Les contrats de mandat dans les relations entre communes
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Les contrats de mandat dans les relations entre communes
Juin 2006 Les contrats de mandat dans les relations entre communes et communaut!s L’article 4 de la loi n° 85-704 du 12 Juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée dite « loi MOP » mentionne les EPCI parmi les établissements publics qui peuvent exercer un mandat de maîtrise d’ouvrage publique. Le contrat de mandat peut être défini, de manière générale, comme l’acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose en son nom. Si le droit administratif ne donne pas de définition particulière du contrat de mandat, certains textes envisagent, cependant, expressément ce qu’il est convenu de nommer des « mandats réglementés », tel que le mandat de maîtrise d’ouvrage publique, ce dernier pouvant être utilisé dans les relations entre personnes publiques. Ainsi, la loi MOP constitue-t-elle une modalité particulière de la coopération contractuelle entre personnes publiques au niveau intercommunal. La loi MOP permet à une commune de confier à un EPCI le soin de réaliser en son nom et pour son compte des missions de maîtrise d'ouvrage publique relatives à une opération relevant et restant de la compétence communale. De même l'EPCI, en qualité de maître d’ouvrage peut faire appel à une commune membre comme mandataire pour réaliser un projet d’intérêt communautaire. Une communauté peut, en effet, exercer certaines compétences, pour le compte de ses membres, comme simple mandataire, sous réserve que ces compétences aient un lien avec ses missions. Assemblée des communautés de France 191, rue Saint-Honoré 75001 Paris T/ 01 55 04 89 00 – F/ 01 55 04 89 01 L'intervention, par voie de mandat, suppose une habilitation statutaire et requiert la passation d'une convention particulière entre la commune mandante et le groupement mandataire pour en définir les conditions. A cet égard, le ministre de l’Intérieur estime qu’ « En tout état de cause, l'activité d'un groupement, par voie de mandat, doit constituer une activité accessoire par rapport à son activité exercée par transfert. » (Q 35691, rep.min. JOAN du 25 Juin 2001, p. 3713). L'intervention de la communauté, en qualité de mandataire, sur le fondement de la loi MOP du 12 juillet 1985, doit concerner la réalisation de travaux immobiliers. En effet, le champ de la loi MOP est limité. Son article 1er, qui fixe son champ d'application, précise en effet qu'il concerne la " réalisation de tous ouvrages de bâtiment ou d'infra-structure et équipements industriels destinés à leur exploitation ". L'entretien, la gestion d'équipements ou d'exploitation d'un service ne relèvent pas du champ d'application de la loi MOP. En tout état de cause, ce mécanisme n’entraîne ni transfert ni rétrocession de compétence entre la commune et l’EPCI. Il s’agit simplement de confier par voie de contrat, pour une partie limitée et définie, des actes liés à la réalisation d’une opération précise. Le maître de l’ouvrage est le « responsable principal de l'ouvrage, il assure dans ce rôle une fonction d'intérêt général dont il ne peut se démettre » (art. 2 de la loi MOP). Il conserve ainsi tous pouvoirs de fixation et de modification du programme, ou de l’enveloppe financière prévisionnelle. Le contrat de mandat doit être négocié entre le maître d’ouvrage et son mandataire pour fixer de manière très précise l'étendue des missions confiées au mandataire ainsi que les relations financières entre celui-ci et le mandant. Le mandat doit porter sur une opération d’investissement (pas d’entretien ou de gestion d’équipement) relative à des travaux immobiliers visés par la loi (réalisation d’ouvrages, de bâtiments ou d’infrastructures, équipements industriels destinés à leur exploitation). La possibilité ouverte par la loi du 12 juillet 1985 de passer des contrats de mandat entre les communes membres et l'EPCI ne semble pas suffire à autoriser un EPCI à accepter l'exercice d'un mandat de maîtrise d'ouvrage publique. Ainsi qui’il l’a été dit précédemment, il convient donc que les statuts de l'EPCI prévoient qu'il peut être chargé d'un tel mandat, avec une formule de ce type : « La communauté de communes peut intervenir, à la demande des communes membres, sur des opérations de maîtrise d'ouvrage déléguée ». Page 2 / 3 Enfin, au vu de l’objet même du contrat de mandat et de sa récente soumission aux procédures de mise en concurrence (CE, 5 mars 2003, UNSPIC, req. n° 233372), aucun élément formel ne distingue réellement la convention loi MOP d’une véritable convention de prestation de service. Dès lors, il convient de considérer que le régime juridique de la prestation de service lui est donc pleinement applicable. De ce point de vue, la circulaire DGCL du 15 septembre 2004 relative aux nouvelles dispositions concernant l'intercommunalité introduites par la loi Libertés et responsabilités locales indique que le code des marchés publics s’applique dès lors que conventions sont conclues à titre onéreux. L’article 1° du nouveau code des marchés publics, issu du décret du 7 janvier 2004, définissant, en effet, les marchés publics comme étant « des contrats conclus à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par les personnes morales de droit public ». Ceci implique donc nécessairement le lancement d’une procédure de mise en concurrence au delà de 4000 euros HT. De plus, il convient de rappeler qu’ en vertu du principe de spécialité, un EPCI n'a vocation à intervenir que dans le champ des compétences qui lui sont statutairement transférées (principe de spécialité matérielle) et uniquement dans les limites de son périmètre (principe de spécialité territoriale). Néanmoins, l'article L 5211-56 du Code Général des Collectivités Territoriales permet à l'ensemble des catégories d'EPCI de réaliser des prestations de services "…pour le compte d'une collectivité, d'un autre EPCI ou d'un syndicat mixte…". Tout type de communauté est donc implicitement autorisé à réaliser des prestations de services en dehors de son périmètre territorial d'intervention. Cependant, la circulaire interministérielle du 02 juillet 2001 précise à cet égard que la jurisprudence admet la réalisation de prestations de services, sous réserve que l’EPCI y soit explicitement habilité par ses statuts et dans des limites et conditions très précises. En premier lieu, cette habilitation, qui est un élément de l’objet social (ou spécialité fonctionnelle), doit présenter un lien avec les compétences transférées à l’établissement. En deuxième lieu, l’habilitation doit préciser l'objet sur lequel portera la convention de prestation de service. Les statuts doivent mentionner un ou plusieurs objets clairement énoncés, dans un ou plusieurs domaines bien définis, qui peuvent être plus ou moins larges selon la décision des communes. Page 3 / 3 En troisième et dernier lieu, l’habilitation doit préciser le champ territorial de l'autorisation de conventionner donnée à l’EPCI. A cet égard, il faut signaler la jurisprudence du TA de Clermont-Ferrand (10 janvier 1985, COREP du département du Puy-de-Dôme c/SIVOM de Randan) qui établit que, pour des communes non-membres, l'habilitation ne peut porter que sur des interventions réalisées en cas de carence de l’initiative privée. Enfin, la convention d'utilisation de biens, prévue à l'article L 1311-7 du CGCT, permet, non pas à une communauté d'intervenir à l'extérieur de son périmètre, mais à une collectivité extérieure d'utiliser tel ou tel équipement collectif dont la communauté est propriétaire. Emmanuel DURU Responsable des affaires juridiques Assemblée des communautés de France (ADCF) Page 4 / 3