
EUROSUR on 1 December 201457.
EUROSUR is a multipurpose system to detect and prevent cross-border crime, such as drug
trafficking, as well as to contribute to saving migrants' lives at the external borders of the
Schengen area. It provides a common mechanism for near-real time information exchange
and interagency cooperation in the field of border surveillance. All national authorities with a
responsibility for border surveillance are required to coordinate their activities via national
coordination centres with each other, with other MS and with Frontex. The EUROSUR
Regulation requires Member States and Frontex to fully comply with fundamental rights, in
particular the non-refoulement principle and personal data protection.
54
55
56
57
COM(2013)197 of 12.04.2013. Intended to replace Council Decision 2010/252/EU, annulled by the
Court of Justice of the EU in September 2012.
Regulation (EU) No 1052/2013, OJL 295, 06.11.2013, p.11
Following the formal adoption in October 2013.
EUROSUR infographic:
10
This new instrument constitutes also a cornerstone of the EU response to the tragedy of
Lampedusa, allowing monitoring of the sea border and better identification of migrant's boats
in distress. This should be harnessed further by making best use of other existing systems
such as the ones developed by the European Maritime Safety Agency (EMSA).58
5.2.
Schengen Governance
5.2.1.
Biannual reports on Schengen area
th
The 4 biannual report was adopted on 28 November 201359, presenting information on the
overall picture (external borders, secondary migratory flows, Schengen evaluation
mechanism, EUROSUR and rules on Frontex sea border operations), on the application of
the Schengen acquis (inter alia occurrences of reintroduced control at internal borders and
pending infringement cases) as well as related issues such as the use of the Schengen
Information System, the Visa Information System, visa policy and readmission agreements.
5.2.2.
New Schengen evaluation mechanism/Schengen governance
After long and complex negotiation, the Regulation establishing an evaluation and monitoring
mechanism to verify the application of the Schengen acquis60 was adopted on 7 October
2013.61 The new mechanism will allow monitoring the situation, providing for support, and
remedying weaknesses in order to maintain the mutual trust within the Schengen area.
Regulation 1051/201362 provides for common rules on the temporary reintroduction of border
control at the internal borders for exceptional circumstances where the Schengen evaluation
mechanism identified persistent serious deficiencies at the external borders.
5.2.3.
Technical amendment of the Schengen Borders Code
Long-time expected, Regulation (EU) No 610/2013 modifying in particular the Schengen
Borders Code entered into force on 19 July 201363. It improves the clarity and narrows the
scope of different interpretations of the Schengen Borders Code and responds to practical
problems that have arisen since the entry into force of the Code. It also introduces a clear and
harmonised definition of the calculation method of short stays for third-country nationals in
the Schengen area and new legal framework for bilateral agreements establishing shared
border crossing points at the external borders.
5.2.4.
Introducing Smarter Borders
Facilitating border crossing of third country nationals to enter the EU is another way to make
the EU a more attractive destination. In February 2013 the Commission presented a "smart
border package", consisting of proposals for an "Entry-Exit System (EES)64", a "Registered
Traveller Programme (RTP)"65 and subsequent amendments of the Schengen Borders Code,
to speed-up, facilitate and reinforce border check procedures for foreigners travelling to the
58
59
60
61
62
63
64
65
http://www.emsa.europa.eu/
COM(2013) 832 final of 28.11.2013
Regulation (EU) No. 1053/2013 of 7 October 2013 establishing an evaluation and monitoring
mechanism to verify the application of the Schengen acquis and repealing the Decision of the Executive
Committee of 16 September 1998 setting up a Standing Committee on the evaluation and
implementation of Schengen, (OJ L 295, 6.11.2013, p. 27).
Applying 27.11.2014. The Commission is currently preparing a smooth implementation of the new
evaluation mechanism.
Regulation (EU) No 1051/2013, amending Regulation EC No 562/2006, (OJ L 295 of 6.11.2013, p. 1).
OJL 182, 29.6.2013, p. 1.
COM(2013) 95 of 28.2.2013
COM(2013) 97 of 28.2.2013
11
EU. The first discussion on the proposals in the Council was completed by early 2014. The
European Parliament also expressed preliminary views. The Commission suggested carrying
out a study (launched in March 2014) that will further analyse certain underlying technical
elements of the proposals. A pilot-scheme – intended to be entrusted to eu-LISA – will test in
2015 both the detailed design of the technical architecture and the underlying operational
processes.
5.3.
Visa Policy
In 2013 agreement was found between the co-legislators on a revised reciprocity mechanism
and the new visa suspension mechanism included in the Commission proposal66 amending
Council Regulation (EC) 539/200167, which enabled its entry into force in January 2014.
In early 2014 agreement between co-legislators was also reached on the Commission proposal
amending the visa lists of Council Regulation (EC) 539/2001. The amendment, which
provides for the transfer to the visa free list of 16 small Caribbean and Pacific island nations,
as well as the United Arab Emirates, Peru and Columbia, is likely to enter into force in June
2014. The Commission proposal amending Regulation (EC) No 539/2001 with a view to
transferring the Republic of Moldova to the visa free list68 was approved by co-legislators
early April 2014 and will enter into force at the end of the same month.
Revised visa facilitation agreements (VFA) with Ukraine and the Republic of Moldova
entered into force in July 2013. VFAs with Armenia and Cape Verde were concluded, and the
one with Armenia entered into force on 1 January 2014. A VFA with Azerbaijan was signed
in November and for Morocco negotiating directives were adopted by the Council in
December.
On 1 April 2014 the Commission adopted a report on the implementation of the Visa Code
and a proposal for a revision to ensure that EU visa policy contributes to fostering economic
growth and cultural exchanges by facilitating travel of legitimate travellers, such as business
people, tourists, students and young people, while continuing to ensure a high level of security
for the EU69.
The roll-out of the Visa Information System continued in 2013 to include eight additional
regions70.
6.
ENHANCING LEGAL MIGRATION ROUTES TO EUROPE
6.1.
Towards new EU rules on legal migration
2013 was a year of intensive negotiation on EU legislation on legal migration. A new
Directive on Seasonal Employment was agreed by co-legislators in November and adopted in
February 201471. This is the first directive addressing mainly low-skilled migrants and
circular migration, i.e. migrants coming to the EU for short periods and going back to a third
country after the end of the contract. Once implemented into national law by 30 September
66
67
68
69
70
71
COM(2011) 290 of 24.5.2011
Regulation (EC) No 539/2001 of 15.3.2001 listing the third countries whose nationals must be in
possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that
requirement. OJ L 81, 21.3.2001, p.1.
COM(2013) 853 of 27.11.2013
COM(2014) 165 and COM(2014)164 of 1.4.2014.
West Africa, Central Africa, East Africa, Southern Africa, South America, Central Asia, South East
Asia and the occupied Palestinian territory.
Directive 2014/36/EU of 26 February 2014 (OJ L 94, 28/03/2014, p. 375–390).
12
2016, seasonal workers will enjoy equal treatment with nationals of the host MS on terms of
employment and working conditions, and MS shall check these workers have access to
appropriate accommodation. More controls will reduce the risk of irregular employment and
exploitation of vulnerable groups.
Intensive negotiations on the proposal for a Directive on Intra-corporate Transferees72 resulted
in political agreement early in 2014. The new Directive is expected to generate economic
growth by, on the one hand, bringing an added value to the existing EU free trade agreements
and, on the other hand, helping attracting new investments to the EU. The agreement includes
a workable system for intra-EU mobility — which is of particular importance to this category
of professionals — and adequate rights and working conditions of intra-corporate transferees.
A new proposal73 for a recast Directive on the rules for the conditions of entry, residence and
rights of third-country national researchers, students, trainees, pupils, volunteers and au-pairs,
presented by the Commission in March 2013, has been discussed extensively with the Council
and the European Parliament. Compared to existing rules, the proposal contains clearer
admission conditions and procedural guarantees, an increased coherence with EU mobility
programmes, and gives students more opportunities to seek work during and after their
studies. It also aims at providing better protection and to address certain rights to equal
treatment with nationals.
6.2.
Better implementation of existing legislation
The Commission's prepared its first report74 on Member States' implementation of the EU
Blue Card Directive75. All participating MS have now transposed the Directive and can
deliver Blue Cards to highly skilled third-country national applicants.
The first available statistics76 reported in 2013 show that 3 664 Blue Cards were issued in
2012, of which 2 584 in Germany. 146 Blue Cards were renewed and 1 withdrawn. Together
with the Blue Card holders, 1 107 family members were admitted and 108 residence cards for
family members were renewed. Based on the currently available data, it is not yet possible to
draw final conclusions on the effectiveness of the scheme in attracting highly qualified third
country nationals to the EU. However, it seems clear that the coexistence of national schemes
for highly qualified workers and the lack of information and communication on the Blue Card
had an impact on the low number of Blue Cards issued in some countries.
The Commission continues its assessment of MS' implementation and will launch, if needed,
infringement procedures in relation to potential cases of non-conformity.
In follow-up to the 2011 Green Paper on the right to family reunification77, the Commission
adopted guidelines78. This Communication provides guidance to MS on how to better apply
Directive 2003/86/EC79. It aims at clarifying the issues identified during the public
consultation, ensuring a transparent and clear understanding of family reunification rules at
EU level, and contributing to their coherent application.
72
73
74
75
76
77
78
79
COM(2010)378. See EP Legislative Observatory : Inter-institutional reference 2010/0209(COD)
COM(2013)151 of 25.3.2013. Existing legislation Directives 2005/71/EC (researchers) and
2004/114/EC (students)
COM(2014)287 of 22.05.2014
Directive 2009/50/EC (OJ L 155, 18.6.2009, p.17) Not applied by DK, IE, UK.
For 2012, relating to 22 Member States.
COM(2014) 210 of 3.4.2014
OJ L251, 3.10.2003, p.12.
13
In 2013, the extension of the scope of the Long-term residents Directive80 to include also
beneficiaries of international protection became operational, however by the end of 2013
complete transposition was missing from 10 MS. Based on complaints received, the
Commission also pursued action against a number of MS, which led to changes of national
legislation in order to ensure proper implementation. Efforts were devoted to identify priority
areas needing closer monitoring such as equal treatment for long-term residents and intra-EU
mobility rights. The Commission will continue to ensure that migrant's rights are guaranteed
and that the provisions and spirit of the Directive are fully respected.
In December, the new on a single application procedure for a single permit and equal rights
for third country workers81 became applicable. By the end of 2013, full transposition had only
been notified by 8 MS. Infringements have been initiated against the other Member States.
When fully applied, this Directive will help counteract social dumping and exploitation of
third-country workers in the EU. It will ensure that workers covered by the Directive,
including those working on national permits, will have the right to equal treatment compared
to nationals with regard to important aspects as conditions of work, access to goods and
services, and access to social security.
6.3.
Legal migration as a tool for growth
The EU has for some time been facing significant challenges related to the lack of growth,
alongside the deepening of labour market shortages in certain areas, lack of needed skills and
an impact of an ageing population on productivity and competitiveness. Several initiatives in
2013 looked at the contribution of migrants to economic growth, and put forward evidence
confirming the benefit of a well-managed migration82 and trade related mobility.
The Entrepreneurship 2020 Action Plan83, identifying action to unleash Europe's
entrepreneurial potential, remove obstacles and revolutionise the culture of entrepreneurship,
recognised that migrants represent an important pool of potential entrepreneurs in Europe.
6.4.
Better knowledge to support migrants' integration
In a context of global economic crisis, third-country nationals were still significantly affected
by difficulties in accessing the labour market, lower performances in education or risk of
poverty and social exclusion. The EU indicators of immigrant integration point to a worsening
situation compared to EU citizens in 2013. For example, in 2013, 22% of third-country
nationals were unemployed as compared to the EU rate of 11% (in 2012 the rate was 21.3%
as opposed to10.6% for the EU). Four MS (AT, BE, DK and SE) received country-specific
recommendations on labour market integration of third-country nationals in the framework of
the 2013 European Semester84. As regards poverty and social exclusion, available 2012
80
81
82
83
84
Directive 2003/109/EC, as amended by Directive 2011/51/EU (OJL16, 23.1.2004, p.44, OJL 132,
19.5.2011, )
Directive 2011/98/EU (OJ L 343, 23.12.2011, p.1). Not applied by DK, IE, UK.
Inter alia, a workshop organised by the European Policy Centre on Skills mismatch and shortages in
Europe: A need for increased labour mobility? (28 February 2013), a publication by the Centre for
European Policy Studies on Social Benefits and Migration – A contested relationship and policy
challenge in the EU - http://www.ceps.eu/book/social-benefits-and-migration-contested-relationshipand-policy-challenge-eu; two OECD-EC joint projects "Matching Economic Migration with Labour
Market Needs" to be finalised by June 2014, and a 2 year project launched in 2013 "Review of Labour
Migration Policy in Europe".
COM(2013) 795 final of 9.1.2013
Country-specific recommendations 2013, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/countryspecific-recommendations/index_en.htm
14
figures85 show that 44.3% of third-country nationals were at risk of poverty and exclusion, as
compared with 24.8% in the EU.
Existing EU indicators as an evidence base to inform integration policies, together with an
analysis of their limits and suggestions for improvements, were addressed in the final report
of an EU pilot project on indicators of immigrant integration, which was coordinated by the
Commission and carried out with the active involvement of the Member States, civil society
and the research community. The report86 and the indicators, together with the recently
published European Modules on Migrant Integration87, continue to feed into a regular
exchange on EU integration policy development, in particular through the network of
National Contact Points on Integration.
Attention continued to be paid to the local and regional dimension. In June 2013 the
Commission launched, with the support of the Committee of the Regions, an interactive map
of integration practices at local and regional level on the European Website on Integration88,
offering a tool for a peer exchange of information on successful initiatives. Local and regional
practitioners were also invited to join the European Integration Forum89, as part of the efforts
to reinforce their involvement in policy developments on integration. In its two annual
meetings, the Forum addressed issues relating to integration of young migrants and the
democratic participation of migrants90.
7.
RELATIONS WITH THIRD COUNTRIES
7.1.
UN High-level Dialogue on International Migration and Development
Migration continued to be a prominent issue on the global agenda in 2013. The second Highlevel Dialogue on International Migration and Development, organised by the UN General
Assembly on 3-4 October 2013, renewed and strengthened the political commitment to the
issue of international migration and development. The outcome declaration shows that that the
international community is capable of reaching political agreement on such issues, including
on the need for integrating migration into the post-2015 development agenda, and provides
testimony to the progress made in recent years in this field. The EU took a very active role
during the negotiations of the outcome text, which reflects many of the EU main concerns91.
7.2.
Enhancing cooperation with third countries
During 2013 the EU pursued the implementation of the GAMM, the overarching framework
for the EU external migration and asylum policy, engaging in policy dialogues and
operational cooperation with third countries and regions. Significant progress has been made
in terms of both strengthening political relations with third countries and regions, notably the
85
86
87
88
89
90
91
Eurostat, EU-SILC survey.
Final report is published in August on the European Web Site on Integration,
http://ec.europa.eu/ewsi/en/lra.cfm
The Forum serves as a main EU platform for consultation with civil society on integration policies.
The reports of the two meetings are available on the European Web Site on Integration,
http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm.
The EU position ahead of the High-level Dialogue is reflected in the "Conclusions of the Council and of
the representatives of the Member States meeting within the Council on the 2013 UN High Level
Dialogue on Migration and Development and on broadening the development-migration nexus"
(Council document 12415/13) endorses the key messages included in the Commission Communication
“Maximising the Development Impact of Migration – The EU contribution for the UN High-Level
Dialogue and next steps towards broadening the development-migration nexus” (COM (2013) 292 ).
15
Southern Mediterranean countries and the Eastern Partnership countries, and contributing to
institutional and legislative reforms and capacity building in partner countries. Important steps
in this context were the establishment of Mobility Partnerships with Azerbaijan (December
2013), Morocco (June 2013) and Tunisia (March 2014). In December 2013, discussions were
launched with Jordan on the establishment of Mobility Partnership.
Visa liberalization dialogues continued with Russia92, Ukraine, Moldova, Georgia and
Kosovo93. The Commission issued progress reports on each of them94. A Visa Liberalization
Action Plan was presented to Georgia in February and the first Commission Progress Report
was published in November 201395. The visa liberalization dialogue with Turkey started on
16 December 2013 in parallel with the signing of the readmission agreement. As for Moldova,
the Commission in its Communication concluded that it has fulfilled all the conditions of its
action plan, and following agreement on the Commission's proposal to amend the Visa
Regulation (Regulation (EC) No 539/2001), the transfer of the Republic of Moldova to the
visa free list became effective on 28 April 2014. Through these dialogues, the EU is taking
gradual steps towards the ultimate goal of visa-free travel on a case-by-case basis, provided
that conditions for well-managed and secure mobility are in place. These dialogues contribute
to better migration and asylum management in the partner countries concerned, as they
feature benchmarks to fulfill.
Proposals to establish Common Agendas for Migration and Mobility, a more flexible
framework for bilateral cooperation than the Mobility Partnerships, which is aimed at priority
countries beyond the EU neighbourhood have been submitted to India and Nigeria.
Cooperation continued in the framework of the existing regional and bilateral dialogues, in
particular in the context of the Africa-EU Partnership on Migration, Mobility and
Employment, the Rabat Process and the EU-ACP Dialogue on migration and development in
the South, of the Prague Process and the Eastern Partnership panel on Migration and Asylum
in the East, as well as of the EU-CELAC Migration Dialogue. The new Silk Routes
Partnership for Migration established within the framework of the Budapest Process at the
Ministerial Conference held in Istanbul in April 2013 deserves special mention. The
establishment of this partnership is the culmination of the geographical reorientation of the
Budapest Process and provides the basis for substantial dialogue and cooperation with the
countries along the Silk Route which had been rather limited in the past. It also brings
important elements to the forefront such as a clear commitment to respect human rights in
migration management.
In October 2013, the first meeting of the High Level Dialogue on Migration and Mobility
with China took place. The High Level Dialogue has been established to enable exchange of
policy and best practices and explore possibilities of facilitating mobility while strengthening
cooperation on fighting irregular migration. The possibility to launch negotiations on
readmission issues and a visa waiver for diplomatic passport holders was discussed.
An increasing number of organised crime groups operate in source and transit countries to
facilitate irregular migration to the EU. In order to disrupt this activity, 'Irregular Immigration'
92
93
94
95
Due to the Crimea Crisis and following the European Council statement of 6 March 2014 the work
under the visa dialogue with Russia was suspended.
This designation is without prejudice to positions on status, and is in line with UNSCR 1244/99 and the
ICJ Opinion on the Kosovo declaration of independence.
COM(2013)923 of 18.12.2013; COM(2013)809 of 15.11.2013; COM(2013)807 of 15.11.2013;
COM(2013) 66 of 8.2.2013.
COM(2013) 808 of 15.11.2013
16
has been identified as one of the EU Crime Priorities under the EU Policy Cycle for organised
and serious international crime 2014-2017.96 The need to obtain a better picture of the
situation in neighbouring countries of transit has become clear. The establishment of networks
of Liaison Officers in Libya and Turkey dedicated to irregular migration will be important in
this regard.
7.3.
Climate change adaptation and migration
On 16 April 2013, a Commission Staff Working Document97 was published on Climate
Change, Environmental Degradation and Migration, as part of the EU Climate Change
adaptation Strategy98. This document aims at providing a conceptual understanding of the
links between climate change, environmental degradation and migration. It also takes stock of
tools and initiatives which the EU already possesses to address future challenges in this area
and provides orientations for future action, notably under the EU migration and development
agenda.
7.4.
EU 2013 Report on Policy Coherence for Development
Migration remains one of five priority topics identified by the Council for the EU agenda on
Policy Coherence for Development (PCD). The EU’s 2013 PCD report99 provided an
overview of the many measures taken by the EU and Member States to maximise the
significant development benefits which legal migration to Europe can produce for countries of
origin, including in areas such as remittances, brain drain and diaspora. The report noted that
more could be done to ensure that development concerns are taken into account in labour
migration and mobility policies at both EU and Member State levels.
7.5.
The report on the Global Approach on Migration and Mobility
In February 2014, the Commission presented its first biennial Report on the implementation
of the Global Approach to Migration and Mobility, covering the period 2012-2013100. The
report takes stock of the main achievements, draws lessons from the past implementation, and
looks into some avenues both at the level of policies and in relation to implementation
modalities. The report concludes that the GAMM continues to be an efficient framework to
engage third countries and regions in policy dialogue and operational cooperation. The report
was followed by Council conclusions adopted on 14 April 2014.
8.
A NEW ASYLUM, MIGRATION AND INTEGRATION FUND (AMIF)
The Commission adopted the package of proposals for the next multiannual financial
framework 2014-2020 in the area of Home Affairs on 15 November 2011101. This package
covered 4 legislative proposals which together provide for the creation of an Asylum,
Migration and Integration Fund (AMIF) and an Internal Security Fund (ISF).
Negotiations with the European Parliament and the Council started in 2012 and were
successfully concluded in the end of 2013. The result constitutes a good compromise that
meets the concerns of all parties reflecting the high sensitivity of this policy area.
96
97
98
99
100
101
Council Conclusions , JHA Council 6-7.6.2013.:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137401.pdf
SWD (2013) 138 of 16.4.2013
http://ec.europa.eu/clima/policies/adaptation/what/index_en.htm
SWD (2013) 456 of 31.10.2013
COM(2014) 96 of 21.2.2014
COM(2011) 751 final of 15.11.2011
17
The AMIF is a more comprehensive instrument than the former three Funds it succeeds - the
European Refugee Fund, the European Fund for the Integration of third-country nationals and
the European Return Fund - aiming at supporting the effective and integrated management of
migration flows in the EU while taking into account the principle of solidarity and
responsibility sharing. Almost 90% of its overall resources (EUR 3 137 million) will be
channelled through national programmes covering the whole period 2014-2020.
To allow a better alignment of the resources used at national level with EU policy objectives
and priorities, Policy Dialogues between the Commission and each MS took place in the
second half of 2013. MS are currently in the process of drafting their multi-annual national
programmes which they will formally submit once the AMIF has entered into force.
Another novelty introduced in the new Funds is the possibility to support actions related to the
external dimension, with a special focus on readmission agreements, mobility partnerships
and regional protection programmes. The Fund also foresees an emergency assistance
mechanism able to respond quickly to migratory pressures in MS and third countries.
The Fund will continue to strengthen and develop the Common European Asylum System by
ensuring the efficient and uniform application of the EU acquis and enhance solidarity
between MS. It will also encourage the development of proactive integration strategies,
including actions during the pre-departure stage, and promote a local approach to integration,
paying particular attention to the needs of beneficiaries of international protection, as well as
to vulnerable groups of migrants. The Fund will further support fair and effective return
management with emphasis on voluntary (assisted) return.
These AMIF funded actions will be complemented by the Internal Security Fund, in particular
its Borders and Visa component, through which support will be provided to the management
and surveillance of the EU external borders and development of the EU visa policy, thus
facilitating the mobility of legitimate travellers and countering irregular crossing of EU
borders.
9.
NETWORKING AND COMMUNICATING ON ASYLUM AND MIGRATION
9.1.
The European Migration Network (EMN)
The EMN102 increased its role in supporting evidence-based advice to policy making, by
providing up-to-date, objective, reliable and comparable information on migration and
asylum. In 2013, the main output of the EMN work included studies on Immigration of
International Students to the EU, on Identifying Identity in International Protection, on IntraEU Mobility and on attracting highly-qualified third-country nationals103. The EMN annual
conference took place in Vilnius on the topic of growth, labour shortages and migration104.
9.2.
Communicating key messages on immigration and asylum
An effective communication strategy regarding migration issues is key in reaching out to
target groups, and help both EU and non-EU citizens understand the challenges and benefits
of immigration. The Commission produces a variety of material on migration-related topics.
In 2013, it also organised the competition "Migrants in Europe", with over 750 schools from
all 28 MS submitting audio-visual pieces of work on the contribution of migrants to the EU
102
103
104
Established by Council Decision 2008/381/EC.
EMN
outcomes
available
online
do/networks/european_migration_network.
http://emn2013.lt/
18
at
www.ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-
society105. Special screenings took place, of films with a focus on the topic of trafficking in
human beings106. The Spanish, Arabic and Portuguese versions of the EU Immigration Portal
were launched. The Portal provides user-friendly information on EU and national immigration
policies and laws, and is intended for third country nationals wishing to migrate to the EU107.
10.
CONCLUSIONS AND WAY FORWARD
While significant progress has been achieved with respect to certain areas of migration
management, the developments of 2013 clearly show the importance for the EU and its
Member States to continue and increase their action in the field of immigration, asylum, and
border management. The EU must take determined action to prevent migrants losing their
lives in the attempt to reach the European shores and to step up the fight against organised
crime that prospers through smuggling and trafficking of human beings. The EU must ensure
that Europe's borders are safe and secure with appropriate legal channels for entry.
Efforts needs to be stepped up to fight violence and discrimination against migrants, and
actively promote integration into our societies, as well as to combat racism and xenophobia,
factors that affect social cohesion and can deter migrants, including highly qualified ones, to
choose Europe as a destination.
The Commission will continue to support and promote well-managed migration, and
welcomes the debate that will arise in the European Parliament and the Council on the basis
of this report.
105
106
107
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-945_en.htm
"Sestre" by Vladimir Paskljević on the EU Open Door Day 2013; "Not my Life" by Robert Bilheimer
on the EU Anti-trafficking day
http://ec.europa.eu/immigration
19
COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 22.5.2014
COM(2014) 288 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU
CONSEIL
Cinquième rapport annuel sur l’immigration et l’asile (2013)
{SWD(2014) 165 final}
FR
FR
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU
CONSEIL
Cinquième rapport annuel sur l’immigration et l’asile (2013)
1.
INTRODUCTION
L’année 2013 a vu augmenter le nombre de demandes d’asile de manière très significative par
rapport aux années précédentes. Il y a également eu une forte augmentation du nombre de
détections de personnes franchissant clandestinement les frontières par rapport à 2012. Ces
augmentations ont démontré la nécessité de prendre des mesures au niveau de l’UE afin de
soutenir les États membres face aux défis consistant à répondre à la pression migratoire, dans
le plein respect des droits fondamentaux des migrants. Les événements tragiques du 3 octobre
au large de l’île italienne de Lampedusa, lorsqu’un bateau transportant plus de 500 migrants a
coulé en faisant plus de 360 victimes, ont constitué une étape tragique dans le débat sur la
migration et l’asile dans la région européenne. Cette tragédie n’était pas un accident isolé.
40 000 personnes auraient gagné l’Europe en 2013 par voie maritime et, parmi ces personnes,
au moins 600 auraient perdu la vie dans leur tentative pour atteindre les côtes de l’UE1.
Une task-force pour la Méditerranée (TFM) a été créée afin d’élaborer une stratégie globale
visant à éviter de nouvelles victimes en Méditerranée et cerner des actions prioritaires pour
une utilisation à court terme plus efficace des politiques et outils européens, sur la base des
principes de prévention, de protection et de solidarité. La TFM a défini un large éventail de
mesures pour l’ensemble de la Méditerranée, énoncées dans une communication2 adoptée par
la Commission le 4 décembre 2013. Ces mesures incluent une coopération avec les pays tiers,
le renforcement des filières d’immigration légale, un engagement clair en ce qui concerne la
relocalisation, de nouvelles mesures pour lutter contre le trafic et la traite des êtres humains et
le renforcement de la surveillance des frontières. La communication a souligné la nécessité
d’apporter un soutien opérationnel aux États membres sous pression. Le Conseil européen de
décembre a accueilli favorablement la communication et a invité la Commission à faire
rapport sur sa mise en œuvre.
Toutefois, la tragédie de Lampedusa ne s’est pas produite dans un vide de politique.
L’exacerbation du conflit en Syrie, avec un nombre enregistré de réfugiés en provenance de
Syrie dépassant les 2,3 millions début 20143, a intensifié les sollicitations faites à l’UE et aux
États membres pour renforcer les politiques en matière d’immigration, d’asile et de frontières
extérieures basées sur la protection des migrants, et la solidarité entre États membres. À cet
égard, une réalisation majeure a été l’adoption du régime finalisé d’asile européen commun,
qui fixe des normes communes élevées et prévoit une coopération renforcée afin de veiller à
une égalité de traitement des demandeurs d’asile dans un régime ouvert et équitable à travers
l’UE. L'année 2013 a également vu une importante évolution de la gestion des frontières,
notamment la gouvernance de Schengen, et de nouvelles propositions concernant des
«frontières intelligentes».
1
2
3
De 1998 à 2013, il a été observé que 623 118 migrants ont atteint les côtes de l’UE de manière
irrégulière, représentant une moyenne de 40 000 personnes par an. Source: Migrants smuggled by sea to
the EU: facts, laws and policy options; Centre des politiques migratoires;
http://www.migrationpolicycentre.eu/docs/MPC-RR-2013-009.pdf.
2
Parallèlement à la nécessité de répondre aux situations de crise, l’UE a continué d’être
confrontée au défi consistant à assurer la reprise économique et la croissance. Une migration
bien gérée peut contribuer à stimuler l’économie, à offrir un accès aux compétences
nécessaires et à lutter contre les pénuries sur le marché du travail.
L’action de l’UE doit être perçue dans le contexte politique plus large des relations de l’UE
avec les pays et régions partenaires concernés. La politique européenne de voisinage (PEV)4
et l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM)5 définissent le
cadre permettant de renforcer un dialogue et une coopération approfondis avec les pays
partenaires sur la migration et la mobilité, en vue, notamment, de traiter les causes profondes
de la migration irrégulière et forcée, de prévenir des incidents dramatiques et de protéger la
vie des migrants et leurs droits fondamentaux.
En s’appuyant tant sur l’AGMM que sur la politique de développement de l’UE – le
Programme pour le changement –, le cadre stratégique de l’UE pour la migration et le
développement a été révisé au moyen de la communication intitulée «Maximiser l’effet positif
des migrations sur le développement»6 et des conclusions ultérieures du Conseil7, soulignant
le rôle d’une gouvernance efficace en matière de migration en augmentant les synergies
positives entre migration et développement et en renforçant l’engagement de l’UE en faveur
du soutien aux pays en développement dans la consolidation de la gouvernance des
migrations.
L'année 2013 a également été témoin de progrès importants dans la fixation des priorités et
l’obtention d’un financement de l’UE pour des actions dans le domaine de l’asile, des
migrations et de l’intégration, avec l’achèvement des négociations concernant le cadre
financier pluriannuel 2014-2020. Le règlement établissant le nouveau Fonds «Asile, migration
et intégration» (FAMI) et le nouveau Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) a été approuvé
par le Parlement européen le 13 mars 20148.
Le présent rapport résume l’évaluation par la Commission de l'évolution de la politique au
niveau de l’UE en matière d’immigration et d’asile en 2013. Il est complété par un document
de travail de ses services9 fournissant un complément d’informations et de statistiques sur
l'évolution intervenue au niveau tant de l’UE que des États membres, statistiques qui ont été
recueillies par le réseau européen des migrations10.
2.
CHIFFRES CLÉS DE L’IMMIGRATION DANS L’UE EN 201311
Au début de 2013, la population de l’Union s’établissait à 503 millions d’individus, dont
20,4 millions étaient des ressortissants de pays tiers, représentant 4 % de la population totale.
En 2012, 2,1 millions de premiers titres de séjour ont été délivrés à des ressortissants de pays
4
5
6
7
8
9
10
11
http://eeas.europa.eu/enp/index_fr.htm.
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-tomigration/index_en.htm.
COM(2013)292.
Document du Conseil 12415/13.
Entrée en vigueur prévue au deuxième trimestre 2014.
SWD (2014) 165.
REM, http://www.emn.europa.eu.
Les statistiques présentées dans la présente communication sont essentiellement les dernières
statistiques disponibles d’Eurostat. Des statistiques plus détaillées, dont certaines proviennent du REM
et ventilées par État membre, sont reprises dans l’annexe statistique du document de travail des services
de la Commission qui l’accompagne SWD(2014)165.
3
tiers12. Sur ces premiers titres, 32 % ont été délivrés pour raisons familiales, 23 % en vue de
l’exercice d’une activité rémunérée, 22 % pour études et 23 % pour d’autres raisons (telles
qu’une protection internationale). Les pays dont les ressortissants ont reçu le plus grand
nombre de premiers titres sont: les États-Unis d’Amérique avec 200 000 ressortissants de pays
tiers représentant 9,5 % du total de l’UE, suivis de l’Ukraine, de la Chine et de l’Inde avec
environ 7,5 % du total de l’UE (163 000, 161 000 et 157 000). Un nombre important de titres
(entre 5 % et 2,5 % du total de l’UE) ont été délivrés à des ressortissants du Maroc (102 000),
de la Russie (66 000), des Philippines (62 000), de la Turquie (59 000) et du Brésil (51 000).
Le nombre total de demandes d’asile en 2013 s’est élevé à 434 160, ce qui représente une
forte augmentation d’environ 100 000 demandeurs par rapport à l’année précédente. Le plus
grand groupe de demandeurs provenait de la Syrie (50 470, soit 12 % de l’ensemble des
demandeurs), d’autres pays importants étant la Russie, l’Afghanistan, la Serbie, le Pakistan et
le Kosovo. Sur l’ensemble des demandeurs, 112 730 ont bénéficié d’une protection en
première instance (réfugiés: 49 510, protection subsidiaire: 45 540 ou humanitaire13: 17 685),
ce qui représente environ 35 % de l’ensemble des décisions prises en première instance14.
La vaste majorité des plus de 2,3 millions de personnes ayant fui la Syrie depuis le
déclenchement du conflit en 2011 ont trouvé refuge au Liban, en Turquie, en Jordanie, en Irak
et en Égypte15, avec quelque 82 73016 demandeurs d’asile dans l’UE17.
Le nombre de mineurs non accompagnés demandant une protection internationale est resté le
même qu’en 2012, avec 12 425 demandes soumises. Venant essentiellement d’Afghanistan
(3 310), de Somalie (1 580), de Syrie (1 010) et d’Érythrée (715), la majorité de ces enfants
ont été accueillis par la Suède, l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Autriche et l’Italie.
Les statistiques sur la migration irrégulière sont probablement incomplètes ou manquent de
fiabilité, en raison de la nature des phénomènes qu’elles sont appelées à traduire. Néanmoins,
la migration irrégulière demeure une composante majeure de la migration vers l’UE. Des
indicateurs tels que les refus d’entrée, les arrestations et les retours peuvent être utilisés, bien
qu’ils fassent l’objet de nombreuses réserves.
En 201318, quelque 317 840 personnes se sont vu interdire l’entrée dans l’UE, ce qui
représente une légère augmentation de 0,6 % par rapport à 2012, la grande majorité d’entre
elles (61 %) ayant été refoulées en Espagne. Le nombre des arrestations a diminué, avec
386 230 personnes appréhendées en 201319 (contre 433 665 en 2012). En 2013, les États
membres ont renvoyé quelque 166 470 citoyens non ressortissants de l’UE vers des pays
tiers20. Des rapports trimestriels de Frontex21 ont également permis d’informer en temps utile
les responsables politiques de la situation aux frontières extérieures de l’UE: en 2013 (de
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Données d’Eurostat pour 2012. Les données de 2013 seront disponibles en juillet 2013. SWD (2014)
165, annexe statistique, inclut des données 2013 partielles présentées par le REM.
Une protection humanitaire est accordée aux ressortissants de pays tiers ou aux apatrides qui sont
autorisés à séjourner sur le territoire des États membres pour des raisons autres que le besoin de
protection internationale, mais à titre discrétionnaire par bienveillance ou pour des raisons humanitaires.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-24032014-AP/EN/3-24032014-AP-EN.PDF.
50 470 en 2013, 24 115 en 2012 et 8 145 en 2011.
La plupart ont demandé l’asile en Allemagne et en Suède (un tiers du total chacune), suivies par la
Bulgarie, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Autriche, le Danemark et la Belgique, les autres États
membres n’étant que marginalement concernés.
Eurostat; données pour 2013 non disponibles pour la Grèce.
Eurostat, données pour 2013 non disponibles pour la Grèce et les Pays-Bas.
Eurostat, pas de données pour 2013 disponibles pour la Grèce.
http://www.frontex.europa.eu/publications.
4
janvier à septembre), 77 140 personnes ont été interceptées en franchissant illégalement les
frontières de l’UE, avec une augmentation significative à partir de juillet affectant fortement
les côtes italiennes, notamment en raison de l’aggravation de la crise syrienne.
3.
EFFORTS POUR RENFORCER LA PROTECTION INTERNATIONALE
3.1.
Un progrès majeur: accord sur le régime d’asile européen commun
L’année 2013 a été importante pour les progrès du régime d’asile européen commun (RAEC).
Les négociations sur la refonte des règlements de Dublin22 et Eurodac23 ainsi que sur la
refonte des directives concernant les conditions d’accueil24 et les procédures d’asile25 ont été
finalisées et les textes ont été adoptés le 26 juin 201326. La refonte de la directive concernant
les normes relatives aux conditions pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale27
et l’extension du champ d’application de la directive relative au statut des ressortissants de
pays tiers résidents de longue durée28, afin d’inclure également les bénéficiaires de la
protection internationale, sont devenus opérationnels. Le RAEC offrira un meilleur accès à la
procédure d’asile pour ceux qui recherchent une protection, des décisions sur les demandes
d’asile plus équitables, plus rapides et de meilleure qualité, et des conditions dignes et
décentes tant pour ceux qui demandent l’asile que pour ceux auxquels est accordée une
protection internationale dans l’UE. Au cours des prochaines années, l’accent sera placé sur
une mise en œuvre uniforme des nouveaux instruments en matière d’asile dans l’UE.
3.2.
Coopération pratique et solidarité au sein de l’UE
3.2.1.
Le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO)
L’EASO29 a continué de contribuer à l'élaboration d’initiatives de coopération pratique en
matière d’asile. En 2013, 2 111 fonctionnaires ont reçu une formation dans le cadre de
modules du programme de formation de l’EASO30. Les activités de l’EASO incluaient une
assistance aux États membres dans le renforcement de la qualité des procédures d’asile avec
une attention particulière pour l’accès à la protection, l’entretien individuel, l’appréciation des
preuves et la localisation des familles. En ce qui concerne les informations sur les pays
d’origine, l’Agence a publié un rapport sur les Balkans occidentaux31 et a organisé plusieurs
ateliers sur la Syrie, la Russie et d’autres principaux pays d’origine des demandeurs d’asile.
La «stratégie par réseaux» a été affinée, par l’établissement de réseaux d’experts des États
membres ayant des contacts réguliers avec les principaux pays d’origine afin de partager des
informations et contribuer à l’harmonisation des décisions au niveau de l’UE.
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Règlement (UE) n° 604/2013 (JO L 180 du 29.6.2013, p. 31).
Règlement (UE) n° 603/2013 (JO L 180 du 29.6.2013, p. 1).
Directive 2013/33/UE (JO L 180 du 29.6.2013, p. 96).
Pour
plus
d’informations:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-wedo/policies/asylum/index_en.htm. Brochure : http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/ceasfact-sheets/ceas_factsheet_fr.pdf.
Infographie:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/elibrary/multimedia/infographics.
Directive 2003/109/CE (JO L 16 du 23.1.2004, p. 44), telle que modifiée par la directive 2011/51/UE
(JO L 132 du 19.5.2009, p. 1).
http://easo.europa.eu.
1947 personnes ont suivi des formations nationales et 164 des sessions de formation pour formateurs à
Malte. Environ 200 étaient des fonctionnaires non membres de l’UE formés dans le cadre de projets tels
que les projets du HCR, le Processus de Prague, etc.
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/WB-report-final-version.pdf.
5
L’EASO a continué d’apporter une assistance à la Grèce et a activé un plan de soutien spécial
à l’Italie et à la Bulgarie en raison des difficultés auxquelles ces pays sont confrontés dans la
gestion des demandes d’asile. Le Bureau a également développé des actions dans le domaine
de la relocalisation, de la réinstallation et de la dimension extérieure du RAEC. Le second
«Rapport annuel sur la situation de l’asile dans l’Union 201232», publié en juillet 2013,
présente le bilan de la mise en œuvre du RAEC et une analyse des flux d’asile vers l’UE.
3.2.2.
Financement d’urgence et appui en matière d’asile aux États membres
À la suite de la tragédie de Lampedusa, la Commission a apporté un soutien spécial aux
autorités italiennes afin de les aider à gérer les flux migratoires et à mieux contrôler l’axe de
la Méditerranée centrale en vue d’améliorer la surveillance des frontières et sauver des vies.
Les opérations de Frontex ont été renforcées par un budget supplémentaire de 7,9 millions
d’euros, tandis que l’Italie s’est vu allouer des ressources d’urgence au titre du Fonds
européen pour les réfugiés (FER)33, du Fonds pour les frontières extérieures et du Fonds pour
le retour (FR), pour un montant total de 23 millions d’euros.
En outre, huit autres États membres34 ont bénéficié en 2013 de mesures d’urgence au titre du
FER pour un montant total de 36,34 millions d’euros35 qui ont été consacrés à une réponse
rapide aux conséquences de la crise syrienne.
En 2013, la Grèce a reçu 82,7 millions d’euros36 du FER, du FR et du Fonds pour les
frontières extérieures. Le plan d’action grec révisé sur la réforme de la migration et de l’asile,
présenté en janvier 201337, constitue le point de référence actuel au niveau de l’UE pour
répondre aux pressions migratoires d’urgence et remédier aux lacunes systémiques38. La
Grèce a fait preuve de volonté politique pour améliorer son régime d’asile et ses politiques de
migration. Un accord politique a été trouvé sur l’accroissement de la capacité d’hébergement
en centres ouverts pour les demandeurs d’asile et les personnes vulnérables. L’accès à la
procédure d’asile s’est amélioré avec la création de nouveaux bureaux régionaux d’asile. Le
premier centre d’accueil à Fylakio Evros et les centres de filtrage dans les îles du nord de la
32
33
34
35
36
37
38
Bureau européen d’appui en matière d’asile, 2013 http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASOAnnual-Report-Final.pdf.
Un total de 12 millions d’euros, dont 10 millions en réponse à la tragédie de Lampedusa.
Allemagne, France, Hongrie, Malte, Pays-Bas, Chypre, Grèce, Bulgarie.
Y compris 12 millions d’euros pour l’Italie.
Pour la période 2011-2013, la Grèce s’est vue allouer un montant de 97,88 millions d’euros au titre du
Fonds pour le retour, de près de 130 millions d’euros au titre du Fonds pour les frontières extérieures
(FFE) et de 23,97 millions d’euros au titre du Fonds européen pour les réfugiés (FER). Bien que le
montant alloué par le FER pour 2013 se soit limité à 3,2 millions d’euros, les montants alloués à la
Grèce au titre du Fonds pour le retour et du Fonds pour les frontières extérieures se sont respectivement
élevés à 35,5 millions d’euros et à 44 millions d’euros pour 2013.
Résumé du plan d’action grec révisé sur la gestion de l’asile et des migrations (décembre 2012)
ummary_en.pdf.
Il couvre: la création d’une procédure de filtrage à la frontière dans le respect du droit de l’UE; la
réforme de la procédure d’asile par l’établissement d’un nouveau service d’asile et d’une instance
d’appel administrative indépendante; le règlement des affaires en souffrance pendant la période
transitoire; le renforcement de la capacité d’accueil de demandeurs d’asile; et l’établissement d’un
régime efficace pour le retour. La Commission a entrepris un exercice de définition des priorités dans la
mise en œuvre du plan d’action grec révisé, en mettant notamment l’accent sur les actions visant à
traiter les principales préoccupations servant de base à la condamnation de la Cour européenne des
droits de l’homme dans l’affaire MSS, ainsi que les préoccupations soulevées dans une procédure
d’infraction en cours. La Commission, avec l’EASO et d’autres parties intéressées, a continué
d’apporter une aide à la Grèce pour améliorer son régime d’asile, y compris l’octroi d’un financement
ciblé et le déploiement d’équipes d’appui en matière d’asile de l’EASO.
6
mer Égée (Lesbos, Chios et Samos) sont à présent opérationnels. Enfin, six anciens centres de
détention, inappropriés pour héberger des migrants dans des conditions humaines, ont été
fermés. Tout en saluant clairement ces avancées, la Commission estime que des efforts
supplémentaires sont nécessaires, notamment en ce qui concerne le respect des droits de
l’homme, la prestation continue des services et les conditions de vie dans les centres de
détention. La Commission, y compris la task-force pour la Grèce, continuera à collaborer avec
les autorités grecques afin de faciliter la mise en œuvre efficace du plan d’action. Le maintien
du soutien et de la solidarité témoignés par d’autres États membres est également nécessaire.
La Commission a effectué des missions afin de discuter avec Chypre de la nécessité
d’améliorer son régime d’asile et notamment la nécessité d’accroître ses capacités
d’hébergement en centres ouverts et d’améliorer les conditions d’accueil. Dans ce contexte,
les 2,7 millions d’euros d’allocations du FER pour 2012 et 2013 seront principalement
investis dans l’amélioration des conditions d’accueil. Chypre a également bénéficié des
mesures d’urgence du FER pour 2013 mentionnées ci-dessus.
Par suite d’une forte augmentation du nombre de migrants franchissant la frontière bulgaroturque et de personnes demandant une protection internationale, les autorités bulgares ont
sollicité l’assistance de l’UE notamment. En octobre 2013, la Commission, avec le soutien de
l’EASO et Frontex, a procédé à une évaluation et a cerné deux principaux domaines de
préoccupation: la capacité d’accueil et d’hébergement, ainsi que la capacité de traiter un plus
grand nombre de demandes. Afin de remédier à ces insuffisances, l’EASO et les autorités
bulgares ont convenu d’un plan opérationnel, courant jusque septembre 2014. La Bulgarie
était assistée par des équipes d’experts détachés d’autres États membres et a reçu
5,65 millions d’euros au titre de l’enveloppe d’urgence octroyée par le FER pour élargir et
améliorer sa capacité d’hébergement. 2,4 millions d’euros ont été octroyés au titre du Fonds
pour les frontières extérieures afin d’aider la police des frontières à repérer et enregistrer les
nouvelles arrivées, améliorer les capacités d’hébergement, supporter les coûts du transport
intérieur des migrants, assurer le contrôle des frontières et passer en revue l’équipement
technique.
3.2.3.
Relocalisation dans l’UE
Le premier forum annuel de la relocalisation, tenu le 25 septembre 201339, a été l’occasion
pour les États membres de discuter avec la Commission tant de leurs besoins en matière de
relocalisation que de leurs intentions concernant de futures activités de relocalisation. La
communication sur les travaux de la TFM a également rappelé l’importance de la
relocalisation en tant qu’instrument clé pour une solidarité volontaire.
3.3.
Programmes de protection régionaux et relocalisation
L’inclusion de la protection internationale et de la dimension extérieure de l’asile en tant que
priorité thématique spécifique de l’AGMM révisée en 2012 a permis de traiter ces questions
de manière plus systématique et stratégique dans le cadre de dialogues politiques et d’une
coopération opérationnelle. Il s’agit par exemple de l’instauration d’un régime d’asile national
qui constitue l’un des principaux engagements pris par le Maroc dans le contexte du plan
39
Reconnaissant que les États membres étaient majoritairement opposés à la suggestion de la
Commission, telle qu’exposée dans la communication sur le renforcement de la solidarité au sein de
l’Union européenne dans le domaine de l’asile, COM(2011) 835, pour un programme de relocalisation
volontaire permanent, la Commission a organisé un forum sur la relocalisation afin de discuter des
besoins, des capacités et des préoccupations politiques en matière de relocalisation.
7
d’action de la PEV et du partenariat pour la mobilité entre l’UE et le Maroc, signé
en juin 2013.
La migration résultant du conflit en Syrie est restée un défi important pour les régimes d’asile
de certains États membres (Bulgarie, Grèce, Chypre), d’autres étant témoins d’une
augmentation du nombre des demandes d’asile.
Les programmes de protection régionaux et la relocalisation sont des instruments clés pour
renforcer la solidarité avec les pays tiers et aider les réfugiés ainsi que d’autres personnes
ayant besoin de protection. La relocalisation des réfugiés est un acte de solidarité entre les
États membres de l’UE et les pays tiers qui accueillent de grandes populations de réfugiés.
L’objectif de la Commission est de veiller, tout en respectant le caractère volontaire de la
réinstallation, à ce que davantage de réfugiés soient relocalisés chaque année par un plus
grand nombre d’États membres. Lors de l’accord conclu sur le programme européen commun
de réinstallation40, les États membres ont arrêté ensemble, pour la première fois, des priorités
communes en matière de relocalisation pour 201341. Il s’agit d’un signal politique fort d’unité
et de solidarité, qui témoigne de l’importance que l’UE et ses États membres attachent au
ciblage des efforts européens de relocalisation sur les situations prolongées qui méritent une
attention particulière.
En 2014, la Commission finalisera le lancement d’un programme régional (de développement
et) de protection au Moyen-Orient. Le Haut-Commissaire aux réfugiés des Nations unies
(HCR) a lancé un appel pour quelque 12 000 places pour la relocalisation et l’admission
humanitaire de personnes provenant de Syrie en 2013, ainsi que quelque 30 000 places pour la
fin de 2014. La Commission a soutenu cet appel et plusieurs États membres42 ont répondu en
offrant plus de 13 100 places.
Le cadre politique de l’UE pour la migration et le développement43 a également été révisé en
2013 et des mesures ont été prises afin d’intégrer pleinement la migration forcée dans
l’agenda du développement-migration et veiller à ce que les réfugiés et autres migrants forcés
soient inclus dans la planification du développement à long terme, afin de prévenir de futurs
déplacements et renforcer les efforts pour trouver des solutions durables.
3.4.
Mineurs non accompagnés
Les mineurs non accompagnés forment un groupe vulnérable qui a continué à faire l’objet
d’une grande attention en 2013, l’accent étant mis à parts égales sur les mineurs qui
demandent l’asile et sur ceux qui ne le demandent pas. En septembre 2013, le Parlement
européen a adopté une résolution sur la situation des enfants non accompagnés dans l’UE,
appelant la Commission et les États membres à renforcer leurs efforts pour la protection de ce
groupe vulnérable. L’EASO a poursuivi ses travaux concernant la détermination de l’âge44, la
localisation des familles et les pays d’origine.
40
41
42
43
44
Décision 281/2012/UE du 29 mars 2012. http://www.resettlement.eu.
Dans le cadre de ce programme, les États membres participants se sont engagés à relocaliser
3 962 réfugiés en 2013. Cela représente une augmentation par rapport à 2012, année durant laquelle le
nombre d’engagements de réinstallation s’est établi à 3 083.
Autriche, Belgique, Finlande, France, Allemagne, Hongrie, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Espagne,
Suède.
Communication intitulée «Maximiser l’effet positif des migrations sur le développement»,
COM(2013)292 du 21.5. 2013.
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf.
8
3.5.
Éradiquer la traite des êtres humains et lutter contre le trafic illicite
En avril 2013, la Commission a publié le premier rapport de statistiques sur la traite des êtres
humains au niveau de l’UE45. 23 632 personnes étaient des victimes identifiées ou présumées
de la traite dans l’UE au cours de la période 2008-2010; 80 % des victimes étaient des
femmes et des filles, 20 % des hommes et des garçons. La majorité des victimes étaient
soumises à la traite à des fins d’exploitation sexuelle (62 %), suivie de la traite à des fins de
travail forcé (25 %) et d’autres formes de traite dont le prélèvement d’organes, les activités
criminelles ou la vente des enfants (14 %).
Le délai de transposition de la directive 2011/36/UE46 concernant la prévention de la traite des
êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes a expiré
en avril 2013. Alors que 21 États membres ont notifié une transposition complète, la
Commission poursuit des procédures d’infraction contre ceux qui ne l’ont pas fait.
La communication de la TFM consacre à la lutte contre la traite des êtres humains et l'activité
de passeur un chapitre qui expose des actions concrètes à entreprendre et souligne la nécessité
de concilier une lutte efficace contre les activités des passeurs avec la nécessité d’éviter la
criminalisation de l’aide humanitaire.
4.
PROGRÈS FACE À LA PRESSION MIGRATOIRE
4.1.
Maintenir une approche cohérente pour réduire les migrations irrégulières
Conformément aux priorités stratégiques établies dans la 3e mise à jour semestrielle47 de
l’«Action de l’UE face à la pression migratoire – une réponse stratégique»48, en 2013,
plusieurs résultats ont été obtenus. De nouveaux accords de réadmission ont été signés
(Arménie, Cap-Vert, Turquie) et les travaux se sont poursuivis afin d’assurer la mise en
œuvre complète des accords existants. L’accord de réadmission avec l’Arménie est entré en
vigueur le 1er janvier 2014, les négociations en la matière ont été menées à terme avec
l’Azerbaïdjan et des négociations se sont ouvertes avec le Belarus en février 2014. Des
mesures ont été entreprises afin de prévenir la migration irrégulière par la frontière grécoturque, grâce également à l’implication active de Frontex, qui a poursuivi ses travaux de lutte
et de prévention de la migration irrégulière, avec une attention particulière pour les Balkans
occidentaux et l’Europe orientale. Un certain nombre d’actions ont eu lieu dans le but de
recueillir, d’analyser et de partager des données sur la fraude ainsi que de partager les
renseignements et les meilleures pratiques pour la prévention entre les États membres.
45
46
47
48
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-isnew/news/news/2013/docs/20130415_thb_stats_report_en.pdf.
JO L 101 du 15.4.2011, p. 1. Directive non appliquée par le Danemark.
Document 16344/13, approuvé par le SCIFA/comité mixte le 21 novembre 2013.
«L’action de l’UE face à la pression migratoire – une réponse stratégique» comprend sept domaines
stratégiques prioritaires: I) renforcer la coopération avec les pays tiers d'origine et de transit en matière
de gestion des migrations; II) renforcer la gestion des frontières extérieures; III) prévenir l'immigration
clandestine à la frontière gréco-turque; IV) améliorer la lutte contre le détournement des voies de
migration légales; V) préserver et protéger la liberté de circulation en prévenant les abus des
ressortissants de pays tiers; VI) améliorer la gestion des migrations, notamment la coopération en
matière de retour; VII) prévenir l’immigration clandestine en provenance de et via les pays au Sud de la
Méditerranée.
9
4.2.
Politique de retour
Une communication sur la politique de l’Union européenne en matière de retour49 a été
adoptée en mars 2014, rendant compte de l’évolution de la politique de l’UE en matière de
retour au cours des dernières années, analysant son impact et présentant des idées novatrices.
Des progrès considérables ont été réalisés en 2013 dans l’évaluation et la promotion d’une
application correcte et harmonisée de la directive «retour»50, qui favorise une coopération
opérationnelle et offre un cadre juridique pour la conduite des mesures en matière de retour
dans l’UE. Un grand nombre d’États membres ont commencé ou achevé de modifier leur
législation nationale afin de remédier aux carences répertoriées.
Le départ volontaire demeure l’option privilégiée pour la mise en œuvre des retours, bien que,
dans certains cas, des retours forcés puissent être nécessaires. Les États membres ont eu de
plus en plus recours aux opérations conjointes de retour, coordonnées et financées par
Frontex. En outre, Frontex a dispensé une formation aux spécialistes des retours, axée sur le
respect des droits fondamentaux et de la dignité des personnes renvoyées dans le cadre
d'opérations de retour forcé.
Les États membres sont encouragés à donner une suite ambitieuse aux suggestions formulées
par la Commission dans la communication en matière de retour. L’accent est placé sur
l’adoption d’un «Manuel en matière de retour» contenant des lignes directrices, les meilleures
pratiques et des recommandations pour les autorités réalisant des activités liées au retour, un
meilleur échange d’information entre les organismes nationaux de contrôle des retours forcés
afin de favoriser une exécution plus harmonisée du contrôle, et le recours au réseau européen
des migrations comme plate-forme de facilitation de la coopération, notamment en ce qui
concerne le départ volontaire.
4.3.
Directive relative aux sanctions à l’encontre des employeurs
En 2013, les travaux ont progressé en ce qui concerne l’évaluation de la mise en œuvre de la
directive relative aux sanctions à l’encontre des employeurs51. Le premier rapport de la
Commission sur la mise en œuvre de la directive52 conclut que tous les États membres liés par
cette directive53 interdisent l’emploi de migrants irréguliers et punissent leurs employeurs par
des sanctions financières et pénales. Un certain nombre d’États membres ont durci les
sanctions, par exemple en augmentant le montant des amendes ou la sévérité des sanctions
pénales, et le niveau des sanctions varie considérablement.
Tous les États membres n’ont pas encore mis en œuvre les éléments de protection en faveur
des migrants irréguliers de manière satisfaisante, des améliorations étant encore possibles
notamment en ce qui concerne le droit d’introduire une plainte contre un employeur, ainsi que
les mécanismes efficaces pour ce faire, et l’information systématique et efficace sur les droits.
Les inspections sont cruciales pour faire respecter l’interdiction de l’emploi illégal et pour
informer les migrants irréguliers de leurs droits. Les rapports des inspections communiqués à
ce jour sont souvent incomplets, difficilement comparables, rendant difficile une synthèse
significative des inspections à l’échelle de l’UE et de leurs résultats. Les informations
49
50
51
52
53
COM 2014(199) du 28.3.2014.
Directive 2008/115/CE (JO L 348 du 24.12.2008, p. 98).
Directive 2009/52/CE (JO L 168 du 30.6.2009, p. 24).
COM(2014)286 du 22.5.2014.
Non appliquée par le Danemark, l’Irlande, le Royaume-Uni. Situation en matière de droits de l’homme
non encore évaluée.
10
recueillies suggèrent cependant l’existence de grandes lacunes dans les efforts des États
membres pour faire respecter l’interdiction.
Les États membres sont tenus de faire rapport sur les inspections chaque année avant le
1er juillet, et la Commission continuera de contrôler les mesures prises pour veiller à ce que
des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives soient appliquées dans l’UE et à ce que
des mécanismes visant à faciliter le respect des droits des migrants irréguliers soient en place.
Une application effective de la directive doit inciter les employeurs à recruter des
ressortissants de pays tiers par des filières légales, dans l’intérêt des migrants, des employeurs
et des États membres.
5.
ÉVOLUTION RÉCENTE DE LA GESTION DES FRONTIÈRES
5.1.
Frontières extérieures de l’UE
5.1.1.
Le point sur les activités de Frontex
Étant donné que la pression migratoire est restée élevée aux frontières extérieures de l’UE au
cours de l’année 2013, Frontex a continué à soutenir et coordonner la réponse opérationnelle
des États membres, notamment par des opérations conjointes aux frontières des pays les plus
touchés ainsi que le long des principales routes migratoires maritimes, en mettant toujours un
accent particulier sur la promotion des meilleures pratiques en matière de gestion des
frontières et le strict respect des droits fondamentaux. Si l’objectif principal des opérations
conjointes en mer, coordonnées par Frontex, est de prévenir l’entrée irrégulière par les
frontières extérieures, elles ont également eu pour but la détection précoce des migrants en
détresse et ont contribué à sauver leurs vies. En avril 2013, la Commission a présenté une
proposition54 de règlement établissant des règles pour les opérations en mer coordonnées par
Frontex. Les négociations entre le Conseil et le Parlement européen se sont achevées et le
règlement entrera bientôt en vigueur.
5.1.2.
Système européen de surveillance des frontières (EUROSUR)
Le règlement portant création du système européen de surveillance des frontières55 est entré
en vigueur le 2 décembre 201356, rendant EUROSUR opérationnel pour les 19 États membres
de l’espace Schengen aux frontières extérieures méridionales et orientales. Les 11 autres États
membres de l’espace Schengen rejoindront le système EUROSUR le 1er décembre 201457.
EUROSUR est un système multifonctionnel destiné à détecter et prévenir la criminalité
transfrontière, telle que le trafic de stupéfiants, ainsi qu’à contribuer à sauver la vie des
migrants aux frontières extérieures de l’espace Schengen. Il fournit un mécanisme commun
d'échange d’informations en temps quasi réel et de coopération interservices dans le domaine
de la surveillance des frontières. Toutes les autorités nationales chargées de la surveillance
des frontières sont tenues de coordonner leurs activités via des centres nationaux de
coordination, les unes avec les autres, avec d’autres États membres et avec Frontex. Le
règlement EUROSUR exige des États membres et de Frontex qu’ils respectent pleinement les
droits fondamentaux, notamment le principe de non-refoulement et de protection des données
à caractère personnel.
54
55
56
57
COM(2013)197 du 12.04.2013. Destinée à remplacer la décision 2010/252/UE du Conseil, annulée par
la Cour de justice de l’UE en septembre 2012.
Règlement (UE) n° 1052/2013, JO L 295 du 6.11.2013, p. 11.
Suite à son adoption formelle en octobre 2013.
Infographie EUROSUR:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/infographics/eurosur/eurosur_en.pdf.
11
Ce nouvel instrument constitue également une pierre angulaire de la réponse de l’UE à la
tragédie de Lampedusa, permettant le contrôle des frontières maritimes et un meilleur
repérage des bateaux des migrants en détresse. Cet instrument doit être exploité davantage en
tirant le meilleur parti d’autres systèmes tels que ceux élaborés par l’Agence européenne pour
la sécurité maritime (EMSA)58.
5.2.
Gouvernance de Schengen
5.2.1.
Rapports semestriels sur l’espace Schengen
Le quatrième rapport semestriel a été adopté le 28 novembre 201359, présentant des
informations sur la situation générale (frontières extérieures, flux migratoires secondaires,
mécanisme d’évaluation de Schengen, EUROSUR et règles concernant les opérations de
Frontex aux frontières maritimes), sur l’application de l’acquis de Schengen (notamment les
cas de réintroduction du contrôle aux frontières intérieures et les procédures d’infraction en
cours) ainsi que des questions connexes, telles que l’utilisation du système d’information
Schengen, le système d’information sur les visas, la politique des visas et les accords de
réadmission.
5.2.2.
Nouveau mécanisme d’évaluation de Schengen/gouvernance de Schengen
Après des négociations longues et complexes, le règlement portant création d’un mécanisme
d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen60 a été
adopté le 7 octobre 201361. Le nouveau mécanisme permettra de surveiller la situation,
d'apporter un soutien et de remédier aux points faibles afin de maintenir la confiance mutuelle
au sein de l’espace Schengen. Le règlement (CE) n° 1051/201362 prévoit des règles
communes concernant la réintroduction temporaire d’un contrôle frontalier aux frontières
intérieures en cas de circonstances exceptionnelles, lorsque le mécanisme d’évaluation de
Schengen a cerné les carences graves et persistantes aux frontières extérieures.
5.2.3.
Modification technique du code frontières Schengen
Longtemps attendu, le règlement (UE) n° 610/2013 modifiant notamment le code «frontières
Schengen» est entré en vigueur le 19 juillet 201363. Il améliore la clarté et rétrécit le champ
des différentes interprétations du code frontières Schengen et répond aux problèmes pratiques
qui se sont présentés depuis l’entrée en vigueur du code. Il introduit également une définition
claire et harmonisée de la méthode de calcul des séjours de courte durée pour les
ressortissants de pays tiers dans l’espace Schengen et le nouveau cadre juridique pour les
accords bilatéraux établissant des points de passage transfrontaliers communs aux frontières
extérieures.
5.2.4.
Introduction de frontières plus intelligentes
Faciliter le franchissement des frontières par les ressortissants de pays tiers qui entrent dans
l’UE est une autre manière de faire de l’Union une destination plus attractive. En février 2013,
58
59
60
61
62
63
http://www.emsa.europa.eu/.
COM(2013) 832 final du 28.11.2013.
Règlement (UE) n° 1053/2013 du 7 octobre 2013 portant création d’un mécanisme d’évaluation et de
contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen et abrogeant la décision du comité
exécutif du 16 septembre 1998 concernant la création d’une commission permanente d’évaluation et
d’application de Schengen (JO L 295 du 6.11.2013, p. 27).
S’appliquant le 27.11.2014. La Commission prépare actuellement une mise en œuvre harmonieuse du
nouveau mécanisme d’évaluation.
Règlement (UE) n° 1051/2013 modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 (JO L 295 du 6.11.2013, p. 1).
JO L 182 du 29.6.2013, p. 1.
12
la Commission a présenté un paquet «frontières intelligentes», qui comprenait des
propositions portant sur un «système d’entrée et de sortie (EES)64», un «programme
d’enregistrement des voyageurs (RTP)»65 ainsi que des modifications ultérieures du code
frontières Schengen, visant à accélérer, à faciliter et à renforcer les procédures de vérification
aux frontières pour les voyageurs qui se rendent dans l’UE. La première discussion au sein du
Conseil s’est achevée début 2014. Le Parlement européen a également émis un premier avis.
La Commission a suggéré de réaliser une étude (lancée en mars 2014) qui analysera en outre
certains éléments techniques sous-jacents des propositions. Un projet pilote – destiné à être
confié à l’agence eu-LISA – testera en 2015 tant la conception détaillée de l’architecture
technique que les processus opérationnels sous-jacents.
5.3.
Politique des visas
En 2013, un accord a été trouvé entre les colégislateurs sur un mécanisme de réciprocité
révisé et le nouveau dispositif de suspension du régime des visas compris dans la proposition
de la Commission66 modifiant le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil67, qui a permis son
entrée en vigueur en janvier 2014.
Début 2014, un accord entre colégislateurs a également été obtenu concernant la proposition
de la Commission modifiant les listes de visas du règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil. La
modification, qui prévoit le transfert dans la liste des pays pour lesquels est instauré un régime
sans visa de 16 petits États insulaires des Caraïbes et du Pacifique, ainsi que des Émirats
arabes unis, du Pérou et de la Colombie, devrait entrer en vigueur en juin 2014. La
proposition de la Commission modifiant le règlement (CE) n° 539/2001 en vue de transférer
la République de Moldavie dans la liste des pays pour lesquels est instauré un régime sans
visa68 a été approuvée par les colégislateurs au début du mois d’avril 2014 et entrera en
vigueur à la fin de ce même mois.
Les accords révisés de facilitation de l’octroi des visas avec l’Ukraine et la République de
Moldavie sont entrés en vigueur en juillet 2013. Des accords de facilitation des visas ont été
conclus avec l’Arménie et le Cap-Vert et celui avec l’Arménie est entré en vigueur le
1er janvier 2014. Un accord de facilitation des visas avec l’Azerbaïdjan a été signé
en novembre et, pour le Maroc, des instructions de négociation ont été adoptées par le Conseil
en décembre.
Le 1er avril 2014, la Commission a adopté un rapport sur la mise en œuvre du code des visas
assorti d’une proposition de modification, visant à faire en sorte que la politique des visas de
l’UE contribue à favoriser la croissance économique et les échanges culturels en facilitant les
voyages de personnes se déplaçant légitimement, tels que les hommes d’affaires, les touristes,
les étudiants et les jeunes, tout en continuant à assurer un niveau élevé de sécurité dans
l’UE69.
64
65
66
67
68
69
COM(2013) 95 du 28.2.2013.
COM(2013) 97 du 28.2.2013.
COM(2011) 290 du 24.5.2011.
Règlement (CE) n° 539/2001 du 15 mars .2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont
soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de
ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation. JO L 81 du 21.3.2001, p. 1.
COM(2013) 853 du 27.11.2013.
COM(2014) 165 et COM(2014)164 du 1.4.2014.
13
Le déploiement du système d’information sur les visas a continué en 2013 pour inclure huit
régions supplémentaires70.
6.
PROMOUVOIR LES VOIES DE MIGRATION RÉGULIÈRE VERS L’EUROPE
6.1.
Vers de nouvelles règles de l’UE concernant la migration légale
L'année 2013 a été une année d’intenses négociations concernant la législation de l’UE sur la
migration légale. Une nouvelle directive sur l’emploi saisonnier a été convenue par les
colégislateurs en novembre et adoptée en février 201471. Il s’agit de la première directive
traitant essentiellement des migrants peu qualifiés et de la migration circulaire, à savoir les
migrants qui se rendent dans l’UE pour de courtes périodes et qui retournent dans un pays
tiers à la fin du contrat. Une fois cette directive mise en œuvre dans la législation nationale
pour le 30 septembre 2016, les travailleurs saisonniers bénéficieront d’une égalité de
traitement avec les nationaux de l’État membre d’accueil du point de vue des conditions
d’emploi et de travail, et l’État membre vérifiera que ces travailleurs ont accès à un
hébergement approprié. Davantage de contrôles réduiront le risque d’un emploi irrégulier et
d’une exploitation des groupes vulnérables.
Les négociations intenses sur la proposition d’une directive sur le détachement intragroupe72
ont abouti à un accord politique au début de l'année 2014. La nouvelle directive devrait
générer une croissance économique en apportant une valeur ajoutée aux accords de libreéchange existants de l’UE, d'une part, et en contribuant à attirer de nouveaux investissements
vers l’UE, d'autre part. L'accord prévoit un régime viable pour la mobilité intra-UE — qui
revêt une importance particulière pour cette catégorie de travailleurs — ainsi que des droits et
conditions de travail adéquats pour les personnes transférées à l’intérieur de leur entreprise.
Une nouvelle proposition73 de directive (refonte) relative aux conditions d’entrée et de séjour
et aux droits des chercheurs, des étudiants, des stagiaires, des élèves, des volontaires et des
travailleurs au pair ressortissants de pays tiers, présentée par la Commission en mars 2013, a
été largement discutée avec le Conseil et le Parlement européen. Par rapport aux règles
existantes, la proposition introduit des conditions d’admission et des garanties procédurales
plus claires, en augmentant la cohérence avec les programmes de mobilité de l’UE, et offre
aux étudiants des possibilités plus nombreuses pour chercher du travail pendant et après leurs
études. Elle a également pour objet d’assurer une meilleure protection et de garantir certains
droits relatifs à l’égalité de traitement avec les nationaux.
6.2.
Meilleure mise en œuvre de la législation existante
La Commission a préparé son premier rapport74 sur la mise en œuvre par les États membres
de la directive «carte bleue»75. Tous les États membres participants ont à présent transposé la
directive et peuvent délivrer des cartes bleues aux demandeurs hautement qualifiés
ressortissants de pays tiers.
70
71
72
73
74
75
Afrique de l’Ouest, Afrique centrale, Afrique de l’Est, Afrique australe, Amérique du Sud, Asie
centrale, Asie du Sud-Est et le territoire palestinien occupé.
Directive n° 2014/36/UE du 26 février 2014 (JO L 94 du 28.3.2014, p. 375 à 390).
COM(2010)378. Voir Parlement européen/Observatoire législatif: référence interinstitutionnelle
2010/0209(COD).
COM(2013)151 du 25.3.2013. Législation/directives existantes 2005/71/CE (chercheurs) et
2004/114/CE (étudiants).
COM(2014)287 du 22.5.2014.
Directive 2009/50/CE (JO L 155 du 18.6.2009, p. 17). Non appliquée par le Danemark, l’Irlande et le
Royaume-Uni.
14
Les premières statistiques disponibles76 ayant fait l’objet d’un rapport en 2013 montrent que
3 664 cartes bleues ont été délivrées en 2012, dont 2 584 en Allemagne. 105 cartes bleues ont
été renouvelées et une a été retirée. Avec les titulaires de cartes bleues, 1 107 membres de
leurs familles ont été admis et 108 permis de séjour pour ces membres ont été renouvelés. Sur
la base des données actuellement disponibles, il n’est pas encore possible de tirer des
conclusions finales sur l’efficacité du programme pour attirer des ressortissants hautement
qualifiés de pays tiers dans l’UE. Toutefois, il semble clair que la coexistence de programmes
nationaux pour travailleurs hautement qualifiés et le manque d’informations et de
communication sur la carte bleue ont eu une incidence sur le faible nombre de cartes bleues
délivrées dans certains pays.
La Commission poursuit son évaluation de la mise en œuvre par les États membres et lancera,
si nécessaire, des procédures d’infraction concernant d’éventuels cas de non-conformité.
Dans la continuité du livre vert de 2011 relatif au droit au regroupement familial77, la
Commission a adopté des lignes directrices78. Cette communication donne aux États membres
des orientations sur la façon de mieux appliquer la directive 2003/86/CE79. Elle vise à clarifier
les questions cernées durant la consultation publique, à assurer une compréhension
transparente et claire des règles de regroupement familial au niveau de l’UE et à contribuer à
leur application cohérente.
En 2013, l’extension du champ d’application de la directive relative au statut des résidents de
longue durée80 afin d’y inclure également les bénéficiaires d’une protection internationale est
devenu opérationnel; toutefois, à la fin de 2013, 10 États membres n’avaient pas transposé
complètement la directive révisée. Sur la base des plaintes reçues, la Commission a également
engagé une action contre plusieurs États membres, ce qui a entraîné des modifications de la
législation nationale afin d’assurer une mise en œuvre adéquate. Des efforts ont été consentis
pour cerner les domaines prioritaires nécessitant un contrôle plus étroit, tels que l’égalité de
traitement pour les résidents de longue durée et les droits en matière de mobilité au sein de
l’UE. La Commission continuera de veiller à ce que les droits des migrants soient garantis et à
ce que les dispositions et l’esprit de la directive soient pleinement respectés.
En décembre, la nouvelle directive établissant une procédure de demande unique en vue de la
délivrance d’un permis unique et un socle commun de droits pour les travailleurs issus de
pays tiers81 est devenue applicable. À la fin de 2013, la transposition complète n’avait été
notifiée que par huit États membres. Des procédures d’infraction ont été engagées contre les
autres États membres. Lorsqu’elle sera pleinement appliquée, cette directive contribuera à
faire barrage au dumping social et à l’exploitation des travailleurs de pays tiers dans l’UE.
Elle veillera à ce que les travailleurs relevant de son champ d’application, y compris ceux
travaillant sur la base de permis nationaux, aient droit à l'égalité de traitement par rapport aux
nationaux en ce qui concerne des aspects importants tels que les conditions de travail, l’accès
aux produits et aux services et l’accès à la sécurité sociale.
76
77
78
79
80
81
Pour 2012, concernant 20 États membres.
COM(2014) 210 du 3.4.2014.
JO L 251 du 3.10.2003, p. 12.
Directive 2003/109/CE, telle que modifiée par la directive 2011/51/UE (JO L 16 du 23.1.2004, p. 44,
JO L 132 du 19.5.2011).
Directive 2011/98/UE (JO L 343 du 23.12.2011, p. 1). Non appliquée par le Danemark, l’Irlande et le
Royaume-Uni.
15
6.3.
La migration légale comme outil de croissance
L’UE est confrontée depuis quelque temps à des défis importants liés à l’absence de
croissance, de même qu’à l’aggravation des pénuries sur le marché du travail dans certains
domaines, au manque de compétences nécessaires et à l’impact du vieillissement de la
population sur la productivité et la compétitivité. Plusieurs initiatives en 2013 ont examiné la
contribution des migrants à la croissance économique et apporté des preuves de l’intérêt d’une
migration bien gérée82 et d’une mobilité liée au commerce.
Le plan d’action «Entrepreneuriat 2020»83, qui cerne des actions susceptibles de libérer le
potentiel entrepreneurial de l’Europe, d'éliminer les obstacles et de révolutionner la culture
d’entrepreneuriat, a reconnu que les migrants représentent un réservoir important
d’entrepreneurs potentiels en Europe.
6.4.
De meilleures connaissances pour soutenir l’intégration des migrants
Dans un contexte de crise économique mondiale, les ressortissants de pays tiers étaient encore
significativement affectés par des difficultés d’accès au marché du travail, des moins bons
résultats dans l'enseignement ou par un risque de pauvreté et d’exclusion sociale. Les
indicateurs d’intégration des migrants de l’UE indiquent une aggravation de la situation par
rapport aux citoyens de l’UE en 2013. Par exemple, en 2013, 22 % des ressortissants de pays
tiers étaient au chômage contre un taux de 11% pour l’UE (en 2012, le taux était de 21,3 %
contre 10,6 % pour l’UE). Quatre États membres Autriche, Belgique, Danemark et Suède) ont
reçu des recommandations spécifiques concernant l’intégration sur le marché du travail des
ressortissants de pays tiers, dans le cadre du semestre européen 201384. En ce qui concerne la
pauvreté et l’exclusion sociale, les chiffres de 2012 disponibles85 montrent que 44,3 % des
ressortissants de pays tiers couraient un risque de pauvreté et d’exclusion, contre 24,8 % dans
l’UE.
Les indicateurs existants de l’UE en tant que base de données probantes pour orienter les
politiques d’intégration, conjointement avec une analyse de leurs limites et avec des
suggestions d’améliorations, ont été examinés dans le rapport final d’un projet pilote de l’UE
portant sur les indicateurs de l’intégration des migrants, qui a été coordonné par la
Commission et mis en œuvre avec la participation active des États membres, de la société
civile et de la communauté des chercheurs. Le rapport86 et les indicateurs, joints aux modules
européens pour l’intégration des migrants87 récemment publiés, continuent d’alimenter un
82
83
84
85
86
87
Notamment un atelier organisé par l’EPC (Centre de politiques européennes) intitulé Skills mismatch
and shortages in Europe: A need for increased labour mobility? [Inadéquation et pénurie des
compétences en Europe: nécessité d’une mobilité accrue de la main-d’œuvre?] (28 février 2013), une
publication du Centre d’études de la politique européenne intitulée Social Benefits and Migration – A
contested relationship and policy challenge in the EU [Avantages sociaux et migration – une relation
contestée et un défi politique dans l’UE] - http://www.ceps.eu/book/social-benefits-and-migrationcontested-relationship-and-policy-challenge-eu; deux projets conjoints OCDE-CE intitulés «Matching
Economic Migration with Labour Market Needs» [Adapter les migrations économiques aux besoins du
marché du travail] à finaliser pour juin 2014 et un projet de 2 ans lancé en 2013 «Review of Labour
Migration Policy in Europe» [Examen de la politique de l’immigration de main-d’œuvre en Europe].
COM(2013) 795 final du 9.1.2013.
Recommandations par pays 2013, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specificrecommendations/index_fr.htm.
Eurostat, enquête EU-SILC.
Le rapport final est publié en août sur le portail européen sur l’intégration,
http://ec.europa.eu/ewsi/fr/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=37216.
http://ec.europa.eu/ewsi/fr/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=40802.
16
échange régulier sur l’évolution de la politique d’intégration de l’UE, notamment par
l’entremise du réseau des points de contact nationaux pour l’intégration.
Une attention particulière a de nouveau été accordée à la dimension locale et régionale.
En juin 2013, la Commission a lancé, avec le soutien du Comité des régions, une carte
interactive des pratiques d’intégration au niveau local et régional sur le portail européen de
l’intégration88, offrant un outil d’échange d’informations par les pairs sur les initiatives
couronnées de succès. Les praticiens locaux et régionaux ont également été invités à rejoindre
le forum européen de l’intégration89, dans le cadre des efforts visant à renforcer leur
implication dans l’évolution des politiques en matière d’intégration. Lors de ses deux réunions
annuelles, le forum a traité de questions relatives à l’intégration des jeunes migrants et à la
participation démocratique des migrants90.
7.
RELATIONS AVEC LES PAYS TIERS
7.1.
Dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et
le développement
La migration est restée une question prioritaire à l’agenda mondial en 2013. Le deuxième
dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement, organisé par
l’assemblée générale des Nations unies les 3 et 4 octobre 2013, a renouvelé et renforcé
l’engagement politique sur la question des migrations internationales et du développement. La
déclaration issue de ce dialogue démontre que la communauté internationale est capable de
parvenir à un accord politique sur ces questions, notamment sur la nécessité d’intégrer la
migration dans l’agenda de développement post-2015, et témoigne des progrès réalisés ces
dernières années dans ce domaine. L’UE a joué un rôle très actif durant les négociations du
texte final qui reflète bon nombre des principales préoccupations de l’UE91.
7.2.
Renforcer la coopération avec les pays tiers
Au cours de l’année 2013, l’UE a poursuivi la mise en œuvre de l’AGMM, qui sert de cadre
global à la politique extérieure de l’UE en matière de migration et d’asile, en engageant des
dialogues politiques et une coopération opérationnelle avec les régions et pays tiers. Des
progrès importants ont été réalisés concernant le renforcement des relations politiques avec
les pays et régions tiers, notamment les pays du Sud de la Méditerranée et les pays du
partenariat oriental, que la contribution aux réformes institutionnelles et législatives et le
renforcement des capacités dans les pays partenaires. Des étapes importantes, dans ce
contexte, ont été l’établissement des partenariats pour la mobilité avec l’Azerbaïdjan
(décembre 2013), le Maroc (juin 2013) et la Tunisie (mars 2014). En décembre 2013, des
discussions ont été entamées avec la Jordanie sur l’établissement d’un partenariat pour la
mobilité.
88
89
90
91
http://ec.europa.eu/ewsi/fr/lra.cfm.
Le forum sert de plateforme principale de l’UE pour une consultation avec la société civile concernant
les politiques d’intégration.
Les rapports des deux réunions sont disponibles sur le portail européen sur l’intégration,
http://ec.europa.eu/ewsi/fr/policy/legal.cfm.
La position de l’UE avant le dialogue de haut niveau, traduite dans les «Conclusions du Conseil et des
représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil relatives au dialogue de
haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement prévu en 2013 et
au renforcement du lien entre migration et développement» (document 12415/13 du Conseil), approuve
les messages clés compris dans la communication de la Commission «Maximiser l'effet positif des
migrations sur le développement - Contribution de l'UE au dialogue de haut niveau des Nations unies et
prochaines étapes dans le renforcement du lien entre migrations et développement» (COM (2013) 292).
17
Les dialogues pour la libéralisation du régime des visas se sont poursuivis avec la Russie92,
l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie et le Kosovo93. La Commission a publié des rapports
d’avancement sur chacun d’eux94. Un plan d’action pour la libéralisation du régime des visas
a été présenté à la Géorgie en février et le premier rapport de la Commission sur l’état
d’avancement a été publié en novembre 201395. Le dialogue avec la Turquie pour la
libéralisation du régime des visas a débuté le 16 décembre 2013, parallèlement à la signature
de l’accord de réadmission. En ce qui concerne la Moldavie, la Commission a conclu, dans sa
communication, que ce pays a rempli toutes les conditions de son plan d’action et, selon
l’accord concernant la proposition de la Commission de modifier le règlement sur les visas
(règlement (CE) n° 539/2001), le transfert de la République de Moldavie vers la liste des pays
pour lesquels est instauré un régime sans visa est devenu effectif le 28 avril 2014. Par ces
dialogues, l’UE prend des mesures progressives vers l’objectif ultime de l’exemption de visa
au cas par cas, sous réserve que les conditions pour une mobilité bien gérée et sûre soient en
place. Ces dialogues contribuent à une meilleure gestion de la migration et de l’asile dans les
pays partenaires concernés, étant donné qu’ils indiquent les conditions nécessaires à remplir.
Des propositions pour l’établissement d'agendas communs pour les migrations et la mobilité,
un cadre plus souple pour une coopération bilatérale que les partenariats pour la mobilité, axé
sur les pays prioritaires au-delà du voisinage de l’UE, ont été soumises à l’Inde et au Nigeria.
La coopération a continué dans le cadre des dialogues régionaux et bilatéraux existants,
notamment dans le contexte du partenariat Afrique-UE sur les migrations, la mobilité et
l’emploi, du processus de Rabat et du dialogue UE-ACP sur les migrations et le
développement dans le Sud, du processus de Prague et du panel du Partenariat oriental sur les
migrations et l’asile en ce qui concerne l’Est, ainsi que du dialogue UE-CELAC sur les
migrations. Le nouveau partenariat des routes de la soie sur les migrations, établi dans le
cadre du processus de Budapest lors de la conférence ministérielle qui s’est tenue à Istanbul
en avril 2013, mérite une mention particulière. L’établissement de ce partenariat est le point
d’orgue de la réorientation géographique du processus de Budapest et sert de base à un
dialogue et une coopération substantiels avec les pays bordant la route de la Soie, qui avaient
été assez limités dans le passé. Il met également à l’avant-plan des éléments importants, tels
qu’un engagement clair à respecter les droits de l’homme dans la gestion des migrations.
En octobre 2013 s’est tenue la première réunion du dialogue de haut niveau sur la migration et
la mobilité avec la Chine. Le dialogue de haut niveau a été établi afin de permettre un échange
de politiques et de meilleures pratiques et afin d’examiner les possibilités de faciliter la
mobilité tout en renforçant la coopération sur la lutte contre la migration irrégulière. La
possibilité de lancer des négociations sur les questions relatives à la réadmission et une
exemption de visa pour les titulaires d’un passeport diplomatique a été discutée.
Un nombre croissant de groupes criminels organisés opèrent dans les pays d’origine et de
transit afin de faciliter la migration irrégulière vers l’UE. Afin de mettre fin à ces activités,
l’«immigration irrégulière» a été identifiée comme l’une des priorités de l’UE en matière de
criminalité dans le cycle politique de l’UE sur la grande criminalité et la criminalité
92
93
94
95
En raison de la crise en Crimée et à la suite de la déclaration du Conseil européen du 6 mars 2014, les
travaux dans le cadre du dialogue sur les visas avec la Russie ont été suspendus.
Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme avec l’UNSCR 1244/99
et l’avis de la CIJ sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.
COM(2013) 923 du 18.12.2013; COM(2013) 809 du 15.11.2013; COM(2013) 807 du 15.11.2013;
COM(2013) 66 du 8.2.2013.
COM(2013) 808 du 15.11.2013.
18
organisée 2014-201796. La nécessité d’avoir une meilleure vision de la situation dans les pays
voisins de transit est clairement apparue. L’établissement de réseaux d’agents de liaison
spécialisés dans la migration irrégulière en Libye et en Turquie sera importante à cet égard.
7.3.
Adaptation au changement climatique et migration
Le 16 avril 2013, un document de travail des services de la Commission97 a été publié sur le
changement climatique, la dégradation de l'environnement et les migrations, au titre de la
stratégie d’adaptation au changement climatique de l’UE98. Ce document vise à permettre une
compréhension conceptuelle des liens entre le changement climatique, la dégradation de
l’environnement et les migrations. Il inventorie également les outils et initiatives dont dispose
déjà l’UE pour relever les futurs défis dans ce domaine et propose des orientations pour une
action future, notamment dans le cadre de la politique de l’Union en matière de migrations et
de développement.
7.4.
Rapport 2013 de l’UE sur la cohérence des politiques au service du
développement
La migration demeure l’un des cinq sujets prioritaires cernés par le Conseil pour le
programme de l’UE relatif à la cohérence des politiques en faveur du développement (CPD).
Le rapport CPD 2013 de l’UE99 proposait une vue d’ensemble des nombreuses mesures prises
par l’UE et les États membres afin de maximiser les contributions importantes au
développement que la migration légale vers l’Europe peut apporter aux pays d’origine, y
compris dans des domaines tels que les envois de fonds, la fuite des cerveaux et la diaspora.
Le rapport a relevé qu’il était possible d’en faire davantage pour que les préoccupations en
matière de développement soient prises en compte dans les politiques de mobilité et de
migration de la main-d’œuvre au niveau tant de l’UE que des États membres.
7.5.
Le rapport sur l’approche globale des migrations et de la mobilité
En février 2014, la Commission a présenté son premier rapport bisannuel sur la mise en
œuvre de l’approche globale des migrations et de la mobilité, couvrant la période 20122013100. Le rapport inventorie les principales réalisations, tire les enseignements de la mise en
œuvre passée et examine certaines options en ce qui concerne tant les politiques que les
modalités de mise en œuvre. Le rapport conclut que l’AGMM reste un cadre efficace pour
amener les régions et pays tiers à un dialogue politique et à une coopération opérationnelle.
Le rapport a été suivi des conclusions du Conseil adoptées le 14 avril 2014.
8.
UN NOUVEAU FONDS «ASILE, MIGRATION ET INTÉGRATION» (FAMI)
La Commission a adopté le paquet de propositions pour le prochain cadre financier
pluriannuel 2014-2020 dans le domaine des affaires intérieures le 15 novembre 2011101. Ce
paquet couvrait 4 propositions législatives qui, conjointement, organisent la création d’un
Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI) et d’un Fonds pour la sécurité intérieure
(FSI).
96
97
98
99
100
101
Conclusions du Conseil, Conseil JAI des 6-7.6.2013:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137401.pdf.
SWD (2013) 138 du 16.4.2013.
http://ec.europa.eu/clima/policies/adaptation/what/index_en.htm.
SWD (2013) 456 du 31.10.2013.
COM(2014) 96 du 21.2.2014.
COM(2011) 751 final du 15.11.2011.
19
Les négociations avec le Parlement européen et le Conseil ont débuté en 2012 et ont été
menées à bien fin 2013. Le résultat constitue un bon compromis qui répond aux
préoccupations de toutes les parties, reflétant la nature ultrasensible de ce domaine politique.
Le FAMI est un instrument plus complet que les trois fonds précédents auxquels il succède –
le Fonds européen pour les réfugiés, le Fonds européen pour l’intégration de ressortissants de
pays tiers et le Fonds européen pour le retour – et vise à soutenir la gestion efficace et intégrée
des flux migratoires dans l’UE tout en tenant compte du principe de solidarité et de partage
des responsabilités. Près de 90 % de l’ensemble de ses ressources (3 137 millions d’euros)
transiteront par des programmes nationaux sur l’ensemble de la période 2014-2020.
Pour mieux aligner les ressources utilisées au niveau national sur les objectifs et priorités
politiques de l’UE, des dialogues politiques entre la Commission et chaque État membre ont
eu lieu au cours du second semestre 2013. Les États membres sont actuellement occupés à
élaborer leurs programmes nationaux pluriannuels qu’ils soumettront officiellement lorsque le
FAMI sera entré en vigueur.
Une autre nouveauté introduite dans le nouveau Fonds est la possibilité de soutenir des
actions liées à la dimension externe, avec une attention particulière pour les accords de
réadmission, les partenariats pour la mobilité et les programmes de protection régionaux. Le
Fonds prévoit également un mécanisme d’assistance d’urgence capable de répondre
rapidement aux pressions migratoires dans les États membres et dans les pays tiers.
Le Fonds continuera de renforcer et développer le régime d’asile européen commun en
veillant à l’application efficace et uniforme de l’acquis de l’UE et à promouvoir la solidarité
entre les États membres. Il encouragera également l'élaboration de stratégies d’intégration
proactives, notamment des actions durant la phase qui précède le départ, et favorisera une
approche locale de l’intégration, en accordant une attention particulière aux besoins des
bénéficiaires d’une protection internationale, ainsi qu'aux groupes vulnérables de migrants. Le
Fonds soutiendra en outre une gestion équitable et efficace des retours, mettant l’accent sur le
retour (assisté) volontaire.
Ces actions financés par le FAMI seront complétées par le Fonds pour la sécurité intérieure,
notamment son volet «frontières et visas», au moyen duquel un soutien sera apporté à la
gestion et à la surveillance des frontières extérieures de l’UE et à l'élaboration de la politique
européenne en matière de visas, facilitant ainsi la mobilité des personnes en déplacement
légitime et contrecarrant le franchissement irrégulier des frontières de l’UE.
9.
MISE EN RÉSEAU ET COMMUNICATION SUR L’ASILE ET LES MIGRATIONS
9.1.
Le réseau européen des migrations (REM)
Le REM102 a renforcé son rôle de conseil à la prise de décision s'appuyant sur des données
probantes, en fournissant des informations actuelles, fiables et comparables sur la migration et
l’asile. En 2013, la réalisation principale des travaux du REM comprenait des études sur
l’immigration des étudiants internationaux dans l’UE, sur la vérification de l’identité dans la
protection internationale, sur la mobilité intra-UE et sur l’attraction de ressortissants
102
Établi par décision 2008/381/CE du Conseil.
20
hautement qualifiés de pays tiers103. La conférence annuelle du REM a eu lieu à Vilnius, sur
le thème de la croissance, de la pénurie de main-d’œuvre et de la migration104.
9.2.
Communication de messages clés sur l’immigration et l’asile
Une stratégie de communication efficace est essentielle pour touchant les groupes cibles et
pour aider les citoyens, tant de l’UE que des pays tiers, à comprendre les défis et les avantages
de l’immigration. La Commission produit divers documents sur les sujets liés à la migration.
En 2013, elle a également organisé le concours intitulé «Les migrants en Europe», avec plus
de 750 écoles des 28 États membres qui ont soumis des œuvres audiovisuelles sur la
contribution des migrants à la société de l’UE105. Des projections spéciales de films axés sur
le thème de la traite des êtres humains ont été organisées106. Les versions espagnole, arabe et
portugaise du portail de l’UE dans le domaine de l’immigration ont été lancées. Le portail
fournit des informations conviviales sur les politiques et législations de l’UE et nationales en
matière d’immigration et s’adresse aux ressortissants de pays tiers désireux d’émigrer dans
l’UE107.
10.
CONCLUSIONS ET VOIE À SUIVRE
Si des progrès significatifs ont été réalisés en ce qui concerne certains domaines de la gestion
des migrations, l’évolution de 2013 montre clairement l’importance pour l’UE et ses États
membres de continuer à étendre leur action dans le domaine de l’immigration, de l’asile et de
la gestion des frontières. L’UE doit prendre des mesures résolues pour empêcher les migrants
de perdre la vie en tentant d’atteindre les côtes européennes et pour intensifier la lutte contre
la criminalité organisée qui prospère grâce à la traite et au trafic des êtres humains. L’UE doit
veiller à ce que les frontières de l’Europe soient sûres et sécurisées avec des filières légales
appropriées pour y entrer.
Il convient de redoubler d’efforts pour lutter contre la violence et la discrimination à l'égard
des migrants et de promouvoir activement leur intégration dans nos sociétés ainsi que de
combattre le racisme et la xénophobie, des facteurs qui affectent la cohésion sociale et qui
peuvent dissuader les migrants, notamment ceux qui sont hautement qualifiés, de choisir
l’Europe pour destination.
La Commission continuera de soutenir et de promouvoir une migration bien gérée et se
félicite du débat qui aura lieu au Parlement européen et au Conseil sur la base du présent
rapport.
103
104
105
106
107
Les résultats du REM sont disponibles en ligne à l’adresse www.ec.europa.eu/dgs/home-affairs/whatwe-do/networks/european_migration_network.
http://emn2013.lt/.
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-945_fr.htm.
«Sestre» de Vladimir Paskljević sur la Journée portes ouvertes de l’UE 2013; «Not my Life» de
Robert Bilheimer sur la Journée européenne de lutte contre la traite des êtres humains.
http://ec.europa.eu/immigration/.
21

Sisäministeriö SM2014-00242 MMO Koljonen Tuomas(SM) 12.06

Transcription

Documents pareils

TABLEAU PERIODIQUE DES ANIMES 2015 Elément Personnage

Duo Dryades

PUBLIC HEALTH—Nyarugusu Camp

Les ports de Finlande

O na sooninken do faransen ko

Livret Philadelphia

Téléchargez le catalogue complet de l`exposition

Oral Skills Improvement for SMEs in Commerce