Étude sur les procédures de recrutement du

UNIVERSITÉ RUDN, MOSCOU, RUSSIE
FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES SOCIALES
Étude sur les procédures de recrutement du personnel dans
l’Administration publique en Russie
Travail de recherche
Catégorie : Politique et administration
Présenté par : Alexey-Afanacevitch DEMIN et Alberto SAEZ
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Résumé
La présente étude fut réalisée après que des éléments probants recueillis dans le
cadre de vérifications antérieures aient mis au jour des préoccupations selon
lesquelles le favoritisme personnel aurait cours dans un certain nombre de ministères
et d'organismes de l’Administration Publique en Russie. Après avoir examiné les
données obtenues, il résulte que les situations donnant lieu à des perceptions de
favoritisme personnel ne sont pas toutes simples, ce qui suggère que la définition et
des messages clairs concernant les comportements acceptables seraient utiles aux
gestionnaires d'embauche au sein de l’administration publique.
Mots-clés : administration publique ; procédures de recrutement ; népotisme ;
favoritisme ; recrutement au mérite.
Abstract
The objectives of this study were to identify general practices that public
organizations in Russia use, to recruit and select employees. To obtain such data, the
authors examined a number of organisms of the Public administration in Russia. The
data obtained showed problems of favouritism and nepotism. After examining and
comparing the data obtained, it appeared that in the Russia's public administration
the nepotism describes a variety of practices related to favouritism.
Keywords: Public administration; Procedures of recruitment; Nepotism; Spoils
system; Merit recruitment.
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Introduction
Le phénomène appelé favoritisme a donné lieu à des pratiques inopérantes
soulevant des doutes quant à la compétence des personnes recrutées et promues.
Les préoccupations relatives aux répercussions négatives du favoritisme ont été
étudiées par certains auteurs (Voclensky, 1991 ; Chetverikov, 1977 ; Grishkovets
1997 ; Belsky, 1994 ; Bezobrazov, 1975 et Ligachev, 1991). À cette époque, le
favoritisme personnel lors du recrutement était considéré aussi incompatible avec le
mérite que l'était le favoritisme politique. Pendant cette période, l’idée la plus
rependue était celle qui considérait les bureaucrates comme un obstacle dans la vie
des employés actifs. Kovler (1997) affirmait que la bureaucratie était la fin de la
démocratie.
Le principe du mérite a été élaboré dans le but d'améliorer la qualité de
l’Administration publique (Atamantchuk, 1992 ; Bakhrakh, 1998). Le mérite, qui n'était
pas mentionné explicitement dans la Loi ni pendant la Perestroika (1989-1991), ni
lors des réformes entreprises par B. N. Eltsin (1991), a par la suite été interprété par
la Loi Fédérale N° 119-FZ de 1995 (Starilov, 1996 et 2001) comme correspondant à
l'embauche de la personne la « plus qualifiée ». Le mérite ainsi défini pouvait dès lors
être évalué par rapport à une norme de compétence établie au préalable. Le concept
de « mérite individuel » pouvait dès lors être évalué par rapport à une norme de
compétence établie au préalable. La définition de l'une des valeurs clés liées aux
résultats, à savoir l'impartialité, a été élargie de manière à englober l'absence de
favoritisme ou du népotisme, qu'il soit de nature politique ou bureaucratique
(personnel).
Valeurs liées aux résultats
a) Compétence – Qualités qui garantissent que les fonctionnaires sont qualifiés pour
exercer leurs fonctions dans la fonction publique.
b) Représentativité – La composition de la fonction publique correspond à celle du
marché du travail.
c) Impartialité – Les employées et employés sont nommés et promus objectivement,
sans favoritisme politique ou bureaucratique.
Valeurs liées aux processus
a) Justice – Des pratiques justes favorisent la prise de décisions objectives, sans
favoritisme politique ou bureaucratique et témoignent d'un juste traitement des
fonctionnaires et des candidats et candidates.
b) Égalité d'accès – Des pratiques équitables favorisent l'égalité d'accès aux
possibilités d'emploi, sont sans obstacles systémiques et englobent tous les groupes.
c) Transparence – Des pratiques transparentes favorisent la franchise dans les
communications avec les fonctionnaires et les candidats et candidates lors du
recrutement et sélection du personnel.
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Principes de gestion et de prestation des services
a) Souplesse – Les méthodes de ressourcement sont adaptées aux besoins
particuliers du ministère.
b) Capacité financière et efficience – Les méthodes de ressourcement utilisées
permettent de rentabiliser les dépenses ; leur exécution est simple, rapide et efficace.
Dans le cas spécifique de la Russie, bien que le potentiel d’innovation est
considérable, ses performances à cet égard demeurent décevantes, le manque
d’efficacité et la corruption de l’administration publique imposent un lourd fardeau aux
entreprises et limitent la capacité des autorités à mettre en œuvre, dans quelque
domaine que ce soit, des politiques nécessitant une importante mobilisation des
capacités administratives et réglementaires de l’État (Zelentsov, 1997).
Conscient que la réforme de l’administration publique serait bénéfique pour les
citoyens (Adushkin, 1986 ; Boytsova & Boytsova, 1992), les entreprises et les
responsables politiques, cette étude propose :
-d’améliorer l’environnement institutionnel général dans lequel opère la fonction
publique, par le renforcement de l’état de droit, l’adoption d’une loi sur la liberté
d’information et par l’accroissement du contrôle parlementaire sur l’exécutif
(Kyrashvily, 1988) ;
-de renforcer les prérogatives des citoyens, en adoptant des standards clairs et
accessibles pour les services publics et en créant des voies de recours administratifs
efficaces (Tumanov, 1984 ; Mamamveev, 1987 ; Krylova N.A., 1967 ; Krylova N.S.,
1981) ;
-de combattre la corruption en renforçant à la fois l’application des lois et les mesures
coercitives et en adoptant une législation qui protège les personnes dénonçant les
actes de corruption (Kyrashvily, 1988) ;
-de réduire l’emprise de l’État et l’ingérence de la bureaucratie dans les affaires
économiques (Paramov, 1983).
La présente étude visait cinq objectifs généraux :
[A] formuler et valider une définition du favoritisme personnel ;
[B] établir l'incidence du favoritisme personnel ;
[C] définir les comportements appropriés et inappropriés ;
[D] évaluer les risques associés au favoritisme personnel ;
[E] déterminer les côtés positifs et les côtés négatifs du favoritisme.
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Méthodologie
Quatre activités distinctes ont contribué à mener la présente étude.
1) Une table ronde a été organisée par le Forum des politiques publiques, dans le but
d'obtenir l'avis de spécialistes sur la question.
2) Des groupes de discussion ont été organisés un peu partout à Moscou, afin
d'obtenir une meilleure compréhension des perceptions des fonctionnaires.
L'exercice a permis aux participants et participantes de définir les grands enjeux
entourant la question du favoritisme personnel.
3) Bon nombre de ces enjeux ont été validés par un sondage en ligne mené auprès
de plus de 2 000 fonctionnaires et administré par Ad hoc recherche [Adkhok
Isslédovanie]. Le sondage a également permis de quantifier les perceptions des
fonctionnaires.
4) Pour aller au-delà des perceptions, nous avons pris connaissance d'un certain
nombre de dossiers de recrutement afin de déterminer s'ils contenaient des données
observables suggérant qu'il y avait eu favoritisme personnel.
Résultats
Après des consultations internes, l'équipe de l'étude a rédigé une définition de travail
du favoritisme personnel. La définition a depuis reçu l'aval des participants et
participantes à l'étude et de tout un éventail de conseillers et conseillères.
Définition validée du favoritisme personnel
Pour ce qui est du processus de recrutement à la fonction publique fédérale, le
favoritisme personnel vise une mesure ou une attitude inappropriée de la part d'un ou
d'une fonctionnaire qui, en utilisant ses connaissances, ses pouvoirs ou son
influence, accorde un avantage indu ou un traitement préférentiel à : 1) une
employée ou un employé actuel ou à 2) une candidate ou un candidat, en vue d'un
emploi à la fonction publique, afin d'en tirer un gain personnel contraire au bien de
l'organisation.
La définition comporte quatre éléments principaux :
1) la personne qui commet l'action (c.-à-d., le ou la fonctionnaire qui agit de façon
inappropriée) ;
2) la mesure ou la conduite inappropriée comme la manipulation ou le détournement
inacceptable du processus de recrutement en faisant fi des valeurs à la fonction
publique) ;
3) les résultats qu'entraîne la mesure ou la conduite inappropriée (c.-à-d., accorder
un avantage indu) ;
4) le motif sous-jacent (c.-à-d., le gain personnel contraire au bien de l'organisation).
Dans l'ensemble, les participants et participantes aux groupes de discussion ont
validé notre définition. Selon ces personnes, le fait qu'elle se limite au recrutement,
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au lieu d'englober d'autres domaines (comme la formation, la rémunération ou
l'approvisionnement), constitue l'un de ses points forts, tout comme le fait qu'elle vise
à la fois la promotion interne et le recrutement externe.
La définition désignait initialement le « gain personnel ou réciproque » comme le
principal motif de favoritisme personnel. Or, les participants et participantes avaient
quelques réserves à ce sujet : ils et elles estimaient que, par définition, la personne
qui fait l'objet d'une mesure de promotion en tire nécessairement un « gain ».
La notion de « gain personnel », prise isolément, n'était pas considérée comme
l'élément déterminant du favoritisme personnel. Les participants et participantes ont
plutôt fait référence à la notion de « bien de l'organisation ». Ces personnes
estimaient qu'un ou une gestionnaire qui agirait « pour le bien de l'organisation » ne
serait normalement pas considéré comme ayant embauché ou promu des personnes
sur la foi du favoritisme personnel, quand bien même les valeurs de promotion ne
seraient pas respectées à la lettre. Certes, ce type de mesures de promotion pourrait
être taxé de mauvaise gestion, mais il ne pourrait pas être considéré comme du
favoritisme personnel.
Par contre, la violation des valeurs lors de la promotion pour des considérations
personnelles ou subjectives (gain personnel) était perçue comme l'essence même du
favoritisme personnel. Le gain personnel, par opposition au bien de l'organisation, a
été confirmé comme élément clé de la définition.
Ce dernier concept est ressorti de la réflexion suivante : même si les participants et
participantes se disaient en mesure de déceler les comportements clairement
inappropriés, comme le népotisme, il demeurait un grand nombre de zones grises à
propos desquelles on pouvait difficilement porter un jugement sans équivoque. De
telles zones grises pourraient inclure entre autres la situation où la personne la plus
qualifiée serait un ami ou une amie, voire un parent, du gestionnaire d'embauche ; ou
encore la situation où le gestionnaire d'embauche engagerait quelqu'un qu'il connaît
dans le but d'atténuer les risques associés à l'embauche d'une personne dont on
ignore la compétence.
Comme l'illustre la figure n° 1, les notions de « traitement préférentiel » et d'«
avantage indu » étaient perçues comme les éléments centraux de la définition, même
si la majorité des personnes interrogées (59%) s'entendaient pour dire que les quatre
éléments étaient indispensables. Dans la conclusion de la partie du questionnaire qui
portait sur la définition, on demandait aux personnes interrogées si d'autres éléments
devraient y être ajoutés. La grande majorité d'entre elles (86%) ont dit que non.
Élément de la définition Pourcentage de répondants et répondantes en accord
La notion de traitement préférentiel accordé à un candidat ou à une candidate ou à
un employé ou à une employée 90 %.
La notion d'avantage indu accordé à un candidat ou à une candidate ou à un
employé ou à une employée 89 %.
La notion que des personnes prenant part à la décision en retirant un gain personnel
77 %.
La notion que les motifs des personnes prenant part à la décision en matière de
promotion sont contraires au bien de l'organisation 75 %.
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Le fait que la définition ait été validée par les participants et participantes aux
groupes de discussion, les répondants et répondantes au sondage et les dirigeants
et dirigeantes de notre comité consultatif témoigne de sa pertinence et de son utilité.
Cet exercice a par ailleurs mené à deux conclusions. Premièrement, certains faits
montrent que les fonctionnaires ont une très bonne idée de ce qui est bien et de ce
qui est mal en matière d'embauche. En effet, les participants et participantes aux
groupes de discussion de même que les répondants et répondantes au sondage ont
affirmé pouvoir distinguer les comportements appropriés d'avec ceux qui ne le sont
pas. De plus, les personnes interrogées avaient une idée d'une définition du
favoritisme personnel (En russe : « Systema blata »). L'existence de zones grises
donne à croire que la définition, combinée à des messages simples quant à ce qui
constitue un comportement acceptable, serait utile aux gestionnaires d'embauche de
l'ensemble de la fonction publique.
La compréhension des motifs contribuera grandement à établir les circonstances qui
conduisent vers la perception de favoritisme personnel. Cela devrait appuyer les
ministères, qui doivent surveiller leurs propres activités de promotion, qui évalue les
activités de promotion par rapport à l'ensemble des valeurs de promotion, dont
l'impartialité.
Discussion
Dans l'ensemble, les fonctionnaires interrogés lors de notre sondage sur le
favoritisme personnel mené par Ad Hoc Recherche [Adkhok isslédovanie] estiment
avoir été traités avec justice lors de processus de recrutement ou de promotion.
Ainsi, 72% des répondants et répondantes jugent avoir été traités avec justice et 28%
pensent le contraire.
En outre, 71% des répondants et répondantes à notre sondage considèrent que les
gens ont une occasion égale d'obtenir de l'information sur les possibilités d'emploi.
De même, 64% estiment que la plupart du temps les gens sont embauchés en raison
de leur capacité à effectuer le travail.
Malgré ces constatations généralement positives, les répondants et répondantes à
notre sondage ont aussi la perception qu'on se livre au favoritisme personnel en ce
qui touche la promotion.
Les résultats suggèrent que le favoritisme personnel existe.
Ainsi, 16% des répondants et répondantes à notre sondage croient qu'il y a souvent
ou toujours du favoritisme personnel dans leur unité de travail. Et un autre groupe de
29% croient qu'il y en a parfois. Lorsque interrogées sur la perception qu'elles avaient
de son ampleur dans leur ministère, les personnes donnaient des réponses plus
élevées : 28% croient qu'il y a souvent ou toujours du favoritisme personnel, 45%
croient qu'il y en a parfois.
Les répondants et répondantes avaient plus de mal à évaluer l'incidence du
favoritisme personnel à l'extérieur de leur unité de travail ou de leur ministère.
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Lorsque interrogées sur la perception qu'elles avaient de son ampleur à l'échelle de
la fonction publique, 39% des personnes ont été incapables de se prononcer.
Il est préoccupant de noter que seulement 55% des répondants et répondantes
croient que le favoritisme personnel se produit rarement ou jamais dans leur unité de
travail, ce qui suggère que beaucoup en ont fait l'expérience ou en ont pris
connaissance au cours de leur carrière.
Les résultats du sondage vont dans le même sens que ceux des groupes de
discussion, la plupart des participantes et participants affirmant avoir observé des cas
de favoritisme personnel dans leur milieu de travail ou en avoir eu connaissance.
Même si on réussissait rarement à faire le décompte précis du nombre de cas de
favoritisme, les participants et participantes connaissaient l'existence du phénomène,
un certain nombre croyant même qu'il était fréquent.
Le Sondage sur les nominations a également révélé ces perceptions de favoritisme
personnel. Lors de la plus récente édition du sondage environ le tiers des 800
personnes récemment nommées qui ont répondu ont dit être d'accord ou fortement
d'accord avec l'affirmation selon laquelle le processus de promotion de leur ministère
était exempt de favoritisme personnel. Un autre tiers était en désaccord ou fortement
en désaccord, tandis que le tiers restant n'était ni en accord, ni en désaccord ou ne
savait pas.
Les comportements qui contribuent à alimenter la perception au sujet du favoritisme
personnel ont été définis. Les participants et participantes aux groupes de discussion
et à la table ronde, tout comme les répondants et répondantes au sondage, étaient à
même de faire la distinction entre un comportement approprié et un comportement
inapproprié, tout en reconnaissant l'existence de zones grises où une telle distinction
n'est pas toujours facile à faire. Les comportements inappropriés ont été divisés en
catégories selon la perception qu'ils et elles avaient de leur gravité.
L'embauche d'amis et amies ou de parents est vue comme le comportement le plus
problématique. L'embauche de membres de la famille ou d'amis et amies proches a
été considérée comme l'un des comportements les plus discutables (voir Figure n°1).
La plupart des participants et participantes aux groupes de discussion s'entendaient
pour dire que, si ce comportement n'était pas toujours synonyme de favoritisme
personnel, l'image projetée était très négative. Par conséquent, telle que le souligne
Krylova (1982), il ne serait considéré acceptable que dans les circonstances les plus
exceptionnelles, lorsque le membre de la famille est la seule personne qualifiée ou la
plus qualifiée.
On a présenté aux répondants et répondantes au sondage 14 situations, leur
demandant, pour chacune d'elles, de déterminer si, à leur avis, elle contenait des
signes de favoritisme personnel (voir le tableau n° 1). Les deux situations les plus
susceptibles d'être vues comme du favoritisme personnel portaient sur l'embauche
d'amis et amies, d'une part, et de parents, d'autre part. Respectivement, 86% et 84%
des répondants et répondantes ont répondu que cette façon de faire constituait du
favoritisme personnel.
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Conclusion
Sans avoir déterminé l'incidence réelle du phénomène, nous avons tout de même
constaté, grâce à la présente étude, que l'incidence perçue du favoritisme personnel
est une cause de préoccupation. Pourtant, même si les vérifications et les enquêtes
tenues au cours des deux dernières années ont révélé un faible nombre de cas de
favoritisme personnel, l'incidence réelle confirmée à ce jour est faible si l'on tient
compte les milliers d'employés recrutés chaque année dans l’administration publique
dans l’ensemble de la Russie. Quoi qu'il en soit, on demeure convaincue que le
favoritisme personnel est toujours inacceptable. Les données de notre sondage
permettront de mesurer si les politiques de réforme ont réussi à changer les
perceptions. Ce pourrait alors être l'occasion de tenir un nouveau sondage auprès
des fonctionnaires et d'évaluer si, selon les perceptions, le favoritisme personnel a
augmenté, diminué ou est demeuré stable. Bien que ces perceptions puissent ne pas
correspondre précisément à la réalité de chaque ministère, les gestionnaires
d'embauche et les spécialistes des ressources humaines devraient être en mesure
de reconnaître les activités qui éveillent et alimentent les soupçons de favoritisme
personnel, et d'agir en conséquence. Pour ce faire, il faudrait peut-être améliorer la
communication avec le personnel et accroître la transparence.
La perception du favoritisme personnel dans la fonction publique fédérale russe ne
peut manquer d'inquiéter. Une fonction publique saine est incompatible avec la
perception que se produit du favoritisme personnel. Semblables perceptions peuvent
susciter la méfiance et éveiller les soupçons, en plus de constituer un frein pour les
citoyens de talent qui souhaiteraient entrer au service de la fonction publique. Or, il
est important de rappeler que, bien que nous ayons recueilli, grâce aux vérifications
et aux enquêtes, la preuve de l'existence d'un petit nombre de cas de favoritisme
personnel, ceux-ci sont très peu nombreux comparativement aux milliers de
recrutements qui ont lieu chaque année.
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11
Rapide, moins de formalités administratives
Approche institutionnelle
Pas déterminant
Formation minimale
La loyauté comme un principe directeur
Faibles
A portée de tous les secteurs de la société
Cercles fermés de l’administration
Moins important
Par nomination
Responsabilité du chef de service
Du ressort du chef de service
Procédure inexistante
Attribution des fonds publics
Gardé par des équipes instables
- Pour les équipes : Haute efficacité, grâce à une
plus grande liberté de mouvement.
- Pour le gouvernement : Moindre, elle est au
niveau du degré de qualification du personnel.
Degré de stabilité
Remplacements de personnels manquants
Attribution de responsabilités
Recrutement et sélection du personnel
Succession des cadres supérieurs
Mode de financement
Secret professionnel
Efficacité
Spoils system (USA)
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Moins rapide, plus de formalités administratives
Approche personnelle
Formation adéquate
Formation adaptée aux exigences
La neutralité comme principe essentiel
Coûts élevés
A portée de gens instruits uniquement
Pouvoir bureaucratique d’une caste de
spécialistes
Plus important
Par sélection
Responsabilité du service public par le biais d’un
cadre juridique
Comité officiel pour la sélection du personnel
Respect d'une procédure formalisée
Financement par le budget de l'Etat
Gardé par des équipes stables
Haute efficacité, répond bien aux besoins des
objectifs du gouvernement, elle est au niveau de la
qualification des cadres.
Merit system (UK & USA)
Nepotism (UK)
Dynamisme dans l'administration publique
Degré de fidélité dans la prise de décisions
Degré de formation des employés
Exigences de formation
Principes éthiques
Coûts salariaux
Caractère démocratique
Répercussions sur le Pouvoir Administratif
Critères analysés
Recrutement au mérite
Népotisme et favoritisme
Tableau 1. L’Administration publique en Russie. Tableau comparatif entre le recrutement au mérite et le népotisme
Stabilité
Ethique
Note : Basé sur un total de 15 critères analysés
Remplacement
Responsabilités
Recrutement
Succession
Financement
Secret
Formtion
Eff icacité
Autres
Repercution
Démocratique
Couts
Fidélité
Dynamisme
Côtés négatifs du népotisme (10/15) : efficacité, secret professionnel, financement, succession des cadres, mode de recrutement,
responsabilités, remplacements à l’interne, stabilité, éthique professionnelle, formation professionnelle.
Côtés positifs du népotisme (5/15) : dynamisme, fidélité, coûts salariaux, côté démocratique, répercutions sur le Pouvoir
administratif.
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Figure 1. Comparaison entre les côtés positifs et les côtés négatifs du népotisme lors du recrutement dans l’Administration publique
en Russie.