- ELECTIONS LEGISLATIVES 2002

Transcription

ASSOCIATION DES MAIRES
DE GRANDES VILLES DE FRANCE
SENAT – SALLE VAUGIRARD
28 MAI 2002
- ELECTIONS LEGISLATIVES 2002 PRINCIPE DE PRECAUTION, PREVENTION
ET GESTION DES CONTENTIEUX ELECTORAUX
DOMINIQUE DEPORCQ ET PHILIPPE SCHMIDT
AVOCATS A LA COUR
ENSEIGNANTS A L’INSTITUT D’ETUDES POLITIQUES DE LYON
AVEC LE CONCOURS DE FLORENT THIBAULT
Ce document a été réalisé notamment à partir du rapport du Conseil constitutionnel «Bilan du
contentieux des élections législatives des 25 et 1er juin 1997». Certains tableaux sont extraits
de l’ouvrage «Elections municipales : guide du candidat aux élections de mars 2001» par
Bernadette Bhasin et Dominique Deporcq – Le Courrier des Maires - Juin 2000
2
- SOMMAIRE -
INTRODUCTION ............................................................................................................................................6
1. BILAN STATISTIQUE DES ELECTIONS LEGISLATIVES DE 1997 .............................................................12
1.1. LES SAISINES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL ..............................................................................12
1.2. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A REJETE 30% DES PROTESTATIONS POUR IRRECEVABILITE OU
ABSENCE DE GRIEF SERIEUX LORS DE L’EXAMEN DES CONTENTIEUX DES ELECTIONS DE 1997. ...12
1.3. LES PRINCIPALES CAUSES D’ANNULATION ET D’INELIGIBILITE INTERVENUES (DEPUIS
L’ACHEVEMENT DE L’EXAMEN DU CONTENTIEUX DES ELECTIONS LEGISLATIVES DES 25 MAI
ER
ET 1 JUIN 1997).............................................................................................................................14
2. LA PROCEDURE CONTENTIEUSE ............................................................................................................21
2.1. SCHEMA ............................................................................................................................................21
2.2. LE FORMALISME DE LA REQUETE .....................................................................................................21
2.3. LE DELAI DE CONTESTATION ............................................................................................................22
2.4. DANS QUELLE MESURE LA REGULARISATION DE LA REQUETE EST-ELLE ADMISE ? ........................23
2.5. LES GRIEFS IRRECEVABLES SUR LA FORME ......................................................................................23
2.6. LE RECOURS EN RECTIFICATION D'ERREUR MATERIELLE .................................................................23
2.7. L’AUDIENCE DEVANT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ..................................................................24
2.8. LE CONTENTIEUX ELECTORAL CLASSIQUE (HORS FINANCEMENT) ..................................................25
2.9. MODELE DE CONTESTATION ELECTORALE .......................................................................................26
2.10. MODELE D’ATTESTATION EN JUSTICE (TEMOIGNAGE)...................................................................28
3. LA TYPOLOGIE DES MOYENS D’ANNULATION SUR LE FOND ................................................................30
3.1. LES INELIGIBILITES...........................................................................................................................30
3.1.1. Les inéligibilités fonctionnelles............................................................................................30
3.1.2. Les inéligibilités sanction .....................................................................................................30
3.1.2.1. Les inéligibilités consécutives à une décision de justice constatant ou
prononçant l’indignité électorale............................................................................30
3.1.2.2. Les inéligibilités consécutives au non-respect des règles sur la transparence de
la vie politique .........................................................................................................31
3.1.2.3. Les inéligibilités résultant d’une liquidation judiciaire ..........................................32
3.1.2.4. La question des remplaçants de parlementaires .....................................................32
3.2. LES OPERATIONS DE VOTE ................................................................................................................33
3.2.1. Les inscriptions sur la liste électorale...................................................................................33
3.2.2. La composition des bureaux de vote ....................................................................................35
3.2.3. La reconnaissance de l'identité des électeurs........................................................................35
3.2.4. Les bulletins .........................................................................................................................36
3.2.5. Les urnes...............................................................................................................................37
3.2.6. Les listes d'émargement........................................................................................................37
3
3.2.7. Le renvoi des cartes d'électeurs ............................................................................................38
3.2.8. Les procurations ...................................................................................................................38
3.2.9. Le dépouillement ..................................................................................................................40
3.2.10. La centralisation des résultats du scrutin ............................................................................40
3.2.11. La falsification des résultats du scrutin ..............................................................................41
3.3. LA PROPAGANDE ELECTORALE ........................................................................................................41
3.3.1. Les tracts, les affiches et journaux de campagne..................................................................41
3.3.1.1. Les lettres et tracts ..................................................................................................41
3.3.1.2. L’affichage ..............................................................................................................43
3.3.1.3. Les journaux de campagne......................................................................................45
3.3.1.4. Les campagnes d’affichage réalisées par les partis politiques ne période
électorale .................................................................................................................45
3.3.1.5. La publication d’un ouvrage par un candidat ........................................................46
3.3.2. Les réunions électorales .......................................................................................................46
3.3.3. Les moyens audiovisuels et télématiques .............................................................................47
3.3.3.1. L’utilisation de moyens audiovisuels ......................................................................47
3.3.3.2. L’utilisation d’un site Internet.................................................................................49
3.3.4. Communication institutionnelle et propagande électorale ...................................................49
3.3.4.1. L’interdiction de tout procédé de publicité commerciale à des fins de
propagande électorale dans les trois mois précédant le mois du scrutin ...............49
3.3.4.2. L’interdiction des campagnes de promotions publicitaires des réalisations ou
de la gestion d’une collectivité intéressée par le scrutin.........................................50
3.3.4.3. Les cadeaux aux électeurs.......................................................................................53
3.4. L’HYPOTHESE D’UN SEUL CANDIDAT EN LICE AU SECOND TOUR.....................................................54
4. LE CONTENTIEUX DU FINANCEMENT ELECTORAL ...............................................................................55
4.1. RAPPEL DES REGLES RELATIVES AU FINANCEMENT DES CAMPAGNES ELECTORALES. ....................55
4.1.1. Le compte de campagne .......................................................................................................55
4.1.2. Les dépenses et recettes autorisées .......................................................................................55
4.1.3. La désignation du mandataire financier................................................................................56
4.1.4. Les fonctions du mandataire.................................................................................................56
4.1.5. Les sanctions du non respect des règles relatives aux comptes de campagne ......................58
4.2. LE CONTROLE ADMINISTRATIF DU COMPTE DE CAMPAGNE .............................................................62
4.3. LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DU COMPTE DE CAMPAGNE ............................................................67
4.3.1. Schémas de procédure ..........................................................................................................67
4.3.1.1. Le contentieux du financement électoral.................................................................67
4.3.1.2. L’examen par le juge de l’élection des irrégularités relatives aux règles de
financement électoral ..............................................................................................68
4.3.2. Questions de procédure spécifiques aux comptes de campagne...........................................69
4.3.2.1. La contestation par le candidat d'une imputation figurant sur son propre
compte .....................................................................................................................69
4.3.2.2. La production de pièces justificatives devant le Conseil constitutionnel................69
4.3.2.3. La contestation du compte d'un candidat non élu...................................................69
4.3.2.4. Les griefs nouveaux.................................................................................................70
4
4.3.3. Les irrégularités susceptibles d’affecter le financement d’une campagne électorale ...........70
4.3.3.1. Les aides des partis politiques aux candidats .........................................................70
4.3.3.2. Une association d’élus, un comité de soutien ne peuvent pas faire office de
mandataire financier ...............................................................................................71
4.3.3.3. La prise de position d’une association en faveur d’un candidat ne constitue pas
en soi une dépense électorale ..................................................................................72
4.3.3.4. La difficile distinction entre communication institutionnelle et propagande
électorale .................................................................................................................72
4.3.3.5. Le financement des frais de campagne par le recours à l’emprunt ........................75
4.3.3.6. Les collectivités intéressées par le scrutin et leurs élus-candidats : ligne de
partage en fonction de chaque type d’action ..........................................................76
5
INTRODUCTION
Les élections législatives constituent un moment fort dans la vie politique française dans la
mesure où il est clair que la cinquième République est un régime d’inspiration parlementaire.
Dès lors, les élections des dimanches 9 et 16 juin 2002 revêtiront une importance particulière
puisqu’elles détermineront la couleur du futur gouvernement, qui, aux termes de l’article 20
de la Constitution, « détermine et conduit la politique de la Nation.».
Les candidats qui vont s’affronter dans les 577 circonscriptions de France et d’Outre-mer
devront se montrer vigilants quant au déroulement de la campagne électorale. Outre les
recommandations que viennent apporter les services de la préfecture à chacun des candidats,
une analyse précise de la jurisprudence du Conseil constitutionnel semble du plus haut intérêt.
En effet, tous les candidats aux élections législatives ne sont pas des spécialistes chevronnés
du droit électoral et des règles de la communication en période de campagne. Parfois
ignorants de l’état du droit, ils risquent par quelque erreur de forme de voir annuler une
élection chèrement acquise sur le terrain et d’être sanctionnés pour une faute dont l’intention
n’était pas avérée. Les statistiques présentées ci-après (voir partie 1. du présent document)
montrent que les irrégularités de fond ne sont que très rarement sanctionnées d’une annulation
de l’élection, le juge électoral prenant toujours en considération l’écart des voix ; en
revanche, le non respect des formes affectant le dépôt du compte de campagne aboutit de
manière quasi systématique au prononcé par le juge de l’inéligibilité du candidat.
En tout état de cause il convient dès à présent de se conformer aux règles établies par le
calendrier électoral. En effet, depuis le 17 mai 2001, nous sommes à nouveau entrés dans une
période réglementée concernant les élections législatives. La loi organique n° 2001-419 du 15
mai 2001 modifiant la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée Nationale a inversé le
calendrier électoral des présidentielles et des législatives de 2002 en disposant que «les
pouvoirs de l’Assemblée Nationale expirent le troisième mardi de juin de la cinquième année
qui suit son élection». Dès lors la combinaison des dispositions du code électoral (art. L. 524) et de la loi du 15 janvier 2001, entrant en vigueur un jour franc après sa promulgation, fait
remonter le calendrier électoral des législatives au 17 mai 2001.
Le calendrier électoral est donc établit comme suit :
1. Dans l’année précédant le mois de l’élection (depuis le 17 mai 2001)
• Désignation du mandataire financier, ouverture du compte bancaire ou postal unique (Art.
L. 52-4 à L. 52-7 du code électoral).
• Désignation d’un expert-comptable.
• Interdiction d’être membre de son association de financement ou soi-même mandataire
financier.
• Interdiction de percevoir des dons ou avantages provenant de personnes morales à
l’exception des partis politiques (Art. L. 52-8 du code électoral).
• Apports personnels du candidat ou de ses colistiers autorisés.
6
2. Dans les 6 mois précédant le mois de l’élection (à partir du 1er décembre 2001)

Concernant la collectivité
• Interdiction de réaliser des campagnes de promotion publicitaire de la gestion ou des
réalisations de la collectivité (Art. L. 52-1 al. 2 du code électoral).
• Interdiction de publier des éditoriaux accompagnés de la photo de l’élu dans les bulletins
municipaux si cette pratique n’existait pas auparavant.
• Interdiction de distribuer des plaquettes valorisant les réalisations et la gestion d’une
commune ou d’un canton.
• Respecter une stricte neutralité dans les inaugurations, manifestations, réunions, etc.
• Sont permises les opérations d’informations ponctuelles sans lien avec la campagne
électorale et non susceptibles d’influer sur les résultats de l’élection.

Concernant le candidat
• Possibilité de présenter dans le cadre de l’organisation de sa campagne le bilan de la
gestion des mandats qu’il détient ou qu’il a détenus sous réserve que les dépenses
afférentes soient intégrées dans le compte de campagne (disposition introduite sous
l’article L. 52-1 alinéa 2 du code électoral par la loi du 3 janvier 2001).
3. Dans les 3 mois précédant le mois de l’élection (à partir du 1er mars 2002)
• Interdiction d’utiliser à des fins de propagande électorale tout procédé de publicité
commerciale par voie de presse (publi-reportage, …) ou par tout moyen de communication
audiovisuel (spots TV et radio, …) - (Art. L. 52-1 al. 1 du code électoral).
• Interdiction de porter à la connaissance du public des nos verts (Art. L. 50-1 du code
électoral)
• Interdiction de l’affichage sauvage (Art. L. 51 du code électoral).
• Les prises de position de la presse en faveur d’un candidat, sans excès, sont autorisées.
4. Dans le mois précédant les élections (à partir du 1er Mai)
• Edition des documents de campagne.
• Déclaration de candidature :
- 1er tour : à la préfecture au plus tard 21 jours avant l’ouverture du scrutin ;
- 2ème tour : avant le mardi minuit qui suit le 1er tour.
5. Dans les 20 jours précédant l’élection (20 mai 2002)
• Organisation de la campagne officielle : celle-ci est ouverte à partir du vingtième jour qui
précède le scrutin.
• Organisation de réunions électorales.
7
• Affichage aux emplacements spéciaux mis à la disposition des candidats ou listes par les
communes.
• Envoi des bulletins de vote et des professions de foi.
6. Dans la semaine précédant l’élection (2 mai 2002)
• Remise à la commission de propagande, avant chaque tour de scrutin, des circulaires et
bulletins de vote, avant la date fixée par arrêté préfectoral.
• Justification du nom de l’imprimeur auprès de la commission de propagande.
• Justification de l’enregistrement de la candidature auprès de la commission de propagande.
• Interdiction de publier, diffuser ou commenter les résultats de sondages avant et pendant
chaque tour de scrutin (Loi du 19 juillet 1977, Art. 11).
• Interdiction de diffuser des arguments nouveaux si les adversaires n’ont pas la possibilité
de répondre.
• Clôture de la campagne officielle (1er tour : jeudi à minuit ; 2ème tour, vendredi à minuit).
7. La veille et le et le jour de l’élection (8 juin et 15 juin 2002)
• Interdiction de diffuser tout message de propagande par tract ou moyen de communication
audiovisuel (Art. L. 49 du code électoral)
• Interdiction de coller des affiches.
• Interdiction d’organiser des réunions électorales.
• Interdiction des manœuvres destinées à faire pression sur les électeurs.
Par ailleurs, à l’issue du scrutin, le législateur a fixé des délais pour les formalités qui doivent
être accomplies obligatoirement par les candidats, au risque d’être rendu inéligibles par le
juge de l’élection.
8. A compter du lendemain de l’élection (soit le 10 juin 2002, soit le 17 juin 2002 suivant
que le candidat est présent ou non au second tour)
• Interdiction d’encaisser des dons sauf si ceux-ci ont fait l’objet de promesses écrites et
inconditionnelles antérieures au scrutin.
9. Dans les 10 jours qui suivent l’élection (soit le 19 juin 2002 si l’élection est acquise au
premier tour de scrutin, soit le 26 juin 2002 si l’élection est acquise au second tour)
• Dépôt d’une réclamation contre les opérations électorales, adressée :
- soit à la préfecture ;
- soit au Secrétariat Général du Conseil Constitutionnel.
10. Dans les 2 mois qui suivent l’élection (soit le 9 août 2002 si l’élection est acquise au
premier tour, le 16 août si l’élection est acquise au second tour)
8
• Présentation et signature du compte de campagne par un membre de l’ordre des expertscomptables et comptables agréés.
• Date limite pour le dépôt à la préfecture du compte de campagne et de ses annexes,
présentés par l’expert-comptable.
• Clôture du compte bancaire ou postal du mandataire financier et cessation de ses fonctions
au plus tard dans les trois mois suivant le dépôt du compte de campagne.
• Dépôt auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique d’une
déclaration de situation patrimoniale.
11. Dans les 6 mois ou les 3 ans après l’élection
• Date limite pour introduire un contentieux pénal :
- soit en portant plainte auprès du commissariat de police ou du procureur de la République ;
- soit en portant plainte avec constitution de partie civile.
Dans les six mois pour les délits prévus par les articles L. 84, L. 102, L. 103, L. 104,
L. 133, L. 106, L. 107 et L. 108 du code électoral (soit avant le 9 décembre 2002 ou le
16 décembre 2002 suivant que l’élection est acquise au premier ou au second tour de
scrutin), dans les 3 ans pour tous autres délits prévus par le code électoral ou le nouveau code
pénal (soit avant le 9 juin 2005 ou le 16 juin 2005 suivant que l’élection est acquise au
premier ou au second tour de scrutin).
• Examen des comptes de campagne par la CCFP :
- dans les 2 mois suivant le dépôt du compte de campagne (dans l’hypothèse d’un contentieux
électoral) ; (Soit avant le 9 août 2002 ou le 16 août 2002 suivant que l’élection est
acquise au premier ou au second tour de scrutin)
- dans les 6 mois suivant le dépôt du compte de campagne (en l’absence de contentieux
électoral). (Soit avant le 9 décembre 2002 ou le 16 décembre 2002 suivant que l’élection
est acquise au premier ou au second tour de scrutin)
9
LES QUATRE ETAPES RYTHMANT LES SUITES DE L’ELECTION
A compter du lendemain de l’élection
Dans les dix jours qui suivent
l’élection
Dans les deux mois qui suivent
l’élection
Dans les six mois à trois ans après
l’élection
Soit le 19 juin 2002 ou le 26 juin
2002
soit le 9 août 2002 ou le 16 août
Soit avant le 9 décembre 2002 ou
le 16 décembre 2002 /Soit avant le
9 juin 2005 ou le 16 juin 2005
Soit le 10 juin 2002 ou le 17 juin 2002
¾ Interdiction d’encaisser des dons sauf
si ceux-ci ont fait l’objet de promesses
écrites et inconditionnelles
antérieurement à l’élection.
¾ Dépôt d’une réclamation contre ¾ Date limite pour le dépôt à la ¾ Date limite pour introduire un
contentieux pénal :
les
opérations
électorales,
préfecture du compte de
adressée :
campagne et de ses annexes,
présentés par un expert- soit en portant plainte auprès
- soit à la préfecture ;
comptable.
du commissariat de police
ou du Procureur de la
- soit au secrétariat général du
République ;
Conseil constitutionnel.
¾ Présentation et signature du
compte de campagne par un
membre de l’ordre des experts- soit en portant plainte avec
comptables et comptables
constitution de partie civile.
agréés.
¾ NB : dans les deux mois qui
¾ Clôture du compte bancaire ou
suivent son entrée en fonction,
postal du mandataire financier
le député élu doit déposer
et cessation de ses fonctions au
auprès de la CCFP une
plus tard dans les trois mois
déclaration
de
situation
suivant le dépôt du compte de
patrimoniale certifiée sur
l’honneur exacte et sincère
campagne.
concernant la totalité de ses
bien
propres,
de
la
communauté ou indivis selon
le régime matrimoniale.
Il convient donc d’appréhender avec beaucoup de précaution la campagne qui s’annonce et de
prévenir le contentieux électoral qui pourrait survenir au lendemain du scrutin.
Les contentieux électoraux passés sur lesquels le Conseil Constitutionnel a dû statuer sont
riches d’enseignements. Ils font l’objet d’une analyse en préambule du présent document.
1. BILAN STATISTIQUE DES ELECTIONS LEGISLATIVES DE 1997
1.1. LES SAISINES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Lors des dernières élections législatives (25 et 1er juin 1997), le Conseil constitutionnel a été
saisi de 172 réclamations intéressant 130 circonscriptions, soit 22,5 % des 577
circonscriptions françaises. Ainsi, près d’une élection sur quatre a fait l’objet d’une
réclamation devant le Conseil Constitutionnel. Ce chiffre illustre à lui seul la nécessaire
vigilance dont doivent faire preuve les candidats.
Cependant, en dehors du contentieux liés directement au scrutin, le Conseil constitutionnel a
été saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et de financements
politiques (CCFP) de 272 décisions soit constatant le non dépôt d’un compte dans le
délai prescrit, soit rejetant le compte.
Par ailleurs, il convient de noter que le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur l’ensemble
des contentieux né des élections législatives de 1997, y compris les saisines de la CCFP, dans
un délai de dix mois à compter de la date du second tour de scrutin. Comme l’indique le
Conseil dans son rapport, il n’est pas satisfaisant que ce délai soit aussi important, dans la
mesure où il fait peser une véritable épée de Damoclès sur les élus de la Nation et risque de
les rendre inéligibles alors même qu’ils auront déjà participé effectivement pendant plusieurs
mois à la vie parlementaire et pris part à des débats et des votes importants.
1.2. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A REJETE 30% DES PROTESTATIONS POUR IRRECEVABILITE
OU ABSENCE DE GRIEF SERIEUX LORS DE L’EXAMEN DES CONTENTIEUX DES ELECTIONS DE
1997.
Sur l’ensemble des contentieux introduits au lendemain des élections de juin 1997, une
cinquantaine de rejets sont intervenus (soit près d’un tiers des réclamations déposées si
l’on excepte celles qui ont été déposées par la CCFP), pour irrecevabilité ou absence de
griefs sérieux, pour la grande majorité d'entre eux dès le 10 juillet 1997.
Ces décisions de rejets ont été prises :
- soit sans instruction, en application de l'article 38 (deuxième alinéa) de l'ordonnance du
7 novembre 1958 ;
- soit après une instruction rapide.
Les irrecevabilités tenaient :
- au caractère prématuré de la requête (avant le tour de scrutin qu cours duquel l’élection est
acquise) ;
- au caractère tardif du recours (plus de dix jours après le jour de la proclamation des
résultats) ;
SCP d’Avocats Deporcq-Schmidt
12
- à son dépôt auprès d'un tribunal administratif (il aurait fallu le faire soit à la préfecture, soit
auprès du secrétariat général du Conseil constitutionnel, le tribunal administratif n’étant
compétent que pour les élections municipales et cantonales) ;
- à l'absence de conclusions aux fins d'annulation d'une élection (voir modèle de requête au
paragraphe 2.9.) ;
- à ce que les conclusions étaient dirigées contre les élections législatives sur tout le territoire
national ;
- à l'inverse, à ce qu'elles étaient exclusivement dirigées contre les résultats d'un bureau de
vote ou d'une commune et non des résultats de l’ensemble de la circonscription législative ;
- à l'absence de griefs ;
- au défaut de qualité pour agir (seul un électeur ou un candidat de la circonscription
concernée est foncé à contester l’élection).
S'agissant de conclusions tendant à la rectification des résultats du 1er tour, le Conseil a
confirmé sa jurisprudence antérieure (CC, AN décision n° 88-1030 du 21 juin 1988, Oise
2ème ; décision n° 88-1044 du 21 octobre 1988, Finistère 6ème) : il ne peut être fait droit à de
telles prétentions dans le seul but de permettre au candidat d'atteindre les 5% de suffrages
exprimés nécessaires au remboursement des frais de campagne. La rectification doit être
nécessaire à l'examen des griefs tendant à l'annulation de l'élection (CC, AN décision
n° 97-2176 du 14 octobre 1997, Territoire de Belfort 1ère).
De même, les conclusions du requérant tendant au rejet du compte d'un candidat non élu sont
irrecevables, sauf si la contestation dudit compte est indissociable de la contestation de
l'élection (CC, AN décision n° 97-2252 du 9 janvier 1998, Rhône 5ème et, a contrario,
97-2145/2239 du 16 décembre 1997, Moselle 3ème).?
La moitié des irrecevabilités s'explique par le caractère prématuré ou, à l'inverse, tardif de la
requête. Nombre de requérants ignorent que leur réclamation doit être déposée après la
proclamation des résultats du scrutin et avant l'expiration de la période de dix jours
courant à compter de cette proclamation.
Dans une proportion non négligeable, le rejet tient à ce que la requête ne tend pas à
l'annulation de l'élection du candidat proclamé élu dans la circonscription.
Dans son bilan sur le contentieux des législatives de 1997, le Conseil constitutionnel souligne
que « Dans cette méconnaissance des conditions d'ouverture du recours, qui conduit à ce
que, pour les deux tiers d'entre elles, les requêtes rejetées le 10 juillet 1997 soient entachées
d'une irrecevabilité rédhibitoire, il faut voir en partie la conséquence de l'insuffisance de
l'information fournie aux intéressés par les services compétents de l'Etat. »
Le Conseil constitutionnel appelle d’ailleurs les préfectures « à assurer une permanence
jusqu'à minuit le jour où expire le délai de dépôt des réclamations ou celui des comptes de
campagne, en particulier lorsque ce jour est chômé » (pour les prochaines élections
législatives le 19 ou 26 juin en ce qui concerne le délai pour déposer une protestation
électorale, le 9 août ou le16 août 2002 en ce qui concerne le dépôt du compte de
campagne ; la date d’expiration du délai étant établi en fonction du tour – 1er ou 2ème – au
cours duquel l’élection est acquise.).
13
« Enfin, ayant constaté un allongement des délais d'examen du contentieux des élections
législatives depuis une dizaine d'années, découlant tant de la multiplication des écritures des
parties que de l'évolution de la législation sur le financement des campagnes électorales, le
Conseil constitutionnel pourrait à l'avenir fixer, dans son règlement intérieur, une date à
partir de laquelle, en fin de procédure, les mémoires ne seraient plus reçus. »
1.3. LES PRINCIPALES CAUSES D’ANNULATION ET D’INELIGIBILITE INTERVENUES (DEPUIS
L’ACHEVEMENT DE L’EXAMEN DU CONTENTIEUX DES ELECTIONS LEGISLATIVES DES 25 MAI
ER
ET 1 JUIN 1997)
Le tableau ci-dessous donne un aperçu de la nature des contentieux des élections législatives
intervenues après celles de juin 1997 et détaille les principales causes d’annulation et
d’inéligibilité dans le cadre des élections législatives .partielles des cinq dernières années.
Nombre de requêtes sur lesquelles le Conseil constitutionnel a statué
34
•
Non lieu :
1
•
Rejets :
11
•
Annulations :
2
•
- Manœuvres frauduleuses ayant entachées le scrutin (2
requêtes)
1
- Diffusion d’un message de propagande électorale le jour
du scrutin
1
Inéligibilités :
19
- Défaut de présentation du compte de campagne par un
expert-comptable
8
- Défaut de dépôt du compte de campagne dans les délais
7
- Inexactitude du compte de campagne
2
- Dépassement du plafond des dépenses électorales
1
- Non-respect des conditions de présentation matérielle du
compte de campagne
1
Dès lors il apparaît que l’inéligibilité des candidats est essentiellement liée à des questions
relatives aux comptes de campagne et que le juge électoral tend à se montrer particulièrement
vigilant sur le respect de ces règles de financement.
14
D’ailleurs, le tableau ci-dessous qui indique la nature et les motifs des décisions rendues par
le Conseil constitutionnel depuis 1998 tend à démontrer que l’inéligibilité n’est pratiquement
prononcée que sur saisine de la CCFP. Les saisines du Conseil constitutionnel par des
électeurs ou des adversaires se terminent souvent par un rejet, ou par une annulation de
l’élection. L’inéligibilité n’est que rarement prononcée en dehors de la demande de la CCFP.
15
Vue d’ensemble des décisions rendues par le Conseil constitutionnel depuis 1998
1998
Date des
élections
Circonscription
Date de la
décision
N° de la
décision
20 et
27/09/1998
Nord
(13e circ.)
08/12/1998
98-2567
7 et
14/12/1997
Meurthe-etMoselle
(4e circ.)
22/09/1998
98-2557
Haut-Rhin
(6e circ.)
22/09/1998
7 et
14/12/1997
Saisine
Décision
Rejet
CCFP
Inéligibilité :
Défaut de présentation du compte
de campagne par un expertcomptable
98-2558
CCFP
Inéligibilité :
Inexactitude du compte de
campagne
26/04 et
03/05/1998
Var
(1e circ.)
28/07/1998
98-2552
Annulation :
Diffusion d’un message de
propagande électorale le jour du
scrutin
26/04 et
03/05/1998
Var
(1e circ.)
28/07/1998
98-2553
CCFP
Inéligibilité :
26/04 et
03/05/1998
Var
(1e circ.)
28/07/1998
98-2554
CCFP
Inéligibilité :
26/04 et
03/05/1998
Var
(1e circ.)
28/07/1998
98-2555
CCFP
Inéligibilité :
26/04 et
03/05/1998
Var
(1e circ.)
28/07/1998
98-2556
CCFP
Inéligibilité :
16
1999
Date des
élections
Circonscription
Date de la
décision
N° de la
décision
Saisine
Décision
21 et
28/03/1999
Bouches-duRhône
(9e circ.)
08/07/1999
99-2576
CCFP
Non lieu à prononcer
l’inéligibilité
21 et
28/03/1999
Bouches-duRhône
(9e circ.)
08/07/1999
99-2577
CCFP
Inéligibilité :
Bouches-duRhône
(9e circ.)
24/06/1999
99-2575
Rejet
22 et
Alpes-Maritimes
29/11/1998
(2e circ.)
09/03/1999
982571/2572/257
3
Rejet
22 et
Alpes-Maritimes
29/11/1998
(2e circ.)
09/03/1999
99-2574
21 et
28/03/1999
Défaut de dépôt du compte de
campagne dans les délais
CCFP
Inéligibilité :
20 et
27/09/1998
Bouches-duRhône
(9e circ.)
03/02/1999
98-2562/2568
Annulation :
Manœuvres frauduleuses ayant
entachées le scrutin
17
2000
Date des
élections
Circonscription
Date de la
décision
N° de la
décision
Saisine
Décision
12 et
19/03/2000
Sarthe
(2ème circ.)
10/10/2000
2000-2587
CCFP
Inéligibilité :
25/05 et
01/06/1997
Paris
(2ème circ.)
30/05/2000
2000-2585
28/11 et
05/12/1999
Paris
(21ème circ.)
30/05/2000
2000-2582
Rejet
CCFP
Inéligibilité :
28/11 et
05/12/1999
Paris
(21ème circ.)
30/05/2000
2000-2583
CCFP
Inéligibilité :
28/11 et
05/12/1999
Paris
(21ème circ.)
30/05/2000
2000-2584
CCFP
Inéligibilité :
Absence de véracité du compte de
campagne
30/01 et
06/02/2000
Landes
(3ème circ.)
30/03/2000
2000-2581
Rejet
28/11 et
05/12/1999
Paris
(21ème circ.)
27/01/2000
99-2579/2580
Rejet
18
2001
Date des
élections
Circonscription
Date de la
décision
N° de la
décision
Saisine
Décision
25/03 et
Alpes-Maritimes
01/04/2001
(8ème circ.)
22/11/2001
2001-2608
CCFP
Inéligibilité :
campagne dans les conditions
prescrites par l'article L. 52-12
25/03 et
Alpes-Maritimes
01/04/2001
(8ème circ.)
22/11/2001
2001-2609
CCFP
Inéligibilité :
25/03 et
Alpes-Maritimes
01/04/2001
(8ème circ.)
22/11/2001
2001-610
CCFP
Inéligibilité :
25/03 et
01/04/2001
Haute-Garonne
(1ère circ.)-
20/09/2001
2001-2592
CCFP
Inéligibilité :
25/03 et
01/04/2001
Haute-Garonne
(1ère circ.)-
20/09/2001
2001-2593
CCFP
Inéligibilité :
Dépassement du plafond des
dépenses électorales
19/06/2001
2001-2591
CCFP
Inéligibilité :
15 et
22/10/
2000
Seine-Maritime
(9ème circ)
25/03 et
01/04/2001
Haute-Garonne
(1ère circ.)-
09/05/2001
2001-2589
Rejet
25/03 et
01/04/2001
Haute-Garonne
(1ère circ.)
09/05/2001
2001-2590
Rejet
10/01/2001
2000-2588
Alpes-Maritimes
(8ème circ.)
Val-d'Oise
(8ème circ.)
18 et
25/06/2000
Haut-Rhin
(6ème circ.)
CCFP
Inéligibilité :
Date des
élections
Circonscription
Date de la
décision
N° de la
décision
Saisine
Décision
25/03 et
01/04/2001
Haute-Garonne
(1ère circ.)-
20/09/2001
2001-2593
CCFP
Inéligibilité :
Dépassement du plafond des
dépenses électorales
19/06/2001
2001-2591
CCFP
Inéligibilité :
15 et
22/10/
2000
Seine-Maritime
(9ème circ)
25/03 et
01/04/2001
Haute-Garonne
(1ère circ.)-
09/05/2001
2001-2589
Rejet
25/03 et
01/04/2001
Haute-Garonne
(1ère circ.)
09/05/2001
2001-2590
Rejet
10/01/2001
2000-2588
Alpes-Maritimes
(8ème circ.)
Val-d'Oise
(8ème circ.)
18 et
25/06/2000
Haut-Rhin
(6ème circ.)
CCFP
Inéligibilité :
20
2. LA PROCEDURE CONTENTIEUSE
2.1. SCHEMA
Le contentieux des élections législatives relève de la compétence du Conseil constitutionnel.
La procédure est fixée aux articles LO 179 et suivants du code électoral.
Proclamation des résultats
10 jours
Réclamation de tout
éligible ou électeur
Préfet
Avis
Secrétariat Général
Conseil Constitutionnel
Avis donné au député dont
l’élection est contestée
Assemblée
Nationale
Rejet de la requête si
irrecevable ou si griefs sans
influence sur les résultats de
l’élection
Dépôt du mémoire
en défense
Délai fixé par
le Conseil
Constitutionnel
Conseil Constitutionnel
Décision
- annule
- réforme
- proclame le candidat
régulièrement élu
Déboute
Notification à l’Assemblée Nationale
et à l’intéressé
NB : Le représentant de l’Etat dans le département n’a pas qualité pour contester les résultats du scrutin.
2.2. LE FORMALISME DE LA REQUETE
21
Pour les élections législatives, la contestation est introduite par voie de requête écrite
adressée au secrétariat général du conseil constitutionnel ou à la préfecture (le recours à
un avocat est facultatif).
Le contenu de la protestation est fixé par l’article LO 182 du code électoral.
Doivent y figurer :
- les nom, prénoms et qualités du requérant ;
- le nom du ou des élus dont l’élection est contestée ;
- les moyens d’annulation invoqués.
La requête doit être signée. Elle est dispensée de frais de timbre. Elle peut être accompagnée
d’attestations, de constat d’huissier, …
Au même titre que concernant le compte de campagne, le respect des formes de la
contestation électorale auquel est soumise la contestation électorale est essentielle, puisque à
la suite des élections législatives générales de 1997, près de 30% des contestations ont été
déclarés irrecevables (voir supra 1. bilan statistique des élections législatives de 1997.)
2.3. LE DELAI DE CONTESTATION
Le délai imparti pour contester est fixé par l’article LO 180 du code électoral : 10 jours à
compter du jour de la proclamation des résultats. (le dimanche ou le lundi suivant que les
résultats sont proclamés avant ou après minuit).
Toute réclamation tardive est irrecevable quand bien même le grief invoqué serait
l’inéligibilité du candidat proclamé élu.
Attention :
Le cachet de la poste ne fait pas foi.
Il faut tenir compte des délais normaux d’acheminement postal.
Le délai de 10 jours joue aussi pour les résultats du premier tour :
- Une requête dirigée globalement contre les deux tours est irrecevable car tardive puisque
nécessairement déposée plus de 10 jours après ce premier tour.
- Faute d’avoir attaqué les résultats du premier tour, un requérant n’est pas recevable à
invoquer au soutien de sa protestation dirigée contre les résultats du second tour, les
irrégularités qui auraient entaché le premier tour.
Le délai s’applique également aux griefs.
Est irrecevable comme tardif le grief nouveau invoqué après l’expiration du délai de 10 jours.
22
2.4. DANS QUELLE MESURE LA REGULARISATION DE LA REQUETE EST-ELLE ADMISE ?
Lorsque la requête est entachée d'une irrecevabilité vénielle le Conseil constitutionnel
demande au requérant la régularisation de la requête.
Dans le silence des textes, le Conseil constitutionnel s'inspire des dispositions de
l'article R. 149-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel :
" lorsque des conclusions sont entachées d'une irrecevabilité susceptible d'être couverte
après l'expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d'office
cette irrecevabilité qu'après avoir invité leur auteur à les régulariser. La demande de
régularisation mentionne qu'à défaut de régularisation les conclusions pourront être rejetées
comme irrecevables dès l'expiration du délai imparti qui, sauf urgence, ne peut être inférieur
à quinze jours... ".
2.5. LES GRIEFS IRRECEVABLES SUR LA FORME
Le Conseil constitutionnel refuse de prendre en considération :
- un grief de l'inconstitutionnalité de la loi électorale (CC, AN, décision n° 97-2231 du
10 juillet 1997, Paris 8ème), le juge de l'élection n'étant pas juge de la constitutionnalité ;
- un grief soulevé pour la première fois après l'expiration du délai de recours de dix jours
(article 33 de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 ; CC, AN décision n°. 97-2130
du 16 décembre 1997, Hauts-de-Seine 6ème ; 97-2202 du 15 janvier 1998, Vaucluse 4ème;
97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème ; 97-2195 du 29 janvier 1998, Loir et Cher 2ème;
97-2237 du 29 janvier 1998, Essonne 8ème ; 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise
5ème).
2.6. LE RECOURS EN RECTIFICATION D'ERREUR MATERIELLE
Les recours en rectification d'erreur matérielle sont recevables contre les décisions rendues
par le Conseil constitutionnel en matière électorale, dans les conditions prévues par
l'article 22 du règlement du Conseil constitutionnel applicable à la procédure suivie pour le
contentieux de l'élection des députés et sénateurs.
Attention, une demande qui, bien que se présentant comme des «recours en rectification
d'erreur matérielle», a en réalité pour objet de contester l'appréciation des faits ou leur
qualification juridique est irrecevable (CC, AN décision n°. 97-2209 du 20 février 1998, Var
1ère ; 97-2258 du 12 mars 1998, Gironde 5ème).
23
Le Conseil constitutionnel peut rectifier d'office des erreurs matérielles figurant dans une
décision électorale (CC, AN décision n°. 97-2208 du 14 octobre 1997, Val de Marne 1ère ;
97-2218 du 28 octobre 1997, Mayotte ; 97-2251 du 29 janvier 1998, Rhône 2ème; 97-2227 et
suiv. du 18 novembre 1997, Haute Saône 3ème; 97-2288 du 12 mars 1998, Polynésie 2ème).
Les erreurs entachant les décisions précitées portaient sur des dates, des noms, voire une
citation et n'affectaient pas le sens de ces décisions.
2.7. L’AUDIENCE DEVANT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
L’audience devant le Conseil constitutionnel n’est pas publique.
Les parties ne peuvent pas présenter d’observations orales.
Conformément à l’article 62 de la Constitution, les décisions du Conseil constitutionnel ne
peuvent faire l’objet d’aucun recours.
24
2.8. LE CONTENTIEUX ELECTORAL CLASSIQUE (HORS FINANCEMENT)
Irrégularités
Saisine Procureur
Non
Oui
Fraude
Suspension du
mandat
Non
Influence sur la sincérité
du scrutin (nombre de
voix)
Confirmation des résultats
Oui
Réformation
Annulation
Modification des résultats
Sans incidence
sur l’élection
Proclamation d’un
autre candidat
NB : en pratique, le Conseil constitutionnel n’utilise quasiment pas son pouvoir de
réformation ; en présence d’irrégularités affectant la sincérité des résultats du scrutin, il
annule les élections électorales.
25
2.9. MODELE DE CONTESTATION ELECTORALE
REQUÊTE EN RÉFORMATION / OU ANNULATION DE LA
PROCLAMATION DE MONSIEUR [Nom, Prénom du candidat élu] ET DE
L’ÉLECTION LÉGISLATIVE DU 16 JUIN (OU 9 JUIN si l’élection est
acquise au 1er tour ) DE LA [XIEME] CIRCONSCRIPTION [DU
DEPARTEMENT]
Introduction du recours
Pour :
Monsieur [Nom], [Prénom], [profession], [mandats éventuels], [date de naissance],
[lieu de naissance], [nationalité], [domicile], candidat à l’élection législative
générale dans la [xième] circonscription [du département], lors de l’élection des 9
et 16 juin 2002.
Facultatif : Ayant pour Avocat Maître [Nom, Prénom], Avocat au Barreau de
[Ressort TGI], [adresse du cabinet]
Contre :
Monsieur [Nom], [Prénom], proclamé élu, le [Date de la proclamation des
résultats], lors de l’élection législative générale dans la [xième] circonscription [du
département] des 9 et 16 juin 2002.
A Monsieur le Président et à Mesdames et Messieurs les membres
du Conseil Constitutionnel
Scrutin contesté
Présentation des faits
Monsieur [Nom, Prénom du requérant] entend solliciter la réformation des
résultats et l’annulation de la proclamation de Monsieur [Nom, Prénom du
candidat élu], lors de l’élection législative générale des 9 et 16 juin 2002, qui s’est
déroulée dans la [xième] circonscription [du département].
Au terme de ces résultats, Monsieur [Nom, Prénom du candidat élu] a été
proclamé élu avec [nombre de voix obtenues] voix, Monsieur [Nom, Prénom du
requérant]recueillant pour sa part [nombre de voix obtenues] voix.
C’est donc un écart de seulement [nombre de voix] voix qui sépare les deux
candidats sur les [nombre d’inscrits] inscrits et les [nombre de votants] votants.
Les nombreuses irrégularités de propagande, ainsi que celles ayant affecté les
opérations électorales, compte tenu de la faiblesse d’écart des voix ([nombre de
voix séparant les deux candidats] voix), sont de nature à avoir eu des répercussions
très significatives et à justifier l’annulation de la proclamation de Monsieur [Nom,
Prénom du candidat élu], et à justifier la réformation des résultats de ce scrutin.
[Voir page suivante]
26
Les griefs
[Décrire ci-après les différentes irrégularités constatées, argumenter à partir des
textes en vigueur et de la jurisprudence électorale. Les points ci-après évoqués ne
constituent évidemment pas une liste limitative]
1.
Sur les abus de propagande
2.
Sur les opérations électorales
3.
Sur les dépenses et/ou recettes irrégulières du candidat élu
4.
Sur les inégalité de traitement entre les candidats (tels que prêts de salles
communales, organes de presse audio ou télévisuels prenant parti pour le
candidat élu…)
Au vu des développements (cf. supra) et des pièces produites démontrant une
opération d’altération portant atteinte à la sincérité du scrutin, Monsieur [nom,
prénom du requérrant] conclut qu’il plaise au Conseil constitutionnel :
Les conclusions
[deux solutions alternatives : le requérant peut demander soit l’annulation du
scrutin soit la réformation du scrutin étant entendu que jusqu’à présent le Conseil
constitutionnel n’a jamais réformé une élection. D’où les deux formules
alternatives qui suivent :]
[Soit : dans l’hypothèse d’une demande d’annulation]
- d’annuler ce scrutin.
[Soit : dans l’hypothèse d’une demande de réformation mais aussi par prudence
d’annulation]
- de réformer les résultats des opérations électorales qui ont eu lieu le [date du
tour de scrutin contesté] dans la …ème circonscription de… ;
- à défaut, d’annuler ce même scrutin.
Sous toutes réserves
Signature
Fait à [Lieu], le [date]
Signature du requérant
et le cas échéant signature de l’avocat
[Saut de page]
…
[Voir page suivante]
27
Pièces produites à l’appui de
la requête
BORDEREAU DES PIECES COMMUNIQUEES
[Témoignages selon le modèle ci-après, constats d’huissier, documents relatifs aux
opérations électorales, tracts, affiches, coupures de presse, photographies, …]
Pièce n° 1 :
[description de la pièce citée dans la protestation]
Pièce n° 2 :
[idem]
Pièce n° 3 :
[idem]
2.10. MODELE D’ATTESTATION EN JUSTICE (TEMOIGNAGE)
ATTESTATION
(article 202 du nouveau code de procédure civile, article 441-7 du nouveau code pénal)
Je soussigné,
NOM :
PRÉNOMS :
Date de naissance : jour I_ I_ I mois I_ I_ I année I_ I_ I_ I_ I
Lieu de naissance :(ville, département)
Profession :
Demeurant à :
Code postal I_ I_ I_ I_ I_ I Commune :
Lien de parenté, d’alliance, de subordination, de collaboration ou de communauté d’intérêts
avec les parties :!OUI ! NON (Cocher la case utile)
Si oui, précisez lequel : ___________________________
Sachant que l’attestation sera utilisée en justice, et connaissance prise des dispositions de
l’article 441-7 du code pénal, réprimant l’établissement d’attestation faisant état de faits
matériellement inexacts, ci-après rappelées :
“Est puni d’un an d’emprisonnement et de 100 000 francs d’amende le fait d’établir une
attestation ou un certificat faisant état de faits matériellement inexacts”.
(cette phrase doit être écrite, ci-dessous, entièrement de votre main)
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Indiquez dessous les faits auxquels vous avez assisté ou que vous avez constatés
personnellement :
__________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
28
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Votre signature :
Fait à :
Le :
PIÈCE A JOINDRE :
- un original ou une photocopie d’un document officiel justifiant de votre identité et
comportant votre signature.
La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative aux fichiers nominatifs garantit un droit d’accès et de rectification des
données auprès des organismes destinataires du formulaire.
29
3. LA TYPOLOGIE DES MOYENS D’ANNULATION SUR LE FOND
La présente typologie des moyens d’annulation sur le fond exclut les aspects financiers du
contentieux, lesquels seront abordés infra au point 4. Le présent chapitre est consacré
exclusivement au contentieux électoral classique, hors financement.
3.1. LES INELIGIBILITES
3.1.1. Les inéligibilités fonctionnelles
Ne peuvent être élues les personnes auquel l’exercice de certaines fonctions pourrait conférer
un avantage indu introduisant une inégalité objective entre les candidats. A ce titre, le
médiateur de la République est inéligible dans toutes les circonscriptions, les préfets le sont
dans les circonscriptions incluses dans le ressort de leurs fonctions ou des fonctions qu’ils ont
exercées depuis moins de trois ans. De même, sont inéligibles dans le ressort où ils exercent
ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois, certains fonctionnaires d’autorité tels
que les magistrats, les officiers exerçant un commandement territorial ainsi que certains
fonctionnaires d’autorité relevant des services extérieurs, régionaux et départementaux de
l’Etat (art. LO 130-1, LO 131, LO 133 et LO 134).
Un préfet ne peut être candidat dans le ressort d’une circonscription où il exerce ou a exercé
depuis moins de trois ans ses fonctions en vertu de l’alinéa 1 de l'article LO. 131 du code
électoral. Cependant, «ces dispositions, en application desquelles un ancien préfet du
département du Gers, dont les fonctions avaient cessé le 8 août 1994, se trouvait en situation
d'inéligibilité dans la circonscription, ne faisaient pas obstacle à ce que celui-ci participe, à
titre personnel, à la campagne électorale en qualité de président du comité de soutien du
candidat élu. Le Conseil a tenu toutefois à relever que l'ancien préfet ne s'est pas prévalu de
ses responsabilités passées à la tête des services de l'Etat dans le département» (CC, AN
décision n° 97-2236 du 18 novembre 1997, Gers 2ème).
3.1.2. Les inéligibilités sanction
3.1.2.1. Les inéligibilités consécutives à une décision de justice constatant
ou prononçant l’indignité électorale
Le juge judiciaire peut, lorsque le code pénal le prévoit, assortir la condamnation d’une
personne d’une privation de son éligibilité. De plus, l’article L. 7 du code électoral, dans sa
rédaction issue de la loi du 19 janvier 1995, mentionne que ne doivent pas être inscrites sur la
liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation
est devenue définitive, les personnes condamnées pour l’une des infractions prévues par les
articles suivants du code pénal : 432-10 (concussion) ; 432-11 (trafic d’influence) ; 432-12
(prise illégale d’intérêts) ; 432-13 (pantouflage) ; 432-14 (favoritisme) ; 432-15/16
(soustraction et détournement de biens) ; 433-1 (corruption active et trafic d’influence
commis par des particuliers) ; 433-2 (trafic d’influence commis entre des particuliers) ; 433-3
(actes d’intimidation commis contre les personnes exerçant une fonction publique) ; 433-4
(soustraction ou détournement de biens contenus dans un dépôt public).
30
Jurisprudence récente du Conseil constitutionnel
a- Inscription sur la liste électorale
Non-lieu à application des dispositions de l'article L.7 du code électoral.
«Les faits pour lesquels M. E a été condamné ont été commis entre 1988 et 1990, soit avant
l'entrée en vigueur de la loi précitée du 19 janvier 1995 dont est issu l'article L.7 du code
électoral qui prévoit que ne doivent pas être inscrites sur la liste électorale, pendant un délai
de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les
personnes condamnées pour certaines infractions ; dès lors, les dispositions de l'article L. 7
du code électoral ne lui sont pas applicables» (CC, AN décision n° 2000- 2581, 30 mars
2000, A.N., Landes, 3ème circ., cons. 3 et 7).
b- Fonctions
«La circonstance que M. V. était, à la date de son élection au Sénat, premier vice-président
d'un conseil général, maire et président exécutif d'un établissement public de coopération
locale ne le faisait pas entrer dans un des cas d'inéligibilité prévus aux articles L. O. 127 et
suivants du code électoral, applicables à l'élection des sénateurs en vertu de l'article L. O.
296 du même code». Moyen rejeté (CC, AN . Décision n° 99-2578, 27 janvier 2000, Sénat,
Savoie, cons. 1 )
c- Condamnations pénales
Portée des dispositions de l'article L.O 130 du code électoral.
« Il ressort des termes mêmes de l'article L. O. 130 du code électoral que son premier alinéa
s'applique aux personnes dont une condamnation empêche de plein droit l'inscription sur une
liste électorale et non à celles qui ont été condamnées expressément à la peine de privation
de leurs droits de vote et d'éligibilité par une décision judiciaire ; s'appliquent exclusivement
à ces dernières les dispositions du 1° du second alinéa dudit article. En conséquence, la
situation de M. E., à l'encontre duquel a été prononcée l'interdiction des droits de vote et
d'éligibilité pour une durée de deux ans, relève des seules dispositions du 1° du second alinéa
de l'article L.O. 130 du code électoral. La période de deux ans d'interdiction des droits de
vote et d'éligibilité à laquelle il a été condamné était expirée à la date de l'élection contestée.
Rejet de la requête en annulation de l'élection » (CC, AN décision n°. 2000- 2581, 30 mars
2000, A.N., Landes, 3ème circ., cons. 2, 5 et 6)
3.1.2.2. Les inéligibilités consécutives au non-respect des règles sur la
transparence de la vie politique
La législation sur la transparence de la vie politique prévoit des formalités impératives à
remplir. Ainsi, les députés sont astreints au dépôt d’une déclaration du patrimoine (art.
LO 135-1 du code électoral) et sont inéligibles s’ils n’ont pas procédé à ce dépôt.
31
Il existe une autre forme d’inéligibilité mais, qui n’est que temporaire et relative. En effet, les
candidats aux élections législatives doivent déposer un compte de campagne dans les deux
mois qui suivent le scrutin (art. LO 128 du code électoral). Si ce compte n’a pas été déposé,
s’il a été rejeté ou s’il fait apparaître un dépassement significatif du plafond des dépenses
électorales, alors le juge prononce l’inéligibilité pour un an du candidat. Mais cette
inéligibilité ne concerne que le mandat en cause : un candidat sanctionné pour des élections
législatives pourra se présenter à un scrutin local ou de parlementaire européen. En outre, elle
cesse après un an à compter de la date à laquelle le jugement est devenu définitif (cf. infra 4).
Non dépôt de la déclaration de patrimoine d'un député sortant.
A la date de son élection, Monsieur T, député sous la précédente législature, n'avait pas
produit la déclaration patrimoniale prévue par l'article LO 135-1 du code électoral.
Aux termes du premier alinéa de l'article LO 128 du code électoral : «Est inéligible pendant
un an celui qui n'a pas déposé l'une des déclarations prévues à l'article LO 135-1». A ceux
du troisième alinéa de l'article LO 135-1 du même code, dans sa rédaction issue de la loi
organique n° 95-63 du 19 janvier 1995 : «Une déclaration conforme aux dispositions qui
précèdent est déposée auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie
politique deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l'expiration du mandat de député
ou, en cas de dissolution de l'Assemblée nationale ou de cessation du mandat pour une cause
autre que de décès, dans les deux mois qui suivent la fin des fonctions. Le député peut joindre
à sa déclaration ses observations sur l'évolution de son patrimoine». Le 2 juin 1997, date à
laquelle Monsieur T a été proclamé élu, le délai de deux mois susmentionné n'était pas expiré.
Dès lors, le moyen tiré de son inéligibilité manque en fait (CC, AN décision
n° 97-2267 du 25 novembre 1997, Martinique 1ère).
3.1.2.3. Les inéligibilités résultant d’une liquidation judiciaire
Liquidation judiciaire - absence de notification – inéligibilité sans effet.
Le Conseil constitutionnel a relevé que le jugement prononçant la liquidation judiciaire de
Monsieur D a été signifié à l'intéressé et, faute d'avoir été frappé d'appel, est devenu définitif.
Après avoir ordonné un supplément d'instruction à cet effet, il a constaté, dans la ligne de sa
jurisprudence Tapie (96-10 D du 5 septembre 1996, rec. p. 111), que l'incapacité d'exercer
une fonction publique élective n'avait, quant à elle, jamais été notifiée à Monsieur D, comme
le prévoit pourtant l'article 194 de la loi de 1985. Ainsi, l'incapacité n'a jamais pris effet à
l'égard de Monsieur D. Celui-ci n'était donc pas inéligible aux élections législatives des
25 mai et 1er juin 1997 (CC, AN décision n°. 97-2121/2166/2171/2192 du 16 décembre 1997,
Meurthe-et-Moselle 1ère). Cette solution se fonde sur la combinaison des articles L.O. 130 et
L. 202 du code électoral et 194 de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la
liquidation judiciaire des entreprises.
3.1.2.4. La question des remplaçants de parlementaires
L’article LO 134 du code électoral dispose que «Un député, un sénateur ou le remplaçant
d'un membre d'une assemblée parlementaire ne peut être remplaçant d'un candidat à
l'Assemblée nationale». Ces dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'interdire au
remplaçant d'un sénateur de se porter candidat à une élection législative. Dans l'hypothèse où
cette personne est élue député, elle perd, comme le prévoit l'article LO 138 du même code, la
qualité de remplaçant (CC, AN décision n° 97-2217 du 6 février 1998, Réunion, 1ère).
32
L’inéligibilité d’un candidat s’apprécie à la date d’un scrutin alors que la situation
d’incompatibilité, constatée postérieurement à l’élection, oblige le candidat qui s’y trouve
placé à exercer une option.
3.2. LES OPERATIONS DE VOTE
3.2.1. Les inscriptions sur la liste électorale
Pour être éligible, il faut pouvoir être électeur. Cela suppose l’inscription sur une liste
électorale, en conséquence les individus privés du droit électoral ou majeurs en tutelle ou
curatelle ne peuvent se présenter au suffrage. La privation du droit de vote entraîne celle de
l’éligibilité.
a- Si un électeur se trouve inscrit à la fois sur la liste électorale de la commune de B et sur la
liste de la commune des U, «cette circonstance a été sans incidence sur les résultats du
scrutin alors qu'il ressort de l'examen des listes d'émargement que cet électeur n'a voté que
dans une seule commune» (CC, AN décision n° 97-2238 du 29 janvier 1998, Essonne 5ème).
b- Il n'appartient pas au juge de l'élection d'apprécier la régularité des inscriptions sur les listes
électorales dès lors qu'il n'est pas établi que les inscriptions contestées résulteraient d'une
manoeuvre (CC, AN décision n° 97-2113 et suiv. du 20 février 1998, Paris 2ème).
N'établissent par elles-mêmes l'existence d'une telle manoeuvre ni la circonstance que le
rapport entre le nombre d'électeurs inscrits et celui des habitants d'une commune serait
supérieur à celui constaté dans d'autres communes, ni la circonstance que le rapport entre le
nombre de cartes électorales envoyées aux électeurs et celui des cartes renvoyées par la poste
serait inférieur au rapport constaté dans d'autres communes (CC, AN décision
n° 97-2226 du 29 janvier 1998, Seine Saint Denis 11ème).
c- «En soutenant que les listes électorales du troisième arrondissement de Paris comportent des
inscriptions irrégulières dont l'origine serait antérieure au mois de juin 1995 et en se
prévalant de la découverte en 1995, dans les bureaux de la mairie de cet arrondissement, de
fichiers informatiques contenant notamment des informations sur les opinions politiques de
certaines personnes inscrites sur les listes électorales, les requérants n'établissent pas
l'existence d'une manoeuvre dans l'élaboration des listes électorales ayant servi pour les
élections qui se sont déroulées les 25 mai et 1er juin 1997» (CC, AN décision
n° 97-2120/2164/2196/2215/2259 du 6 février 1998, Paris 1ère).
d- Par jugement du 16 décembre 1997, le tribunal d'instance du troisième arrondissement de
Paris a prononcé la radiation des listes électorales de 1 227 personnes qui ne remplissaient pas
les conditions pour être inscrites.
D'une part, le nombre de ces radiations, rapporté au total des électeurs inscrits dans
l'arrondissement, ne traduit pas une situation anormale révélatrice par elle-même d'une
manoeuvre.
D'autre part, des personnes radiées de la liste électorale des bureaux de vote dans le troisième
arrondissement de Paris par les décisions judiciaires précitées sont mentionnées sur les listes
d'émargement de ces bureaux comme ayant pris part au vote. «Toutefois, eu égard aux
particularités qui s'attachent aux changements de domicile dans les grandes villes, il n'y
33
aurait lieu de retrancher les votes ainsi émis tant des suffrages exprimés que des voix
attribuées au candidat élu que dans la mesure où ces votes émaneraient de personnes qui
n'auraient pu, au jour de l'élection, être légalement inscrites dans aucun des bureaux de vote
de la circonscription concernée. En l'espèce, il n'est pas établi que, parmi les électeurs dont
la radiation des listes électorales établies dans le troisième arrondissement a été prononcée
par des décisions judiciaires postérieures au scrutin et qui avaient pris part au vote, le
nombre de ceux qui ne pouvaient justifier en aucune façon de leur droit de participer à
l'élection dans la première circonscription de Paris serait supérieur à l'écart des voix
séparant les deux candidats présents au second tour de scrutin». Dès lors, le grief tiré de ce
que la participation au vote de personnes radiées par les jugements du 16 décembre 1997
serait de nature à modifier les résultats du scrutin ne peut être accueilli (CC, AN décision
e- «Il résulte de l'instruction, et notamment de l'enquête diligentée par le Conseil
constitutionnel, que, dans le cinquième arrondissement de Paris, un nombre important
d'électeurs sont domiciliés dans des logements sociaux de la ville de Paris, alors qu'ils sont
inconnus des organismes gestionnaires de ces immeubles. Dans certains cas, ces personnes
résident en réalité dans des logements de la ville de Paris situés dans d'autres
arrondissements de celle-ci. Il résulte également de l'instruction que des électeurs sont
domiciliés dans des bâtiments inexistants ou insusceptibles d'accueillir le nombre d'électeurs
inscrits et qu'un nombre anormal d'électeurs est domicilié dans les appartements de la mairie
du cinquième arrondissement. En outre, plusieurs centaines de cartes d'électeurs ne sont pas
parvenues à leurs destinataires, alors pourtant que ces derniers n'ont pas indiqué de
changement de domicile lorsqu'ils les ont retirées. Les particularités qui s'attachent aux
changements de domicile dans les grandes villes ne suffisent pas à expliquer toutes ces
constatations. Au surplus, l'instruction a révélé que des certificats d'hébergement de
complaisance avaient été établis par des personnes liées au candidat élu. Ces constatations
ne sont explicables, pour beaucoup d'entre elles, qu'en raison des agissements ou de
l'inaction d'organismes liés à la mairie de Paris ou à celle du cinquième arrondissement, ou
encore en raison du comportement de personnes liées ou apparentées au candidat élu.
Le cumul de ces faits, graves et répétés, au sein du même arrondissement, est de nature à
accréditer l'existence d'une manœuvre dans les conditions d'établissement de la liste
électorale. Toutefois, le nombre des électeurs dont l'inscription peut être suspectée de
fraude et qui ont voté au second tour du scrutin est sensiblement inférieur à l'écart des voix
entre les candidats à ce tour, qui est de 2. 725 suffrages. » La manœuvre en cause, si
condamnable soit-elle, n'a pu dès lors inverser le résultat du scrutin (CC, AN décision
n° 97-2113 et suiv. du 20 février 1998, Paris 2ème).
34
3.2.2. La composition des bureaux de vote
Les irrégularités commises dans la composition d'un bureau de vote ne sont de nature à
justifier l'annulation des opérations de vote qui se sont déroulées dans ce bureau que dans la
mesure où elles ont eu pour objet ou pour effet de permettre des fraudes dans le déroulement
du scrutin (CC, AN, décision n° 97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème ; CC, AN,
décision n° 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème).
Tel a été le cas dans six bureaux de vote de la commune de Basse-Terre (CC, AN, décision n°
97-2275 du 25 novembre 1997, Guadeloupe 4ème). «Après avoir délivré récépissé de la
notification de la liste des assesseurs et des délégués du candidat L, le vendredi précédant le
second tour de scrutin, et après la constitution des bureaux de vote lors de l'ouverture du
scrutin, le maire de Basse-Terre, partisan du candidat C, a excipé de vices de forme, dans la
communication de la liste des assesseurs et délégués de Monsieur L, pour enjoindre auxdits
assesseurs de quitter les lieux de vote dans six bureaux de vote sur neuf. Ce n'est qu'après une
intervention énergique que Monsieur L a obtenu, vers 13 heures, le rétablissement de ses
assesseurs. Ces faits revêtent le caractère d'une manoeuvre tendant à soustraire le scrutin au
contrôle des représentants d'un des candidats en présence. Le Conseil s'est efforcé de tirer le
plus équitablement et le plus rationnellement possible les conséquences de cette manoeuvre :
il a retranché la totalité des suffrages exprimés en faveur du candidat élu (Monsieur C) dans
les bureaux de vote en cause, tant des voix obtenues par Monsieur C dans l'ensemble de la
circonscription que de l'ensemble des suffrages exprimés dans cette circonscription.
Toutefois, malgré cette rectification, le nombre de voix en faveur de Monsieur C reste
supérieur à celui obtenu par Monsieur L. La manoeuvre ainsi censurée, si blâmable soit-elle,
ne peut donc, eu égard à l'écart de voix subsistant entre Monsieur C et son concurrent,
entraîner l'annulation de l'élection». Le retranchement des suffrages auquel a procédé le
Conseil, quoique n'entraînant pas l'annulation de l'élection, ne devra pas rester sans effet, en
vertu de l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, sur le financement de la formation
politique à laquelle se rattache le candidat élu.
Aux termes de l'article R. 43 du code électoral : «Les bureaux de vote sont présidés par les
maires, adjoints et conseillers municipaux dans l'ordre du tableau. A leur défaut, les
présidents sont désignés par le maire parmi les électeurs de la commune». Aucune
disposition du code électoral n'interdit à un élu, engagé dans la campagne électorale, d'être
président d'un bureau de vote. Par suite Monsieur C, qui était maire du 4ème arrondissement
de Lyon, a pu légalement présider un bureau de vote dans le 4ème arrondissement, alors
même qu'il avait soutenu le candidat élu pendant la campagne électorale (CC, AN, décision n°
97-2251 du 29 janvier 1998, Rhône 2ème).
3.2.3. La reconnaissance de l'identité des électeurs
La vérification de l'identité des électeurs doit se faire avant leur passage par l'isoloir (art. L.
62 du code électoral). La vérification seulement après ce passage n'entache toutefois le scrutin
que si elle a pour objet ou pour effet d'altérer le résultat de celui-ci (CC, AN, décision n° 972131/2163 du 25 novembre 1997, Nord 19ème).
35
La reconnaissance d'identité, par témoignage de deux électeurs du même bureau de vote, en
vue de la délivrance à un électeur de sa carte électorale revenue en mairie pour cause de non
distribution par le service postal, est conforme à l'article R. 25 du code électoral, qui prévoit,
pour la remise des cartes, la même procédure, quelle que soit la population de la commune
(CC, AN, décision n° 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème).
3.2.4. Les bulletins
a- «La circonstance qu'un slogan ait figuré sur les bulletins de vote d'un candidat ne constitue
pas, sauf circonstances particulières constitutives d'une manoeuvre ou d'un signe de
reconnaissance, un élément de nature à justifier l'annulation de ce bulletin ou à fausser la
sincérité de scrutin» (CC, AN décision n° 97-2246 du 18 novembre 1997, Paris 4ème).
b- «Aucune disposition n'interdisait à M. T de faire figurer sa qualité de maire et un emblème
sur ses bulletins de vote. Si cet emblème était proche, par son graphisme, de celui de la
commune de Saint-Denis, cette circonstance est restée, en l'espèce, sans incidence sur les
résultats du scrutin» (CC, AN décision n° 97-2217 du 6 février 1998, Réunion 1ère).
c- En revanche, l'emploi d'une profession de foi ne constitue pas un bulletin de vote valide, car
elle peut servir de signe de reconnaissance (CC, AN décision n° 97-2236 du
18 novembre 1997, Gers 2ème).
d-«Si, pendant un intervalle au plus égal à une heure, des bulletins de vote ont été recouverts
par ceux d'un autre candidat, cette irrégularité n'a pas altéré la sincérité du scrutin, dès lors
que ces bulletins restaient disponibles et que le président du bureau de vote a mis fin à
l'anomalie dès qu'elle lui a été signalée» (CC, AN décision n° 97-2203 du 9 décembre 1997,
Gard 1ère).
e- Au second tour de scrutin, dans les bureaux de vote de quatre communes, les bulletins des
deux candidats encore en présence avaient été glissés sous le rabat des enveloppes électorales
mises à la disposition des électeurs, le bulletin portant le nom de M. A figurant sur le dessus.
Ont été ainsi méconnues les dispositions combinées des articles L. 62 et
R. 55 du code électoral, desquelles il résulte que les électeurs doivent prendre eux-mêmes et
séparément l'enveloppe électorale et les bulletins des candidats en présence. Pour regrettable
que soit cette irrégularité, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle ait eu pour objet ou pour
effet de faire pression sur les électeurs en altérant la sincérité du scrutin (CC, AN décision
n° 97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème).
f- Sont annulés à tort, au second tour, des bulletins en faveur d'un candidat établis et diffusés en
vue du premier tour (CC, AN décision n° 97-2212 du 6 février 1998, Nord 6ème).
g- Aucune disposition du code électoral n'impose que le motif de l'annulation des bulletins
déclarés nuls soit reporté sur le procès-verbal du bureau de vote. Si, dans un certain nombre
de cas, le motif d'annulation des bulletins n'a pas été indiqué, il ne résulte pas de l'instruction
que cette omission ait eu une incidence sur la validité des suffrages ou sur le bien-fondé de
leur annulation (CC, AN décision n°. 97-2212 du 6 février 1998, Nord 6ème).
h- Dans une espèce où l'absence de suffrages en faveur d'un candidat, dans une commune et au
premier tour de scrutin, était liée à l'absence de bulletins libellés à son nom dans cette
commune, le Conseil a estimé, compte tenu du nombre d'électeurs inscrits dans ladite
commune et du nombre de voix manquant à l'intéressé pour pouvoir se maintenir au second
36
tour, que cette anomalie n'avait pu avoir pour effet de l'empêcher d'obtenir un nombre de voix
égal à 12,5% des inscrits (CC, AN décision n° 97-2156/2213/2216/2245 du 23 janvier 1998,
Seine et Marne 9ème).
3.2.5. Les urnes
- Une urne a été laissée sans surveillance pendant une durée indéterminée en milieu de
journée, cette circonstance entache d’irrégularité les opérations électorales dans la
commune. Les opérations électorales doivent être annulées. (Proclamation des résultats du
référendum du 24 septembre 2000, décision du 28 septembre 2000).
- Une urne non transparente a été utilisée en méconnaissance des dispositions de l’article
L. 63 du code électoral. Les résultats du scrutin doivent être annulées dans le bureau
considéré.(Proclamation des résultats du référendum du 24 septembre 2000, décision du 28
septembre 2000)
3.2.6. Les listes d'émargement
a- Conformément à la jurisprudence habituelle du juge de l'élection, le Conseil constitutionnel a
annulé l'élection de Monsieur G (CC, AN décision n°. 97-2165 du 23 octobre 1997, Meurtheet-Moselle 4ème). En effet, le nombre des suffrages recueillis à l'issue du second tour par
Monsieur G était supérieur de 9 à celui des suffrages obtenus par Monsieur C. Or, dans
l'ensemble de la circonscription, l'écart entre le nombre de bulletins et enveloppes trouvés
dans les urnes et celui des émargements s'élève à 14. Dans ces conditions, le résultat du
scrutin se trouve affecté d'une incertitude qui doit entraîner l'annulation de l'élection
contestée. Le retrait, dit «hypothétique», au détriment de l'élu, d'un nombre de voix égal à
l'écart entre émargements et bulletins et enveloppes trouvés dans l'urne est de règle (CC, AN,
décision n° 97-2168 du 16 décembre 1997, Drôme 1ère; CC, AN, décision n° 97-2264 du
23 janvier 1998, Somme 5ème ; CC, AN, décision n° 97-2238 du 29 janvier 1998, Essonne
5ème ; CC, AN, décision n° 97-2248 du 13 février 1998, Finistère 7ème).
b- En l'absence de pression ou de manoeuvre, ni l'émargement par une encre de couleur
identique aux deux tours de scrutin, ni l'existence de listes d'émargements distinctes à chacun
des deux tours, ne peuvent fausser le résultat du scrutin (CC, AN décision n° 97-2190 du
28 octobre 1997, Eure 1ère ; CC, AN décision n° 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val
d'Oise 5ème).
c- En revanche, l'établissement de la liste des votants afin de faire pression sur les électeurs
abstentionnistes constitue une manoeuvre de nature à fausser le résultat du scrutin (CC, AN
décision n° 97-2122 du 25 novembre 1997, Polynésie française 2ème). Encore faut-il que la
pression s'exerce effectivement (CC, AN décision n° 97-2260 du 15 janvier 1998, Oise
5ème ; CC, AN décision n° 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème).
d- Un grief est souvent tiré de la différence de signature, entre les deux tours, pour un même
électeur : seule une signature franchement différente donne corps à ce grief (CC, AN décision
n° 97-2160/2179/2197/2312 du 9 décembre 1997, Vaucluse 1ère).
e- La décision 97-2238 du 29 janvier 1998 (Essonne 5ème) relève ainsi qu'il résulte de
l'instruction, et notamment de l'examen des listes d'émargement des bureaux de vote
37
concernés, que les différences alléguées ou bien sont peu probantes, ou bien sont imputables
au fait que le mandant a voté à l'un des deux tours, ou à la circonstance que l'électeur a utilisé
tour à tour ses initiales, un paraphe ou sa signature ou encore, pour les femmes mariées, leur
nom de jeune fille et leur nom de femme mariée.
f- Les signatures sous forme de croix ne sont pas admises et les votes correspondants doivent
être déduits du nombre des voix obtenues par le candidat arrivé en tête. Il n'en va autrement
que si l'électeur se trouve dans l'incapacité d'écrire. Encore faut-il, en pareil cas, qu'un
électeur de son choix atteste l'incapacité, comme le requiert l'article L 64, deuxième alinéa, du
code électoral. L'omission de cette formalité conduit normalement à l'annulation des suffrages
correspondants (CC, AN décision n° 97-2260 du 15 janvier 1998, Oise 5ème) et, dans
l'hypothèse où l'écart des voix est inférieur au nombre de suffrages ainsi annulés, à
l'annulation de l'élection (CC, AN décision n° 97-2247 du 22 janvier 1998, Wallis et Futuna).
Celle-ci n'a toutefois pas été prononcée à Wallis et Futuna compte tenu du caractère tardif de
l'introduction de l'enseignement primaire obligatoire dans le territoire, qui conduit en
particulier à ce que, dans la région d'Alo, à Futuna, 36% des votants ont signé d'une croix.
Ces circonstances expliquent non seulement qu'un grand nombre d'électeurs n'aient pu signer
eux-mêmes la liste d'émargement, mais encore, à Alo, qu'ils n'aient pas été en mesure de
trouver en temps utile un électeur capable d'émarger en leur nom et d'écrire sur la liste
d'émargement: " l'électeur ne peut signer lui-même ". Le Conseil a cependant marqué, dans sa
décision, que la solution adoptée pour l'élection législative de 1997 ne vaudrait plus
ultérieurement, dès lors qu'est vouée à disparaître la situation exceptionnelle justifiant que
l'omission d'une formalité substantielle n'entraîne pas l'annulation des suffrages
correspondants.
3.2.7. Le renvoi des cartes d'électeurs
La circonstance que le dixième des cartes d'électeurs a été renvoyé à la mairie n'est pas
révélatrice, par elle-même, d'une fraude (CC, AN décision n° 97-2173/2207 du 9 janvier
1998, Val de Marne 8ème). Un certain nombre de cartes ayant fait retour à la mairie ont pu
être retirées dans les locaux de celles-ci, alors que, s'agissant d'une commune comprenant
plusieurs bureaux de vote, l'article R. 25 du code électoral prévoit que les cartes renvoyées
sont tenues à la disposition de leur titulaire dans chaque bureau de vote le jour du scrutin. Il
ne résulte cependant pas de l'instruction que la pratique ainsi suivie, pour regrettable qu'elle
soit, ait été à l'origine d'une fraude (CC, AN décision n° 97-2113 et suiv. du 20 février 1998,
Paris 2ème).
3.2.8. Les procurations
a- Si un même électeur est mandataire de trois procurations, deux établies à l'étranger et une en
France, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 73 du code électoral (qui limite le
nombre de procurations dont peut disposer un mandataire à deux, dont une seule établie en
France), l'un de ces trois suffrages est irrégulier et doit être déduit du nombre de voix
obtenues par le candidat élu pour déterminer si le résultat du scrutin en serait affecté (CC, AN
décision n° 97-2260 du 15 janvier 1998, Oise 5ème).
38
b- Douze électeurs auraient voté à Wallis et Futuna par procuration et personnellement en
Nouvelle-Calédonie. A le supposer avéré, ce fait appellerait des mesures appropriées de la
part des autorités compétentes, mais ne suffirait pas à établir l'organisation d'une manoeuvre
de nature à fausser le résultat du scrutin. Il conviendrait toutefois de retrancher ces douze
suffrages tant du nombre de voix obtenu par le candidat élu que du nombre total de voix
exprimées.
Par ailleurs, seize procurations sont viciées par des irrégularités substantielles. Il en va ainsi
des irrégularités tenant à l'absence de signature sans que l'incapacité de signer soit attestée par
l'officier de police judiciaire et à la signature de deux procurations par une même personne.
Ces faits ne sont pas en eux-mêmes constitutifs d'une manoeuvre, mais entraînent la radiation
de seize suffrages tant du nombre de voix obtenu par le candidat élu que du nombre total de
suffrages exprimés.
Même en retranchant les douze et seize suffrages susmentionnés, M. B conserverait un
avantage de voix sur le candidat arrivé en seconde position (CC, AN décision n° 97-2247 du
22 janvier 1998, Wallis et Futuna).
c- Cinquante-cinq procurations n'ont pas été signées des mandants, ces derniers ne pouvant
signer eux-mêmes, selon l'officier de police judiciaire ayant établi les procurations. Si le
législateur a prévu que le mandant signe lui-même sa procuration, il n'a pas pour autant
entendu réserver l'utilisation du vote par procuration aux seuls électeurs sachant écrire.
Toutefois, dans cette hypothèse, l'autorité compétente doit s'assurer de la volonté de l'électeur
de donner procuration au mandataire et vérifier par ailleurs si les conditions requises pour
l'exercice du vote par procuration sont réunies (même décision).
d- Pour un nombre supérieur à celui de l'écart de voix séparant les deux candidats, des électeurs
ont voté au second tour de scrutin en utilisant des procurations établies à la mairie d'Y par des
délégués figurant sur la liste agréée par le président du tribunal d'instance de J, en application
des dispositions du troisième alinéa de l'article R. 72 du code électoral. Cet agrément ne
donnait pas aux délégués compétence pour établir les procurations. En effet, les délégués sont
seulement compétents pour se déplacer afin de recueillir les mandats des personnes malades
ou infirmes visées par le deuxième alinéa de l'article R 72 (en ce sens : 88-1093 du
25 novembre 1988, Bouches du Rhône 6ème, Rec. p. 246 et CE, 7 mars 1980, élections
municipales de Cahors). Toutefois, l'irrégularité commise n'est pas de nature, dans les
circonstances particulières à l'espèce jugée sous le numéro 97-2237 (29 janvier 1998, Essonne
8ème), à entraîner la soustraction aux voix obtenues par le candidat élu d'un nombre de
suffrages égal à celui des suffrages irrégulièrement exprimés. L'élection n'a donc pas à être
annulée de ce chef.
e- L'absence sur les listes d'émargement des mentions obligatoires en matière de vote par
procuration ne doit pas conduire à l'invalidation d'un nombre équivalent de suffrages dès lors
qu'il ne résulte pas de l'instruction, et qu'il n'est même pas allégué, que ces insuffisances ou
omissions auraient été à l'origine de votes irréguliers (CC, AN décision n° 97-2238 du
29 janvier 1998, Essonne 5ème).
f- Il résulte de l'instruction que les procurations contestées par M. G, communiquées au Conseil
constitutionnel dans le cadre de l'instruction, ont été délivrées conformément aux dispositions
des articles L. 71 et R. 72 et R. 73 du code électoral et du décret n° 76-158 du 12 février 1976
dans sa rédaction issue du décret n° 97-365 du 18 avril 1997. Par suite, le grief invoqué,
même à le supposer fondé pour un petit nombre -inférieur à l'écart de cinquante-six voix
39
séparant les candidats- des procurations contestées, non communiquées au Conseil, n'est pas
de
nature
à
justifier
l'annulation
de
l'élection
(CC,
AN
décision
n° 97-2248 du 13 février 1998, Finistère 7ème).
3.2.9. Le dépouillement
Si des bulletins annulés n'ont pas été revêtus de la signature des scrutateurs, en
méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 66 du code électoral, ils
correspondent à la description qui en est faite au procès-verbal des opérations de vote. En
l'absence de contestation de l'annulation de ces bulletins au procès-verbal, leur annulation doit
être tenue pour valable (CC, AN décision n° 97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème).
Il résulte de la vérification de l'ensemble des procès-verbaux et de leurs pièces jointes que,
dans huit communes, un bulletin annulé n'a pas été annexé et qu'il en est de même, dans une
neuvième commune, pour quatre bulletins. A supposer que ces douze bulletins annulés et non
annexés aux procès-verbaux aient été des bulletins valablement émis en faveur de la
requérante, leur addition, jointe aux rectifications opérées au titre des autres griefs, n'aurait
pas pour effet de faire perdre à M. A la majorité des suffrages exprimés (CC, AN décision
n° 97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème).
Des perforations d'épingles et d'agrafes, dont sont porteurs certains bulletins, ont pour origine
les manipulations auxquelles ils ont été soumis au cours des opérations de dépouillement.
Elles ne peuvent dès lors être regardées comme des signes de reconnaissance justifiant
l'annulation de ces bulletins (CC, AN décision n° 97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème).
Constitue en revanche un signe de reconnaissance la pliure d'un bulletin sous forme d'avion
(CC, AN décision n° 97-2238 du 29 janvier 1998, Essonne 5ème).
Sans entrer dans le détail de l'argumentation de la requête, le Conseil a jugé que, si diverses
irrégularités sont avérées au regard des prescriptions de l'article L.65 du code électoral, il n'est
ni établi, ni même allégué, que ces irrégularités aient eu pour objet ou pour effet de favoriser
des fraudes ou des erreurs de calcul (CC, AN décision n° 97-2156/2213/2216/2245 du 23
janvier 1998, Seine et Marne 9ème).
3.2.10. La centralisation des résultats du scrutin
a- Après le dépouillement du second tour de scrutin, la transmission à la préfecture des procèsverbaux des opérations de vote et des listes d'émargement a été faite immédiatement pour tous
les bureaux de vote, à l'exception de deux d'entre eux, pour lesquels seuls les procès-verbaux
ont été transmis immédiatement, les listes d'émargement ne l'ayant été que, respectivement,
les 5 et 10 juin 1997, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 68 du code électoral.
Compte tenu de l'excédent de voix obtenues par le candidat élu par rapport à celui arrivé en
seconde position, l'annulation des suffrages obtenus par les candidats dans ces deux bureaux
de vote ne modifierait pas les résultats du scrutin (CC, AN décision
n° 97-2260 du 15 janvier 1998, Oise 5ème).
b- La centralisation des résultats du vote dans un département comportant six circonscriptions et
850 communes, dont un grand nombre de communes rurales, requiert un délai
incompressible. Or le procès-verbal le plus tardif est daté de 20 heures. En outre, les écarts
entre les résultats affichés à la préfecture le 1er juin 1997 à 22 heures 40 et ceux proclamés
par la commission de recensement des votes le lendemain s'expliquent en totalité par une
40
même erreur de saisie dans la commune de S. Par suite, les manoeuvres alléguées ne sont pas
établies (CC, AN décision n° 97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème).
3.2.11. La falsification des résultats du scrutin
«Considérant que l’examen des feuilles de pointage et de résultat, celui des procès-verbaux
des bureaux de vote de la commune d’Aubagne, dont certains éléments chiffrés ont été
falsifiés, toujours au détriment du requérant, ainsi que celui des listes d’émargement et de
l’ensemble des pièces du dossier, notamment des témoignages de 35 électeurs inscrits n’ayant
pas pris part au vote alors que leur signature est portée sur la liste d’émargement et
d’assesseurs et de scrutateurs attestant ne pas reconnaître leur signature sur les documents
recensant les résultats de l’élection, révèle l’existence d’une fraude organisée qui a altéré les
résultats des bureaux de vote n° 10, 17 et 26 ; que la circonstance, invoquée en défense par
M. B., que des irrégularités auraient été constatées dans certains bureaux de vote d’autres
communes ne pourraient qu’être qu’un motif supplémentaire de contestation de la sincérité
du scrutin et ne saurait en tout état de cause justifier l’atteinte au principe même de la
démocratie que constitue la fraude précédemment constatée ;». L’impossibilité de déterminer
le nombre des suffrages devant être attribués à chacun des deux candidats ne permet pas de
faire droit aux conclusions du requérant tendant à ce que le juge de l’élection le proclame élu
après correction des résultats – Annulation de l’élection et non réformation (CC, AN décision
n° 98-2562/2568 du 3 février 1999).
3.3. LA PROPAGANDE ELECTORALE
3.3.1. Les tracts, les affiches et journaux de campagne
3.3.1.1. Les lettres et tracts
La distribution de tracts est un des moyens les moins coûteux pour communiquer. Il reste que
l’utilisation des tracts n’est pas libre. Outre leur contenu qui doit rester dans les limites de la
polémique électorale, la période de distribution est circonscrite. En effet, dès l’ouverture de la
campagne officielle, c’est-à-dire à compter du jour où le dépôt des candidatures peut être
effectué, la distribution de tracts est interdite par les articles L. 165,
L. 211, L. 240 et L. 356 du code électoral mais cette interdiction est peu sanctionnée par le
juge de l’élection. En fait, ce dernier utilise plusieurs critères afin de déterminer si la
distribution de ces tracts a pu avoir une influence sur la sincérité du scrutin à savoir :
- l’importance de la diffusion des tracts (CC, AN décision n°. 62.304 du 5 février 1963) ;
- l’écart de voix entre les candidats (CC, AN décision n° 62.266 du 5 février 1963) ;
- la possibilité pour l’adversaire de répondre et donc la date de diffusion (CC, AN décision n°
177.010 du 18 décembre 1996) ;
- la nature des propos tenus (CC, AN décision n° 93.1819 du 1er décembre 1993).
Les décisions du Conseil constitutionnel postérieures aux élections législatives de juin 1997
ne font que confirmer cette jurisprudence empreinte d’un pragmatisme peu répressif :
a- Lettre d’un président d’OPHLM appelant à voter pour un candidat - pression sur les électeurs
– annulation.
41
L'instruction montre que 824 locataires de l'office départemental d'habitations à loyer modéré
ont reçu, entre les deux tours de scrutin, une lettre du président de cet office, dans laquelle il
leur demandait de voter pour Monsieur W, en indiquant que son élection servirait à l'action de
cet organisme et qu'ils en seraient bénéficiaires. Ces lettres ont été expédiées en utilisant les
listes de locataires de l'office départemental et les étiquettes fournies par cet office, identiques
à celles que les locataires reçoivent habituellement de lui. Eu égard à leur contenu et à leur
caractère personnalisé, ces lettres ont constitué une pression sur les électeurs. L'émission
diffusée sur France 3 Alsace, le 30 mai, qui n'était pas consacrée à une mise au point sur ces
faits, n'a pu permettre d'apporter une réponse efficace à cette pression. Dès lors, celle-ci a été
de nature, compte tenu de l'écart de 651 voix séparant les deux candidats arrivés en tête au
second tour, à fausser les résultats du scrutin, ce qui a conduit à l'annulation de l'élection (CC,
AN décision n° 97-2169 du 23 octobre 1997, Haut-Rhin 6ème).
b- Tracts anonymes mettant en cause l’honnêteté du candidat diffusé l’avant veille du premier
tour – sans incidence sur le scrutin.
« Il résulte de l'instruction qu'un tract anonyme, comportant notamment des accusations et
des insinuations mettant gravement en cause l'honnêteté de Monsieur G et de sa famille, a été
distribué dans la circonscription l'avant-dernier jour précédant le premier tour de scrutin. Il
était néanmoins possible à Monsieur G, compte tenu de la date de distribution du tract, de
répondre utilement, dès avant le premier tour de scrutin et entre les deux tours, aux
accusations et insinuations que contenait le tract ». Ainsi, la diffusion de celui-ci n'a pas été
de nature à altérer la sincérité du scrutin ( CC, AN décision n° 97-2225/2241 du
18 novembre 1997, Val d'Oise 4ème).
c- Tract excédent la limite de la polémique électorale diffusé plusieurs semaines avant la
campagne officielle – sans incidence sur le scrutin.
« Si le tract en cause comportait, à l'encontre de Monsieur L, des imputations excédant les
limites de la polémique électorale, il résulte de l'instruction que son contenu avait été porté à
la connaissance du public plusieurs semaines avant la campagne électorale. En l'espèce, le
candidat a été en mesure d'y répondre utilement. Son évocation, par des moyens de
communication audiovisuelle, a été le fait tant de Monsieur L que du candidat élu. Dans ces
conditions, le résultat du scrutin n'a pas été altéré » (CC, AN décision n° 97-2267 du
25 novembre 1997, Martinique 1ère).
d- Publication diffamatoire – diffusion inférieure à l’écart de voix – sans incidence sur le scrutin.
« Même diffamatoire et proche du scrutin, une publication à tonalité satirique a été regardée
comme sans effet sur la sincérité de celui-ci, dans une espèce où le candidat élu était étranger
à cette diffusion et où le nombre d'exemplaires mis en circulation était de plusieurs fois
inférieur à l'écart de voix entre le candidat élu et le candidat diffamé » (CC, AN décision
n° 97-2204 du 16 décembre 1997, Gard 2ème).
42
e- Lettre de soutien d’un maire, tracts diffusés la veille de l’élection, – sans incidence sur le
scrutin.
- « La diffusion, la veille du scrutin, d'une lettre du maire d'une commune de la
circonscription faisant connaître son soutien au candidat élu ne présente pas le caractère
d'une manœuvre de nature à altérer le résultat du scrutin, dès lors que le soutien en cause
n'est pas contesté. De même des tracts adressés aux habitants de plusieurs communes de la
circonscription, pour critiquable que soit leur diffusion la veille du scrutin, n'ont pas
apporté d'éléments nouveaux au débat électoral. Il en va de même de la télécopie envoyée à
certains chefs d'entreprise, commerçants ou représentants de professions libérales appelant
à voter pour le candidat élu, dont le texte ne mettait pas en cause la personne de son
adversaire et se bornait à reprendre des arguments électoraux déjà utilisés » (CC, AN
décision n° 97-2178 du 15 janvier 1998, Seine-et-Marne 7ème).
- « Si le tract distribué par les partisans de M. H a été diffusé la veille du second tour et viole
la prohibition édictée par l'article L.165 du code électoral, il constitue une réponse à un
tract de son adversaire le mettant gravement en cause. En outre, cette réponse n'excède pas
les limites de la polémique électorale et la presse locale a largement commenté la
controverse. » Par suite, le tract incriminé n'a pu influer sur le résultat de l'élection (CC, AN
décision n° 97-2156/2213/2216/2245 du 23 janvier 1998, Seine et Marne 9ème).
f- « Il n'est pas établi que la lettre datée du 27 mai 1997 de M. J, suppléant de Mme T,
reprochant à M. L d'être " resté silencieux quand l'actuel gouvernement a décidé la
suppression de la gendarmerie de Koenigshoffen ", ait été diffusée à une date à laquelle M. L
ne pouvait plus lui opposer de réponse appropriée. L'évènement en cause était en outre
ancien et connu des électeurs. » Malgré le faible écart de voix (99) et l'ampleur de sa
diffusion, cette lettre n'est pas de nature à entraîner l'annulation de l'élection (CC, AN
décision n° 97-2263 du 13 février 1998, Bas-Rhin 1ère).
g- La lettre d'un maire de la circonscription invitant à se rendre à une réunion électorale d'un
candidat, sans appeler à voter pour celui-ci, n'a pu constituer une pression sur les électeurs, de
nature à altérer la sincérité du scrutin (CC, AN décision n° 97-2260 du 15 janvier 1998, Oise
5ème).
3.3.1.2. L’affichage
Les candidats peuvent, dans le respect du plafond des dépenses qui leur est imparti concevoir
et faire fabriquer des affiches. En revanche, la période d’exposition des affiches est encadrée
par le code électoral.
Jusqu’au 28 février 2002, les affiches des candidats et listes pouvaient être diffusées sur des
panneaux commerciaux, à condition de payer cette prestation au prix du marché. De plus, les
candidats pouvaient bénéficier, gratuitement, des panneaux de libre expression, réservés à
l’affichage d’opinion et aux activités des associations sans but lucratif, que les maires sont
tenus d’installer (article 12 de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux
enseignes et pré-enseignes).
43
Depuis le 1er mars 2002, tout affichage relatif à l’élection, même par affiches timbrées, est
interdit en dehors des panneaux de la campagne officielle (article L. 51 alinéa 3 du code
électoral). Les alinéas 1 et 2 de ce même article précisent que pendant la durée de la période
électorale, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont réservés, par l’autorité
municipale, à l’apposition des affiches électorales. Dans chacun de ces emplacements, une
surface égale est attribuée à chaque candidat ou à chaque liste de candidats.
Ainsi, aux termes des dispositions de l’article L. 51, il existe une période durant laquelle tout
affichage est interdit. Du 1er mars jusqu’à la date de mise en place des emplacements spéciaux
il est impossible d’afficher. Par la suite, la seule possibilité réside dans l’affichage,
réglementé, sur les panneaux officiels.
Mais comme en matière de tracts, le juge électoral se montre très clément face à une
irrégularité. Sa seule interrogation consiste, au regard des circonstances de l’espèce à
apprécier l’impact de l’irrégularité compte tenu de l’écart de voix.
a- Si des affiches appelant à voter en faveur de Mme I ont été apposées en dehors des
emplacements réservés les 20 mai et 1er juin 1997, cette irrégularité n'a pu altérer la sincérité
du scrutin dès lors qu'elle n'a pas revêtu un caractère massif (CC, AN décision n° 97-200250
du 29 janvier 1998, Rhône 1ère)
b- Il résulte de l'instruction que des affichettes contenant des propos injurieux pour Monsieur F
ont été apposées en divers endroits, sur les panneaux officiels de Monsieur F et en dehors des
emplacements réservés, pendant les semaines précédant le scrutin; que des affiches du
candidat ont été soustraites à ceux qui les placardaient, quelques jours avant le premier tour
du scrutin; enfin qu'un de ses panneaux électoraux a disparu. Toutefois, ces faits n'ont pas
revêtu un caractère général dans la circonscription. De plus, le requérant disposait d'un temps
suffisant pour répliquer. Au surplus, des dégradations analogues des affiches électorales du
candidat élu ont été commises. Si regrettables soient-ils, ces faits n'ont pas altéré la sincérité
du scrutin (CC, AN décision n° 97-2251 du 29 janvier 1998, Rhône 2ème).
c- Les banderoles apposées à l'entrée de certaines écoles publiques, momentanément utilisées
comme bureaux de vote et demandant la conservation ou l'ouverture de classes, de même que
la présence de travaux d'élèves commentant de façon humoristique l'actualité politique, pour
regrettable qu'ait été leur maintien, ne sont pas de nature à avoir altéré la sincérité du scrutin
(CC, AN décision n° 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème).
d- Dans vingt des vingt trois bureaux de vote de la commune, correspondant à une importante
fraction des électeurs inscrits dans la circonscription, les panneaux d'affichage officiel
attribués à M. R ont été recouverts peu avant l'ouverture du second tour de scrutin de manière
à laisser supposer que seuls demeuraient présents à ce tour les deux autres candidats. Les
panneaux en cause n'ont été remplacés qu'environ deux heures après l'ouverture du scrutin. Si
blâmable soit-il, ce fait n'a pas pu fausser le résultat du scrutin eu égard à l'écart de voix
important séparant M. R du candidat arrivé en tête au second tour (CC, AN décision n° 972244 du 15 janvier 1998, Seine-Saint-Denis 12ème).
De même, si l'affiche apposée sur le panneau officiel des requérants, situé à la porte de
l'unique bureau de vote de la commune de C, a été lacérée, le jour précédant le scrutin, et a dû
être remplacée à plusieurs reprises, il ne résulte pas des circonstances de l'espèce que cette
44
irrégularité, pour condamnable qu'elle soit, ait pu affecter le résultat du scrutin (CC, AN
décision n° 97-2264 du 23 janvier 1998, Somme 5ème).
Dans le même sens encore : si le requérant met en cause l'importance de l'affichage effectué
en méconnaissance des dispositions de l'article L. 51 du code électoral par M. H, ainsi que la
lacération systématique de ses affiches sur les panneaux officiels, ces faits, dont l'ampleur
n'est pas établie et qui ne sont d'ailleurs pas imputables au seul candidat élu, pour
condamnables qu'ils soient, ne sont pas de nature à avoir altéré le résultat du scrutin, acquis
avec 5 186 voix d'avance sur 37 762 suffrages exprimés (CC, AN décision n° 97-2201/2220
du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème).
3.3.1.3. Les journaux de campagne
Il est possible de communiquer grâce à un journal de campagne. Le coût de la conception, de
la réalisation et de la distribution du journal doit être intégré dans le compte de campagne du
candidat.
S’il s’agit d’une publication périodique, le journal doit satisfaire à un certain nombre de
formalités, issues de la loi du 29 juillet 1881. Outre le nom et le domicile de l’imprimeur, la
publication doit comprendre le nom du directeur de la publication (art. 11). De plus, une
déclaration de paraître est à effectuer auprès du Procureur de la République du lieu
d’impression (art. 7). De même, il doit être satisfait aux exigences des dépôts avant la mise en
distribution : dépôts légal, administratif et judiciaire.
La jurisprudence laisse subsister la possibilité de financer un journal de campagne
entièrement par des recettes publicitaires (CE, 15 mars 1996, élect. canton. Bourg en Bresse,
req. n° 167 509). Toutefois, cette possibilité semble directement contraire à l’interdiction du
financement de la vie politique par des personnes morales. En effet, la publicité peut être un
moyen pour les entreprises de soutenir un candidat, et détourner la prohibition qui leur est
faite de participer au financement des campagnes électorales (article L. 52-8 du code
électoral). Comme l’indique le ministre de l’Intérieur : «Ces considérations incitent donc à la
prudence et il est sans doute plus sûr, pour un candidat, de s’abstenir d’avoir recours à la
publicité commerciale durant la période définie par l’article L 52.4 du code électoral» (Rép.
min. J.O. Ass. nat, [Q], 24 juin 1997, p. 3432).
3.3.1.4. Les campagnes d’affichage réalisées par les partis politiques ne
période électorale
Un parti politique peut parfaitement procéder à une campagne d’affichage pendant la période
électorale. Toutefois, les conséquences sur le compte de campagne des candidats diffèrent
selon les affiches.
S’il s’agit d’affiches générales, sans liens directs avec la campagne au niveau local et les
problèmes de la circonscription, alors ces dépenses échappent au plafonnement des dépenses
électorales.
S’il s’agit d’éléments de propagande qui concernent directement le scrutin, le parti peut les
financer sans passer par le mandataire du candidat (article L. 52-4 alinéa 2 du code électoral).
Cependant, le coût de cette communication devra être intégré dans le compte de campagne du
candidat ou de la liste qui en a bénéficié.
45
3.3.1.5. La publication d’un ouvrage par un candidat
S’agissant d’un ouvrage vendu, le coût de la réalisation et de la diffusion du livre n’a pas à
être intégré dans les dépenses de campagne, en revanche s’il s’agit d’un document distribué
gratuitement aux électeurs, dans le but de favoriser l’élection du candidat, le coût devra être
intégré dans le compte de campagne.
Mais plus que la publication d’un ouvrage, c’est la promotion de celui-ci qui pose de réels
problèmes en période préélectorale. Lorsque le contenu de l’ouvrage est politique, les
dépenses liées à sa promotion doivent être intégrées dans le compte de campagne du candidat,
en tout cas pour la part qui a favorisé son élection (CC, AN, Finistère, 2ème circ.).
Est considéré comme politique un ouvrage qui critique l’action de la majorité (CC,
16 décembre 1993, AN, Alpes-Maritimes, 2ème circ., rec. p. 551), présente le programme du
candidat (même décision), présente le candidat et son action politique sous un jour favorable
(CC, AN, Décision n° 93-1325 du 21 octobre 1993, 18ème circ).
3.3.2. Les réunions électorales
Les meetings font partie des manifestations qui ont un caractère électoral certain. Dès lors,
leur organisation ne doit pas être financée par des personnes morales mais par les acteurs
autorisés par le code électoral : candidats et colistiers, partis et groupements politiques,
mandataire financier ou association de financement électorale.
Tous les frais afférents à la tenue du meeting doivent être intégrés sauf deux exceptions :
- le juge de l’élection a indiqué que la mise à disposition gratuite de salles municipales,
lorsqu’elle est pratiquée pour tous les candidats, n’a pas à être retracée comme avantage en
nature dans le compte de campagne (Conseil d'Etat, Ass., 18 décembre 1992, M. Sulzer, rec.
p. 453) ;
- ce même juge a considéré que les frais de déplacement et d’hébergement des représentants
des formations politiques venus soutenir un candidat n’ont pas à figurer dans le compte de
campagne de ce candidat (CC, AN, 2 décembre 1993, Bouches-du-Rhône, 10ème circ., JO p.
16925).
Il conviendra, en cas d’interférence entre élections présidentielles et élections législatives, de
répartir le coût de l’opération entre le bénéficiaire candidat à l’élection présidentielle et celui
candidat aux législatives.
A la différence des meetings, certaines manifestations demandent une contribution financière
aux participants, notamment lorsqu’un repas est organisé. Dans ce cas, seul le solde du coût
du banquet doit être intégré dans le compte de campagne, en dépenses ou en recettes,
selon que ce solde est négatif ou positif.
Enfin des réunions chez l’habitant peuvent être organisées pendant la campagne électorale.
Les modalités de leur financement peuvent revêtir deux formes :
- la première est de considérer le coût correspondant à la réunion (distribution d’invitations,
restauration, etc.) comme un avantage en nature de la part de l’habitant, autorisé dans la
limite de 30 000 francs ;
46
- la seconde consiste pour le candidat à rembourser, ou faire rembourser par son mandataire
s’il en a désigné un, cette dépense.
3.3.3. Les moyens audiovisuels et télématiques
3.3.3.1. L’utilisation de moyens audiovisuels
a- Le principe de la liberté de la presse écrite
La presse écrite est soumise au principe de liberté, édicté et protégé par la loi du 29 juillet
1881. Elle n’est astreinte à aucune contrainte, et notamment, elle n’a pas l’obligation
d’assurer le pluralisme des opinions dans ses colonnes. Aussi, un organe de presse peut-il
prendre position clairement en faveur d’un candidat. Les candidats ont ainsi la possibilité de
s’exprimer dans les colonnes d’un journal et d’y exposer leur programme, sans que le coût de
cette expression soit retracé dans son compte («Les organes de presse sont libres de rendre
compte de la campagne de différents candidats comme de prendre position en faveur de l'un
d'entre eux ; il ne résulte pas de l'instruction que ces articles de presse aient conduit à
exposer des dépenses électorales au sens de l'article L. 52-12 ; dès lors, le candidat n'avait
pas à inscrire dans son compte des dépenses correspondant à ces articles de presse» - (CC,
AN décision n° 93.1371 du 4 novembre 1993 La Réunion 5e circ.).
Dans le même sens, 97-2122 du 25 novembre 1997, Polynésie française 2ème ; 97-2264 du
23 janvier 1998, Somme 5ème ; 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème). La
solution est la même pour la " partie rédactionnelle " des journaux gratuits (CC, AN décision
n° 97-2195 du 29 janvier 1998, Loir et Cher 2ème.
b- l’exigence du respect du principe d’égalité entre candidats en matière de communication
audiovisuelle
Lors de chaque scrutin, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) adresse à chaque organe
de presse audiovisuelle des recommandations. En raison de l’incidence très forte des médias
sur l’opinion, le juge électoral se montre très rigoureux quant à la mise en œuvre du principe
d’égalité entre candidats surtout à l’approche de l’élection.
Le Conseil a eu deux fois l'occasion de déplorer la méconnaissance de la recommandation du
Conseil supérieur de l'audiovisuel en date du 22 avril 1997, prise en application de l'article 16
de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, aux termes de laquelle
" lorsqu'il est traité d'une circonscription donnée, il doit être rendu compte de toutes les
candidatures " (CC, AN décision n° 97-2175 du 28 octobre 1997, Hautes-Alpes 2ème et 972122 du 25 novembre 1997, Polynésie française 2ème). Dans les deux espèces, le fait n'a pu
toutefois, eu égard à l'écart des voix, modifier le résultat du scrutin.
Lorsqu'elle ne trahit pas la réalité, la relation de la situation politique locale par un service de
radiodiffusion est normalement sans incidence sur le résultat du scrutin : il faudrait, pour qu'il
en soit autrement, se trouver devant une diffusion de nouvelles fausses, tronquées ou
présentées sous un jour trompeur, ayant pour objet ou pour effet de modifier le vote des
électeurs (97-2267 du 25 novembre 1997, Martinique 1ère).
Le Conseil s'est prononcé sur la couverture audiovisuelle susceptible de bénéficier aux
candidats disposant d'une notoriété nationale. L'attention naturellement portée par les services
47
de communication audiovisuelle aux personnalités politiques disposant d'une notoriété
nationale ne doit pas fausser les campagnes électorales locales, lorsque les intéressés sont
candidats. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a-t-il demandé aux services de
communication audiovisuelle de ne pas déplacer leur intérêt de la " personne " sur le
" candidat ", au détriment de " petits candidats ". Le Conseil constitutionnel a jugé que cette
règle n'était pas méconnue dès lors que la référence faite à l'antenne par l'intéressé à sa
candidature est restée discrète et exempte de polémique ou de propagande locales, ou bien
qu'elle a été équilibrée par une intervention adverse bénéficiant de la même audience (CC,
AN décision n° 97-2160/2179/2197/2312 du 9 décembre 1997, Vaucluse lère). Il en est ainsi,
a fortiori, lorsque le candidat n'a évoqué à l'antenne aucun élément de propagande ou de
polémique locale (CC, AN décision n° 97-2230 du 6 février 1998, Yvelines 11ème ;
97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème ; 97-2263 du 13 février 1998, Bas-Rhin
1ère).
Le Conseil a relevé, à propos de l'une de ces espèces (Vaucluse 1ère), qu'il arrivait aux
services de communication audiovisuelle, y compris à ceux du service public, de traiter de la
candidature locale d'une personnalité, sans avoir le réflexe - pourtant élémentaire - de donner
en contrepartie la parole à son ou ses adversaires. Outre qu'elle est contraire au principe
d'égalité de traitement des candidats et déontologiquement contestable, une telle attitude
pourrait avoir pour effet, en cas d'écart de voix réduit, d'entraîner l'annulation de l'élection de
la personnalité élue, faisant de celle-ci sa principale victime (CC, AN décision n° CE
18 décembre 1996, élections municipales de Vitrolles).
La diffusion par Canal plus d’une émission satirique « le vrai journal », le jour du second tour
du scrutin à 13 heures, constitutive d’un message de propagande électorale participe
également annulation de l’élection.
« Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 49 du code électoral : "A partir
de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout
moyen de communication audiovisuelle tout message ayant le caractère de propagande
électorale" ;
Considérant que la chaîne de télévision "Canal Plus" a diffusé le jour du second tour de
scrutin vers treize heures, dans son émission non cryptée " le Vrai journal ", dont le taux
d'écoute est significatif et qui alterne reportages de nature politique et séquences satiriques,
la séquence suivante, exprimée en termes humoristiques : "A Toulon, Adriano a oublié que
les électeurs du Front national, eux, ne feront pas la grasse matinée toute la journée. Alors ce
serait bien qu'Adriano se lève, qu'il se lave les dents et qu'il se rende très vite dans l'isoloir le
plus proche" ; que cet appel a revêtu le caractère d'un message de propagande électorale ;
que cette diffusion, même si elle n'a pas donné lieu à une intervention du Conseil supérieur de
l'audiovisuel, a méconnu les prescriptions de l'article L. 49 précité ; qu'alors même que la
responsabilité de Mme CASANOVA dans cette émission n'est pas en cause, l'irrégularité ainsi
commise a été de nature, eu égard à l'écart de trente-trois voix séparant les deux candidates,
à exercer une influence suffisante pour altérer la sincérité du scrutin ; que par suite, et sans
qu'il soit besoin de procéder à l'audition demandée, les opérations électorales qui se sont
déroulées dans la 1ère circonscription du Var les 26 avril et 3 mai 1998 doivent être
annulées » (CC, AN décision n° 98-2552 du 28 juillet 1998, Var 1ère circonscription)
c- Mention et diffusion audiovisuelle de l’appartenance à un parti politique sans avoir reçu
l’investiture officielle – Absence d’incidence sur le scrutin.
48
Il est constant que Monsieur C est adhérent de l'un des principaux partis constituant la
majorité présidentielle. Dès lors, le fait que Monsieur C se soit, au cours de la campagne,
réclamé de la majorité présidentielle, sans prétendre avoir reçu l'investiture officielle d'aucun
parti de cette majorité, n'a pas été de nature à tromper les électeurs. La diffusion, lors d'un
débat sur une chaîne de télévision locale le 20 mai 1997, du sous-titrage " RPR " lors des
interventions de Monsieur C n'a pas constitué une mention erronée, dès lors que Monsieur C
était toujours adhérent de ce parti pendant la campagne électorale. La circonstance que
certains adhérents de la fédération départementale du RPR aient pris publiquement parti pour
lui, alors même qu'il n'avait pas reçu d'investiture officielle, n'a pas été constitutive d'une
manoeuvre (CC, AN décision n° 97-2251 du 29 janvier 1998, Rhône 2ème).
3.3.3.2. L’utilisation d’un site Internet
Un site Internet peut parfaitement servir à la propagande politique d’un candidat. Dans ce cas,
ce dernier doit intégrer (sauf travail des militants) les coûts de conception, mise en service et
fonctionnement du site dans son compte de campagne, sous deux réserves :
- aucune injure ni diffamation ne doit être publiée en ligne ;
- à partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser par
tout moyen de communication audiovisuelle tout message ayant le caractère de propagande
électorale, ce qui nécessite la «mise en sommeil» du site (art. L. 49 alinéa 2 du code
électoral).
3.3.4. Communication institutionnelle et propagande électorale
3.3.4.1. L’interdiction de tout procédé de publicité commerciale à des fins
de propagande électorale dans les trois mois précédant le mois du
scrutin
Selon l’article L. 52-1 alinéa 2 du code électoral, " Pendant les trois mois précédant le
premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est
acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité
commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est
interdite ".
Le Conseil constitutionnel n’a pas considéré comme contraire à cette disposition :
- la publication, dans un journal d'annonces gratuit, d'une page de teneur publicitaire en
faveur d'un candidat, dès lors que cette publication s'est faite sans son accord , qu'il l'a
désavouée aussitôt et que sa diffusion est demeurée limitée à une fraction de la
circonscription (CC, AN décision n° 97-2275 du 25 novembre 1997, Guadeloupe 4ème) ;
- une campagne publicitaire en faveur d'un produit fabriqué par une entreprise comportant le
patronyme d'un candidat et dont celui-ci est le gérant, dès lors qu'aucune confusion n'est
possible sur la portée du message (même décision) ;
- la distribution de tracts par voie de " publiportage " (CC, AN décision n° 97-2262 du
25 novembre 1997, Cher 1ère) ;
- le démarchage téléphonique, dès lors qu'il ne " repose pas sur un support publicitaire " (CC,
AN décision n° 97-2238 du 29 janvier 1998, Essonne 5ème) ;
49
- la circulation d'un véhicule recouvert d'affiches de propagande (CC, AN décision
3.3.4.2. L’interdiction des campagnes de promotions publicitaires des
réalisations ou de la gestion d’une collectivité intéressée par le
scrutin
Aux termes l’alinéa deux de l'article L. 52-1 : " A compter du premier jour du sixième mois
précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune
campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne
peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin ".
La loi du 3 janvier 2001 a complété les dispositions de l’article L. 52-1 alinéa 2 en autorisant
explicitement les candidats à valoriser leur action en tant qu’élus, mais étant entendu que le
coût d’une telle opération constitue une dépense électorale : «(…) cette interdiction (des
campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité
intéressée) ne s’applique pas à la présentation par un candidat ou pour son compte, dans le
cadre de l’organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu’il détient ou
qu’il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au
financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du
présent titre».
Le législateur de 2001 avait réagi à une jurisprudence du Conseil d’Etat (CC, AN décision
n° 173-859CE, 2 octobre 1996, Elections municipales de Bassens) qui, sans annuler l’élection
en raison de l’écart de voix, avait interprété strictement l’article L 52-1, alinéa 2, en
condamnant une plaquette « Bilan de mandat » réalisée aux frais du Maire sortant, tête de
liste. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est dans le droit fil des dispositions de la loi
du 3 janvier 2001, complétant le dispositif de l’article L. 52-1 alinéa 2.
La jurisprudence récente du Conseil constitutionnel
a- N'a pas été jugée contraire à cette disposition l'inauguration, par le candidat élu, d'une station
d'épuration, les 16 et 17 mai 1997, en dépit de la date retenue, car ni cette manifestation, ni
les propos tenus et documents diffusés à cette occasion n'ont revêtu un caractère promotionnel
au sens de ladite disposition (CC, AN décision n° 97-2210 du 23 octobre 1997, Pas-de-Calais
11ème).
N'ont pas davantage constitué des campagnes de promotion publicitaire prohibées par les
dispositions du deuxième alinéa de l'article L.52-1 du code électoral les émissions de
télévision des 28 avril et 4 mai 1997, au cours desquelles M. D, en sa qualité de maire de la
commune, a commenté, à l'invitation des journalistes, la démolition d'un centre aquatique
construit avant le début de son mandat et dont la gestion avait été l'objet de vives critiques
(97-2237 du 29 janvier 1998, Essonne 8ème).
Si la commune a inauguré, postérieurement à l'élection, un centre culturel, les circonstances
que, avant le scrutin, la commune ait constitué un dossier de presse, que les journaux et une
radio aient présenté ce centre et que des invitations à l'inauguration aient été adressées aux
conseillers municipaux ne constituent pas, en l'espèce, une violation de ces dispositions
(97-2217 du 6 février 1998, Réunion, 1ère).
50
La solution vaut pour toutes les inaugurations d'équipements publics, dès lors qu'elles sont
dépourvues de caractère électoral (97-2120/2164/2196/2215/2259 du 6 février 1998, Paris
1ère).
b- S'agissant des bulletins municipaux, il a été confirmé (CC, AN décision
n° 97-2160/2179/2197/2312 du 9 décembre 1997, Vaucluse 1ère) que ne peuvent être
regardés comme contraires aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-1, les
articles relevant de l'information générale et locale, les actions de communication d'intérêt
local et, plus généralement, les contenus éditoriaux restant dans la tonalité habituelle de ces
bulletins et ne comportant pas d'éléments de campagne électorale (voir aussi 97-2205 du
25 novembre 1997, Eure-et-Loir, 1ère ; 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème).
Par exemple, le Conseil a relevé que le " guide du XIVème arrondissement de Paris " a été
diffusé régulièrement depuis plusieurs années et que son édition 1997, livrée à la municipalité
le 28 mars 1997, ne se différencie pas des éditions précédentes. La brochure critiquée ne
présente donc aucun caractère électoral (97-2221 du 23 janvier 1998, Paris 11ème).
Ne constitue pas non plus une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la
gestion d'une collectivité, au sens des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-1 du
code électoral, la distribution, au milieu du mois de mai 1997, aux habitants des communes
concernées, du compte-rendu de la réunion tenue le 4 avril 1997 par l'organe délibérant d'un
district, document dont le contenu est administratif et la présentation modeste (97-2260 du
15 janvier 1998, Oise 5ème).
La plaquette intitulée " Rassembler pour réussir Lyon ", diffusée par le candidat lui-même, ne
constitue pas davantage une campagne de promotion publicitaire des réalisations d'une
collectivité prohibée par le deuxième alinéa de l'article L. 52-8, même si elle fait état de ces
réalisations (97-2251 du 29 janvier 1998, Rhône 2ème).
De même, la circonstance que M. T ait évoqué, durant sa campagne électorale, les réalisations
de la commune dont il est le maire, ne constitue pas une campagne de promotion publicitaire
au sens des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral (97-2217 du
6 février 1998, Réunion 1ère).
Les critères de distinction entre communication institutionnelle et communication
électorale
En définitive, aucun article du code électoral n’interdit les actions de communication
institutionnelle en période électorale. En revanche, ces actions ne doivent en aucun cas influer
sur la campagne électorale en cours, et procurer un avantage aux élus sortants.
Toutefois, la loi du 3 janvier 2001 a levé toute ambiguïté en autorisant un candidat à faire un
bilan de mandat, sous réserve que l’opération soit retracée dans son compte de campagne.
Quatre critères sont utilisés par le juge de l’élection pour déterminer si une campagne
institutionnelle a un caractère électoral. Parmi eux, celui du contenu est déterminant.
Le critère de l’antériorité
L’antériorité d’une action de communication (manifestation, commémoration, inauguration)
permet de s’assurer que celle-ci n’a pas été créée spécifiquement en vue des élections. Ce
principe exclut donc la création de tout nouveau support.
51
Il est à noter que publier un nouveau magazine quelques mois avant l’entrée en vigueur de
l’article L. 52-8 du code électoral n’est pas suffisant pour justifier d’une antériorité
(«Considérant qu’il résulte de l’instruction que la commune de Villeurbanne a financé la
publication, à compter du mois d’avril 1994, de la lettre mensuelle «objectif» ; que, compte
tenu de son contenu et de la date de son lancement, «objectif» présente, pour partie, le
caractère d’un document de propagande dont M. Chabroux, maire sortant, a tiré bénéfice
pour sa campagne électorale ; que le compte de campagne de M. Chabroux doit être rejeté,
eu égard à l’importance des avantages consentis par la commune de Villeurbanne en
violation des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral précité» - Conseil d'Etat,
15 janvier 1997, Elections municipales de Villeurbanne, req. n° 176828).
Les critères de la régularité et de l’identité de la forme du support
Le principe de régularité indique qu’il n’est pas possible de modifier la périodicité des
manifestations et publications (magazines municipaux d’informations, lettre du maire aux
administrés, etc.). Le juge s’assure ainsi qu’il n’y a pas eu augmentation de la fréquence des
actions à l’approche des échéances électorales.
Le principe de l’identité de la forme du support est complémentaire du précédent. La forme
des supports de communication des collectivités intéressées par le scrutin (pagination,
maquette, périodicité...) ne doit pas être modifiée.
Le juge de l’élection contrôle fréquemment le respect de ces critères. Ainsi, il a été jugé que
«la diffusion périodique de documents d’information sur les activités de la municipalité ne
différant pas dans leur présentation de leur contenu de ceux précédemment distribués, ne
constitue pas une manœuvre» (CC, 20 octobre 1993, n° 93-1185, AN, Val de Marne, 3ème
circ., rec. p. 376).
Le critère de l’objectivité et de la neutralité
Le critère de fond reste le paramètre déterminant dans l’appréciation du juge. L’information
d’une collectivité intéressée par le scrutin, délivrée dans les campagnes de communication, ne
doit comporter que des messages politiquement neutres à caractère purement informatif.
52
Ainsi, les campagnes d’inscription sur les listes électorales, sur les transports collectifs, l’aide
aux personnes âgées est toujours possible en période électorale. Mais il faut éviter toute
personnalisation du message valorisant les élus (cf. «le journal cantonal de décembre 1992
contient pour l’essentiel des informations générales ; cependant, certaines des pages de ce
numéro comportent des éléments rédactionnels et des photographies consacrés à la
promotion de l’action du candidat ; trois pages sur seize revêtant un caractère de
propagande électorale, doivent figurer dans les dépenses du compte à hauteur de 8 437,50
francs» - CC, 25 novembre 1993, n° 93-1327, AN, Yvelines, 5ème circ., rec. p. 483).
3.3.4.3. Les cadeaux aux électeurs
Dès lors que leur coût figure aux comptes de campagne, un candidat peut offrir des objets
promotionnels à ses électeurs durant sa campagne, mais non des cadeaux d’une valeur
significative assimilable à une pression sur les électeurs.
a- Les cadeaux aux électeurs intégrés dans le compte de campagne du candidat
Le candidat peut offrir des objets (briquets, autocollants, tee-shirts, plaquettes, ouvrages, ...)
avec son nom ou sa photographie dans le but de favoriser son élection. Mais il devra bien sûr
intégrer le coût de ces objets dans son compte de campagne et veiller à ne pas en dépasser le
plafond.
Toutefois, la distribution des différents cadeaux doit rester dans des limites raisonnables.
Dans le cas contraire, le juge de l’élection peut conclure à une tentative de pression sur les
électeurs, conduisant à l’annulation des opérations électorales. Il en est de même pour les
dons financiers. Le Conseil d'Etat a ainsi jugé que :
«Considérant que, dans l’année qui a précédé le premier tour de scrutin, M. M., maire
sortant, a effectué à titre personnel une série de dons pour un montant total de 2 589 944 F
au profit de divers établissements ou associations ; (...) que, par ailleurs, de nombreux dons
d’argent, de montants variables et pour un total de 138 670 F ont été effectués au profit de
particuliers à partir d’un compte bancaire alimenté depuis 1989 par une partie des
indemnités de M. M. et de ses adjoints et dont M. M. avait la responsabilité ;
Considérant que l’ensemble de ces faits (...) doivent être regardés, compte tenu de la période
à laquelle ils se sont produits, comme intervenus en vue des opérations électorales et comme
ayant constitué des pressions sur les électeurs».
b- Les cadeaux d’une collectivité intéressée par le scrutin aux administrés de l’élu-candidat
Les manifestations traditionnelles, organisées par la commune dont le maire est candidat,
même accompagnées de distribution de cadeaux ou de repas, ne se rattachent pas à la
campagne électorale tant qu'elles ne se départissent pas de leur caractère habituel (CC, AN
décision n° 97-2129/2136 du 9 janvier 1998, Réunion 3ème).
De même, le coût des repas offerts par la commune aux membres des bureaux de vote et à
quelques personnes étrangères aux bureaux de vote ne se rattache pas directement à
l'organisation de la campagne électorale. Il n'a dès lors pas à figurer dans le compte de
campagne du candidat élu, maire de la commune, et ne constitue pas un avantage accordé par
une personne morale au sens des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-8 du code
électoral (CC, AN décision n° 97-2217 du 6 février 1998, Réunion 1ère).
53
3.4. L’HYPOTHESE D’UN SEUL CANDIDAT EN LICE AU SECOND TOUR
Aux termes de l’article L. 162 alinéa 3 du code électoral, nul ne peut être candidat au second
tour s'il n'a obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 12,5% du nombre
des inscrits. Dans l’hypothèse où un seul candidat remplit ces conditions, le code électoral
prévoit que le candidat arrivé à la deuxième place au premier tour peut se maintenir au
second.
" Aux termes du 3ème alinéa de l'article L. 162 du code électoral : " Nul ne peut être candidat
au deuxième tour s'il ne s'est présenté au premier tour et s'il n'a obtenu un nombre de
suffrages au moins égal à 12,5% du nombre des électeurs inscrits ". Si le quatrième alinéa du
même article prévoit que " dans le cas où un seul candidat remplit ces conditions, le candidat
ayant obtenu après celui-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se
maintenir au second ", cette disposition s'applique uniquement dans le cas où un seul des
candidats au premier tour a obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 12,5% du
nombre des électeurs inscrits et non dans le cas où, comme en l'espèce, deux candidats au
premier tour remplissant cette condition, un seul d'entre eux a fait acte de candidature pour
le second tour. Par ailleurs, aucune disposition du code électoral ne fait obligation à ceux
des candidats qui peuvent prétendre briguer les suffrages des électeurs à l'issue du premier
tour de maintenir leur candidature "(CC, AN décision n° 97-2184 du 14 octobre 1997 - Val
de Marne 9ème)
54
4. LE CONTENTIEUX DU FINANCEMENT ELECTORAL
4.1. RAPPEL DES REGLES RELATIVES AU FINANCEMENT DES CAMPAGNES ELECTORALES.
4.1.1. Le compte de campagne
Selon l’article L. 52-12 du code électoral, chaque candidat est tenu d’établir un compte de
campagne retraçant, selon leur origine, l’ensemble des recettes perçues et, selon leur nature
l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection, hors celles de la
campagne officielle, par lui-même ou pour son compte et ce du 17 mai 2001 au jour où
l’élection sera acquise.
Les dépenses exposées directement au profit du candidat et avec l’accord de celui-ci sont
réputées faites pour son compte, qu’elles soient réalisées par des personnes physiques ou par
des partis et groupements politiques. Le compte de campagne doit être en équilibre ou
excédentaire et en peut présenter un déficit. Dans l’hypothèse où un solde positif apparaît, le
candidat doit reverser ce solde soit à une association de financement politique, soit à un ou
plusieurs établissements reconnus d’utilité publique.
4.1.2. Les dépenses et recettes autorisées
Les dons et avantages autorisés et interdits sont récapitulés sous les deux tableaux qui suivent.
Les dons et avantages autorisés (article L. 52-8)
DONATEUR
NATURE DU DON
PLAFOND
Espèces
150 euros
Chèques
4 600 euros
Partis politiques
Chèque ou avantage
Aucun
Candidats
Chèque ou avantage
Aucun
Personnes physiques
Les dons des candidats et des partis politiques peuvent être considérés comme des avances de
trésorerie remboursables en cas d’excédent du compte
Les dons et avantages interdits
DONATEUR
NATURE DU DON
PLAFOND
Personnes morales
Espèces, chèques, avances de
INTERDIT
55
trésorerie
et Etats étrangers
Avantages en nature (remises,
prestations gratuites, etc.)
INTERDIT
4.1.3. La désignation du mandataire financier
La nomination d’un mandataire financier n’est obligatoire qu’à partir du moment où, pendant
l’année précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin
où l’élection a été acquise, le candidat recueille des dons de personnes physiques en vue du
financement de leur campagne. Une campagne entièrement financée sur les fonds propres des
candidats ne nécessite pas le recours à un mandataire.
Cependant, si le candidat prétend au remboursement forfaitaire de l’État, il y a lieu de
désigner un mandataire financier pour assurer la transparence du financement électoral
qui peut être soit une personne physique, soit une association de financement électoral.
Choisir un mandataire financier, personne physique, a le mérite de la simplicité. Le candidat
déclare par écrit à la préfecture de son domicile le nom du mandataire. Cette déclaration
s’accompagne de l’accord exprès du mandataire (art. L. 52-6 du code électoral).
La procédure pour constituer une association de financement électorale est plus lourde,
compte tenue de la procédure de déclaration, qui obéit au droit commun (art. 5 de la loi du 1er
juillet 1901). La déclaration doit être accompagnée de l’accord écrit du candidat (art. L. 52-5
du code électoral) et la constitution de l’association nécessite au moins deux membres.
Toutefois, cette solution apparaît plus pérenne, et permet de ne pas faire reposer l’ensemble
des responsabilités sur une seule personne.
L’article L. 52-5 alinéa 1 du code électoral précise que «le candidat ne peut être ni son
propre mandataire financier, ni membre de l’association de financement qui le soutient».
De même, l’expert-comptable chargé de la présentation du compte de campagne ne peut
exercer la fonction de mandataire financier (art. L. 52-6 du code électoral). Dans le cas d’une
association de financement électorale, l’expert comptable chargé de la présentation du compte
de campagne ne peut exercer les fonctions de président ou de trésorier de cette association
(art. L. 52-5 du code électoral). Enfin, un même mandataire ne peut être commun à plusieurs
candidats.
4.1.4. Les fonctions du mandataire
Le rôle du mandataire est très important : chargé de percevoir les ressources pour financer la
campagne électorale, il est aussi celui qui règle les dépenses et qui a la responsabilité du
compte bancaire ou postal.
56
a- La collecte des fonds
Le mandataire est d’abord chargé de la collecte des fonds dans la période mentionnée à
l’article L. 52-4 du code électoral, à savoir pendant l’année précédant le premier jour du mois
d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où l’élection a été acquise.
Les recettes de campagne comprennent principalement les dons de personnes physiques, les
apports des partis et groupements politiques et ceux des candidats eux-mêmes. Quelle que soit
l’origine des fonds, ceux-ci doivent être perçus par le mandataire. Ainsi, ils apparaîtront tous
sur les relevés de compte.
Lorsque les fonds proviennent d’une personne physique autre que le candidat, le mandataire
doit lui délivrer un reçu, quel que soit le montant du don. Les reçus, édites par la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP), sont mis à la
disposition des mandataires par les préfectures. C’est sur la base de ces reçus que les
donateurs peuvent obtenir une réduction de leur impôt sur le revenu, au titre du 2 bis
de l’article 200 du code général des impôts. La réduction d’impôt est égale à 40 % du
montant des dons dans la limite de 5 % de leur revenu imposable. Afin de préserver la
liberté d’opinion politique des donateurs envers l’administration fiscale, lorsque le don est
inférieur à 20 000 francs, il n’est mentionné sur le reçu ni le nom, ni l’adresse du mandataire,
empêchant l’identification du candidat bénéficiaire (art. R. 39-1 al. 5 du code électoral). En
revanche, les fonds apportés par les partis ou groupements politiques et par les candidats
ne donnent pas lieu à délivrance d’un reçu et, donc, à réduction d’impôt.
b- Le règlement des dépenses
La seconde mission du mandataire consiste au règlement des dépenses de la campagne
électorale. Les dépenses doivent avoir été engagées avant la date du tour de scrutin où le
candidat était présent (art. L. 52-12 al. 3), et réglées par le mandataire avant le dépôt du
compte de campagne à la préfecture, dépôt qui intervient deux mois après le jour où l’élection
a été acquise.
Là encore, toutes les dépenses engagées en vue de l’élection doivent être réglées par le
mandataire, afin d’être retracées dans son compte. Cela suppose bien évidemment une grande
disponibilité du mandataire. Seules échappent à ce principe les dépenses directement prises en
charge par les partis ou groupements politiques (art. L. 52-4 du code électoral). Toutefois, la
CCFP, tout comme le juge de l’élection, permet au candidat de régler lui-même les
petites dépenses, qu’il se fera rembourser ultérieurement par le mandataire.
c- La gestion du compte bancaire ou postal
Dès sa nomination, le mandataire doit ouvrir un compte bancaire ou postal unique, retraçant
la totalité des opérations financières (art. L. 52-5 al. 2 et art. L. 52-6 al. 2 du code électoral).
C’est sur ce compte que vont être encaissés les différents dons et les apports des candidats, et
c’est aussi à partir de ce compte que le mandataire va régler les dépenses occasionnées par la
campagne électorale (art. L. 52-4 al. 2 du code électoral). Le compte va donc retracer la
totalité des opérations financières de la campagne (principe de l’unicité de comptes) et sera
annexé au compte de campagne du candidat.
57
Chargé du recueil des fonds et du règlement des dépenses électorales, le mandataire est aussi
celui qui va être naturellement chargé de la collecte des différents justificatifs utiles à la
constitution du compte de campagne, et notamment des relevés bancaires.
En outre, au terme de son mandat, soit trois mois après le dépôt du compte de campagne du
candidat, le mandataire remet au candidat un bilan comptable de son activité. Il doit aussi
procéder à la dévolution de l’actif net (cas d’une association de financement) ou du solde
positif du compte (cas d’une personne physique), soit à une association de financement d’un
parti politique, soit à un ou plusieurs établissements reconnus d’utilité publique.
Les règles concernant le mandataire sont des formalités substantielles dont le nonrespect conduit au rejet du compte de campagne.
Les règles concernant le mandataire sont interprétées de manière stricte par le juge. En effet,
leur non-respect empêche tout contrôle de fond sur les conditions du financement de la
campagne électorale. Ainsi, conduisent au rejet du compte de campagne, l’absence de
désignation du mandataire, l’absence d’ouverture de compte unique, le paiement de dépenses
ou réceptions de recettes sans l’intermédiaire du mandataire.
Le rejet du compte de campagne a plusieurs incidences. La plus importante est la sanction
électorale. En effet, l’article L. 118-3 du code électoral prévoit que le juge de l’élection
prononce l’inéligibilité du candidat pendant un an et, s’il a été proclamé élu, l’annulation de
son élection ou sa démission d’office.
A cela s’ajoute la perte du remboursement forfaitaire des dépenses électorales mentionné à
l’article L. 52-11-1 du code électoral, attribué à tout candidat ou liste ayant obtenu au moins 5
% des suffrages exprimés au premier tour de l’élection.
Enfin, l’article L. 113-1 du code électoral prévoit des peines correctionnelles (mande pouvant
aller de 360 à 15 000 francs, assortie ou non d’une peine d’emprisonnement d’un mois à un
an) pour les candidats n’ayant pas respecté les modalités d’établissement du compte de
campagne, auxquelles les exigences sur le mandataire peuvent être rattachées.
Si le candidat peut régler certaines dépenses directement et non par l'intermédiaire de son
mandataire financier, cet usage ne peut être toléré que si ces dépenses restent d'un montant
modeste (CC, AN décision n° 97-2209 du 6 février 1998, Var 1ère; CC, AN décision
n° 97-2487 du 19 mars 1998, Alpes Maritimes 7ème).
S'agissant des recettes du compte, le mandataire financier est seul habilité à recueillir les dons
des personnes physiques et des partis politiques (CC, AN décision n° 97-2550 du
12 mars 1998, Martinique 3ème).
4.1.5. les sanctions du non respect des règles relatives aux comptes de campagne
Un premier principe qui se dégage de la jurisprudence est que le compte de campagne doit
retracer l’ensemble des recettes, afin que la C.C.F.P., et éventuellement le juge de l’élection,
puissent vérifier les modalités du financement des dépenses de campagne (CE, Ass.,
18 décembre 1992, CCFP contre Mme Captant, rec. p. 455). De même, le juge s’assure de
l’existence des engagements antérieurs à l’élection pour accepter les dons postérieurs au
scrutin. A défaut, le compte est rejeté (CC, 4 novembre 1993, AN, Loir-et-Cher, 1ère circ.,
rec. p. 429 ; CE, Ass., 18 décembre 1992, CCFP contre M. Schwartzenberg, rec. p. 457).
58
Pour couper court à toute tentative de contournement de la règle, le Conseil constitutionnel
censure toute manœuvre consistant à utiliser un autre compte, qu’il s’agisse d’une
association, du candidat lui-même ou du compte d’un autre candidat. Il a ainsi prononcé
l'annulation de l'élection et a déclaré inéligible le député concerné et la personne dont il avait
utilisé le compte de campagne (CC, AN décision n° 97-2145/2239 du 16 décembre 1997,
Moselle 3ème).
En dehors de ces règles de forme, le contentieux est surtout développé pour les dons et
avantages en nature des personnes morales. Si le juge admet que tout avantage en nature
constitue un don, il distingue selon son montant pour apprécier si l’irrégularité doit conduire
au rejet du compte de campagne. Ainsi, le Conseil d'Etat a clairement indiqué qu’il appartient
à la CCFP, puis au juge de l’élection, «d’apprécier si, compte tenu notamment des
circonstances dans lesquelles le don a été consenti et de son montant, sa perception doit
entraîner le rejet du compte» (CE, 2 octobre 1996, Elections municipales d’Annemasse, req.
n° 176 967). Le juge se réfère principalement au ratio entre le montant du don ou de
l’avantage en nature et le plafond des dépenses autorisées. Jusqu’à présent, il n’a conclu au
rejet du compte que dans la mesure où le don était supérieur à 5 % du plafond.
Les conséquences du rejet du compte de campagne sont les mêmes quels que soient les motifs
du rejet à savoir l’inéligibilité du candidat pendant un an -et, s’il a été proclamé élu,
l’annulation de son élection ou sa démission d’office- ainsi que la perte du remboursement
forfaitaire des dépenses électorales mentionné à l’article L. 52-11-1 du code électoral.
59
INFRACTIONS
REFERENCES
SANCTIONS
Commission
Juge électoral
Juge pénal
Absence de dépôt du compte
Art. L. 52-2 al. 2
Inéligibilité 1 an
Dépôt tardif du compte
Art. L. 52-2 al. 2
Et si candidat élu
Défaut d’expert-comptable
CE 23/10/92 Panizolli
Annulation de l’élection
Art. L. 113-1
Défaut de compte bancaire ou postal
CE 18/12/92 Séné
Ou
3 800 euros
Compte incomplet
CE 4/12/92 Biaggi
démission
et / ou
Compte en déficit à la date du dépôt
CE 18/12/92 Gédeon
d’office
1 an de prison
Dépassement du plafond des dépenses
Art. L. 52-11
Rejet du compte
Versement au TP somme • Inéligibilité
1
an
= montant du
Annulation élection ou
dépassement
démission d’office
• Le juge dispose d’une marge d’appréciation et prononce ou non la sanction en fonction de l’importance du dépassement.
Détournement et tentative de détournement de fonds
publics (surfacturations ou fausses factures en vue
d’obtenir le remboursement total ou partiel des
dépenses de la liste par l’État
Art. 432-15 du nouveau
code pénal
Inéligibilité
d’un an
Rejet du compte
Faux et usage de faux
Art. 441-1 du nouveau
code pénal
Recel
Art. 321-1 et 322-2 du
nouveau code pénal
152 000 euros d’amende et 10 ans de
prison + peines complémentaires
éventuellement
Annulation de l’élection
ou démission d’office
152 000 euros d’amende et 1 an de
prison + peines complémentaires
éventuellement
380 000 euros d’amende
et 5 ans de prison
En résumé, deux dispositions sur le financement des campagnes électorales peuvent être
enfreintes par les campagnes de communication des candidats.
La première est le dépassement du plafond des dépenses électorales. Dans ce cas, le juge de
l’élection a la possibilité de prononcer ou non l’inéligibilité du candidat. Le juge se fonde sur
le montant du dépassement : la sanction est prononcée lorsque le dépassement est supérieur à
10 % du plafond des dépenses (cf. Conseil d'Etat, 18 décembre 1996, élect. mun. de Vitrolles,
rec. p. 507). Toutefois, quelle que soit la décision du juge, à partir du moment où le
dépassement est constaté par une décision définitive, le candidat doit payer au trésor public
une somme égale au montant du dépassement (art. L. 52-15 du code électoral).
La seconde est la violation de l’article L. 52-8 du code électoral, qui se produit lors du
financement d’une action de communication par une personne morale autre qu’un parti ou
groupement politique. Le juge de l’élection apprécie d’abord si le rejet est effectué à bon
droit, en fonction notamment du montant de l’avantage en nature (CE, Sect., 29 décembre
1995, élect. cant. La Côte Radieuse, rec. p. 470). S’il confirme le rejet du compte, le candidat
est déclaré inéligible pour un an, sauf si le juge retient l’exception de bonne foi (article
L. 118-3 alinéa 2 du code électoral).
A quelques exceptions près (CC, AN décision n° 97-2160/2179/2197/2312 du
9 décembre 1997, Vaucluse 1ère ; 97-2145/2239 du 16 décembre 1997, Moselle 3ème ;
97-2358 du 15 janvier 1998, Essonne 4ème; 97-2209 du 6 février 1998, Var 1ère; 97-2524 du
19 mars 1998, Eure 5ème), le Conseil constitutionnel a toujours suivi la CCFP :
- soit en rejetant les comptes dont l'avait saisi la CCFP en application de l'article L. 52-15
du code électoral (ce qui l'a conduit à déclarer inéligibles les candidats concernés),
- soit en n'estimant pas mal fondées les décisions de la CCFP approuvant les comptes des
députés dont l'élection était contestée.
Les motifs de saisine du juge de l’élection par la CFFP sont les suivants :
- absence dépôt de son compte par le candidat,
- dépôt de compte tardif,
- absence de certification par un expert comptable,
- absence de pièces justificatives.
Le Conseil constitutionnel a précisé que le compte de campagne doit non seulement
avoir été présenté dans le délai imparti par l'article L. 52-12 du code électoral, mais encore
l'avoir été, dans ce délai, par un expert-comptable, toute régularisation étant impossible
une fois expiré ce délai (CC, AN décision n° 97-2313 du 9 décembre 1997, Vaucluse 1ère).
Il a également précisé qu'un candidat ayant la qualité d'expert comptable ne peut certifier son
propre compte (CC, AN décision n° 97-2464 du 19 mars 1998, Jura 1ère).
Le respect des règles relatives aux comptes de campagne ne s'impose évidemment qu'à celui
qui a fait authentiquement acte de candidature dans les conditions prévues par les articles
L. 154 à L.157 du code électoral, dans leur rédaction issue de la loi n°95-65 du 19 janvier
1995. Il serait absurde de déclarer inéligible quelqu'un qui ne s'est pas porté candidat. Le
Conseil s’est refusé à prononcer l'inéligibilité d'une personne dont la signature avait été
contrefaite sur la déclaration de candidature déposée à la préfecture par une autre personne se
présentant comme son " suppléant " (CC, AN décision n° 97-2524 du 19 mars 1998, Eure
5ème).
4.2. LE CONTROLE ADMINISTRATIF DU COMPTE DE CAMPAGNE
Un premier principe qui se dégage de la jurisprudence est que le compte de campagne doit
retracer l’ensemble des recettes, afin que la C.C.F.P., et éventuellement le juge de l’élection,
puissent vérifier les modalités du financement des dépenses de campagne (CE, Ass.,
18 décembre 1992, CCFP contre Mme Captant, rec. p. 455). De même, le juge s’assure de
l’existence des engagements antérieurs à l’élection pour accepter les dons postérieurs au
scrutin. A défaut, le compte est rejeté (CC, 4 novembre 1993, AN, Loir-et-Cher, 1ère circ.,
rec. p. 429 ; CE, Ass., 18 décembre 1992, CCFP contre M. Schwartzenberg, rec. p. 457).
En dehors de ces règles de forme, le contentieux est surtout développé pour les dons et
avantages en nature des personnes morales. Si le juge admet que tout avantage en nature
constitue un don, il distingue selon son montant pour apprécier si l’irrégularité doit conduire
au rejet du compte de campagne. Ainsi, le Conseil d'Etat a clairement indiqué qu’il appartient
à la CCFP, puis au juge de l’élection, «d’apprécier si, compte tenu notamment des
circonstances dans lesquelles le don a été consenti et de son montant, sa perception doit
entraîner le rejet du compte» (CE, 2 octobre 1996, Elections municipales d’Annemasse, req.
n° 176 967). Le juge se réfère principalement au ratio entre le montant du don ou de
l’avantage en nature et le plafond des dépenses autorisées. Jusqu’à présent, il n’a conclu au
rejet du compte que dans la mesure où le don était supérieur à 5 % du plafond.
Les conséquences du rejet du compte de campagne sont les mêmes quels que soient les motifs
du rejet à savoir l’inéligibilité du candidat pendant un an -et, s’il a été proclamé élu,
l’annulation de son élection ou sa démission d’office- ainsi que la perte du remboursement
forfaitaire des dépenses électorales mentionné à l’article L. 52-11-1 du code électoral.
L’article L. 52-15 du code électoral décrit laconiquement la procédure de contrôle des
comptes de campagne. Notamment, le premier alinéa indique que «La Commission nationale
des comptes de campagne approuve et, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les
comptes de campagne». De cette formulation découlent deux principes : celui de
l’exhaustivité du contrôle et celui de la contradiction.
La C.C.F.P. fait un contrôle de l’ensemble des comptes de campagne qui lui sont adressés.
Tous les comptes sont examinés, même ceux dont les candidats n’ont recueilli que peu de
suffrages ou dont les dépenses et recettes sont minimes, voire nulles. Cela nécessite une
grande célérité dans le contrôle, l’article L. 52-15 alinéa 2 précisant que passé le délai
d’instruction des comptes (qui sont de deux mois après leur dépôt lorsque l’élection est
contestée ou de six mois autrement), ceux-ci sont réputés approuvés.
Le contrôle porte sur tous les aspects financiers de la campagne électorale, à savoir :
- des règles sur le compte de campagne : pièces justificatives, délai du dépôt du compte à la
préfecture, présentation du compte de campagne par un expert-comptable ;
62
- des règles sur le mandataire financier : condition de nomination, incompatibilité, ouverture
d’un compte bancaire ou postal, unicité du compte ;
- des règles sur les recettes : plafonnement des dons de personnes physiques, interdiction des
dons de personnes morales, limitation des dons en espèces, établissement de reçus ;
- de la règle du plafonnement des dépenses électorales.
Avant toute décision de rejet ou de réforme des comptes de campagne, la Commission doit
mettre en oeuvre une procédure contradictoire. A défaut, la saisine du juge de l’élection par la
CCFP est irrecevable (Conseil d'Etat, 2 octobre 1996, Elections municipales d’Annemasse,
rec. p. 366). Le plus souvent, les délais de réponse demandés sont très courts.
Cette phase contradictoire n’est pas à négliger pour les candidats. Bon nombre d’erreurs
commises de bonne foi sont susceptibles d’être régularisées devant la Commission, évitant
ainsi les complications et la lourdeur procédurale de la phase contentieuse.
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques se
prononce sur la régularité du financement des campagnes électorales par un contrôle de
nature comptable. Elle a trois pouvoirs principaux.
La Commission prend une décision sur les comptes qu’elle examine. La décision
d’approbation est la plus fréquente. Mais l’autorité administrative peut aussi réformer le
compte, c’est-à-dire le modifier, par exemple pour réimputer des dépenses «oubliées» par le
candidat, ou pour rectifier des erreurs dans sa présentation. Enfin, la décision de rejet, qui
peut d’ailleurs être consécutive à la réformation du compte, conduit à la saisine du juge de
l’élection et éventuellement du juge pénal. Il en est de même lorsque la Commission constate
l’absence de dépôt ou le dépôt hors délai du compte, ou encore un dépassement du plafond
des dépenses électorales (article L. 52-15 du code électoral).
La CCFP a la possibilité de saisir le juge de l’élection ou encore le juge pénal.
Le troisième alinéa de l’article L. 52-15 du code électoral indique clairement que «Lorsque la
Commission a constaté que le compte de campagne n’a pas été déposé dans le délai prescrit,
si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant, après réformation, il fait apparaître un
dépassement du plafond des dépenses électorales, la commission saisit le juge de l’élection».
Il revient au juge de l’élection de se prononcer sur les comptes de campagne. La décision de
la Commission ne le lie pas. Elle est en effet une simple autorité administrative (CC, n° 89271 DC, 11 janvier 1990, JO, 13 janvier 1990, p. 573), et le juge de l’élection conserve intact
son pouvoir d’appréciation (CC, 21 octobre 1993, AN, Paris, 18ème circ., rec. p. 414). C’est
donc bien par une décision juridictionnelle que le candidat peut se voir appliquer les sanctions
liées au financement des campagnes électorales, à savoir :
- l’inéligibilité du candidat pour les élections cantonales ou du candidat tête de liste pour les
élections municipales ;
- pour les candidats élus, l’annulation de son élection ou sa démission d’office ;
- la perte du remboursement forfaitaire prévue à l’article L. 52-11-1 du code électoral.
63
Toutefois, alors même que la rédaction de l’article L. 52-15 semblait imposer une saisine du
juge dès lors que la Commission constate une irrégularité, le juge électoral lui a accordé une
faculté d’appréciation. Par exemple, dans l’arrêt du 30 décembre 1996 sur les élections
municipales de Roubaix, le Conseil d'Etat indique que « ni l’article L. 52-15 du code électoral
ni aucune autre disposition législative n’obligent à rejeter le compte d’un candidat faisant
apparaître qu’il a bénéficié de la part de personnes morales d’un avantage prohibé par l’article
L. 52-8 ; qu’il appartient à la commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques, sous le contrôle du juge de l’élection, d’apprécier si, compte tenu
notamment des circonstances dans lesquelles le don a été consenti et de son montant, sa
perception doit entraîner le rejet du compte » (Conseil d'Etat, 30 décembre 1996, req.
n° 177179, Elections municipales de Roubaix).
La Commission s’est également octroyé un large pouvoir d’appréciation dans la transmission
des dossiers au parquet (cf. article L. 52-15 alinéa 4 : «Dans le cas où la commission a relevé
des irrégularités de nature à contrevenir aux dispositions des articles L. 52-4 à L. 52-13 et
L. 52-16, elle transmet le dossier au parquet»). Seuls les comptes présentant de graves
irrégularités sont transmis.
Le dernier alinéa de l’article L. 52-15 indique que lorsqu’un dépassement du plafond des
dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission fixe une somme
égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public.
Dans ce cas, la Commission est en situation de compétence liée : elle prend seulement acte du
montant du dépassement évalué par le juge pour fixer l’amende. Cette amende n’a pas de
caractère pénal (CEDH, 21 octobre 1997, Pierre-Bloch contre France).
64
INSTRUCTION DU DOSSIER PAR LA CCFP
CANDIDAT
Dépôt du compte
Préfecture
Non dépôt du compte
ou dépôt tardif
Avis Préfecture
Commission nationale des Comptes
de campagne et des Financements
Politiques (C.C.F.P.)
LR/AR
RAPPORTEURS
2- LR/AR
1- Courriers simples
CCFP
CCFP
CCFP
CANDIDAT ou
PREFECTURE
ou TIERS
CCFP
3- CLOTURE D’INSTRUCTION
CCFP
Rapports
Projets de décisions
Contre-rapporteurs
REUNION PLENIERE DE LA COMMISSION
Source: Bernadette Bhasin, Dominique Deporcq, Élections municipales et cantonales 2001, guide du candidat, Le courrier des maires et des élus locaux
Source : Bernadette Bhasin, Dominique Deporcq, Elections municipales et cantonales 2001, guide du candidat, Le courrier des Maires et des élus locaux
65
INSTRUCTION DU DOSSIER PAR LA CCFP
DECISION CCFP ET SUITE DE LA PROCEDURE
ou
APPROBATION
REFORMATION
REJET
ou non dépôt
ou
LR/AR
NOTIFICATION
au candidat
+
Préfecture
(Remboursement
forfaitaire)
NOTIFICATION
au candidat
RECOURS
TA Paris
jugement
NON
RECOURS
APPEL CAA
de Paris
puis CE
RECOURS
TA/décision
du Préfet
NOTIFICATION
au candidat
SAISINE
du Juge
de l’élection)
RECOURS
au Juge de
l’élection
NON
RECOURS
CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
(législative)
APPEL CAA
puis CE
Retour comptes
archives
Retour
comptes
archives
Retour comptes
archives
Publication au
Journal Officiel
C.C.F.P.
DEPASSEMENT
Reversement au Trésor Public
RECOURS
TA Paris
NOTIFICATION
au candidat
NON
RECOURS
APPEL CAA
puis CE
66
4.3. LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DU COMPTE DE CAMPAGNE
4.3.1. Schémas de procédure
4.3.1.1. Le contentieux du financement électoral
Irrégularité
Non
Confirmation des
résultats
Oui
Absence de dépôt
de la déclaration
de patrimoine
prévue par l’art.
LO 135-1
Absence de
dépôt
de compte de
campagne
Rejet du
compte de
campagne
Inéligibilité du candidat
Dépassement du
plafond des dépenses
électorales fixées par
l’art. L. 52-11
Inéligibilité si
l’importance du
dépassement le
justifie
Démission d’office prononcée par le
Conseil constitutionnel
si candidat élu
67
4.3.1.2. L’examen par le juge de l’élection des irrégularités relatives aux
règles de financement électoral
LE CONTENTIEUX DU FINANCEMENT ELECTORAL
Requérant
(requête visant nécessairement
un élu)
PARQUET
CCFP
(saisine visant tout candidat)
(ND, HD,R)
CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
PARQUET
IRREGULARITES
OUI
NON
pas d’inéligibilité
Formalité substantielle
méconnue
Formalité non substantielle
Rejet à bon
droit
Bonne foi
retenue
Bonne foi
non retenue
Pas d’inéligibilité
mais perte du RF
Inéligibilité
et perte du RF
Bonne foi
retenue
droit au RF
Bonne foi
retenue
droit au RF
Bonne foi
non retenue
Inéligibilité
et perte du RF si
rejet à bon droit
(candidat, requérant, CCFP, Ministère de l’Intérieur)
68
4.3.2. Questions de procédure spécifiques aux comptes de campagne
4.3.2.1. La contestation par le candidat d'une imputation figurant sur son
propre compte
Le Conseil constitutionnel, à l’instar du Conseil d’Etat (CE, Assemblée, Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques c/ Aillaud et autres,
17 février 1995, Leb. p. 75), a admis la possibilité, pour un candidat, de contester l'imputation
d'une dépense, alors même qu'il l'avait fait figurer dans le compte de campagne déposé auprès
de la Commission (97-2160/2179/2197/2312 du 9 décembre 1997, Vaucluse 1ère).
4.3.2.2. La production de pièces justificatives devant le Conseil
constitutionnel
Le Conseil constitutionnel admet que soient produites pour la première fois devant lui
les pièces justificatives dont l'absence dans le dossier de la Commission avait conduit
cette dernière à saisir le juge de l'élection (CC, AN décision n° 97-2461 du 19 mars, Nord
9ème; 97-2536 du 19 mars 1998, Guyane 1ère).
4.3.2.3. La contestation du compte d'un candidat non élu
Le requérant est irrecevable à demander au Conseil le rejet du compte d'un candidat non élu
(97-2173/2207 du 9 janvier 1998, Val de Marne 8ème; 97-2252 du 9 janvier 1998, Rhône
5ème). Le Conseil constitutionnel est juge de l'élection mais non du compte, sauf dans trois
hypothèses:
- griefs tirés par la réclamation du compte de campagne du candidat élu;
- saisine par la Commission des comptes de campagne et des financements politiques en
application de l'article L 52-15 du code électoral;
- hypothèse de l'article LO 186-1 du code électoral. qui permet au Conseil de prononcer
l'inéligibilité " si l'instruction fait apparaître qu'un candidat se trouve dans l'un des cas
mentionnés au deuxième alinéa de l'article LO 128 du code électoral ", même s'il n'est saisi
ni par la Commission, ni par des conclusions expresses en ce sens (97-2145/2239 du
16 décembre, Moselle 3ème). Elle ne l'oblige pas pour autant à examiner les conclusions du
requérant tendant au rejet du compte de campagne d'un candidat non élu. D'une part, en
formulant de telles conclusions, le requérant n'aurait pas d'intérêt pour agir; d'autre part, le
Conseil ne saurait devenir l'instance d'appel des décisions de la Commission (en ce sens,
CC, AN décision n° 93-1198 du 21 octobre 1993, Ardèche 1ère). La compétence du Conseil
est une compétence d'attribution (14 septembre 1961): elle n'est susceptible d'être précisée
ou complétée que par la loi organique et dans le respect de la Constitution (92-313 DC du 23
septembre 1992, cons. 1, rec. p. 94).
En revanche, le candidat élu est recevable, dans sa défense, à conclure au rejet du compte de
campagne du requérant (97-2113 et suiv. du 20 février 1998, Paris 2ème, qui confirme le
précédent 93-1328/1487 du 9 décembre 1993, cons. 16 et suiv., Loir et Cher 1ère).
69
4.3.2.4. Les griefs nouveaux
Si, dans le délai de recours, le requérant se borne à soutenir que le plafond légal des dépenses
de campagne a été dépassé, il n'est pas recevable, passé ce délai, à mettre en cause la
régularité des recettes perçues en vue de l'élection (97-2237 du 29 janvier 1998, Essonne
8ème). En revanche, dès lors qu'un grief particulier touchant au compte de campagne est
explicitement articulé dans le délai de recours (par exemple le dépassement du plafond), le
Conseil accepte que l'argumentation soit développée ultérieurement, une fois le requérant mis
en mesure de prendre connaissance de la décision de la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques et de consulter le compte du candidat élu (97-2209
du 6 février 1998, Var 1ère).
4.3.3. Les irrégularités susceptibles d’affecter le financement d’une campagne
électorale
Les développements qui suivent ne prétendent pas à l’exhaustivité, ils se limitent à la
présentation de la jurisprudence des cinq dernières années.
4.3.3.1. Les aides des partis politiques aux candidats
a- Seul un parti politique agréé par la CCFP peut apporter une aide à un candidat.
Aux termes de l’alinéa 2 de l’article L.52-8 du code électoral, « Les personnes morales, à
l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la
campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce
soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des
prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. »
Les partis politiques constituent la seule catégorie de personnes morales susceptibles
d’apporter une aide à un candidat, pour autant qu’ils relèvent des articles 8, 9 et 9-1 de la
loi n° 88-227 du 11 mars 1988, relative à la transparence financière de la vie politique, ou
qu’ils se soient soumis aux règles fixées par les articles 11 à 11-7 de la même loi, qui
imposent notamment aux partis et groupements politiques de ne recueillir des fonds que par
l'intermédiaire d'un mandataire qui peut être soit une personne physique dont le nom est
déclaré à la préfecture, soit une association de financement agréée par la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques. S’alignant sur la
jurisprudence du Conseil d’Etat (CE, Ass. 30 octobre 1996, élections municipales de Fos sur
Mer). le Conseil constitutionnel a fait sienne cette interprétation.
« Par décision en date du 19 juillet 1994, la Commission nationale des comptes de campagne
a retiré l'agrément de l'association " Saint-Denis avenir solidarité ". Cette décision, qui avait
été régulièrement notifiée à l'association le 16 août 1994 et publiée au Journal Officiel du
10 août 1994, était opposable à M. V. A la date à laquelle l'association a versé un don de
100 000 F à ce dernier pour la campagne des élections législatives, elle ne pouvait être
regardée comme un " parti ou groupement politique " au sens des dispositions du code
électoral » L'inéligibilité de M. V a donc été prononcée (CC, AN décision n° 97-2303 du
13 février 1998, Réunion 1ère). La solution vaut a fortiori lorsque l'association n'a jamais été
agréée par la Commission (CC, AN décision n° 97-2433 du 20 février 1998, Gironde 1ère),
s'agissant notamment d'un comité de soutien au candidat (CC, AN décision n° 97-2535 du
19 mars 1998, Nord 12ème).
70
Les contributions des partis politiques peuvent être effectuées sous trois formes différentes.
La première est l’apport financier définitif au mandataire du candidat ou de la liste. La
seconde est l’avance remboursable au candidat ou à la liste, avance alors inscrite dans le
compte de campagne comme apport personnel de candidats, et donc comprise dans le calcul
du montant du remboursement forfaitaire des dépenses électorales (article L. 52-11-1 du code
électoral). La troisième est la prise en charge directe des dépenses, sans passer par
l’intermédiaire du mandataire financier ou de l’association de financement électorale, ou
l’octroi d’avantages en nature.
b- Une section locale d’un parti, même non dotée d’une association de financement peut
apporter une aide au candidat.
Par une décision du 13 février 1998 (CC, AN décision n° 97-2201/2220 du 13 février 1998,
Val d'Oise 5ème), le Conseil constitutionnel a ouvert une brèche dans la législation en
admettant que la section locale d’un parti politique, bien qu’elle ne soit pas dotée d’une
association locale de financement, puisse apporter une aide à un candidat.
4.3.3.2. Une association d’élus, un comité de soutien ne peuvent pas faire
office de mandataire financier
Les fonctions du mandataire sont temporellement limitées. Elles ne peuvent s’exercer, au plus
tôt, qu’un an avant l’élection et finissent trois mois après le dépôt du compte de campagne. Il
est donc impossible d’utiliser une association existante (association d’élus, comité de
soutien, ...) pour faire office de mandataire, tout comme il est impossible d’utiliser une
association de financement électorale constituée pour une campagne antérieure (CC,
16 novembre 1993, AN, Alpes de Haute Provence, 1ère circ., rec. p. 466). Ainsi, recueillir des
fonds ou honorer des dépenses par l’intermédiaire du trésorier d’une association conduit au
rejet du compte de campagne (CE, 18 décembre 1996, élect. mun. de Langres).
Outre la perception des différentes recettes, le mandataire doit, une fois nommé, régler
l’ensemble des dépenses occasionnées par la campagne électorale (art. L. 52-4 alinéa 2 du
code électoral). Dès lors, si une association prend en charge, parallèlement, des dépenses
électorales, il y a irrégularité (CE, 30 octobre 1996, élect. mun. de Fos-sur-Mer). Seuls les
partis ou groupements politiques peuvent régulièrement prendre en charge directement des
dépenses de campagne.
En revanche, si le candidat ou la liste a désigné un mandataire financier, les dépenses
engagées par les candidats ne peuvent être réglées que par le mandataire financier, à
l’exception de celles prises en charge par un parti ou groupement politique autorisé ou celles
présentant un faible montant ou justifiées par des raisons pratiques comme par exemple les
frais de tournées (CC, AN, décision n° 97-2209 du 6 février 1998, Var 1ère circ. ; CE,
23 juin 1999, élect. cant. Saint-Cyr-l’École ; CE, 31 mars 1998, élect. région. Aisne).
71
4.3.3.3. La prise de position d’une association en faveur d’un candidat ne
constitue pas en soi une dépense électorale
Les prises de position d’une association au cours de la campagne constituent-elles, au sens de
l'article L. 52-8 du code électorale, un avantage pour le candidat qui en bénéficie ?
Le Conseil constitutionnel, dans le souci de ne pas limiter la liberté d’association et la liberté
d’expression au-delà d’une interprétation stricte du code électoral, a répondu positivement à
cette question .
Les règles de financement des campagnes électorales n'ont ni pour objet, ni pour effet
d'interdire aux associations de s'exprimer pour informer leurs adhérents et leurs
sympathisants de leurs préférences lors des campagnes électorales. Sinon, la liberté
d'expression des associations devrait être systématiquement " mise en sommeil " lors des
campagnes électorale. Cela aurait pour effet de limiter le débat démocratique (CC, AN
décision n° 97-2238 du 29 janvier 1998, Essonne 5ème).
Il en irait autrement si l’association était une émanation du candidat, créée ou utilisée par
celui-ci pour les besoins de sa campagne. Une association « les amis de Christian Estrosi »
ayant acheté et diffusé 2 000 exemplaires d’un ouvrage politique publié par le candidat, en
violation du principe de l’unicité de compte, justifie à bon droit le rejet du compte et
l’inéligibilité du candidat élu. (CC, AN décision n° 93-1213 du 16 décembre 1993)
Par ailleurs, conformément à ce qui a été admis pour les précédentes élections législatives
(CC, AN, décision n° 93-1328/1487 du 9 décembre 1993, Loir et Cher 1ère), une publication
associative ne peut être regardée comme un instrument de propagande en faveur d'un candidat
que si elle a directement concouru à la promotion de son programme électoral.
Enfin, lorsque l'intervention d'une association consiste à adresser des critiques à un candidat
(par exemple en raison de sa gestion municipale) avant le premier tour, il est le plus souvent
impossible de voir dans cette intervention un avantage accordé au candidat qui sera élu au
second tour. Tous les autres candidats du premier tour (à l'exception bien sûr du candidat
faisant l'objet desdites critiques!) en ont en effet bénéficié (CC, AN décision n° 97-2219 du
15 janvier 1998, Essonne 4ème).
4.3.3.4. La difficile distinction entre communication institutionnelle et
propagande électorale
Depuis 1990, l’article L. 52-8 du code électoral interdit tout don ou avantage en nature de la
part de personnes morales de droit public. Cette disposition pose un problème particulier pour
la communication institutionnelle des collectivités intéressées par les deux prochains scrutins.
En effet, si une campagne favorise un candidat, et notamment un élu sortant, ce dernier risque
l’invalidation. Il convient donc d’analyser les critères utilisés par le juge de l’élection pour
faire la distinction entre communication institutionnelle et électorale.
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Le cadre juridique mis en place en 1990, et renforcé en 1995, empêche les élus sortants de
profiter de leur position pour les avantager auprès des électeurs. Toutefois, les critères utilisés
par le juge de l’élection pour distinguer, dans la communication institutionnelle, l’éventuelle
part électoraliste lui laisse une large marge d’appréciation. Cette part d’incertitude est
d’autant plus préjudiciable que les sanctions encourues par les élus sont importantes. Deux
dispositions principales régissent la communication institutionnelle en période électorale.
- L’article L. 52-8 du code électoral indique que «les personnes morales, à l’exception des
partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne
électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni
en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix
inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués».
- Cet article interdit à toutes personnes morales, et donc aux collectivités publiques, de
financer une campagne électorale. L’interdiction comprend bien évidemment les apports
financiers, mais aussi les avantages en nature, qui peuvent prendre la forme d’une
campagne de communication institutionnelle. En somme, une campagne qui valoriserait
directement un élu sortant est prohibée.
- L’article L. 52-1 alinéa 2 du même code dispose qu’«à compter du premier jour du sixième
mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales,
aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une
collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le
scrutin».
Pris à la lettre, cet article interdit toute les actions de promotion visant les réalisations et la
gestion des collectivités. En fait, le juge de l’élection a interprété les termes «promotion
publicitaire» non selon leur sens commercial (nature du message, type de support) mais plutôt
comme interdisant toute valorisation indirecte de l’action des élus.
En définitive, aucun article du code électoral n’interdit les actions de communication
institutionnelle en période électorale. En revanche, ces actions ne doivent en aucun cas influer
sur la campagne électorale en cours, et procurer un avantage aux élus sortants.
Toutefois, la loi du 3 janvier 2001 a levé toute ambiguïté en autorisant un candidat à faire un
bilan de mandat, sous réserve que l’opération soit retracée dans son compte de campagne.
Dans le cas contraire, le Conseil constitutionnel sanctionne l’avantage procuré par la
collectivité au candidat.
- « Tout avantage fourni par une personne morale autre qu'un parti politique au candidat,
gratuitement ou à un prix moindre que le prix habituellement pratiqué, telle la mise à
disposition d'un téléphone portable ou l'utilisation d'un cliché photographique en
possession de la commune » (Conseil d'Etat 29 janvier 1997, Elections municipales de
Caluire et Cuire, n° 176796), est prohibé par l'article L. 52-8.
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- « La revue bimensuelle " le Toulonnais ", bulletin municipal de la ville de Toulon, dont M.
Le C est maire depuis 1995, a publié le 20 mai 1997, soit cinq jours avant le premier tour de
scrutin, un numéro dont 7 des 16 pages, y compris la page de couverture, sous la mention
" un rapport accablant ", reproduisent des extraits de rapports de la chambre régionale des
comptes sur la gestion de la commune de Toulon et de la " société d'économie mixte
d'aménagement et de développement du centre-ville " au cours de la période 1988-1994.
Seuls les passages de ces rapports qui stigmatisent les activités passées de l'ancien
directeur de cabinet du maire de Toulon et fils du candidat à l'élection législative des 25
mai et 1er juin (auteur de la requête) ont été sélectionnés. Cette publication par un bulletin
municipal, qui a relayé un des thèmes essentiels de la campagne de M. Le C, doit être
regardée comme un instrument de propagande électorale au profit de M. Le C. Il y a lieu
d'évaluer l'avantage ainsi consenti par la commune de Toulon au candidat à la moitié de
son montant, eu égard à la circonstance que cette ville est partagée en deux
circonscriptions électorales. Le coût de ces sept pages, établi selon les informations
relatives au prix du bulletin municipal fournies par M. Le C lui-même, est égal à 26 088
francs. Cet avantage doit, eu égard à sa nature, à son montant et aux conditions dans
lesquelles il a été obtenu, entraîner le rejet du compte de campagne du candidat élu »
(CC, AN décision n° 97-2209 du 6 février 1998, Var 1ère.).
Cependant, le Conseil constitutionnel a considéré dans toute une série d'hypothèses que
l'intervention de collectivités intéressées par le scrutin ne tombait pas sous le coup de la
prohibition mentionnée à l'article L.52-8.
- « les manifestations traditionnelles, organisées par la commune dont le maire est candidat,
même accompagnées de distribution de cadeaux ou de repas, ne se rattachent pas à la
campagne électorale tant qu'elles ne se départissent pas de leur caractère habituel » (CC,
AN décision n° 97-2129/2136 du 9 janvier 1998, Réunion 3ème).
- « le principe d'une représentation théâtrale ayant été arrêté au mois de septembre 1996, ses
modalités définitivement fixées plus d'un mois avant la dissolution de l'Assemblée nationale
et l'association organisatrice de la manifestation ne présentant aucun caractère partisan, la
représentation mise en cause , même si elle a eu lieu le 30 mai 1997, n'est pas de nature
électorale : cette représentation est donc étrangère au champ d'application des dispositions
de l'article L.52-8 du code électoral » (CC, AN décision n° 97-2221 du 23 janvier 1998,
Paris 11ème).
Le Conseil constitutionnel veille à l'égalité de traitement des candidats au regard de
l'article L. 52-8, en matière de mise à disposition gratuite de salles municipales. « Si la
commune d'A a fait bénéficier le candidat élu d'un vaste abri de plein air lui permettant de
tenir une réunion publique le 26 avril 1997, cette même commune a mis gratuitement à la
disposition des autres candidats des salles équipées pour recevoir le public. Dans ces
conditions, la commune d'A ne peut être regardée ni comme ayant traité inégalement les
candidats en présence, ni comme ayant méconnu l'article L. 52-8 du code électoral » (CC,
AN décision n° 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème).
Une lettre de soutien envoyée, rédigée, photocopiée et distribuée par un conseiller général à
ses frais, ne constitue pas un don du conseil général en faveur du candidat (CC, AN décision
n° 97-2212 du 6 février 1998, Nord 6ème).
Dans le même sens, le concours d'agents municipaux à la campagne du maire, candidat
à une élection législative, ne contrevient pas aux dispositions de l'article L 52-8, dans la
74
mesure où les intéressés participent à la campagne en période de congé ou en dehors de
leurs heures de travail (par exemple: CC, AN décision n°97-2193 du 9 janvier 1998,
Aveyron 3ème ; 97-2238 du 29 janvier 1998, Essonne 5ème ; 97-2251 du 29 janvier 1998,
Rhône 2ème ; 97-2201/2220 du 13 février 1998, Val d'Oise 5ème ; 97-2263 du
13 février 1998, Bas Rhin 1ère).
4.3.3.5. Le financement des frais de campagne par le recours à l’emprunt
« Eu égard aux garanties présentées par un emprunt auprès d'un établissement bancaire, la
circonstance que la candidate, pour acquitter les dépenses engagées pour sa campagne
électorale, ait contracté un emprunt bancaire d'un montant de 170 000 francs, dont le
remboursement était différé jusqu'au 31 décembre 1998, n'a pas mis le juge de l'élection dans
l'impossibilité de s'assurer du respect de la législation sur le financement des campagnes,
laquelle impose en particulier que l'emprunt sera effectivement remboursé par le candidat et
non par un tiers (CC, AN décision n° 97-2113 et suiv. du 20 février 1998, Paris 2ème).
A contrario, les factures correspondant à des frais de propagande autres que ceux de la
campagne officielle doivent avoir été réglées au plus tard à la date limite du dépôt du compte,
car une reconnaissance de dette à l'égard d'un fournisseur ne garantit pas le règlement
effectif par le candidat de dépenses engagées en vue de la campagne (CC, AN décision n° 972548 du 12 mars 1998, Martinique 4ème).
Dans ces conditions, des procédés de financement de la campagne (autre que la campagne
officielle) par recours au crédit non bancaire, comme la lettre de change, ne paraissent pas
admissibles, sauf dénouement avant la date limite du dépôt du compte, car ne garantissant
pas le paiement effectif par le candidat.
En effet, s'il est loisible au candidat, eu égard aux garanties présentées, de contracter,
directement ou par l'intermédiaire de son mandataire, un emprunt auprès d'un établissement
bancaire, le recours à des procédés de crédit, comme la lettre de change, dont le dénouement
est postérieur à la date limite du compte, ne met ni la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques, ni le juge de l'élection en mesure de vérifier que les
sommes correspondantes seront acquittées par le candidat et non par un tiers, notamment par
une personne morale.
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4.3.3.6. Les collectivités intéressées par le scrutin et leurs élus-candidats :
ligne de partage en fonction de chaque type d’action
a- Les bulletins et magazines municipaux
Ce que la collectivité peut faire
Ce que la collectivité ne doit pas faire
• Conserver le bulletin municipal dans son état
habituel.
• Réaliser des interviews dans lesquelles le
candidat se met en valeur.
• Continuer à publier des numéros spéciaux si
cela existait déjà, avec la même périodicité et
en prenant garde de ne pas adopter un ton
élogieux.
• Publier un numéro spécial comportant un bilan
des actions qu’il a menées en tant qu’élu.
• Modifier la présentation si cela n’a pas pour
objet de mettre en valeur l’élu et les
réalisations de la collectivité.
• Créer une publication uniquement pour
promouvoir son image et les réalisations de la
collectivité.
• Conserver l’éditorial accompagné de la photo
de l’élu s’il existait auparavant, en prenant
garde au texte et au contenu du bulletin (ton
neutre, aucune allusion à la campagne, aucune
valorisation de son auteur et de l’édito).
• Modifier la présentation de la publication et sa
diffusion (augmentation du nombre de
numéros, titres «accrocheurs», etc.) de manière
excessive, avec pour but une mise en valeur
des élus et des réalisations.
• Maintenir les «Tribunes libres» si elles ne sont
pas détournées de leur objet.
• Faire voisiner des articles vantant les
réalisations et la gestion de la collectivité avec
la photo de l’élu.
• Créer un événement avec une photographie de
l’élu quelques mois avant l’élection.
• Adopter dans les articles un style laudateur
pour décrire les réalisations de la ville.
b- Les relations avec la presse
• Maintenir les conférences de presse
mensuelles ou la transmission mensuelle
d’informations sur la vie municipale qui
existaient auparavant.
• Les publi-reportages.
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c- Les manifestations - Les inaugurations
• Organiser les manifestations, réunions
habituelles dans les mêmes conditions que les
années précédentes.
• Augmenter en période préélectorale ou
électorale le nombre de manifestations.
• Créer
un
nouvel
événement
si
celui-ci est justifié par une date ou un acte
symbolique, par une circonstance particulière.
Les conditions d’organisation devront être
identiques à celles mises en oeuvre pour une
manifestation équivalente.
• Augmenter les dépenses par rapport à celles
engagées
ordinairement
pour
des
manifestations comparables.
• Distribuer des places gratuites si cela est
coutumier.
• Augmenter le nombre d’invitations.
• Un compte-rendu en termes neutres de la
manifestation dans le bulletin municipal (texte
purement informatif, éviter de multiplier les
photos mettant les élus en situation, décrire en
termes neutres la réalisation).
• Créer ou financer la communication d’une
manifestation nouvelle uniquement dans le but
de promouvoir l’image de l’élu (photos en
situation publiées dans le journal municipal).
• L’exécutif peut prononcer des discours en
évitant de personnaliser le texte (les pronoms
personnels «je», «nous» et les adjectifs
possessifs «nos», «ma» sont à éviter) et en
l’axant sur l’objet de la manifestation ou
l’ouvrage à inaugurer.
• L’exécutif ne peut rappeler dans les discours
les réalisations effectuées au cours du mandat
écoulé ou présenter ses projets et la
candidature aux scrutins de 2001 (risque de
reprise du texte dans le bulletin municipal).
• Avancer ou reculer la date d’une inauguration
pour la faire coïncider avec la campagne
électorale ou les scrutins.
• Effectuer un compte-rendu mettant en valeur
les élus (photos les mettant en situation à côté
d’un texte élogieux, etc.), faisant une
description de l’ouvrage réalisé en termes
élogieux.
• Indiquer le nom patronymique de l’élu sur les
invitations alors que cela n’avait jamais été
fait.
• Inviter massivement la presse.
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d- Les vœux annuels - Les lettres - Les visites de quartier
Les vœux annuels
• Ils peuvent être adressés dans les mêmes
conditions que les années précédentes.
• Créer une cérémonie des vœux l’année où se
déroule le scrutin.
• Éviter de mettre la photo du maire sur la carte.
• Transformer la cérémonie des vœux en
opération de propagande électorale.
• Maintenir la cérémonie des vœux dans des
conditions identiques à celles des années
précédentes (cartons d’invitations, nombre
d’invitations, personnes invitées).
• Mettre des projets qui constitueront les thèmes
de campagne sur la carte de vœux .
• Un agenda peut être distribué si cette diffusion
est une pratique habituelle de la collectivité et
si son contenu est neutre.
Les lettres
• Les lettres relatives à la situation personnelle
des administrés peuvent continuer à être
envoyées sous la forme habituellement
utilisée : aucune allusion aux scrutins, ni
promesses liées à la réélection.
• Adresser des lettres contenant des
propositions électorales (cela concerne
toutes les actions qui dépassent le cadre du
mandat en cours).
• Les lettres d’accompagnement signées de l’élu
annonçant et expliquant la mise en oeuvre
d’une opération d’intérêt général dès lors qu’il
y a antériorité de cette pratique.
Les visites de quartier
• Si elles constituent une pratique antérieure à la
période électorale, elles sont autorisées dans
les mêmes conditions : ne pas augmenter la
fréquence et elles doivent avoir pour objet
l’information des administrés.
• Instaurer des visites de quartiers qui
n’existaient pas avant la période électorale
avec un objectif électoral.
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e- Les numéros verts et Internet
• La création ou le maintien d’un numéro vert
uniquement pour l’information des administrés
est possible.
• La création d’un numéro vert ou sa
transformation en moyen de promotion des
• Les sites Internet peuvent rester ouverts si les
informations diffusées ne changent pas de
nature.
• Modifier les informations présentes sur le site
Internet de la collectivité pour effectuer une
valorisation des élus sortants ou des
• La création d’un site Internet est possible si
elle a pour but d’informer la population.
f- Les photos - Les livres - L’affichage institutionnel
Les photos
• Mettre à la disposition de tous les
candidats les photos de la collectivité (la
photographie doit être vendue au prix du
marché).
• Utiliser sans les payer les photos de la
collectivité pour confectionner une
brochure diffusée pendant la campagne
constitue un avantage en nature prohibé
par l’article L. 52-8 du Code électoral.
Les livres
• La publication d’un ouvrage sans aucune
mise en valeur des réalisations de la
collectivité (par exemple, purement
historique) est possible.
• La réalisation d’un ouvrage visant à
promouvoir le candidat sur les fonds de la
collectivité.
L’affichage institutionnel
• L’affichage commercial sur le mobilier
urbain est possible s’il est purement
informatif.
• Délivrer, par un affichage financé par la
collectivité, un message de nature
électorale.
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g- Les sondages
• Un sondage dont l’objet est de connaître
l’appréciation que porte la population sur
l’image de la Ville et de ses services peut être
réalisé, s’il n’est pas destiné à être exploité
pendant la campagne électorale par les élus
candidats.
• Commander un sondage qui sera réalisé avec
les fonds de la collectivité sur les intentions
de vote de la population ou destiné à orienter
la campagne électorale.
Il s’agit :
- des sondages qui portent sur les attentes des
électeurs et permettent de choisir les thèmes
de la campagne du candidat en fonction de
leurs préoccupations ;
• Un sondage d’opinion ou destiné à orienter la
campagne des élus candidats sur leurs propres
fonds.
- des sondages qui, dans leur exploitation,
peuvent servir de support électoral : sondages
dont les résultats pourraient faire l’objet d’une
publicité, voire d’un affichage ;
- les sondages qui sont effectués en vue de
déterminer les chances de succès des
candidats.
h) Les moyens de la collectivité ou de ses satellites
Ce que l’élu sortant candidat
peut faire
Ce que l’élu sortant candidat
ne peut pas faire
• Acquérir au prix du marché des objets
(clichés, …) appartenant à la collectivité.
• Recevoir de la part de la collectivité ou de ses
satellites de l’aide en nature ou en argent.
• Utiliser les services de collaborateurs et
agents locaux de cabinet en dehors de ses
heures de service (position de congé ou de
disponibilité).
• Utiliser les fonctionnaires et collaborateurs de
cabinet pendant leur service pour les besoins de la
campagne électorale.
• Utiliser les téléphones portables de la collectivité.
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