Priorités pour la réforme et l`innovation de l`administration publique

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METTING ON PRIORITIES IN INNOVATING GOVERNANCE
AND PUBLIC ADMINISTRATION
IN MEDITERRANEAN REGION
NAPLES, 17-20 May 2004.
REFORME ADMINISTRATIVE ET GOUVERNANCE EN ALGERIE :
DEFIS ET OPTIONS PRIORITAIRES.
Azeddine ABDENNOUR, expert national.
La présente étude a pour objet de reconstituer les priorités de
l’Algérie en matière de réforme administrative et de gouvernance, à partir
du discours politique, des actions de réforme engagées et des travaux
de réflexion sur la gestion publique.
Un tel exercice s’impose, dès lors qu’on admet que l’administration est
de plus en plus soumise a comparaison, du fait de son ouverture et de la
multiplication des indicateurs de performance et que l’on s’inscrit dans
une démarche d’échange d’expériences et de mutualisation des
pratiques innovantes, en vue de stimuler l’adaptation administrative et de
renforcer, ce faisant, l’efficacité et la légitimité de l’action publique.
1- Le contexte général :
Les mutations en cours, qu’il s’agisse de la mondialisation ou
de l’essor des nouvelles technologies de l’information et de la
communication, créent une situation nouvelle, marquée par
l’exacerbation des contradictions entre l’inclusion des uns et l’exclusion
des autres, le devoir de solidarité et la logique de marché, le
développement des réseaux et la montée des particularismes, le local et
la global ou encore le culte de la croissance et la nécessité d’une gestion
durable des ressources. Face a cette situation, les hypothèses de base
de l’action administrative, tout comme ses instruments traditionnels
s’avèrent sinon obsolètes, du moins insuffisants. Une nouvelle
perception de la gestion publique devient, dès lors, nécessaire pour
administré et gouverner.
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C’est précisément dans ce nouveau contexte que la gouvernance s’est
imposée en tant que nouveau paradigme de la gestion publique et
qu’elle a donné lieu, un peu partout dans le monde, a des expériences
inédites de réforme et de modernisation de l’administration publique, en
rupture avec le modèle wébérien de l’Etat. L’espace public se
recompose en profondeur, autour d’un ensemble de pratiques politiques
et gestionnaires, fondées sur la décentralisation et la participation
citoyenne à la gestion des affaires publiques, la transparence et la
légitimité des institutions et du leadership, la consolidation de l’Etat de
droit et une gestion économique comptable. Le renouvellement de la
demande sociale en termes de démocratisation et de moralisation de la
vie publique incite, plus que jamais, au développement des pratiques de
bonne gouvernance, non seulement pour des raisons éthiques mais
également pour des raisons d’efficacité de la gestion publique.
L’administration publique à l’ère de la gouvernance, on l’a bien compris,
est à l’opposé de la bureaucratie, de la centralisation et de la décision
unilatérale. Elle est synonyme de vision partagée, d’acceptabilité sociale
des décisions publiques, de proximité ou encore de référence à des
valeurs morales et civiques, qui font la noblesse et la grandeur du
service public.
A priori, ce modèle d’une administration rénovée, au service
de l’Etat stratège s’applique a tout les pays. En réalité, les réformes
engagées par les pays en développement n’ont pas toujours été
couronnées de succès, par insuffisance d’ancrage dans les réalités
propres de ces pays.
L’un des principaux facteurs d’échec, réside probablement dans la forte
prégnance du politique sur le fonctionnement de l’administration, une
surpolitisation qui non seulement affaiblit l’enracinement social de
l’administration mais porte atteinte a sa neutralité et au
professionnalisme de ses agents, tout en diminuant sa capacité à
s’adapter au changement et à intégrer l’innovation. Cette réalité
historique, tout autant que l’absence d’une culture administrative ne
peuvent être évacué dans une démarche crédible de renouvellement du
service public dans ces pays.
S’agissant de l’Algérie, en particulier, force est de reconnaître
le retard pris dans l’adaptation de son administration aux nouvelles
réalités, qu’il s’agisse de la mondialisation et de ses implications en
termes de compétitivité des organisations, de l’essor des technologies
de l’information et de la communication et de leurs conséquences sur le
travail administratif ou encore de la gouvernance et de ses effets sur la
gestion publique.
L’administration algérienne a longtemps
d’immobilisme, qui tranche non seulement
renvoyé une image
avec le foisonnement
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d’expériences innovantes, au niveau international, mais aussi, avec le
rythme nettement plus soutenu des réformes économiques et politiques
entreprises, au niveau national.
Transformer ce retard pénalisant en une force de remise en cause des
archaïsmes et des cadres traditionnels de travail, constitue un vrai défi
que l’Algérie se devait d’affronter pour renouer durablement avec la
croissance économique et le progrès social.
2- La genèse de la reforme administrative :
L’Etat et l’administration publique, leur organisation, leur rôle,
leur mode de fonctionnement et leur rapport à la société et à l’économie
ont, de tout temps, été au centre des préoccupations des pouvoirs
publics algériens.
1- Au lendemain de l’indépendance, alors que le mot d’ordre était
à la construction de l’Etat, avec une fonction publique
naissante comme acteur-clé, la dynamique de réforme s’est
focalisée, pour des raisons historiques évidentes, sur
l’affirmation de la souveraineté, a travers notamment
l’algérianisation de l’encadrement de l’appareil administratif
hérité et l’adaptation du cadre normatif régissant son
fonctionnement. L’influence prépondérante du parti unique
devait se traduire, à cette époque, par une politisation du
comportement administratif, qui perdurera jusqu’a l’avènement
du multipartisme, au milieu des années 80.
2- Les années 70, marquées au plan mondial par la première
décennie de développement, ont été pour l’Algérie, celles de la
construction d’une base industrielle relativement développée,
centrée sur l’entreprise publique, et de la mise en œuvre de la
planification centrale, à travers des plans successifs de
développement consacrant l’emprise de la décision
administrative sur l’affectation des ressources. La logique de
l’Etat providence, qui découle de ce choix systémique, a
profondément influencé la gestion publique, durant cette
période. Devant la faiblesse du secteur privé et l’inexistence
d’une société civile organisée, l’Etat et l’administration ont
constitué l’unique vecteur du développement économique et
de la cohésion sociale.
3- Les années 80, avec la crise de la dette et le retournement du
marché pétrolier et ses conséquences dramatiques sur les
pays exportateurs, ont été celles du doute quant à la capacité
de l’Etat à gérer seul l’économie et la société. Le déclin du
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dirigisme et la montée des valeurs du marché, devaient
plonger l’administration dans une profonde crise d’identité, que
les pouvoirs publics tentèrent de surmonter, dans l’urgence,
par des mesures de
stabilisation conjoncturelle, jugées
courageuses.
4- Les années 90, enfin, ont été celles des transitions
économiques et politiques difficiles. C’est sur fonds de
violence terroriste infligée au peuple algérien et à ses
institutions, de récession économique et d’épuisement social
que les premières mesures structurelles ont été
volontairement engagées par les pouvoirs publics, avant d’être
relayées, à partir de 1994, par le programme d’ajustement
structurel, dont les effets se sont fait sentir en termes de
réduction des effectifs du secteur public et de tarissement de
certaines sources de rente.
Le constat qui s’impose, par conséquent, est celui de
l’absence
d’une
démarche
d’ensemble,
posant
la
problématique des finalités de la réforme, du champ et des
moyens d’intervention de l’administration et de la nature de
ses rapports avec le citoyen, d’une part, et la société globale,
d’autre part.
Les actions de réforme engagées, au cours de la
décennie 90, relèvent davantage de la recherche d’une issue
contrôlée aux contradictions d’une administration soumise a
de fortes contraintes économiques et a des pressions en
faveur de l’ouverture politique et sociale, que d’une stratégie
délibérée. Ces mesures restent globalement conservatrices de
l’ordre administratif établi, au sens ou évacuent totalement la
dimension « ajustement culturel », c'est-à-dire de l’émergence
de nouveaux comportements administratifs, fondés sur
l’efficacité, l’équité et la transparence.
3- Le recentrage de la démarche de réforme administrative sur la
gouvernance :
A la fin des années 90, le périmètre de la réforme de l’Etat et
de l’administration est redéfini de manière plus ambitieuse. Un projet
global prend forme, en réponse à un besoin pressant de cohérence et
d’adéquation entre les structures et les missions de l’administration, la
gestion de l’urgence et la maîtrise du long terme ou encore l’unité de son
action et la liberté des acteurs de la vie publique.
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Le projet, impulsé par une réelle volonté politique, est porteur d’une
perception rénovée de la gestion publique, dont on peut percevoir les
signes précurseurs dans la
Constitution de 1996, qui consacre
l’impartialité de l’administration et clarifie ses responsabilités.
L’intervention, au milieu des années 90, du programme d’ajustement
structurel, constitue une seconde inflexion, au sens ou il dresse, pour la
première fois, le constat de la centralisation excessive du processus de
décision, du coût élevé de fonctionnement de l’appareil administratif et
de l’inefficacité du processus d’élaboration, de suivi et d’évaluation des
politiques publiques. L’appui international, (Union Européenne et le
PNUD en particulier) au processus de modernisation administrative et de
concrétisation des principes de bonne gouvernance a eu, enfin, pour
effet, au delà des ressources mobilisées, de renouveler la réflexion sur la
réforme administrative et d’élargir son champs a des thématiques
nouvelles.
La bonne gouvernance est désormais au coeur de la réforme de l’Etat et
de l’administration. Elle constitue le principal déterminant d’une
démarche visant à doter l’Algérie d’un socle administratif stable, efficace
et harmonieusement inséré dans son environnement socio-économique.
C’est là une condition essentiel pour affronter les principaux défis de la
transition que sont :
• La relance du processus de développement sur la base
d’un partenariat actif entre l’Etat, créateur d’un
environnement
politique et juridique favorable, le
secteur privé, principal créateur d’emploi et de revenus
et la société civile, créatrice de synergies entre le
politique et le social et selon un mode de développement
ouvert, reposant sur la réduction de la dépendance vis à
vis des hydrocarbures et une insertion avantageuse de
l’Algérie dans les courants d’échange mondiaux (accord
d’association avec l’Union Européenne, accession à
l’Organisation Mondiale du Commerce….).
• La consolidation de la paix civile, de la sécurité et de la
stabilité des institutions, en tant que condition essentielle
a la poursuite de la construction démocratique, de
l’amélioration de la gestion des affaires publiques et de
renforcement de l’Etat de droit.
• L’amélioration de la situation sociale, dans des
conditions financières viables,
à la fois par
l’approfondissement de la réforme des secteurs sociaux
et par la création de conditions favorables a une
croissance soutenues et durable, créatrice d’emploi.
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4- Les priorités stratégiques :
Même si la lisibilité de cette stratégie reste imparfaite, du fait
qu’elle est encore en phase d’opérationnalisation, nous tenterons une
lecture des priorités entrant dans le cadre de la construction d’une
administration publique algérienne, transparente et responsable, ouverte
sur les valeurs positives de la société, au service du développement
économique et social, de la construction démocratique et du
renforcement de l’Etat de droit.
1- La première priorité concerne la restructuration de
l’administration, en fonction des nouvelles missions de
l’Etat et de l’impératif de la modernisation de son
fonctionnement interne.
Le champ de l’action publique connaît des transformations
majeures avec le désengagement de l’Etat de la sphère
économique, d’une part, et une transversalité croissante,
conséquence des nouvelles préoccupations de l’environnement,
du développement durable ou, encore, de la lutte contre la
pauvreté et l’exclusion, d’autre part. Ces évolutions déterminent
une configuration de l’administration, du niveau local au niveau
gouvernemental, plus allégée et plus flexible.
L’Algérie a opté, dans le cadre de cette priorité de réforme, pour
une démarche itérative, tenant compte du poids réel de la
bureaucratie, de l’absence d’une culture administrative fondée
sur la performance et des lacunes en termes de
professionnalisme de la fonction publique. Le processus de
restructuration de l’administration algérienne est aujourd’hui
largement engagé avec :
• Une structure gouvernementale intégrant, de façon
explicite, les dimensions, désormais stratégiques de
l’environnement, du développement durable, des
nouvelles technologies de l’information et de la
communication ou encore du traitement de la pauvreté,
dans le cadre d’une inter ministérialité renforcée du
travail gouvernemental. Le ministère de la poste et des
technologies de l’information et de la communication
illustre, par la profondeur des changements qu’il a
connu, au cours des trois dernières années, la mise en
œuvre de cette priorité.
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• Une administration centrale libérée du poids de tutelle
sur les entreprises publiques et dotée d’organigrammes
allégés, en rapport avec ces missions stratégiques.
• Une administration locale et des services déconcentrés,
dont le réajustement organisationnel et fonctionnel
interviendra dans le cadre du code annoncé de la wilaya
et de la commune et du projet de réforme des finances
locales, autour de l’idée de la réhabilitation du centre de
décision locale en contrepartie d’une responsabilisation
accrue des élus.
2- La seconde priorité a trait à l’approfondissement du
processus
de
décentralisation/déconcentration,
afin
d’assurer une plus grande proximité de la décision
publique et une meilleur prise en compte des réalités
locales.
Le processus administratif de déconcentration découle de
l’option en faveur de la séparation des fonctions stratégiques et
des fonctions d’exécution. L’objectif est de parvenir, a travers la
délégation de ressources, à une autonomie accrue dans la
gestion des services et des programmes publics et a l’exercice
effectif des responsabilités opérationnelles par les niveaux
administratifs déconcentrés.
Le processus de décentralisation, est perçu, quant à lui, comme
une réponse politique à une demande sociale pressante, de
démocratisation et d’engagement citoyen. Le problème du
transfert de compétences est posé en termes de participation
citoyenne, de mobilisation optimale des ressources et des
énergies et de développement de synergies nouvelles entre le
niveau national et le niveau local, dans une perspective de
bonne gouvernance et de la démocratie.
Largement entamé en Algérie, le processus de décentralisation/
déconcentration conserve un caractère éminemment prioritaire
dans la démarche de réforme de l’Etat et de l’administration
publique.
3- La troisième priorité concerne le renforcement de la
capacité de prise de décision, de suivi de l’exécution et de
contrôle public, pour une utilisation plus efficace des
ressources de la nation.
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Cette priorité concerne d’abord, la réhabilitation de la dimension
du long terme dans la gestion des affaires publiques, après
l’abandon de la planification centrale, à la fin des années 80, et
la crise de temporalité qui s’en est suivi. Outre le souci d’assurer
une allocation optimale des ressources de la nation, cette
priorité trouve sa justification dans une quête de consensus
social autour des grands choix collectifs, un consensus qui
revoit a une représentation claire de l’avenir commun, avec ses
enjeux et ses défis, ses opportunités et ses menaces. La
volonté de réhabiliter le long terme dans la démarche de
développement s’est traduite par la création, en 2002, du
Commissariat Général a la Planification et a la Prospective,
La priorité porte, par ailleurs, sur le renforcement, au niveau des
administrations centrales, des capacités de pilotage des
politiques publiques, pour un meilleur suivi de leur exécution et
l’évaluation de leur résultats.
La priorité concerne, enfin, le renforcement des capacités de
production et d’analyse de l’information économique et sociale
en tant qu’aide a la décision publique.
4- La quatrième priorité concerne la professionnalisation de
la fonction publique et l’adaptation des méthodes de
gestion publique, avec pour centre d’intérêt prioritaires, les
ressources humaines et la communication.
A l’ère de la gouvernance, la dimension civique prend un relief
particulier dans la relation entre l’administration et le citoyen,
considéré désormais comme « client » avec ses exigences, en
termes de qualité et de rapidité du service public et ses
implications sur le fonctionnement de l’administration, dont la
prestation est jugée au regard des critères de management, de
professionnalisme d’expertise et d’aptitude psychologique, en
vigueur dans le secteur privé.
L’enjeu, à ce niveau de priorité, est de restituer au service public
sa vocation, grâce a une administration publique compétente,
au service de l’intérêt général. La politique des cadres joue un
rôle décisive, a cet égard, car c’est par leur exemplarité que
sont promues les valeurs fondatrices de la bonne gouvernance,
que sont la loyauté, le professionnalisme, l’intégrité et la
neutralité.
Les action entreprises, ou envisagées, dans ce cadre, portent,
dans la phase actuelle, sur la refonte du statut de la fonction
publique, dans le sens d’une plus grande flexibilité dans la
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gestion de la ressource humaine, l’intensification des efforts en
matière de formation, pour permettre à l’administrateur de faire
face à la complexité de sa nouvelle mission et, enfin, sur un
effort de communication pour rétablir les ponts entre
l’administration et le citoyen.
5- La cinquième priorité porte sur le renforcement de la
gouvernance économique dans une perspective de
développement durable.
Il s’agit, sans doute, de la tache la plus ardue, s’agissant d’une
économie administrée tris décennies durant et confrontée a des
crises a répétition, durant les années 80 et 90 avec leurs effets
dépressifs et leurs thérapies contraignantes.
Les actions prioritaires, entreprises ou envisagées, portent sur :
• La modernisation du système bancaire et financier, par
la professionnalisation de son encadrement, son
ouverture au secteur privé et le développement de
nouveaux instruments pour drainer l’épargne nationale
vers l’investissement productif.
• La restructuration industrielle et la privatisation en vue
d’assoire les bases d’une offre nationale diversifiée et
compétitive.
• La
création
d’un
environnement
propice
a
l’investissement, a travers notamment l’allégement des
procédures administratives, un meilleurs accès au
foncier industriel et des services d’appui efficace.
• Le revalorisation du contrôle public, dans ses
composantes interne, politique et juridictionnelle, en
privilégiant le contrôle a posteriori et en dépassant la
logique de la reddition comptable des comptes publics
pour s’intéresser a la qualité de la gestion et faire le lien
avec l’évaluation du résultat.
• La refonte du cadre budgétaire et comptable de l’Etat
afin d’assurer une meilleur lisibilité de la politique
budgétaire, une visibilité pluriannuelle du budget une
plus grande cohérence entre celui-ci et l’action de l’Etat.
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6- La sixième priorité concerne la modernisation de la
justice, en tant que fondement de l’Etat de droit.
Cette priorité trouve sa justification dans le rôle déterminant que
joue la justice dans la préservation des fondements de la société
et dans la légitimation de l’Etat.
Dans le prolongement des recommandations de la commission
de réforme de la justice, la priorité, dans la phase actuelle, est
accordée à l’institutionnalisation du respect et de la protection des
droits de l’homme dans l’exercice de la justice et le
fonctionnement du système pénitentiaire, en vue de regagner la
confiance du citoyen et enclencher une dynamique vertueuse de
consolidation de la souveraineté du droit.
Conclusion :
La démarche de réforme de l’Etat et de l’administration, dans
une perspective bonne gouvernance, définie dans ses grandes lignes,
reste à parachever quant a ses modalités et son instrumentation de
mise en œuvre. Les pouvoirs publics s’y emploient avec d’autant plus
de détermination que l’immobilisme de l’administration, dans un
environnement interne et externe qui bouge, constitue une contrainte
majeure pour le développement économique et social du pays.
Sans attendre l’aboutissent du processus plusieurs initiatives ont été
prises dans le sens de l’amélioration de la qualité du service public et de
la décentralisation du pouvoirs de décision, notamment dans le domaine
économique. C’est ainsi que :
• Certains contrôles a priori ont été supprimés ou allégés.
• La contractualisation se généralise, au détriment de
l’injonction, entre l’administration et les entreprises et
organismes publics assujettis à des services publics.
• Les procédures de préparation du budget sont revues
dans le sens d’une responsabilité accrue des
gestionnaires en matière de répartition des enveloppes
financières.
• Allégement de la procédure de passation des marchés
publics.
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• L’initiative est redonnée au niveau local, en matière
d’investissement public, à travers notamment le plan de
soutien à la relance économique, le fonds spécial de
développement des régions du Sud et la transfert vers
les walis de l’essentiel des opérations centralisée.
Si ces initiatives, s’insèrent dans le cadre de la nouvelle vision de la
réforme de l’Etat et vont globalement dans le sens de la refondation de
l’administration publique algérienne, il reste a formaliser une stratégie de
mise en œuvre, qui fait aujourd’hui défaut. C’est là une priorité qui vient
s’ajouter a celles déjà énoncées.
Achevé de rédiger le 10 mai 2004
Azeddine ABDENNOUR.