POUR UNE GESTION DURABLE DU FONCIER

Direction de l’aménagement et de la solidarité
Conseil régional
Juin 2012
POUR UNE GESTION DURABLE DU FONCIER
AU SERVICE DU DEVELOPPEMENT DE LA BRETAGNE
Depuis 2005, le Conseil régional de Bretagne s’est fortement engagé sur la thématique du foncier, en dehors
de toute compétence obligatoire en ce domaine. Le foncier est en effet une ressource limitée, convoitée, et par
conséquent au cœur de conflits d’usages de plus en plus fréquents. La capacité collective à gérer durablement
ce bien commun constitue l’une des clés du développement régional, justifiant toute l’attention accordée par
la collectivité régionale. L’implication régionale s’est notamment traduite de façon très visible par la création
de l’établissement public Foncier de Bretagne (EPF) en 2009, aboutissement d’une mobilisation constante et
déterminée durant plusieurs années. La Région occupe aujourd’hui une place majeure dans la gouvernance de
Foncier de Bretagne, qui lui permet de veiller à ce que l’EPF concrétise les objectifs qui ont justifié sa création,
à savoir agir aux côtés des acteurs locaux pour favoriser le développement équilibré et durable de tous les
territoires bretons. Toutefois, l’engagement régional sur la question du foncier ne se limite pas à l’outil majeur
qu’est l’EPF. L’enjeu du foncier est aujourd’hui pris en compte dans l’ensemble des politiques de la Région. Il
réinterroge profondément les modalités de l’action régionale. Si l’importance de la question foncière est
désormais largement admise, beaucoup reste pourtant collectivement à faire pour créer les conditions d’une
action publique efficace associant toutes les collectivités, à toutes les échelles et en tout point du territoire
breton.
Le foncier : un enjeu majeur pour le développement de la Bretagne
Aménager le territoire pour répondre aux besoins de la population
Une Région attractive
La Bretagne compte 3 195 317 habitants au 1er janvier 2010. Depuis 1999, la population bretonne augmente
plus vite qu’au niveau national : +0,9% contre +0,7%, et à un rythme deux fois plus élevé qu’entre 1990 et
1999. (soit 27 000 habitants supplémentaires par an en moyenne). Ce sont les communes de moins de 10 000
habitants, où se concentrent déjà les 2/3 des Bretons, qui portent le plus la croissance démographique
bretonne. Cette augmentation est principalement due à l’afflux des nouveaux arrivants, les trois quarts de la
croissance démographique régionale résultant des migrations. La Bretagne est une région attractive, ce qui la
place au 5e rang des plus fortes croissances démographiques de métropole, derrière la Corse, le LanguedocRoussillon, Midi-Pyrénées et l’Aquitaine.
Page : 2/15
Selon les projections de l’Insee, si la tendance se poursuivait, la Bretagne pourrait compter près de 3 900 000
habitants en 2040, ce qui représenterait une augmentation de la population de 24% (contre +14% en France
métropolitaine).
Projections de population à l’horizon 2040 (INSEE)
Une polarisation croissante des activités
L’observation des mouvements démographiques en Bretagne depuis le XIXe siècle montre une tendance à la
concentration des activités et des hommes autour du bassin rennais (l’aire urbaine rennaise représente 60%
de la population d’Ille-et-Vilaine, et attire 70% des nouveaux arrivants en Ille-et-Vilaine) ainsi que sur le
littoral (40% des nouveaux arrivants s’installent sur le littoral breton, principalement sur le littoral
morbihannais).
Page : 3/15
Aires urbaines bretonnes (chiffres RGP 2008)
Une croissance démographique particulièrement marquée dans les petites communes rurales
proches des centres urbains
Si les principales aires urbaines ont tendance à polariser la croissance démographique sur les vingt dernières
années, les espaces périurbains apparaissent toutefois comme étant plus dynamiques que les villes-centres
depuis 1999. A Rennes par exemple, c’est dans les deuxièmes et troisièmes couronnes que la population a le
plus augmenté. La concentration de la population autour des principales agglomérations accélère l’extension
des espaces urbains, entraînant une pression forte sur les territoires ruraux périphériques.
En Bretagne comme partout en France, depuis 1999, la croissance démographique a été plus forte dans les
communes dites rurales que dans les communes situées dans les unités urbaines.
A l’échelle régionale, l’espace rural breton avait perdu de la population entre 1990 et 1999 ; sur la dernière
décennie, il en regagne. Et pour la première fois depuis 40 ans, le regain démographique profite également
aux territoires ruraux les plus éloignés des centres urbains. Avec l’installation de ces ménages de jeunes
adultes, le solde naturel des campagnes redevient positif, après 25 ans de stagnation. Ce phénomène qui
contribue au renouvellement de la population rurale bretonne, témoigne d’une nouvelle attractivité des
espaces ruraux, liées à des aspirations individuelles mais aussi bien souvent à de contraintes financières (coût
du logement).
Equiper le territoire pour répondre aux besoins de la population
Le dynamisme démographique de la Bretagne engendre des besoins importants d’équipements (logements,
infrastructures…) et de services, d’autant plus importants que cette croissance s’effectue majoritairement dans
les petites communes des zones périurbaines. Conséquence logique, la croissance de la population a été
accompagnée par un fort développement de l’activité de construction sur les dernières décennies.
Les projections relatives à la demande potentielle de logement des ménages à l’horizon 2015 conduisent
aujourd’hui à estimer le besoin global de production en Bretagne à environ 24 000 logements par an.
Page : 4/15
Construction de logements en Bretagne
Une ressource indispensable pour le développement de l’économie bretonne
Une économie dynamique
Attractive, la Bretagne connaît depuis plusieurs années une dynamique économique relativement favorable.
Avec un PIB de plus de 80 milliards d’euros, la Bretagne se situe aujourd’hui au 7e rang des régions françaises.
En termes de croissance du PIB par habitant, la tendance bretonne est supérieure à la moyenne nationale avec
une progression de 47% du PIB/habitant breton entre 1996 et 2009, contre +42% en France sur la même
période. Depuis plus de 10 ans, le PIB breton connaît une croissance moyenne supérieure à celle de la France
(+2,4% en moyenne annuelle contre +1,8%). Entre 1999 et 2007, 154 000 emplois ont ainsi été créés en
Bretagne, soit un taux de croissance annuel de 1,6%, ce qui est supérieur à la moyenne nationale (+1,3%). Et
situe la Bretagne au 6e rang des régions françaises, derrière les régions de l’arc méditerranéen, Midi-Pyrénées
et les Pays de la Loire.
Le foncier constitue une ressource stratégique pour de nombreuses activités économiques
bretonnes
Le dynamisme de l’économie bretonne se traduit par un besoin de foncier pour l’accueil des entreprises,
notamment dans le cadre de zones d’activités, même si bien entendu, toutes les entreprises n’ont pas vocation
à s’installer sur ces zones, avant tout conçues pour accueillir les activités engendrant des nuisances nécessitant
un éloignement des habitations et des services. La chambre de commerce et d’industrie de région Bretagne
(CCIR) a ainsi répertorié 1255 zones d’activités, occupant plus de 25 000 ha. Les travaux conduits en 2009 par
la CCIR l’ont conduite à exprimer un besoin d’anticipation pour maintenir les capacités d’accueil d’activités
productives, notamment industrielles, sur certains territoires bretons. En raison du poids qu’elles occupent
dans la structure du PIB régional, l’agriculture et la construction sont, pour des raisons différentes, deux
activités pour lesquelles le foncier constitue également une « matière première » stratégique.
Première région agricole de France, la Bretagne compte 25 000 agriculteurs, son complexe agricole et
agroalimentaire représente 30% du PIB régional, 40% de l’emploi breton se trouve plus ou moins directement
lié à l’agriculture et à l’agroalimentaire. L’agriculture est un pilier de l’économie bretonne, caractérisé par des
besoins fonciers importants, pour la production (fonction nourricière du sol), mais également pour l’accueil
des locaux d’activité agricoles. En effet, même si elle est en baisse, l’activité de construction de locaux neufs à
destination agricole reste prédominante par rapport aux autres activités économiques. C’est une particularité
de la Bretagne vis-à-vis des autres régions.
Accompagnant l’arrivée des nouveaux habitants, le secteur de la construction a connu un véritable boom de
son activité entre 2003 et 2006, avec des taux de croissance annuels de mises en chantier de l’ordre de 20%.
La Bretagne était alors au 3e rang national en nombre de logements commencés, alors qu’elle n’était qu’au 7e
rang en termes de population. L’essor du secteur a permis la création de près de 25 000 emplois entre 1999 et
2007, portant le nombre de salariés à 79 000 fin 2007. La croissance de la population à venir laisse envisager
une poursuite de ces tendances.
Page : 5/15
Evolution des surfaces construites en Bretagne (en m² SHON)
Un bien commun qui appelle une action publique
La Bretagne s’étend sur près de 27 208 km², ce qui représente 5% de la superficie du territoire métropolitain,
pour 5% de la population française. Les paysages ruraux (espaces naturels et terres agricoles) y sont
dominants, avec près de 89% de la superficie régionale totale (95% en France). Les espaces naturels (roches,
eaux permanentes et zones humides, landes, bois et forêts etc.) en couvrent 20% et les terres agricoles 69%
(prairies, cultures annuelles, vergers, haies, arbres épars, peupleraies). La part artificialisée du sol breton (sols
artificiels bâtis et non bâtis, routes, parkings) représente aujourd’hui 12% du territoire régional.
Une ressource foncière sous pression
On observe en Bretagne depuis plusieurs années une consommation foncière croissante, qui s’explique
notamment par l’accroissement démographique, le développement des activités, ou encore l’évolution des
modes de vie (desserrement des ménages, essor des mobilités…).
Flux annuels entre usages des sols entre 1992 et 2003 (Terres d’Europe-SCAFER d’après Teruti)
La Bretagne a doublé ses surfaces artificialisées en seulement 20 ans. Autrement dit, il a été urbanisé, en 20
ans, l’équivalent de ce qui a été urbanisé par les générations précédentes pendant plus de 2 000 ans. Les sols
bretons sont aujourd’hui plus artificialisés que la moyenne nationale (total des sols artificiels bretons : 12%,
contre 9% en France métropolitaine). La surface artificialisée par habitant est de 1080 m²/habitant en
Bretagne, contre 820 m²/habitant en moyenne à l’échelle nationale (et 400 m²/habitant en Allemagne). La
région Bretagne apparaît ainsi au 5ème rang des régions les plus concernées par l’artificialisation des sols.
Cette situation est d’autant plus préoccupante que le phénomène ne fait que s’accélérer depuis plusieurs
années.
Page : 6/15
Un « modèle » de développement très consommateur d’espace
Les pratiques en matière d’utilisation de l’espace apparaissent en Bretagne comme un facteur important de
surconsommation de ressources foncières. Les formes urbaines à l’œuvre depuis les 50 dernières années sont
en effet caractérisées par de faibles densités, qu’il s’agisse de l’habitat, des activités économiques,
commerciales, ou encore des infrastructures.
Le logement occupe aujourd’hui 3,6% du territoire breton. La principale caractéristique du parc de logement
régional est qu’il est composé à 71% de logement individuel (57% en moyenne nationale). Si l’habitat
individuel n’est pas forcément synonyme de consommation d’espace, force est toutefois de constater qu’il est
en Bretagne beaucoup plus consommateur de foncier que le logement collectif (200 m² en moyenne pour un
logement collectif contre 1500 m² moyen pour une maison individuelle). Rapportée à la croissance
démographique, l’artificialisation des sols est la plus importante dans les communes de moins de 2000
habitants, où l’on rencontre des formes urbaines très peu denses (environ 5 logements / ha), résultant
essentiellement de la production d’un habitat individuel en diffus. Par ailleurs, essentiellement en raison de
l’évolution des modes de vie (décohabitation des ménages, baisse du nombre de personnes par logement,
amélioration du niveau de confort des logements…), la surface moyenne des résidences principales ne cesse
d’augmenter.
L’attractivité touristique de la Bretagne n’est pas non plus sans conséquences sur le foncier : les résidences
secondaires se développent fortement, tout particulièrement sur le littoral et les îles. Représentant 1 logement
sur 8, les résidences secondaires sont une des origines de la forte consommation foncière bretonne.
Part des résidences secondaires dans le parc de logements (2009)
Localisées à proximité des principaux axes de transports (voies express, périphériques), les zones d’activités,
dont l’intérêt de certaines n’est pas complètement avéré du point de vue économique, contribuent fortement à
l’artificialisation des sols. Les projets sont généralement conçus sur un modèle d’aménagement extensif
(bâtiments sans étage, parkings en surface, pas de mitoyenneté). De plus, on observe que des zones
économiques sont parfois sous-remplies, en raison d’une surestimation des besoins et attentes des entreprises
en termes d’espaces de développement. Cette situation renvoie également à la question de la concurrence
entre territoires, qui se traduit par une offre parfois surabondante au regard de la demande exprimée par les
entreprises et par des prix de vente du foncier aménagé artificiellement bas, ce qui n’incite pas à l’optimisation
de la taille des parcelles.
Des conflits d’usages de plus en plus intenses
Occupant 68% de l’espace régional, l’agriculture est, naturellement, l’activité qui utilise le plus d’espace. C’est
toutefois celle qui apparaît aujourd’hui la plus fragilisée par la pression foncière, qui induit une concurrence
de plus en plus forte entre les différents usages du foncier (agricoles, résidentiels, industriels, infrastructures
et équipements…). Le coût d’acquisition des terres agricoles représente souvent l’un des freins principaux à
l’installation. Par ailleurs, l’attribution de foncier disponible nécessite souvent d’arbitrer entre la
consolidation d’un projet d’agrandissement et le développement de l’installation. Enfin, le foncier constitue
souvent une part importante dans l’actif que les agriculteurs propriétaires ont pu constituer au cours de leur
Page : 7/15
activité, et à ce titre une des sources de revenus après leur fin d’activité. Ceci amène à des logiques
individuelles de valorisation du patrimoine qui peuvent être contradictoires avec l’intérêt des filières agricoles.
Résultante de ces différents phénomènes, la disparition des terres agricoles est devenue particulièrement
préoccupante : 6400 ha de terres agricoles sont ainsi artificialisés chaque année (source : recensement général
agricole 2011), soit un rythme deux fois plus élevé qu’à l’échelle nationale. Localement, le changement d’usage
des sols au détriment de l’agriculture se traduit par une fragmentation des espaces non bâtis et des
exploitations agricoles, soit en raison de la construction de parcelles isolées, soit en raison de la réalisation
d’infrastructures. Cette fragmentation a pour conséquences principales d’accroître l’impact des conflits
d’usages (pollutions, gènes olfactives ou visuelles…) et de réduire la viabilité économique des exploitations
(notamment du fait de l’augmentation de la distance parcourue par les engins agricoles). A tendance
constante, 100 000 ha supplémentaires seraient urbanisés en 2030. Malheureusement, ce sont les terres au
meilleur potentiel agronomique qui sont les premières concernées, car situées généralement à proximité des
zones urbaines en croissance. Les espaces agricoles littoraux et rétro-littoraux apparaissent particulièrement
fragilisés, en raison de l’intense pression foncière qui caractérise ces territoires. Sans intervention publique
pour contrer cette évolution, c’est toute une partie de l’économie de la Bretagne qui pourrait être remise en
cause, avec, dans certaines hypothèses, la disparition possible de près d’un quart du potentiel agricole d’ici
2050.
Une forte augmentation du prix du foncier, source de déséquilibres territoriaux et
spatiaux
Explosion des prix du foncier et de l’immobilier
Une très forte hausse du prix du foncier et des logements bretons est observable sur la dernière décennie.
Ainsi, entre 1996 et 2006, le prix du terrain à bâtir a augmenté de 129%. En 2009, le prix du terrain breton est
à 59 euros/m² en moyenne, ce qui est supérieur à la moyenne nationale (56 euros/m²). Cette augmentation
est très supérieure à celle des revenus, et se répercute sur les prix des logements, d’où un « effet de ciseau»,
qui pénalise fortement les primo-accédants, contraints de s’endetter sur des durées de plus en plus longues.
Les niveaux de prix des terrains à bâtir 20 fois supérieurs aux prix des terres agricoles et ceux des terrains de
loisirs, 4 fois supérieurs, ont accru encore l’ampleur de la pression qui s’exerce sur l’activité agricole,
favorisant la fragmentation de son espace, fragilisant les exploitations sur le plan de la viabilité économique et
mettant en cause sa pérennité sur un terme plus ou moins rapproché selon les secteurs.
Evolution en France du prix des logements rapporté à l’évolution des revenus depuis 1965
Page : 8/15
Alors que la Bretagne dispose d’un parc de logements sociaux largement inférieur à la moyenne nationale
(10,7%, contre 16,4%), la croissance des prix du foncier contraint également fortement la production de
logements sociaux, dont les prix de sortie sont contraints. Ainsi, c’est grâce à l’implication financière des
collectivités que la production de logements sociaux a pu se maintenir à un rythme soutenu.
Emergence de phénomènes de ségrégation socio-spatiales
La pression foncière n’est pas homogène sur le territoire. La pression foncière fait s’accroître sensiblement les
prix, qui s’échelonnent selon la distance à la ville-centre. Plus on se rapproche de la ville-centre et plus les prix
augmentent, poussant les populations les moins aisées, principalement jeunes, à s’éloigner. De cette manière,
une deuxième couronne urbaine se constitue, composée de populations à revenus modestes, et éloignée de 20
à 40 km de la ville-centre. Sur le littoral, la tendance est la même, les jeunes ménages sont repoussés dans les
communes rétro littorales.
Page : 9/15
Prix par lot des terrains à bâtir en 2007 (source : PERVAL)
Revenus moyens (€)
Propriétaires de moins de 40 ans
Page : 10/15
Ces implantations relèvent bien souvent plus d’une contrainte (prix, inadaptation des logements, …) que d’un
véritable choix. Cet éloignement, conjugué à des périodes d’endettement de plus en plus longues et à des coûts
de transports en forte croissance génère des situations financières tendues pour de nombreux ménages, qui
risquent de s’aggraver fortement à moyen ou long terme.
Des consommations énergétiques croissantes
La localisation et la surface des logements sont des facteurs déterminants sur les consommations énergétiques
des ménages. Les dépenses d’énergie pour le logement dépendent surtout de la surface d’habitation et de la
source d’énergie utilisée pour le chauffage tandis que l’éloignement des villes-centres influe fortement sur la
dépense en carburant. Ainsi, l’étalement urbain et l’agrandissement des logements expliquent en partie que la
part budgétaire consacrée à l’énergie soit restée à un niveau stable depuis 20 ans, malgré l’amélioration de
l’efficacité énergétique des habitations et des véhicules. Si les ménages occupaient les mêmes logements en
termes de surface et d’éloignement des villes-centres qu’il y a 20 ans, leur consommation d’énergie serait 10%
plus faible.
Alors qu’ils présentent des niveaux de revenus inférieurs, les ménages ruraux et périurbains consacrent aux
dépenses d’énergie une part budgétaire plus élevée que les ménages vivant en ville-centre, car la distance du
domicile au travail est plus importante ; ils habitent également des logements plus grands, et sont en
proportion plus nombreux à occuper un logement individuel et à utiliser du fioul pour le chauffage. Ces
ménages sont donc tout particulièrement vulnérables à l’augmentation du coût de l’énergie.
Des outils nombreux mais insuffisamment mobilisés
La puissance publique (Etat et collectivités) dispose d’une large gamme d’instruments en faveur d'une
politique foncière qui vise un urbanisme moins consommateur d’espace. Ainsi, une bonne utilisation des
outils de planification et de programmation (SCOT, PLH, PLU) doit permettre une gestion plus économe de
l’espace, à différentes échelles (bassins de vie, EPCI, communes). Les outils réglementaires (droit de
préemption, expropriation) et la conduite d'actions foncières (acquisition de terrains) nécessaires à la
réalisation des projets d’aménagements complètent ce dispositif. Les outils financiers, à travers les taxes
d’urbanisme organisant le financement des infrastructures, les mécanismes de versement pour sous-densité
ou les subventions favorisant la qualité urbaine, la mixité sociale ou tout autre objectif jugé prioritaire,
constituent également de puissants leviers de gestion. Toutefois, pour être parfaitement efficaces, ces
différents instruments doivent être finement articulés les uns avec les autres, aux différentes échelles de façon
notamment à gérer les « effets de frontière ». Ces outils à la disposition de la puissance publique sont d’autant
plus efficaces qu’ils sont mis en œuvre grâce à un dialogue construit avec les acteurs publics et privés de
l’aménagement, avec les propriétaires, à l’occasion de la mobilisation des outils d’aménagement que sont le
lotissement, la Zone d'Aménagement Concerté (ZAC) ou l’association foncière urbaine (AFU).
Force est pourtant de constater que ces nombreux instruments sont loin d'être pleinement utilisés, ce qui pose
la question de l’adéquation entre les outils dont disposent les collectivités et les moyens en ingénierie
nécessaires pour actionner ces multiples leviers d’intervention. Ainsi sur les 25 dernières années, 18 fois plus
de logements ont été construits en diffus qu’en secteur d’urbanisme opérationnel. Or l’essor des constructions
en diffus est l’une des principales causes de la forte consommation foncière observée dans les territoires
ruraux et périurbains.
Page : 11/15
Evolution du recours aux procédures d’aménagement opérationnel pour la construction de logements
Bien que le foncier relève d’une gestion immédiate de la commune via les cartes communales, les plans
d’occupation des sols et les Plans locaux d’urbanisme et au quotidien d’une relation de proximité entre le
maire, les services et les administrés, le niveau intercommunal apparaît comme l’échelon clé où peut se
concrétiser une stratégie régionale concertée sur le foncier. A ce niveau, les conflits d’usage sont mieux
amortis, les échanges d’expériences beaucoup plus profitables, et les moyens en ingénierie mutualisables. La
définition de stratégies et de politiques foncières à cette échelle est donc un mouvement à encourager
fortement.
Outil de mise en cohérence des politiques sectorielles (urbanisme, habitat, développement économique,
déplacements, énergie, environnement, services …) dans le cadre des territoires vécus, le schéma de
Cohérence Territoriale (SCoT) doit permettre d’articuler l’action publique locale conduite à différentes
échelles. Il constitue ainsi le point de jonction entre la réalité d’un territoire dans sa diversité et des objectifs
infra et supra. Les enjeux régionaux ont ainsi vocation à y trouver toute leur place. Quand les SCoT sont
discutés, pensés, élaborés à l’échelle du Pays, ils ont en plus le grand avantage d’associer les conseils de
développement. Elus et forces vives d’un territoire ont ainsi l’occasion de débattre de l’avenir du sol qu’ils
foulent quotidiennement. C’est le meilleur gage que l’on puisse donner pour une intégration complète -et
certes complexe- des multiples enjeux posés, dans l’intérêt général. Qu’il s’agisse par exemple de sanctuariser
des terres dédiées à l’agriculture, au titre de la trame verte et bleue ou encore pour la protection des eaux en
relation avec les SAGE, de définir la localisation des projets de zones d’activités ou d’équipements, ou encore
d’organiser le développement de l’offre de logements sociaux, le SCoT permet d’organiser collectivement la
maïeutique du projet du territoire, en multipliant les points de vues à différentes échelles. Cette dimension
collective offre ainsi la possibilité d’alléger le poids des responsabilités qui pèsent sur les communes, échelon
de proximité. En donnant à la question foncière l’importance qui est la sienne en Bretagne, les projets
d’aménagement et de développement durable peuvent constituer le cadre politique permettant une prise en
compte renforcée de cet enjeu dans les projets locaux, notamment dans les plans locaux d’urbanisme. Les
évolutions législatives intervenues suite au Grenelle de l’environnement vont d’ailleurs en ce sens, en
renforçant la prise en compte du foncier dans les SCOT à travers un suivi systématique de la consommation
d’espace, la définition d’objectifs quantifiés, ou encore en rendant possible l’obligation de réaliser des études
de densification des zones urbaines existantes avant toute extension. .C’est un outil important, à condition que
les collectivités puissent s’en saisir. Pour cela, il est indispensable que les services de l’Etat assurent un
portage fort de ces enjeux durant tout le processus d’élaboration et de mise en œuvre des documents
d’urbanisme (SCOT, PLH, PLU) et qu’il puisse apporter aux collectivités l’expertise nécessaire pour appliquer
ces orientations dans un cadre juridique sécurisé.
Pour autant, tous les territoires bretons ne sont pas encore dotés de SCoT. On peut donc estimer, avec la prise
de conscience généralisée de la problématique foncière, qu’il existe une marge de progression relativement
importante.
Par son effet d’entraînement, une stratégie concertée sur le foncier à l’échelle régionale, doit permettre
d’impulser de nouvelles démarches, de conforter et de développer le cas échéant l’ambition des opérateurs des
Page : 12/15
SCoT, tout comme la Charte des espaces côtiers a contribué à développer les projets de gestion intégrée des
zones côtières en Bretagne.
Poursuivre l’engagement collectif pour une gestion maîtrisée du
foncier en Bretagne
Le foncier au cœur des politiques régionales
La Région s’est engagée depuis plusieurs années sur la thématique du foncier. Dès 2004, conformément aux
engagements pris dans le programme de la mandature, elle s’est fortement mobilisée en faveur de la création
d’un établissement public foncier régional. Ainsi, une étude de préfiguration a été conduite en partenariat
avec l’Etat qui, de son côté, avait inscrit ce projet au sein du plan d’action stratégique de l’Etat en région
(PASER). La Région a depuis lors progressivement intégré la dimension foncière à l’ensemble de son action.
Première Région à avoir adhéré à l’association des études foncières (ADEF), elle est aujourd’hui un acteur
incontournable sur cette thématique, bien que ne disposant pas de compétences opérationnelles comparables
à celles des communes, des agglomérations ou des Départements.
Développer les capacités de connaissance des enjeux du foncier
Transversale par nature, la question foncière est souvent complexe à appréhender, car elle nécessite la
mobilisation de données multiples produites par une grande diversité d’acteurs, publics (différents services de
l’Etat, INSEE, collectivités, EPF, chambres consulaires…), para-publics (SAFER, agences d’urbanisme et de
développement…) ou privés (notaires, promoteurs…), intervenant à toutes les échelles. L’information sur le
foncier brut reste souvent opaque et peu accessible, ce qui limite la possibilité de connaître les patrimoines
fonciers publics, de mesurer les changements d’usage du foncier, de suivre l’évolution des prix, d’anticiper les
stratégies d’acteurs, ou encore d’évaluer les politiques. A défaut d’information fine, les politiques foncières
perdent en efficacité.
Afin de contribuer à renforcer la connaissance sur le foncier, la Région réalise ou soutient des études qui
portent sur cette question, à l’échelle régionale (diagnostic du foncier réalisé par l’ADEF en 2009, travaux des
agences d’urbanisme) ou à une échelle plus locale, notamment dans le cadre de sa politique territoriale.
Co-initiatrice avec l’Etat du projet GéoBretagne, outil de partage de données géolocalisées en Bretagne qui
regroupe aujourd’hui plus de 80 membres, elle en assure aujourd’hui le pilotage et l’animation aux côtés des
services de l’Etat. En favorisant la mutualisation des connaissances et des expertises, notamment sur les
questions relatives au cadastre et au foncier, GéoBretagne permet à tous les acteurs de disposer de données
fiables et actualisées. Il est tout particulièrement utile pour les collectivités qui ne disposent pas des moyens
techniques et en ingénierie nécessaires pour mettre en place seules des outils de ce type. GéoBretagne
apparaît ainsi comme un atout opérationnel décisif dans la mise en réseau des capacités d’observation
présentes sur le territoire, pour construire progressivement un véritable système d’observation partenarial. A
court terme, la création d’un pôle métier dédié au foncier économique co-piloté par la Région et l’Etat
permettra de faciliter le partage des nombreuses données existantes, mais qui ne peuvent actuellement être
mutualisées faute de cohérence technique.
La Région veille également à assurer la diffusion la plus large et le partage des enjeux sur le foncier, à travers
l’organisation ou la participation à des manifestations régionales (Assises des territoires 2009, colloque
PALME-Bretagne Qualiparc 2011, Conférence régionale sur le foncier en 2011), de rencontres thématiques
(rencontre technique des SCOT en 2010, réunion des directeurs de pays) ou encore dans le cadre de ses
contributions à l’élaboration des documents d’urbanisme et de programmation (SCOT, PLU, PLH, PDU). Elle
participe ainsi activement à développer la « culture du foncier » en Bretagne et à faire des multiples enjeux de
la question foncière un sujet majeur de politique publique.
Veiller à faire de l’établissement public foncier régional un outil au service du développement
équilibré et durable de toutes les collectivités bretonnes
La Région occupe une place importante au sein de Foncier de Bretagne, créé en juin 2009 et dont elle a
fortement soutenu la création . Elle assume en effet de droit la présidence de l’établissement, et est représenté
par 12 conseillers régionaux au sein du conseil d’administration (sur 41 membres). Elle participe activement à
la gouvernance de l’EPF, en veillant à ce que cet outil au service des collectivités puisse faciliter la mise en
place de politiques foncières adaptées à la diversité des territoires bretons. A cet égard, les ressources en
ingénierie mises à disposition des collectivités à travers l’intervention de l’EPF contribuent pleinement à cet
Page : 13/15
objectif, en offrant aux collectivités dont les ressources sont les plus modestes l’expertise et les moyens
nécessaires à la réalisation de politiques ambitieuses.
Il doit ainsi permettre d’apporter des réponses concrètes aux principaux enjeux de la question foncière, et tout
particulièrement :
en mobilisant le foncier à coût maîtrisé pour mettre en œuvre les projets de développement,
notamment en faveur du logement social ;
en favorisant les formes urbaines économes de la ressource foncière, privilégiant le renouvellement
urbain et la reconquête des friches.
Alors que la constitution de réserves foncières permet de maîtriser l’aménagement et de peser sur la
formation des prix, l’action de l’EPF renforce les moyens de l’action publique en offrant à toutes les
collectivités bretonnes qui en ont l’ambition la possibilité d’anticiper et d’organiser le développement de leur
territoire.
Pour permettre à l’EPF d’être rapidement opérationnel après sa création, la Région a soutenu l’établissement
à travers le versement d’une dotation de 3 M€ et la garantie de ses emprunts. Dans le cadre d’une convention
de partenariat, elle soutient l’établissement dans sa participation à la réalisation d’acquisitions foncières sur
les territoires des bassins versants des huit baies concernées par le plan de lutte contre les algues vertes 20112015.
Favoriser la sobriété foncière dans les projets d’aménagement
A travers différentes politiques, la Région soutient la réalisation d’équipements et d’infrastructures qui
participent à l’aménagement du territoire breton, mais qui peuvent avoir un impact sur la consommation de
foncier. Aussi veille-t-elle depuis plusieurs années à encourager le développement de formes urbaines
économes de la ressource foncière.
Il est désormais reconnu que les implantations d’activités excentrées sont autant, voire davantage,
responsables de l’étalement urbain que les constructions résidentielles. En contribuant au mitage du
territoire, la multiplication des parcs d’activités constitue un facteur important d’artificialisation des sols, le
plus souvent au détriment de terres agricoles et des espaces naturels. De plus, en favorisant la concurrence
entre les territoires et en contribuant mécaniquement à la baisse du prix de vente des terrains proposés aux
entreprises, la surabondance de l’offre foncière limite la capacité des territoires à mettre en œuvre des
stratégies de développement économique coordonnées et efficientes. C’est pourquoi la Région a souhaité faire
évoluer le référentiel Bretagne Qualiparc dès 2009, de façon à ce qu’il prenne davantage en compte cet enjeu.
Le projet de zone d’activités doit tout d’abord être conforme aux orientations définies dans le SCOT et/ou les
schémas d’aménagement de parcs d’activités conçus à l’échelle des pays, et doit obligatoirement être précédé
d’une étude d’opportunité et de faisabilité réalisée a minima à l’échelle de l’EPCI. Celle-ci doit permettre
d’appréhender la pertinence du projet au regard de l’offre existante sur le territoire, priorité devant être
donnée à la requalification des zones existantes, dans une logique de renouvellement urbain et de « recyclage
foncier ». Du point de vue opérationnel, le projet d’aménagement doit être conçu de façon à optimiser
l’occupation du sol, notamment grâce à l’adaptation du parcellaire aux besoins réels des entreprises, à la
mutualisation des espaces de stationnement, ou au développement de formes plus compactes (mitoyenneté,
construction sur plusieurs niveaux par exemple).
A travers le nouveau dispositif ECO-FAUR² adopté en juillet 2011, la Région a renforcé la prise en compte du
foncier dans les projets d’aménagement, en favorisant les opérations de renouvellement urbain, de
requalification ou de réhabilitation, et plus globalement en privilégiant les projets qui mutualisent et
optimisent l’espace. Des exigences comparables ont été posées lors de la révision des contrats Région – pays
en 2009.
La Région a également adapté en 2011 et 2012 ses modalités de financement des opérations de logements, en
donnant la priorité aux projets en renouvellement urbain, en fixant des critères de densité (20 logement/ha,
conformément aux règles édictées dans le programme pluriannuel d’intervention de Foncier de Bretagne), ou
encore en renforçant son soutien aux opération d’acquisition amélioration, qui permettent aux bailleurs
sociaux de transformer des habitations existantes en logements sociaux, formule permettant souvent de
répondre aux besoins des territoires ruraux. La Région participe également au suivi des démarches
expérimentales menées par l’EPF visant à favoriser le renouvellement des centres-bourgs. Un effort tout
particulier est réalisé pour le soutien aux projets insulaires, pénalisés par le coût du foncier.
L’action régionale dans le domaine des transports ferroviaires joue également un rôle majeur en contribuant à
transformer les usages de la mobilité, à travers par exemple la politique tarifaire TER ou encore le
développement des pôles d’échanges multimodaux. L’articulation entre politique de l’habitat et politique des
déplacements doit ainsi permettre d’optimiser l’usage du foncier.
Page : 14/15
Prendre en compte le foncier pour favoriser un développement agricole durable
Elaboré à l’issue d’une large consultation publique, le rapport relatif à la Nouvelle Alliance adopté en juin 2011
identifie (proposition n°2) la question foncière comme l’une des clefs pour l’avenir de l’agriculture en
Bretagne, à travers le renforcement des actions d’aménagement rural et la promotion d’une utilisation
raisonnée du foncier. Plusieurs leviers d’action sont aujourd’hui mobilisés, parmi lesquels une prise en
compte renforcée des enjeux de l’agriculture dans les documents d’urbanisme (SCOT, PLU), ou encore la
mobilisation des opérateurs fonciers que sont l’EPF et la SAFER, en vue de soutenir la mise en réserve de
terres foncières à destination de l’installation, permettant notamment de favoriser la diversification des
formes d’agriculture, ou de contribuer à la mise en œuvre des actions prévues dans le cadre de la stratégie de
lutte contre les algues vertes à l’échelle de 8 bassins versants.
Généraliser et approfondir la prise en compte du foncier dans les politiques régionales
Dans le cadre de l’agenda 21 de seconde génération, la démarche PADUS/DURABLE pourra permettre de
renforcer l’intégration des enjeux fonciers dans les politiques régionales. A travers une grille de
questionnement, il s’agira de réinterroger les modalités de l’action régionale, dans toute sa diversité :
construire une stratégie, une politique, un dispositif, analyser le projet d’un partenaire, évaluer une politique
régionale… La question foncière y trouvera bien entendu toute sa place.
Développer les coopérations aux
coordination des politiques foncières
différentes
échelles
pour
renforcer
la
La Bretagne est caractérisée par une intercommunalité très développée et des acteurs nombreux fortement
sensibilisés aux questions foncières et d’aménagement. Cette forte structuration de l’intercommunalité et de
l’inter-territorialité (à travers notamment les pays) est un atout pour le développement de politiques
foncières, dont le succès repose sur une large coopération entre acteurs et une coordination étroite de leurs
actions, à différentes échelles.
Aujourd’hui, l’ensemble des acteurs est amené à exprimer des attentes convergentes :
besoins d’une meilleure coordination de l’action publique,
besoins d’outils partagés en matière d’aménagement du territoire, pour permettre aux collectivités de
jouer de la complémentarité dans l’action ;
besoin d’acteurs fédérateurs susceptibles d’engager des projets partagés entre plusieurs collectivités,
sur des échelles importantes et à des coûts élevés.
Participant au co-pilotage de la conférence régionale sur le foncier lancée en 2011, la Région se mobilise aux
côtés de l’Etat en faveur du développement d’une culture de la sobriété foncière. Elle souhaite que le projet de
charte régionale sur le foncier, en cours d’élaboration, puisse favoriser la généralisation de la prise en compte
à toutes les échelles des multiples enjeux du foncier, qui vont bien au-delà de la simple question de la maîtrise
des consommations foncières, ainsi que la coordination des politiques au service d’une plus grande efficacité
de l’action publique. Ce document, sans portée juridique, relèvera de l’ engagement politique. Il doit pouvoir
marquer la mobilisation forte de tous les acteurs concernés, particulièrement l’Etat et les collectivités, pour
une gestion maîtrisée du foncier, à travers l’utilisation de l’ensemble des leviers d’intervention publique et une
action concertée. A court terme, l’une des concrétisations opérationnelle de la démarche pourrait être la
structuration au niveau régional d’un système d’observation partenarial, permettant de mettre à la disposition
du plus grand nombre des données fiables et actualisées. Outil partenarial et développé sur une base
volontaire, le dispositif GéoBretagne constitue une base solide pour faciliter le partage des informations et
organiser la mise en réseau des acteurs publics et privés qui contribuent à la connaissance des phénomènes
fonciers. La mutualisation des expertises et des outils et le partage d’expériences doivent en effet être
largement encouragés pour donner à tous les moyens de mettre en œuvre des politiques foncières globales à la
hauteur des enjeux.
Au-delà, un nouvel acte de décentralisation pourrait doter les Conseils régionaux de nouveaux moyens
juridiques permettant de mieux coordonner à l’échelle régionale les différentes politiques foncières mises en
œuvre localement.
Page : 15/15
Une stratégie foncière pour la Bretagne
Un enjeu prospectif
Le sol est limité physiquement, non transportable et non reproductible. C’est pourquoi il est le théâtre des
concurrences d’usages, dont certains peuvent être exclusifs, voire non réversibles. Il constitue à ce titre et pour
certains usages une ressource limitée. Objet de dialogue (ou de confrontation), l’usage des sols témoigne de
changements structurels qui s’inscrivent souvent dans une (très) longue durée. Certains usages étant non
réversibles, la somme des décisions individuelles (d’urbanisation par exemple), s’inscrit dans un temps long et
à des échelles imperceptibles au niveau micro, mais instituant des tendances très difficile à inverser.
Or l’augmentation de la population mondiale projetée (6 à 9% d’ici 2050) conduira nécessairement à une
hausse des besoins alimentaires, qui devrait induire une augmentation progressive de la production agricole
de près de 75%, c'est-à-dire de 1.35% par an. Dans le même temps, cette hausse des besoins en production
agricole s’accompagne d’une stagnation des rendements observés dans l’essentiel des pays industrialisés.
Cette hausse des besoins alimentaires est certes un problème planétaire, mais il interroge localement nos
modes alimentaires (protéines animales, surconsommation...) et évidemment le maintien de la proportion
d’espaces dévolus à l’agriculture.
L’agriculture ne remplit pas seulement une fonction nourricière. A l’instar des zones naturelles, les terres
agricoles ont la particularité de stocker du carbone, une fonction importante pour favoriser la qualité
agronomique des terres mais aussi essentielle pour la lutte contre le réchauffement climatique.
A toutes les échelles territoriales, du niveau planétaire à l’échelle locale, les conflits d’usage devraient ainsi
s’exacerber, au risque de fragiliser la cohésion sociale et de questionner les fondements même de la société.
Une nécessaire mobilisation collective
Face à ces enjeux, il est aujourd’hui impératif de définir une stratégie collective pour une gestion maîtrisée du
foncier, qui participe à dessiner un projet de société pour la Bretagne. C’est tout le sens de Bretagne 2030,
dont le foncier pourra constituer l’une des thématiques phares.
Je vous propose de prendre acte de la présente communication.
Le Président
Jean-Yves LE DRIAN