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Le Gouvernement
parlementaire
sont produites et publiées par le Centre parlementaire,
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Le Centre parlementaire a pour mission d’aider les législatures à renforcer leurs capacités démocratiques et à réaliser leur plein
potentiel de leadership parlementaire. Les indicateurs de rendement suivants servent à mesurer nos résultats :
PARTICIPATION : Les législatures démocratiques efficaces offrent à tous les citoyens, y compris les femmes, les jeunes, les
groupes minoritaires, défavorisés et en marge de la société, des occasions réelles d’exprimer leurs besoins et leurs préoccupations.
Nous portons une attention particulière aux pratiques et aux processus de consultation publique des législatures, et aux relations
qu’entretiennent celles-ci avec la société civile.
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gouvernements par une surveillance publique de toutes les activités et politiques gouvernementales. Nous portons une attention
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sexes, de lutte contre la corruption, de processus budgétaire et de sécurité.
OUVERTURE ET TRANSPARENCE : Les législatures démocratiques efficaces garantissent aux citoyens l’accès aux
renseignements dont ils ont besoin pour faire des choix démocratiques éclairés. Nous portons une attention particulière aux
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CONSOLIDATION DE LA PAIX : Les législatures démocratiques efficaces jouent le rôle d’assemblées délibérantes qui
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représentation des groupes ethniques et régionaux ainsi qu’aux relations entre les partis politiques et la législature.
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Le Centre parlementaire
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Tables des
matières
La fonction publique canadienne au pied du mur .................................. 3
Le dilemme des fonctionnaires ................................................................ 3
Faut-il que les fonctionnaires agissent différemment? .............................. 6
Améliorer les rapports avec les comités : conseils à ............................... 11
l’intention des fonctionnaires1
Améliorer la façon dont les comités travaillent ....................................... 15
LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE
AU PIED DU MUR
Le dilemme des fonctionnaires
Les élections législatives qui ont produit la 38ième Législature
ont créé une situation unique dans les annales de la politique
canadienne: un gouvernement minoritaire qui, pour avoir la
majorité des voix à la Chambre, doit obtenir l’appui de l’un
des deux principaux partis de l’opposition, le Parti
conservateur ou le Bloc québécois. Or, aucun des deux n’est
disposé à voter régulièrement dans le sens du gouvernement,
sauf pour certaines mesures auxquelles ils adhèrent. Il aura
fallu une alliance avec le NPD, combiné avec la décision
inattendue de Belinda Stronach de changer de parti politique,
pour prévenir la défaite du gouvernement en juin et pour
assurer le passage des deux projets budgétaires. Mais l’alliance ne tient plus. De sorte que la force relative
des quatre partis suite aux élections de 2004 signifie que les diverses pratiques développées et appliquées
lors des cinq législatures minoritaires que le Canada a déjà connues (1922, 1925, 1963, 1965 et 1972), et qui
avait donné aux gouvernements de l’époque une assise relativement stable pour la prise de décision aux
Communes, ne peut être utile dans ce Parlement, en cette automne 2005.
Dans les faits, le sort de presque chaque item qui
concerne les affaires parlementaires— projets de
loi du gouvernement, motions de l’opposition,
crédits budgétaires et projets de loi privé— est
DANS LES FAITS, LE SORT DE PRESQUE CHAQUE
ITEM QUI CONCERNE LES AFFAIRES
incertain et dépend des négociations, s’il y en a,
PARLEMENTAIRES - PROJETS DE LOI DU
ainsi que des positions respectives des différents
GOUVERNEMENT, MOTIONS DE L’OPPOSITION,
partis politiques. Le gouvernement ne peut assurer
le passage d’un projet de loi que si un des deux
principaux partis d’opposition décide de lui
CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET PROJETS DE LOI
PRIVÉ - EST INCERTAIN ET DÉPEND DES
NÉGOCIATIONS
accorder son appui.
Nonobstant le fait que le parti libéral ne voulait pas
faisant tomber le gouvernement, le risque que cela
d‘élection avant que la commission Gomery ne
se produise est suffisamment présent pour que,
soumette son rapport et que les conservateurs ont
instinctivement, les députés de tous les partis
échoué dans leur dessein de forcer une élection en
continuent d‘agir de manière partisane. Les
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
3
échanges exacerbent les rivalités entre partis et
de savoir comment? En somme, tout le monde
alimentent la méfiance mutuelle. Le climat que
avance un peu à l’aveuglette.
produisent ces réactions rend les compromis et les
accommodements plus difficiles à atteindre, ce qui
Hormis les fonctionnaires, tous les acteurs
a pour effet d‘ajouter à l’incertitude et à
susmentionnés ont été élus et s’attendent, par
l’imprévisibilité de ce Parlement.
conséquent, à oeuvrer dans un environnement
très politisé. Par contre, les fonctionnaires sont
membres d’un corps qui a pour fonction de
AINSI, LA DÉCISION DE SOUMETTRE LA PLUPART
DES PROJETS DE LOI APRÈS PREMIÈRE LECTURE
EST TOUT À FAIT RAISONNABLE, CAR CELA
PERMET DE SONDER, DANS UN
ENVIRONNEMENT DÉLIBÉRATIF APPROPRIÉ, LA
RÉACTION DES PARTIS D‘OPPOSITION AUX
PRINCIPES QU’ILS SOUS-TENDENT.
conseiller les gouvernements successifs. Pour
pouvoir le faire, il sont tenus d’être politiquement non partisan. Ainsi, s’ils sont cités à
comparaître devant un comité et si on leur y
pose des questions à connotation politique, ils
sont tenus de ne pas répondre et de s’en
remettre plutôt à leur ministre.
Dans ce parlement minoritaire, les fonctionnaires
font face à un dilemme qui est pour eux quelque
Bien que l’état des relations au sein du Parlement
chose de nouveau. Jadis, lorsqu’ils comparaissaient
soit, dans l’ensemble, largement influencé par les
devant un comité, ils pouvaient s’attendre à ce
discussions entre les dirigeants des partis et de leurs
que la majorité ministérielle - orchestrée par le
leaders en chambre, les comités parlementaires
whip du gouvernement - assure l’adoption du
pourraient devenir des lieux important cet automne
projet de loi à l’étude, du budget de leur ministère
pour trouver des accommodements, comme cela
ou du programme dont ils avaient la charge.
avait été parfois le cas dans le Parlement
minoritaire de 1972. Ainsi, la décision de soumettre
la plupart des projets de loi après première lecture
est tout à fait raisonnable, car cela permet de
sonder, dans un environnement délibératif
approprié, la réaction des partis d‘opposition aux
principes qu’ils sous-tendent.
4
DANS CE PARLEMENT MINORITAIRE, LES
FONCTIONNAIRES FONT FACE À UN DILEMME
QUI EST POUR EUX QUELQUE CHOSE DE
NOUVEAU.
Cette situation présente néanmoins des difficultés
Dans cette 38ème Parlement, ils ne peuvent plus
pour tous les acteurs en présence : les dirigeants des
compter sur la majorité ministérielle pour faire
partis et leurs leaders parlementaires, les ministres et
adopter un projet de loi ou le budget des dépenses
les porte-parole de l’opposition, les députés et,
de leurs ministères. Si, lors d’une séance de comité,
indirectement, la fonction publique. Chaque groupe
les fonctionnaires appelés comme témoins se
doit composer avec des situations pour lesquelles il
rendent comptent que les parlementaires discutent
n’y a pas de précédents fiables. Tous reconnaissent
d’amende-ments à un projet de loi basés sur des
que ce parlement minoritaire imprévisible les oblige
impressions que les fonctionnaires peuvent croire
à ajuster leurs manières de travailler. La question est
erronées, ou qu’ils s’apprêtent à réduire le budget
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
d’un programme important, au risque de le rendre
le secrétaire parlementaire de la situation et de leur
inopérant, sans se douter des conséquences
suggérer des arguments pour réfuter les critiques et
possibles que cela pourrait avoir, cela les rendra
les propositions émanant du comité. Devraient-ils
mal à l’aise. Devant une telle situation, il serait
aller plus loin et profiter de l’occasion, si on le leur
également sage qu’ils pèsent attentivement les
demande, pour attirer l’attention sur les
opinions des porte-parole officiels de l’opposition,
conséquences possibles de ce que les membres du
dont certains ont une longue expérience du travail
comité contemplent de faire? Et si oui, jusqu’où
en comité et une connaissance approfondie du
devraient-ils aller dans leurs remarques?
sujet. C’est de leur devoir de saisir leur ministre ou
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
5
Faut-il que les fonctionnaires
agissent différemment?
Lors d’une conférence importante sur le thème d’un parlement
minoritaire qui a été organisée par l’École de la fonction
publique à Gatineau en décembre 2004, et à laquelle l’un des
auteurs avait fait une présentation, les réactions des
fonctionnaires appartenant à de nombreux ministères et
agences ont fait foi de l’ampleur du malaise. Plusieurs des
participants se demandaient comment ils devraient réagir s’ils
avaient l’impression que les membres d’un comité envisageaient
de modifier un projet de loi ou de supprimer un poste
budgétaire en se basant sur des informations qui leur
sembleraient erronées. Jusqu’où doivent-ils aller et dans quelles
circonstances devraient-ils intervenir pour essayer d’expliquer le
pourquoi du projet de loi ou pour attirer l’attention sur les
programmes ou les citoyens qui risqueraient d’être victimes
d’une diminution du budget?
Des questions et des préoccupations du même
entre les députés et les fonctionnaires en
ordre ont été soulevées à l’occasion d’un petit
comités parlementaires et d’évaluer comment il
déjeuner de travail organisé au début décembre par
serait possible de les améliorer. Ayant interrogé
le sous-ministre de la justice à l’intention des cadres
des députés chevronnés de tous les partis ainsi
supérieurs du ministère et auquel le même auteur
qu’un échantillonnage de fonctionnaires, nous
avait été appelé à prendre la parole au sujet du
avions conclu que les uns comme les autres
fonctionnement du Parlement minoritaire.
étaient insatisfaits de la relation et jugeaient que
leurs rapports étaient improductifs. Les deux
L’impact de ces deux réunions de fonctionnaires
camps exprimèrent, néanmoins, une volonté
et les votes qui ont eu lieu dernièrement à la
claire de les améliorer.
Chambre et pour lesquelles les partis de
l’opposition ont modifié ou rejeté des projets de
Mais à l’époque, même si les fonctionnaires
loi ministériels, ont interpellé le Centre
voyaient l’utilité d’avoir de meilleurs rapports avec
parlementaire. Nous nous sommes rappelé
les députés, il y avait peu de motivations à réaliser
d’une étude que nous avions faite il y a quatre
ce changement. Depuis lors, le climat a bien
ans afin de faire le point sur l’état des relations
changé, de sorte que certains d’entre eux se
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
7
demandent si leur approche traditionnelle ne
ne leur offre pas des explications plus convaincantes
devrait pas être modifiée, et s’il ne serait pas plus
sur la nécessité d’un projet de loi ou d’un poste
bénéfiques que les fonctionnaires donnent des
budgétaire, les députés de l’opposition risquent de
réponses plus complètes aux questions qui leur sont
voter pour rejeter ou amender les propositions
posées en comité parlementaire.
législatives ou de réduire les crédits des ministères.
La défaite en chambre du projet de loi portant sur la
De nombreux députés sont quant à eux convaincus
création d’un Ministère du commerce illustre bien ce
que dans ce parlement minoritaire, il est souhait-
point. Plusieurs députés ont opiné qu’en comité, les
able, voire nécessaire, que les fonctionnaires soient
arguments présentés à l’appui de la scission du
plus loquaces dans leurs réponses. Le vice-président
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce
de la Chambre, Chuck Strahl, un membre du parti
international n’avaient pas été faits de manière
Conservateur, s’est fait leur porte-parole en
convaincante. Cet expérience semblerait indiquer
écrivant ceci dans un numéro récent de la Revue
que les chances que des mesures législatives puissent
parlementaire canadienne:
rallier une partie de l’opposition pourraient
améliorées si des arguments plus solides étaient
“Pour le bien du pays, espérons que la fonction
présentés par les ministres et les secrétaires
publique réalise que tout a changé... L’adminis-
parlementaires. Mais les relations au Parlement sont
tration publique, indépendante et techniquement
telles que leurs défenses sont, à priori, suspectes.
qualifiée, doit parler franchement aux députés
sur ce qui est essentiel et ce qui ne l’est pas...
Sur la base de notre étude antérieure et compte
Les fonctionnaires doivent présenter les choses
tenu de la conjoncture actuelle et des conseils
telles qu’elles sont et laisser les comités et les
avisés du vice-président de la Chambre, le Centre
députés tirer parti de leur expertise.“
parlementaire a pensé qu’il serait intéressant, voire
utile, de réfléchir sur la façon que les hauts
... L’ADMINISTRATION PUBLIQUE,
INDÉPENDANTE ET TECHNIQUEMENT
QUALIFIÉE, DOIT PARLER FRANCHEMENT AUX
DÉPUTÉS SUR CE QUI EST ESSENTIEL ET CE QUI
NE L’EST PAS...
fonctionnaires pourraient se comporter à l’endroit
des membres des comités ou quand ils rencontrent
les caucus des partis dans cette 38ième Législature.
Nous avons donc commencé par interroger une
demi-douzaine de sous-ministres afin de connaître
leurs sentiments quant aux rapports avec le
parlement minoritaire, de découvrir leur expérience
récente de la chose et, s’il y a lieu, quelles
Cette affirmation trahie une certaine perception
approches ils avaient adopté ou envisageaient
que dans ce parlement minoritaire, les
d’adopter pour faire face à cette réalité. Nous leur
fonctionnaires peuvent être vus comme non
avons dit que nous publierions nos résultats dans
partisan par les députés de l’opposition, tandis qu’ils
un numéro des Publications hors série sur le
peuvent être perçus comme suspects par les
gouvernement parlementaire, étant bien entendu que
ministres et les secrétaires parlementaires.
nous n’identifierions ni leurs noms ni les opinions
L’affirmation de Strahl laisse entendre que si on
n’offre pas plus d’information aux comités et qu’on
qu’ils partageraient avec nous.
Durant ces rencontres, il nous est apparu
clairement que l’approche adoptée par les sous-
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LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
ministres variaient, dépendant de l’expérience
de loi permettrait de remédier au problème. Un très
passée de chaque ministère et de chaque sous-
petit nombre d’entre eux semblent, avec
ministre avec les comités parlementaires et avec les
l’approbation de leurs ministres, avoir pris des
députés. Au moment des rencontres, ils n’étaient
mesures pour établir des relations avec certains
pas très nombreux à avoir eu à témoigner devant
députés influents qui pourraient asseoir leur
un comité de la présente Législature et qui était
crédibilité devant les comités. L’historique des
saisi d’une question politiquement sensible, et
relations entre leur ministère et le comité compétent
encore moins nombreux étaient ceux qui avaient eu
semble également influencer leur réaction. Ceux qui
à répondre aux questions des députés à propos de
dirigent un ministère connu pour avoir toujours
leur budget. À savoir s’ils avaient réfléchi à
coopéré avec les comités se sont montrés plus
l’attitude qu’ils adopteraient si on les interrogeait
enclins à établir des contacts directs avec les porte-
sur un projet de loi controversé ou s’ils constataient
parole des partis de l’opposition.
que leur budget risquait d’être amputé par un
comité, ils s’entendaient généralement pour dire
Lors de notre rencontre avec les cadres supérieurs
qu’ils réagiraient probablement en donnant
du ministère de la Justice à l’occasion du petit
davantage d’informations. Mais ils se sentaient
déjeuner de travail, nous avons vite constaté que ce
manifestement plus à l’aise à l’idée de témoigner
ministère faisait face à des problèmes particuliers. À
devant un comité disposé à acquiescer moyennant
titre de conseiller juridique du gouvernement, cela
un minimum d’engagement de leur part.
signifie que ces fonctionnaires sont souvent appelés
à expliquer aux comités les avis juridiques qu’ils
Dans leurs rapports avec les comités et lorsqu’ils
donnent à l’exécutif. Ils sont également plus souvent
comparaissent devant le caucus d’un parti, les hauts
en rapport avec les comités que leurs homologues
fonctionnaires étaient jusqu’à présent animés par le
des autres ministères puisque les conseillers
sentiment qu’ils avaient le devoir d’appuyer leur
juridiques qu’ils détachent dans d’autres ministères
ministre et le Cabinet et de les aider à réaliser les
font régulièrement partie des équipes ministérielles
objectifs de la politique gouvernementale. Mais
qui viennent témoigner devant les comités. Tout cela
dans le contexte inusité de la 38ième Législature,
fait en sorte que le ministère de la Justice semble
certains des sous-ministres que nous avons
avoir longuement réfléchi à la façon dont il faudrait
interrogés semblaient se demander si leurs ministres
présenter l’information demandée par les comités
apprécieraient vraiment qu’ils s’emploient à aider les
pour leur permettre de comprendre les questions de
membres des comités à comprendre la nature d’un
droit, sans pour autant dévoiler la teneur même des
dossier d’intérêt national et en quoi tel ou tel projet
avis prodigués au ministre.
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
9
Améliorer les rapports avec les comités : conseils
à l’intention des fonctionnaires
Comme nous l’avons déjà évoqué, même si les sous-ministres que
nous avons rencontrés réagissent différemment au contexte du
parlement minoritaire, tous reconnaissent que dans certains cas, il
est sans doute mieux avisé d’essayer d‘expliquer un peu plus en
détail les conditions auxquelles le projet de loi veut répondre. Le
fait qu’ils réagissent ainsi chacun à leur manière tient peut-être à
différents facteurs comme l’opinion du ministre, la personnalité
des porte-parole de l’opposition aux comités qui les intéressent, le
genre de relations qui existent entre le sous-ministre et son
ministre ou encore leur niveau de connaissance de leur ministère.
À partir de ce qu’ils nous ont dit ainsi que sur la base des
conclusions de notre étude antérieure sur les rapports entre les
fonctionnaires et les députés, nous avons formulé les suggestions
suivantes que les fonctionnaires devraient garder à l‘esprit afin de
leur permettre de mieux se préparer à comparaître devant un
comité parlementaire ou à répondre aux questions d’un caucus.
• L’état des relations entre votre ministre et les
multipartite”. Il voulait dire par là que même à
porte-parole de l’opposition est un facteur
cette époque, où existait ce qu’il appelait “une
essentiel. Cela peut varier énormément, en partie
forme embryonnaire de ’coalition favorable’”, il
selon l’instinct du ministre et la connaissance
n’y avait pas eu pour autant de “virage
qu’il ou elle a de son portefeuille, mais aussi
fondamental vers un modèle coopératif ”. Après
selon la position et le point de vue des porte-
six gouvernements majori-taires successifs,
parole de l’opposition qui peuvent être
l`aptitude à la coopération entre partis politiques
favorables ou réticents aux tentatives faites par
en chambre est presque dormant. Il n’empêche
le ministre pour établir une relation, ou encore
que certains ministres ont réussi, dans une mesure
dépendant de la sensibilité politique du
modeste certes, à nouer des liens fonctionnels
portefeuille du ministre. Il faut se souvenir ici
avec leurs vis-à-vis de l’opposition. Il importe que
que, même si la notion de gouvernement
vous soyez au courant du genre de rapports que
minoritaire est désormais bien accrochée au
votre ministre a pu établir. Est-ce que les
firmament politique canadien, comme le faisait
collaborateurs immédiats du ministre s`emploient
remarquer Peter Harder dans sa thèse de maîtrise
à établir de bonnes relations avec les partis de
sur le parlement minoritaire de 1972-1974, le
l’opposition en faisant les suivis nécessaires et en
Canada “n’a pas réussi à développer une politique
offrant des compléments d’information détaillés
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
11
suite aux questions des députés de l’opposition
ministère? Si il ou elle a gagné de la crédibilité
comme le faisait régulièrement les collaborateurs
auprès des membres de l’opposition, il serait utile
de Don Mazankowski?
d’essayer de développer une bonne relation de
travail avec le ou la secrétaire parlementaire.
• Il est essentiel que vous sachiez ce que votre
ministre pense de la manière que vous devriez
• Est-ce votre sous-ministre ou sous-ministre
interagir avec les comités et les députés
adjoints ont établi des relations informelles
membres des comités qui intéressent votre
avec les porte-parole de l’opposition? Si des
ministère, et que vous en teniez compte. Dans
liens ont été développés, particulièrement
la même veine, il faudrait vous laisser guider
dans un contexte social, votre comparution
par les directives de votre sous-ministre en ce
comme témoin se produira dans un climat
qui concerne vos rapports avec les comités
plus détendu, ce qui aurait pour effet de
parlementaires et les députés.
rendre votre témoignage plus convaincant.
• Il est important que vous vous informiez bien
de l’environnement de travail du comité qui
vous intéresse. Par exemple, est-ce que le
président du comité a démontré la capacité de
bâtir une bonne relation de travail avec les
L EST IMPORTANT QUE VOUS VOUS INFORMIEZ
BIEN DE L’ENVIRONNEMENT DE TRAVAIL DU
COMITÉ QUI VOUS INTÉRESSE.
membres des autres partis politiques? Et si
certains porte-parole de l’opposition ont
• Suivez de près les travaux des comités associés
manifesté la volonté de rechercher un
à votre ministère. Les partis de l’opposition ont-
consensus, est-ce que le président réussi à
ils pris position publiquement au sujet de
trouver un terrain d’entente avec eux?
politiques et programmes ou des projets de loi
sur lesquels vous travaillez? Il est important que
IL EST ESSENTIEL QUE VOUS SACHIEZ CE QUE
VOTRE MINISTRE PENSE DE LA MANIÈRE QUE
VOUS DEVRIEZ INTERAGIR AVEC LES COMITÉS
ET LES DÉPUTÉS MEMBRES DES COMITÉS QUI
INTÉRESSENT VOTRE MINISTÈRE, ET QUE VOUS
EN TENIEZ COMPTE.
vous connaissiez la position de ces partis afin
de vous préparer à témoigner devant le comité,
à répondre aux questions des députés en caucus
ou de manière officieuse. Quelle impression
vos collègues et vous avez retirée de vos
rencontres antérieures avec les membres du
comité? Et si les relations étaient jadis difficiles,
quelles en étaient les causes déterminantes, la
personnalité des membres du comité (qui ne
• Un secrétaire parlementaire bien informé peut
devenir une courroie de transmission important
sont peut-être plus les mêmes qu’avant), ou des
opinions divergentes sur les politiques?
pour communiquer les difficultés ou des
informations utiles au comité. Si le secrétaire
• Informez-vous au sujet des intérêts personnels
parlementaire responsable qui s’occupe de votre
et des problèmes propres aux circonscriptions
ministère est membre du comité, est-il devenu
des membres du comité.
un intermédiaire efficace entre celui-ci et le
12
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
• Attendez-vous à ce que certains députés
posées par les membres appartenant à l’opposition.
ministériels se comportent comme des députés
Mais la composition de cette 38ième Législature a
de l’opposition.
eu un tel impact sur la dynamique de la Chambre
des Communes que les députés ministériels ne sont
• Attendez-vous aussi à ce que vous et vos
plus en nombre suffisant pour dicter leur volonté
collègues passiez plus de temps devant les
au sein des comités parlementaires. À moins que
comités parlementaires que lors des législatures
des membres de l’un des deux principaux partis de
précédentes.
l’opposition se laissent persuader de voter pour un
projet de loi, c’est l’opposition qui finira par
• Même si vous devez refuser, lorsqu’on vous le
déterminer l’issue du vote. Est-ce que cette
demande, de divulguer la teneur des avis
situation sans précédent justifie que les
donnés par écrit au ministre ou au Cabinet,
fonctionnaires expliquent “très franchement” les
certains sous-ministres auxquels nous avons
choses comme le propose le vice-président de la
parlé nous ont dit avoir, à l’occasion, réussi à
Chambre, Chuck Strahl?
expliquer de façon convaincante la nécessité de
tel ou tel projet de loi, et à en décrire les
Pour stimuler la réflexion à ce sujet, nous nous
éléments indispensables pour régler tel ou tel
sommes inspirés de ce que nous ont dit les sous-
problème. Ils ont insisté sur l’importance de
ministres, hauts fonctionnaires et députés
fournir autant d’informations que possible, et
chevronnés que nous avions interrogés dans le
donc d’éviter de donner l’impression de ne pas
cadre de notre étude précédente pour suggérer
vouloir dire certaines choses pourtant
quatre actions possibles. Il ne faudrait pas oublier,
pertinentes. Si on vous pose une question à
toutefois, que pour chacune d’elles, il serait prudent
laquelle vous ne pouvez pas répondre, il faut
d’agir en conformité avec les directives du Bureau
selon eux dire très franchement pourquoi et ne
du Conseil privé sur le genre de relations à
pas essayer de répondre n’importe quoi.
entretenir avec les comités parlementaires. Il serait
également essentiel d’avoir également le
Si les conseils donnés plus haut étaient suivis, les
consentement et l’avis de son ministre.
fonctionnaires appelés à comparaître devant les
comités seraient bien préparés. En revanche, ces
• Le plus simple et le plus facile serait de
propositions n’offrent pas de réponse à une
reconnaître que les hauts fonctionnaires
question pourtant fondamentale: jusqu’où doit
compétents devraient être libres de répondre de
aller le fonctionnaire dans ses réponses pour
manière informative aux questions posées par
renseigner les députés de manière à ce qu’ils
les députés, en expliquant le problème que le
comprennent et acceptent l’objet d’un projet de loi
projet de loi est censé régler ou les services
et le problème qu’il est censé régler?
qu’un poste budgétaire permet de financer.
Tout en s’abstenant de divulguer la teneur de
Jadis, dans un contexte de parlement majoritaire,
l’avis prodigué à leur ministre ou au Cabinet, les
cette question n’aurait pas donné lieu à autant
fonctionnaires peuvent décrire les problèmes
d’incertitude puisqu’en définitive, la majorité
qu’un projet de loi est supposé corriger. Il est
ministérielle au comité aurait de toute manière eue
particulièrement important de ne pas donner
gain de cause, peu importe le genre de questions
LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE : LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE AU PIED DU MUR
13
l’impression de retenir de l’information
partis politiques ou des comités. Premièrement,
pertinente en matière publique.
la rencontre ne serait pas de nature publique, et
les députés ne se sentiraient donc pas obligés
• La crédibilité des hauts fonctionnaires qui
d’adopter le point de vue de leur parti.
témoignent devant un comité serait meilleure s’ils
Deuxièmement, il n’y aurait la présence que des
prenaient la peine de développer des relations
députés du même parti, ce qui aurait pour effet
avec certains des porte-parole de l’opposition,
de diminuer les risques de débat. Il est bien
soit en les rencontrant dans leur bureau ou
entendu que cette offre devrait être faite aux
même socialement à l’occasion d’un déjeuner. Il
caucus de tous les partis et, ici aussi, le
est normal de penser que si un député a eu des
consentement du ou de la ministre serait requis.
rapports informels utiles avec un haut
fonctionnaire et a développé un certain niveau
• Enfin, il serait fort utile si des mesures étaient
de confiance avec cette personne, il ou elle sera
prises pour rendre plus clair dans l’esprit des
plus enclin à l’écouter plus attentivement et à
députés l’étendue des responsabilités des
l’interroger avec moins d’agressivité. Il est bien
fonctionnaires afin qu’ils saisissent bien les
entendu que la possibilité d’établir un tel contact
contraintes auxquelles ceux-ci sont assujettis.
dépendra de la position affichée par le ou la
On pourrait, pour le bénéfice des fonction-
député(e) de l’opposition et de l’opinion qu’il ou
naires, profiter de l’occasion pour également
elle a de la position du gouvernement dans le
bien décrire les responsabilités des députés. Une
dossier en question. De plus, l’approbation
façon particulièrement convaincante de le faire
préalable du ou de la ministre sera requise.
consisterait à former un groupe de députés et
de hauts fonctionnaires triés sur le volet pour
• Si un ministère juge qu’il pourrait être utile
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rédiger un texte commun décrivant les
d’offrir des renseignements plus complets sur le
responsabilités de leurs fonctions respectives.
dossier aux députés, il pourrait avoir intérêt à
Ce texte pourrait ensuite être transmis à tous
proposer - et non pas uniquement si on le lui
les comités parlementaires et aux fonctionnaires
demande - de le faire devant les caucus des
qui comparaissent devant les comités.
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Améliorer la façon dont les
comités travaillent
En guise de conclusion, il importe de souligner que, dans le
cadre de nos entretiens, par rapport à la question concernant
l‘attitude que les fonctionnaires adopteraient lorsque
interrogés par les députés, il nous a été répété à maintes
reprises que les comités parlementaires ont tout à gagner à
renforcer leurs capacités. Cela ne nous a pas étonnés. Les
fonctionnaires que nous avions rencontrés il y a quatre ans
dans le cadre de notre étude sur l’amélioration des rapports
entre députés et fonctionnaires nous avaient déjà dit à peu
près la même chose. Les députés doivent reconnaître que
cette relation n‘est pas à sens unique.
Les comités parlementaires de la 38ième Législature
comprennent clairement les contraintes auxquelles
vont être de plus en plus sollicités. Les députés
ils sont assujettis lorsqu’ils viennent témoigner. Les
consacrent beaucoup plus d’attention que dans un
fonctionnaires ne travaillent pas pour le Parlement;
parlement majoritaire à l’examen des budgets et aux
ils sont plutôt là pour servir et conseiller le
amendements proposés aux projets de loi. Afin de
gouvernement élu par la population. Ils sont
répondre à cette plus grande charge de travail, les
également tenu par serment à ne pas révéler à qui
comités devraient songer à la manière de faire un
que ce soit l’avis qu’ils ont donné à leur ministre. Si
usage plus efficace de leur temps. En plus d’adopter
les députés reconnaissaient ce devoir de réserve
certains procédés mis en pratique dans d’autres
des fonctionnaires, ceux-ci se sentiraient plus à
parlements qui permettent, par exemple, à ce que
l’aise de répondre à leurs questions en signalant les
leurs réunions commencent à l’heure, il faudra aussi
conditions auxquelles le projet de loi est supposé
réfléchir sur ce qui pourrait être fait pour rendre
corriger et le cadre juridique dans lequel il se situe.
l’interrogatoire des témoins plus productif. Si les
comités décidaient de produire un rapport annuel de
Plusieurs sous-ministres ont fait valoir que l’une des
leurs activités, ils pourraient ainsi se livrer à une
choses qui limitent le plus l’efficacité des comités
saine autoévaluation, ce qui pourrait ouvrir la voie à
est l’insuffisance du personnel professionnel mis à
une réforme.
leur disposition par le service de recherche de la
Bibliothèque du Parlement. Ce service a des
Pour pouvoir mieux informer les députés lors de
moyens limités et, nonobstant la compétence des
leurs contacts avec ceux-ci, les fonctionnaires
chercheurs et analystes mis à la disposition des
croient qu’il serait impératif que les députés
comités, ils ne font pas le poids face aux milliers de
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fonctionnaires dont disposent les ministères. Un
parlementaire correspon-dant, c’est-à-dire où, à part
personnel compétent, bien renseigné et disposant
quelques situations exceptionnelles, la volonté du
du temps nécessaire, pourrait améliorer la
gouvernement majoritaire l’emporte en tout temps.
performance des comités si son personnel
La transition vers un Parlement minoritaire dont les
travaillaient au préalable avec des représentants du
caractéristiques et la dynamique sont toutes
ministère pour s’assurer que ses témoins
différentes leur pose tout naturellement problème.
répondront adéquatement aux préoccupations des
Nous admettons volontiers que s’il fallait s’attendre
membres des comités. Le personnel d’un comité
à ce que les prochaines élections produisent à
peut également, à l’occasion, trouver avec les
nouveau un gouvernement majoritaire, l’adaptation
fonctionnaires des terrains d’entente faisant la juste
à ce nouvel environnement pourrait à juste titre
part entre les préoccupations des députés et les
être considérée comme une priorité de second rang.
objectifs poursuivis par le ministère. Cela dit, c’est
Or, si la combinaison d’un Parti conservateur à
au Bureau de régie interne du Parlement et non
nouveau réuni et la présence de tiers partis,
aux comités ou au Service de recherche de la
régionaux ou animés par un agenda modérément
Bibliothèque qu’il appartiendrait en définitive de
idéologique, devait régulièrement produire des
combler cette lacune.
gouvernements minoritaires (souvenez-vous qu’il y
en a eu 6 entre 1957 et 1972), les fonctionnaires
En vingt-cinq ans, le Canada a connu six
pourraient en conclure que la situation actuelle est
gouvernements majoritaires successifs. Les
une excellente occasion de s’accoutumer à un genre
fonction-naires ont donc inévitablement pris
de parlement qui pourrait redevenir la norme.
l’habitude de travailler dans le contexte
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