Rapport scientifique final

Transcription

Projet Réserve stratégique MP 03-01
PPP-com - rapport final
PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE
PROJET MP 03-01
« PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE POUR LE FINANCEMENT ET LA
FOURNITURE DE SERVICES ET INFRASTRUCTURES DANS LES
REGIONS URBAINES : EXIGENCES ET RECOMMANDATIONS POUR LES
COLLECTIVITES PUBLIQUES»
Rapport scientifique final
REQUERANT :
CHEF DE PROJET :
JEAN-CLAUDE PERRET-GENTIL, HEIG-VD
AVEC LA COLLABORATION DE :
PHILIPPE GUNTZ, HEG-GE
JÜRG INDERBITZIN, HSW LUZERN
DAMIAN JERJEN, HEVS
FRANZISCA VOGT, HSW WINTERTHUR
JOHN WEYENETH, HEG-GE
CAROLE BESSIRE, HEIG-VD
PASCAL FRAGNIÈRE, HEG-FR
URS KAELIN, HSW, WINTERTHUR
CLAUDIA KAISER-PROBST, HSW WINTERTHUR
Yverdon-les-Bains, 13 juin 2005
Table des matières
PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE. ........................................................................................................... 4
PREAMBULE .......................................................................................................................................... 4
INTRODUCTION ...................................................................................................................................... 4
DAS WICHTIGSTE AUF EINEN BLICK................................................................................................. 6
RESUME DE L’ETUDE........................................................................................................................... 9
ENJEUX DES COLLECTIVITES PUBLIQUES ................................................................................................. 9
Outcome et développement durable............................................................................................. 10
Output et recherche de l’efficacité ................................................................................................ 10
Input et amélioration de l’efficience ............................................................................................. 11
DEFINITION DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE (PPP)................................................................................ 11
LES EXPERIENCES DE PPP DANS LE MONDE. ........................................................................................ 12
OBJECTIFS D’UNE DEMARCHE PPP....................................................................................................... 13
Déléguer l’opérationnel afin de se consacrer plus intensément au stratégique........................... 13
Accroître la capacité d’investissement.......................................................................................... 13
Augmenter l’efficience dans la réalisation des tâches.................................................................. 13
Assurer l’accès au savoir-faire du secteur privé........................................................................... 13
Améliorer l’adaptation aux changements technologiques. ........................................................... 13
Moderniser les modes de gestion du secteur public. ................................................................... 14
Décloisonner la réalisation des prestations. ................................................................................. 14
Simplifier et accélérer les processus de prise de décision........................................................... 14
Mieux adapter l’offre à la demande. ............................................................................................. 14
Stimuler le développement économique. ..................................................................................... 14
Améliorer l’image. ......................................................................................................................... 14
LE PPP DANS QUATRE VILLES SUISSES ................................................................................................. 15
Urbanisme et aménagement du territoire. .................................................................................... 15
Infrastructures de transports......................................................................................................... 16
Environnement et assainissement................................................................................................ 17
Promotion économique................................................................................................................. 17
Promotion touristique, culturelle, sportive et des activités de loisirs. ........................................... 18
Activités dans les domaines de la santé et du social. ................................................................. 18
Approvisionnement. ...................................................................................................................... 18
BILAN ET RECOMMANDATIONS. ............................................................................................................. 19
PERSPECTIVES.................................................................................................................................... 22
RAPPORT FINAL ................................................................................................................................. 23
1.
INTRODUCTION. .......................................................................................................................... 23
1.1
Enjeux des collectivités publiques ................................................................................... 23
1.2
Outcome, efficience, et efficacité..................................................................................... 23
Outcome et développement durable. ...................................................................................................... 24
Output et recherche de l’efficacité ........................................................................................................... 24
Input et amélioration de l’efficience ........................................................................................................ 25
1.3
Définition du partenariat public-privé (PPP). ................................................................... 25
1.4
Le New Public Management............................................................................................ 26
1.5
Conclusion ....................................................................................................................... 28
2
LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ, ANALYSE DE LA LITTÉRATURE....................................................... 30
2.1
Historique......................................................................................................................... 30
2.2
Justification d’une démarche PPP. .................................................................................. 31
2.3
Les partenaires, leurs motivations. .................................................................................. 34
3
VERS UNE DEFINITION DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE. ................................................................. 35
3.1
Processus de décision (niveau stratégique).................................................................... 35
3.2
Définition d’objectifs......................................................................................................... 36
3.3
Production des prestations (niveau opérationnel). .......................................................... 36
3.4
Gestion opérationnelle..................................................................................................... 36
3.5
Financement, partage des risques et des bénéfices. ...................................................... 36
3.6
Controlling, critères de réussite. ...................................................................................... 36
rapport PPP_13-06-05_Exemple
Page 2 sur 86
3.7
Forme juridique. ............................................................................................................... 37
3.8
Conclusion. ...................................................................................................................... 41
4
EXPERIENCES DE PPP A L’ETRANGER.......................................................................................... 42
4.1
Le cas des USA. .............................................................................................................. 42
4.2
Le cas de la France. ........................................................................................................ 43
4.3
Le cas d’autres pays d’Europe. ....................................................................................... 44
4.4
Le cas du Canada............................................................................................................ 46
5
PRINCIPAUX DOMAINES D’ACTION DU PPP.................................................................................... 47
5.1
Urbanisme et aménagement du territoire. ....................................................................... 47
5.2
Environnement................................................................................................................. 49
5.3
Infrastructures de transports............................................................................................ 49
5.4
Promotion économique.................................................................................................... 50
5.5
Promotion touristique et activités de loisirs. .................................................................... 51
5.6
Promotion du sport. ......................................................................................................... 51
5.7
Activités culturelles. ......................................................................................................... 51
5.8
Formation......................................................................................................................... 52
5.9
Domaines de la santé et de l’action sociale. ................................................................... 52
5.10
Sécurité............................................................................................................................ 55
5.11
Services administratifs..................................................................................................... 55
5.12
Approvisionnement. ......................................................................................................... 55
5.13
Conclusion. ...................................................................................................................... 55
6.
LA PRATIQUE DU PPP DANS 4 VILLES SUISSES ............................................................................. 57
6.1 Choix des villes. ...................................................................................................................... 57
6.2. Domaines de partenariats..................................................................................................... 57
1. Domaine de l’urbanisme et de la construction..................................................................................... 57
2. Domaine des transports. ..................................................................................................................... 60
3. Développement et promotion économique.......................................................................................... 60
4. Equipements utiles au développement économique. .......................................................................... 61
5. Culture, loisirs, sports.......................................................................................................................... 63
7. Domaine de la formation. ................................................................................................................... 67
8. Domaine social.................................................................................................................................... 68
9. Domaine de la sécurité........................................................................................................................ 68
10. Services techniques et services industriels. ...................................................................................... 68
11. Domaine de la communication. ......................................................................................................... 69
7. LES AVANTAGES ET DIFFICULTES INHERENTS AU PPP........................................................................ 70
8. RECOMMANDATIONS. ....................................................................................................................... 73
8.1. Opportunités par domaines. .................................................................................................. 73
1. Urbanisme et aménagement du territoire. ........................................................................................... 73
2. Infrastructures de transports. .............................................................................................................. 74
3. Environnement et assainissement....................................................................................................... 74
4. Promotion économique. ...................................................................................................................... 74
5. Promotion touristique, culturelle, sportive et des activités de loisirs. ................................................... 75
6. Activités dans les domaines de la santé et du social.......................................................................... 75
7. Approvisionnement.............................................................................................................................. 76
8.2. Conditions de mise en œuvre et de réussite d’un partenariat public- privé. ........................ 76
8.3. Perspectives. ......................................................................................................................... 79
BIBLIOGRAPHIE.................................................................................................................................... 80
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Partenariat public-privé.
Préambule
Ce rapport rend compte des résultats d’une recherche portant sur la pratique du
partenariat public-privé en Suisse, effectuée par la Haute Ecole d’Ingénieurs et de
Gestion du Canton de Vaud en collaboration avec la Haute Ecole Valaisanne et les
Hautes Ecoles de Gestion de Fribourg, Genève, Lucerne et Winterthur pour le
compte de la Haute Ecole Spécialisée de Suisse Occidentale.
Introduction
Dans un sens large, on peut considérer que toute action élaborée en commun par le
secteur public et le secteur privé est partenariale, indépendamment des formes
contractuelles par lesquelles se traduit sa réalisation. Cependant, les collaborations
qu’appellent ces actions sont d’une telle diversité qu’il serait abusif de les considérer
sur le même plan. Il est donc nécessaire de trouver une définition plus étroite du
partenariat public-privé qui n’englobe que des opérations effectuées en étroite
interaction entre le secteur public et les acteurs privés.
Jean Ruegg situe la notion de partenariat public-privé (PPP) entre deux définitions :
« - selon la première, le terme PPP concerne des processus où les secteurs public et
privé sont amenés à travailler conjointement pour rechercher, élaborer et surtout
mettre en œuvre des solutions qui n’auraient pas eu de raison d’être ni de chances
d’exister ou, plus simplement, qui ne présenteraient pas la même qualité, si le
secteur public et le secteur privé se cantonnaient dans une voie solitaire.
- selon la seconde définition, le PPP doit être vu comme une disposition
organisationnelle à parmi d’autres pour gérer les relations entre acteurs publics et
privés dans un espace de transaction défini par un intérêt commun à travailler de
manière concertée.» 1
La consultation de la littérature ne permet pas de cerner de manière vraiment
pertinente les contours du partenariat public-privé ; de ce fait, notre groupe de travail
a tenté de déterminer des critères de définition adéquats.
Il en résulte que toutes les formes de coopération ne peuvent pas entrer dans le
concept de PPP. Ainsi, le contrading out ou la privatisation, où les pouvoirs publics
délèguent la production à des acteurs privés, ne font pas partie du PPP. A l’autre
extrémité, les prestations offertes par des services internes des collectivités
publiques, même si ces services possèdent un statut relativement autonome ne sont
pas considérées comme des partenariats dans notre travail.
1
Jean Ruegg cité par Patrice Noisette et Franck Vallérugo, Le marketing des villes, Editions
d’organisation, Paris 1996
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Ainsi, l’objet de notre étude englobe toutes les collaborations situées entre ces deux
extrêmes ; le chapitre trois précise les différentes formes que nous considérons
comme des partenariats.
Au terme de ce travail, nous tenons à remercier très chaleureusement nos
partenaires communaux sans lesquels notre étude n’aurait pas pu être menée à
bien, les autorités des Villes de Fribourg, Lausanne, Lucerne et Winterthur qui nous
ont mis en relation avec des interlocuteurs ouverts et compétents qui nous ont fourni
conseils et soutien.
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Das Wichtigste auf einen Blick
Der vorliegende Schlussbericht fasst die Resultate des von der Fachhochschule
Westschweiz (HES-SO) finanzierten Forschungsprojekts zum Thema „Public
Private Partnership (PPP) zur Finanzierung und Erstellung von
Dienstleistungen und Infrastruktur in städtischen Regionen: Anforderungen an
die Gebietskörperschaften“ zusammen.
Unter der Projektleitung der HEIG-VD waren neben den Westschweizer Partnern aus
Fribourg (HEG FR) und dem Kanton Wallis (HEVs) die ADMINET-Partner aus Luzern
(HSW Luzern) und Winterthur (HSW Winterhtur) am Projekt beteiligt.
Der erste Teil des Berichts versucht den Stand der Forschung und eine mögliche
Definition aufzuzeigen. Im zweiten Teil werden die Ergebnisse der Fallstudien, die in
vier Schweizer Städten durchgeführt wurden dargestellt. Die untersuchten Städte
sind: Freiburg, Lausanne, Luzern und Winterthur.
Definition: Im Verlauf der Forschungsarbeit wurde festgestellt, dass eine eindeutige
Begriffsdefinition für die öffentlich-private Partnerschaft relativ schwierig ist. Es gibt
keine eindeutigen Richtlinien und die Formen der Partnerschaften bleiben vielfältig.
Für das vorliegende Projekt wurde versucht, adäquate Definitionskriterien zu
bestimmen und die Grenzen von PPP anhand mehrerer Kriterien festzulegen.
Entscheidungsprozess (strategische Ebene): Wer trifft die Entscheidungen über
die zu erbringenden Leistungen?
Zielsetzung: Bei einer PPP definiert die öffentliche Institution die strategischen
Ziele.
Leistungserstellung (operative Ebene): Die Leistungserstellung wird im Prinzip
vom privaten Partner übernommen.
Operationelle Führung: Beide Partner tragen die gemeinsame Verantwortung für
den operationellen Teil.
Finanzierung, Risiko- und Gewinnteilung: Die Finanzierung
Realisierung der vorausbestimmten Zielsetzungen zur Bedingung.
hat
die
Controlling, Erfolgskriterien: Die öffentliche Hand überprüft die Erreichung der
Zielsetzungen anhand von Kriterien (monätere und nicht-monätere) welche die
Leistungsfähigkeit und Wirksamkeit beinhalten.
Rechtsform: Die Vielfalt der Kooperationsmöglichkeiten äussert sich in den
zahlreichen Rechtsformen, die die Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand
und den privaten Beteiligten definieren.
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Eine PPP sollte zu einer optimalen Zielerreichung beitragen. Zusammengefasst im
folgenden die wichtigsten Vorteile, die sich aus dem Projekt ergaben:
+ Beschleunigung des Entscheidungsprozesses
+ Entlastung der Gemeinwesen von operativen Aufgaben
+ Möglichkeit, die Bedürfnisse besser zu befriedigen, grössere Auswahl für die
Konsumenten
+ Bessere Anpassung des Angebots an die Nachfrage, bessere Ausrichtung der
angebotenen Dienstleistungen
+ Bessere Zuteilung der Ressourcen
+ Anwendung von besseren, flexibleren Managementtechniken
+ Bessere Ausführung komplexer und übergreifender Aufgaben dank
Management by Objectives
+ Denkbar bessere Arbeitsproduktivität und Verringerung der Kosten dank
Skalenerträgen und entstandener Synergien
+ Zugriff auf das Know-how des privaten Sektors
+ Anwendung innovativerer Methoden
+ Ermöglicht einen besseren Umgang mit technologischen Veränderungen
+ Verringerung Budgetzwänge
+ Kosteneinsparungen
+ Einfacherer Zugang zu den Ressourcen, grössere Anlagekapazität
+ Flexibilität, mehr Möglichkeiten für Sponsoring
Die Entwicklungsaussichten von Partnerschaften zwischen dem öffentlichen Sektor
und privaten Akteuren sind gut und in Hinsicht auf die nachhaltige Entwicklung sowie
auf die Steigerung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Behörden
erfolgversprechend. Diese Projekte können in zahlreichen verschiedenen
Aktionsbereichen der Behörden durchgeführt werden, insbesondere wenn es sich
nicht um Hoheitsaktionen des Staats handelt.
Partnerschaften sind keine Notlösung, sondern eine Erweiterung der Möglichkeiten
der Behörden zur Aufrechterhaltung des Wohls der Bevölkerung.
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Stadtplanung & Bau
Öffentl. Transporte
Wirtschaftsentwicklung
& -förderung
Wirtschaftsfördernde
Einrichtungen
Kultur, Freizeit, Sport
Animation und
Organisation von
Veranstaltungen
Ausbildung
Soziales
Sicherheit
Städtische Werke
Kommunikation
Winterthur
Luzern
Freiburg
Lausanne
x
x
x
Öffentliche Transporte werden oft mit einer bedeutenden
finanziellen Beteiligung von Gebietskörperschaften
privatisiert
x
x
x
x
x
x
x
In dieser Kategorie sind die meisten Projekte zu
verzeichnen. Da die Städte nicht gesetzlich verpflichtet
sind, in diesen Bereichen aktiv zu werden, sind die lokalen
Initiativen sehr zahlreich.
x
x
x
X
x
Vielfach Subventionen
Viel finanzielle Unterstützungen verknüpft mit
Deinstleistungs- und Controllingverträgen
Verhütung von Gewalt und Sicherheit an Veranstaltungen
x
x
x
Es gibt keine eindeutigen Richtlinien und die Formen der Partnerschaften bleiben
vielfältig. Es ist jedoch möglich, aus den Erfahrungen zu lernen und in diesem Sinne
versucht der vorliegende Bericht die Best Practice auf zu zeigen
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RESUME DE L’ETUDE
Enjeux des collectivités publiques
Les collectivités publiques sont appelées à fournir à leurs populations des services
de plus en plus nombreux et de meilleure qualité afin de soutenir la concurrence qui
réside entre elles. La densité d’infrastructures et de services publics fait partie
également des facteurs d’attractivité pour les habitants et les entreprises. Or, il est
difficile pour les collectivités publiques de répondre à une demande croissante alors
que les moyens financiers dont elles disposent deviennent plus rares.
Sur le plan général, l’action des collectivités publiques doit s’inscrire dans une
perspective de développement durable. Ainsi, « améliorer la gouvernance, c'est-àdire la manière dont la société résout ses problèmes et satisfait ses besoins
collectivement, est au cœur des stratégies gouvernementales visant à concilier
prospérité économique cohésion sociale et progrès environnemental.» 2
La recherche de la performance peut se décliner en trois niveaux, le premier niveau,
celui de l’outcome est global, il se traduit par l’application du développement durable
dans ses trois composantes. Le deuxième niveau est celui de l’output ; il se
concrétise par la recherche de l’efficacité des mesures prises ou des prestations
effectuées. Le troisième niveau, celui de l’efficience, s’attache à améliorer le
fonctionnement interne des administrations et à fournir les prestations au meilleur
rapport qualité/coût.
Efficience
Objectifs
Ressources
(inputs)
Processus
Prestations/
Produits
(outputs)
Résultats /
impacts sur la
collectivité
(outcome)
Efficacité
Réalisation des
objectifs
2
. Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001
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Outcome et développement durable.
Le but central de la politique et des administrations est de produire des effets
favorables sur le bien-être de la société. Les bases légales devraient ordinairement
y contribuer. Selon l’OCDE l’outcome devrait être mis sur pied d’égalité avec
l’efficacité et l’efficience pour réaliser une bonne gouvernance. La mesure de
l’outcome ne peut pas se satisfaire des résultats des élections pour juger de
l’amélioration du bien-être, elle a besoin d’indicateurs spécifiques fondés sur des
méthodes macro-économiques, statistiques et sur l’évaluation des politiques
publiques.
Les collectivités publiques se doivent de respecter les trois volets du développement
durable : environnemental, social et économique, aussi bien lorsqu’elles produisent
elles-mêmes des prestations que lorsqu’elles les confient à d’autres acteurs ; le
cadre de fonctionnement des partenariats que les collectivités publiques mettent en
place doit en tenir compte.
Output et recherche de l’efficacité3
Les concepts d’efficacité (rapport entre le résultat obtenu et l’objectif poursuivi, soit
optique fondée sur l’output) et d’efficience (rapport entre le résultat obtenu et les
moyens consommés, soit optique fondée sur les inputs) sont centraux dans tout
système de gestion et revêtent des formes plus complexes pour les organisations
publiques que pour les entreprises.
Pour les entreprises privées, le problème de l’efficacité ne se pose guère puisque
qu’on considère que les lois du marché (jeu de l’offre et de la demande) y conduisent
automatiquement et que les entreprises peuvent mesurer leur performance grâce à
la réalisation de profits. Dans le contexte des collectivités publiques, au contraire,
l’atteinte des objectifs d’efficacité se trouve au centre de l’objectif qu’elles
poursuivent. Il s’agit, pour elles, d’assurer l’efficacité des prestations qu’elles offrent
en faveur des bénéficiaires.
Il serait toutefois abusif de considérer que le caractère public d’une institution lui
confère l’infaillibilité dans la définition de l’intérêt général et que le caractère privé
d’un acteur signifie obligatoirement qu’il n’agit qu’en fonction du profit à court terme.
3
Efficacité ( en anglais effectivness) : Degré d’atteinte des objectifs, c'est-à-dire mesure selon
laquelle les prestations (produits, outputs) atteignent les effets souhaités. Ce terme se rapproche de
celui de la performance. On répond à la question « faisons nous les justes choses ». La mesure de la
performance est l’utilité pour les usagers ou la collectivité. Ce concept est proche de l’objectif posé par
les normes ISO 9000-2000. Ce concept est plus important politiquement que l’efficience ou la
productivité car faire des choses inadaptées, même de manière efficiente amène une mauvaise
utilisation des moyens.
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Input et amélioration de l’efficience 4
Les nombreux efforts consentis dans les collectivités publiques pour améliorer leur
performance vont très largement dans le sens d’une rationalisation de leur
fonctionnement afin d’économiser les moyens mis en œuvre (optique fondée sur les
inputs). Certains en ont même fait une règle disant que les collectivités publiques
devaient se conformer aux modes de fonctionnement des entreprises privées afin
d’améliorer leur efficience.
C’est bien en premier lieu dans cette optique que s’inscrivent la plupart des
propositions connues sous le vocable de nouvelle gestion publique5. La remise en
cause de la gestion administrative aboutit à plusieurs propositions qui visent à
réaménager le fonctionnement des collectivités publiques. Les principales d’entre
elles vont dans le sens d’une redéfinition du rôle (et du partage des tâches) dévolu à
l’Etat et au secteur privé, de la déréglementation, d’une régénération de la pratique
budgétaire, d’une réorientation des services offerts vers le marché, dune
décentralisation et d’un assouplissement des modes de gestion et rémunération.
Cependant, hormis le fait que la mesure de l’efficience est plus difficile à réaliser
dans le secteur public en raison de la complexité des services et des biens qu’elle
produit, les conditions institutionnelles qui président à leur fonctionnement les
empêchent de fonctionner de la sorte.
Comme on peut le voir, ces principes conduisent à une réflexion proche de celle de
l’objet de notre étude, la question que nous devons nous poser est de savoir si les
partenariats entre le secteur public et les acteur privés sont à même d’améliorer la
gouvernance.
Définition du partenariat public-privé (PPP).
sur le même plan.
pertinente les contours du partenariat public-privé ; de ce fait, nous avons tenté de
déterminer des critères de définition adéquats et de fixer les bornes en fonction de
4
Efficience (en anglais: efficiency): Rapport entre les inputs et les outputs, prestations par rapport
aux coûts et/ou avantages par rapport aux sacrifices. L ?efficience correspond dans beaucoup de cas
à la productivité. Simplement, il s’agit de bien faire les choses. L’efficience est importante mais elle
doit être appliquée aux prestations adaptées aux problèmes (faire des choses justes). Ne pas faire les
choses justes, même si elles sont bien faites, remet fondamentalement en cause l’action des
collectivités publiques. L’efficacité est donc plus importante que l’efficience ; le choix de la stratégie
devance la bienfacture. Par exemple, dans le domaine scolaire, introduire des classes à plus grands
effectifs font monter l’efficience (coûts par élève plus bas) mais pas l’efficacité, soit l’atteinte des
objectifs de formation et d’éducation.
5
D. Osborne et T. Gaebler “Reinventing Government - How the Entrepreneurial Spirit is transforming
the Public-Sector”, 1993
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plusieurs critères ; nous considérons comme partenariat au sens étroit les activités
effectuées en commun par le secteur public et des acteurs privés par ailleurs
indépendants les uns des autres pour lesquelles les décisions stratégiques sont
prises en commun, le financement et les risques financiers (ou les profits) sont
répartis, la production et la gestion opérationnelle pouvant être également partagée.
Les expériences de PPP dans le monde.
Le PPP est largement répandu outre-Atlantique depuis fort longtemps, il s’est tout
particulièrement développé dans le domaine de l’urbanisme. Dès les années 1950,
des organismes privés se sont alliés avec les autorités pour favoriser la
restructuration des centres-villes en déclin. Une nouvelle impulsion a été donnée par
le gouvernement R. Reagan et, à sa suite, les théoriciens de la nouvelle gestion
publique.
En Europe, en général, de nombreuses expériences de PPP sont réalisées. Ces
partenariats sont plus fréquents pour les prestations non obligatoires des pouvoirs
publics. Ils portent sur des domaines très diversifiés comme, par exemple, les
équipements économiques (ports, halles d’exposition, incubateurs d’entreprises),
sportifs et culturels, la promotion urbaine (à l’exemple du projet « Partner für
Berlin »), l’organisation de manifestations, d’animations, de foires et de marchés, la
promotion touristique et des activités de loisirs (sports et culture), l’action sociale (à
l’exemple du projet d’insertion sociale en Irlande), la gestion de l’environnement et
des déchets, l’approvisionnement en eau, énergie et télécommunications, la
réalisation d’infrastructures de transports (parkings, ports, aéroports), la coopération
transfrontalière, etc. Dans le secteur du marché du travail, l’ouvrage de l’OCDE 6
donne de nombreux exemples de partenariats dans différents pays. Ces partenariats
réunissent souvent collectivités publiques, associations, milieux économiques et
instituts de formation. Le Conseil de l’Europe recommande la conclusion de
partenariats publics-privés dans les opérations de rénovation urbaine dans sa
« charte de la Ville »,
En France, pour des objets spécifiques, les collectivités locales peuvent conclure des
contrats adaptés comme les délégations de services publics (concessions,
affermages) ou prendre part au capital de sociétés d’économie mixte, les SEM. Ces
procédés juridiques permettent de concilier l’intervention publique et les principes du
libéralisme.
6
Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001
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Objectifs d’une démarche PPP
La mise en place de PPP permet de concourir à plusieurs objectifs clairement
exprimés dans les principes du NPM tout en garantissant que les intérêts de la
collectivité soient pris en compte.
Déléguer l’opérationnel afin de se consacrer plus intensément au
stratégique.
Ce principe, qui est parfois traduit par « piloter et non ramer » signifie que les
pouvoirs publics devraient s’attacher à fixer des lignes directrices et des objectifs et
contrôler l’atteinte de ces objectifs – et donc de jouer un rôle d’incitateur, de
catalyseur et de médiateur - et non réaliser eux-mêmes les prestations. Le PPP est
bien une des manières d’y parvenir.
Accroître la capacité d’investissement.
« Le partenariat permet à l’Etat de bénéficier des apports du privé, prenant la forme
aussi bien de moyens financiers importants nécessaires à l’investissement que de
savoir-faire précieux en période de crise budgétaire des collectivités.» 7
Augmenter l’efficience dans la réalisation des tâches.
Le souci d’augmenter l’efficience se traduit par la volonté de produire à moindres
coûts et de réaliser des économies d’échelle. Ces objectifs peuvent être atteints
grâce à la collaboration intercommunale ou avec des partenaires privés.
Assurer l’accès au savoir-faire du secteur privé.
On voit souvent dans le PPP un moyen de pallier le déficit de compétences des
collectivités publiques.
« Les contraintes techniques sont souvent un critère de choix déterminants : la
complexité et la technicité de certaines activités peuvent nécessiter le recours à une
entreprise privée spécialisée.» 8
Améliorer l’adaptation aux changements technologiques.
Le PPP permet de mieux faire face aux mutations technologiques accélérées et
d’augmenter la capacité de réactivité, d’adaptabilité, de qualité et d’ajustement
permanent à la demande du secteur public.
7
Pierre-Louis Manfrini « Convention et contrat : des outils de mise en œuvre du PPP » in Le
partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement,
Jean Ruegg, Stefan Decooutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.
8
Isabelle Chatrie et Jean-Michel Uhaldeborde.(Ed.) Le partenariat public-privé et le développement
territorial. Le Monde éditions, Paris, 1996.
Page 13 sur 86
Moderniser les modes de gestion du secteur public.
Le partenariat avec le secteur privé stimule le renouveau du service public en y
introduisant des techniques de management qui sont habituellement le fait des
acteurs privés.
Décloisonner la réalisation des prestations.
Les administrations publiques connaissent des structures sectorielles qui rendent
difficile la réalisation de prestations complexes et transversales. Grâce au PPP, il est
possible de privilégier des approches horizontales respectant les techniques de
gestion de projets.
Simplifier et accélérer les processus de prise de décision.
Dès l’instant où l’on se meut dans le droit privé, les contraintes du cadre légal et
réglementaire sont atténuées, les processus de décision sont plus rapides, plus
flexibles et moins procéduriers.
Grâce à cela, les collectivités publiques « peuvent mieux faire face à l’urgence, à la
diversité ou à la nécessité d’actions épisodiques ou éphémères pour lesquelles
l’administration, trop rigide, est démunie ou embarrassée.» 9
Mieux adapter l’offre à la demande.
Les acteurs privés étant mieux au courant de la demande sur les marchés, le
partenariat avec eux évite que l’offre dépasse la demande ou soit inadaptée aux
besoins.
Stimuler le développement économique.
« Le partenariat peut aider à identifier les zones de synergie entre les activités
fondées sur les connaissances et les compétences locales, ouvrant ainsi de
nouvelles opportunités de développement économique dans un contexte d’intense
compétition globale.» 10
Améliorer l’image.
L’existence de partenariats public-privé permet aux collectivités publiques de diffuser
une image de modernité et d’ouverture et de s’assurer une meilleure présence
médiatique.
9
F. De Closet (1989)., cité par Ruegg J. « première approche du PPP » in Le partenariat publicprivé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement », Jean Ruegg,
Stefan Decooutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.
10
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Le PPP dans quatre villes suisses
Transports publics
Développement et
promotion économique
Equipements
Culture, loisirs et sports
Animation, organisation
de manifestations
Formation
Domaine social
Sécurité
Services industriels
Communication
Luzern
Winterthur
Urbanisme et
construction
Freiburg
Lausanne
Les villes-test (Fribourg, Lausanne, Lucerne et Winterthur) ont toutes engagé des
expériences qui peuvent entrer dans la définition du partenariat ; ces expériences
touchent les domaines de l’urbanisme, de la construction d’équipements et de
logements, de la culture, des loisirs et des sports, de la promotion économique, du
social et de la communication.
Les exemples de partenariat touchent un très large champ d’action et les formes
possibles de partenariat sont très nombreuses. Parmi les domaines les plus
prometteurs, se situent ceux qui font intervenir de nombreux acteurs publics et privés
dont les intérêts sont complémentaires.
x
x
x
Les transports publics sont souvent gérés au sein de
sociétés séparées avec forte participation financière des
collectivités publiques
x
x
x
x
x
x
x
On trouve dans cette catégorie la plupart des projets de
PPP. Comme les villes ne sont pas soumises par des
obligations légales à être actives dans ces domaines, les
initiatives locales sont nombreuses.
x
x
x
X
x
Souvent des subventions.
Beaucoup de participations financières associées à des
contrats de prestations et des moyens de contrôle.
Prévention de la violence et sécurité lors de manifestations
x
x
x
Urbanisme et aménagement du territoire.
Très répandus dans les pays anglo-saxons, les partenariats dans ce domaine ont
pour but de réaliser une urbanisation consciente et dynamique. Grâce à l’apport des
investisseurs privés, des opérations de grande envergure deviennent possibles
comme celles qui concernent la rénovation urbaine et l’aménagement des friches
Page 15 sur 86
industrielles. Ce domaine est considéré comme très prometteur par le Conseil de
l’Europe qui préconise le partenariat public-privé pour les opérations de
réaménagement des centres-villes dans sa Charte de la ville.
En Suisse, les pratiques de collaboration entre secteur public et acteurs privés sont
très répandues car l’élaboration de plans de quartiers permet d’obtenir d’autres
règles que celles prévues dans les plans d’aménagement. « L’instrument du plan de
quartier est relativement proche du principe du droit de superficie ou de la
concession. Son élaboration implique qu’il y ait discussion et négociation entre le
développeur et le secteur public. Une fois que le plan est accepté et légalisé, le
secteur public perd l'essentiel du contrôle de sa réalisation.» 11
Plusieurs exemples de partenariat public-privé ont pu être recensés dans ce domaine
(Jardins de Pérolles à Fribourg, réaménagement « Tribschen Stadt » à Lucerne,
projet de réhabilitation « Arch Areal » et « Fortuna Obertor » à Winterthur) et ont
abouti à des résultats satisfaisants. Dans la plupart de ces cas, le partenariat s’est
mis en place de manière pragmatique, sans que des conditions claires sur les rôles
respectifs des acteurs aient été mis en place.
Il apparaît que ces opérations ont effectivement conduit à une meilleure adaptation
des projets aux besoins, même si les pouvoirs publics ont du insister pour défendre
les intérêts collectifs de long terme (conformes aux principes du développement
durable) face à des investisseurs privés soucieux essentiellement de l’immédiate
rentabilité des opérations immobilières. Or, en tant que représentants démocratiques
de la population, les acteurs publics doivent éviter à ce que les objectifs privés
prennent le pas sur les intérêts collectifs. Par conséquent, leur position dans les
groupes de conduite doit être forte. Cette position forte est particulièrement
nécessaire dans la phase de planification et de réalisation des projets ; l’exploitation
peut, sans grands dommages, être confiée au secteur privé.
Infrastructures de transports.
Pour ce qui concerne les transports publics, urbains et régionaux, des sociétés
anonymes réunissant secteur public et opérateurs privés sont la règle. Le
financement de ces sociétés dépend largement du secteur public mais l’exploitation
est la plupart du temps de nature privée. Cette pratique se justifie par l’ampleur des
investissements et de l’importance du chiffre d’affaires et du personnel employé. Les
collectivités publiques exercent leur influence par le biais de leur représentation
statutaire dans les instances dirigeantes des sociétés.
Le rôle des pouvoirs publics est dominant, notamment sur le plan financier
(couverture des déficits, fixation des prix des transports, etc). Les intérêts que
doivent défendre les pouvoirs publics sont ceux de l’accès au service public et le
maintien de prestations parfois non rentables.
En revanche, la gestion gagne à être effectuée sur base privée en raison de la
spécificité technique de l’activité. Des avantages sont attendus en matière de qualité
11
Jean Ruegg, Stéphane Découtère et Nicolas Mettan, le partenariat public-privé, un atout pour
l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement ? PPUR 1994
Page 16 sur 86
et de souplesse de la gestion, ainsi que davantage de dynamisme sur le plan du
marketing.
Environnement et assainissement.
Dans une optique de développement durable, les collectivités publiques ont à
défendre le maintien d’un environnement sain. Elles sont en outre confrontées à un
rôle légal en la matière (Loi fédérale sur l’environnement).
La protection contre les éléments naturels, l’entretien des forêts, la correction des
cours d’eau font partie des tâches des collectivités publiques. Entre également dans
ce domaine, la résolution du problème de la gestion des déchets qui nécessite
l’apport de différents acteurs publics et privés, comme on peut le voir dans l’exemple
du recyclage des téléphones portables. Le recours à des partenariats s’impose en
raison de la technicité des prestations et de la nécessité de pouvoir disposer d’une
zone d’apport suffisamment grande (question de la taille critique). L’attention des
pouvoirs publics doit se porter à l’équité sociale (contrôle des prix des prestations
d’élimination) et économique (éviter des positions dominantes de la part des
opérateurs).
Promotion économique.
Les collaborations entre les collectivités publiques et les associations
professionnelles font partie du quotidien. Les nombreuses aides octroyées à la
création d’entreprises, les services rendus dans le domaine de la gestion et de la
promotion des produits, l’appui fourni dans les démarches administratives par les
divers acteurs nécessitent un partenariat permanent qui, s’il n’est
qu’exceptionnellement formalisé par des conventions ou des contrats, est bien réel.
La recherche d’un développement durable implique d’améliorer l’attractivité des
régions et de faciliter la régénération du tissu économique en offrant des conditions
favorables à la croissance des entreprises et à une offre d’emplois diversifiés. Dans
cette optique, le transfert technologique des institutions de formation et de recherche
vers les entreprises est un exemple-type de potentiel d’application du partenariat
public-privé.
Dans ces conditions, le partenariat public-privé semble particulièrement bien adapté
au développement endogène et à la valorisation des atouts régionaux. L’exemple de
la ville de Winterthur est intéressant à cet égard ; il mérite de faire école pour
d’autres villes.
Hormis la mise en commun des efforts d’accueil et de marketing, l’apport de moyens
financiers publics et privés permet de réaliser des investissements de grande
envergure (ports, halles d’exposition et centres de congrès, incubateurs
d’entreprises) comme on a pu le voir dans les villes analysées (Palais de Beaulieu,
Luzerner Messe).
Page 17 sur 86
Le partenariat entre le secteur public et les acteurs privés est également
indispensable pour l’organisation de manifestations et de foires ainsi que pour
l’animation dans les centres-villes. Les accords de collaboration n’ont pas toujours un
caractère formel.
Promotion touristique, culturelle, sportive et des activités de loisirs.
Traditionnellement, les Offices de tourisme exercent leur activité avec l’aide
financière et logistique des collectivités publiques, exploitent des équipements et
gèrent des sites touristiques. Des exemples marquants et de grande envergure sont
nombreux, notamment en France.
Comme pour la promotion économique, le partenariat public-privé s’impose lors de
démarches marketing, lors d’organisation de manifestations et d’animations, etc. Le
statut privé conféré aux acteurs en charge de ces domaines facilite l’accès au
sponsoring et donne la souplesse nécessaire à l’organisation d’évènements.
L’apport du secteur public est cependant indispensable pour la mise à disposition
des équipements et pour le soutien financier à des activités déficitaires de nature.
C’est dans ce sens que sont intervenues avec succès les collectivités publiques du
Grand-Fribourg (projet CORIOLIS), de Lucerne (KKL, centre culturel et de congrès)
et de Lausanne (Casino de Montbenon).
Activités dans les domaines de la santé et du social.
Les principes du développement durable demandent que des efforts soient faits en
faveur d’une société solidaire.
Les organisations bénévoles se sont toujours beaucoup investies dans les domaines
de la santé et du social. Dès lors, la question qui se pose est de coordonner et de
rendre performante l’activité de ces associations tout en leur garantissant un cadre
leur permettant de conserver leur vocation.
Afin de répondre à ces deux catégories d’objectifs, la tendance va vers la conclusion
de contrat de partenariat qui préservent l’autonomie des contractants mais incluent
des moyens de contrôle de l’accessibilité aux prestations pour tous, de la gestion
financière et de l’atteinte d’objectifs prédéfinis (mandats de prestations).
Les activités entrant dans ce cadre sont nombreuses et diverses, elles vont de
l’accueil de la petite enfance à la prise en charge des personnes nécessiteuses ou
malades.
Approvisionnement.
La délégation de tâches d’approvisionnement au secteur privé est à la mode. La
privatisation touche particulièrement le secteur de l’électricité et de l’eau. La
Page 18 sur 86
tendance est la création de sociétés commerciales ce qui se justifie par l’ampleur des
pouvoirs publics restent représentés dans les conseils d’administration, mais la
gestion de ces unités est autonome.
Les dangers d’une telle délégation sont pourtant présents (voir les problèmes issus
de la privatisation des marchés de l’électricité et de l’eau aux Etats-Unis et en
Angleterre), ce qui implique que des « garde-fous » soient mis en place.
Le partenariat public-privé peut constituer un avantage s’il permet d’éviter des maux
fonctionnements ou apporter des solutions innovantes et respectueuses de
l’environnement comme le sont, le concept « Heatbox » et le projet « Hard » mis en
place à Winterthur.
Bilan et recommandations.
Il résulte des expériences analysées que les pouvoirs publics qui le pratiquent sont
généralement satisfaits des partenariats engagés avec les acteurs privés.
L’instauration d’un partenariat public-privé devrait permettre aux collectivités
publiques d’atteindre mieux des objectifs qu’elles ont définis. Dans cette optique, et
en reprenant les considérations faites en introduction de cette étude, on peut poser
les objectifs suivants et les considérer dans une systématique SWOT :
Objectifs
Avantages/
Inconvénients/risques
opportunités
Assurance d’une
meilleure
gouvernance
Accélération du processus
de décision
-Perte de démocratie (perte de pouvoir des
législatifs)
-Risque d’émergence de contre-pouvoirs
incontrôlés
-Affaiblissement du rôle des pouvoirs publics,
risque d’opacité démocratique
-Non-respect des principes éthiques propres
au secteur public
-Egalité de traitement pas garantie
-Sécurité du droit pas assurée
Assurance d’une
meilleure
gouvernance
Décharge les collectivités
publiques des tâches
opérationnelles
-Perte de contrôle sur des organismes qui
mènent leur vie propre.
-Difficulté de contrôler si le privé se comporte
conformément aux contrats
-Risque de capture du régulateur par
l’opérateur et que le privé « utilise » le public à
son avantage
-Négligence des aspects de long terme
(sécurité, qualité des prestations,
investissements de modernisation insuffisants,
etc.)
Page 19 sur 86
Objectifs
Amélioration de
l’efficacité
Avantages/opportunités
Possibilité de mieux satisfaire les
besoins, augmentation du choix pour
les consommateurs
Risque quel les privés exploitent des
niches rentables et laissent aux
collectivités publiques les prestations
non rentables
Risque de distorsion de concurrence,
de suprématie des grands sur les
petits et de monopolisation ou
d’oligopolisation par les privés
Meilleure adaptation de l’offre à la
demande, meilleur calibrage des
prestations offertes
Amélioration de
l’efficience
Meilleure allocation des ressources
Utilisation de meilleures techniques de
management, plus souples et flexibles
Permet de mieux réaliser des tâches
complexes et transversales grâce à la
gestion par objectifs
Lorsque les prestations sont vendues,
le risque est grand que les prix fixés
deviennent discriminatoires pour la
population la moins aisée, manque de
vision sociale
Il n’est pas certain que l’efficience des
privés soit meilleure que celle du public
Risque que les principes éthiques
propres au secteur public ne soient
pas respectés
Probable amélioration de la productivité
du travail et diminution des coûts grâce
aux économies d’échelle réalisées et
aux synergies mises en œuvre
Transfert de
savoir-faire
Accès au savoir-faire des privés
Utilisation de méthodes plus innovantes
Les collectivités publiques risquent de
dépendre des acteurs privés qui
détiennent le savoir-faire
Permet de mieux faire face aux
changements technologiques
Avantages
financiers
Atténuation de la contrainte budgétaire
Perte démocratique
Economies de coût
Risque de privatisation des bénéfices
et de transfert des pertes sur le
secteur public
Accès aux ressources plus facile,
accroissement de la capacité
d’investissement
Les collectivités publiques risquent de
dépendre des acteurs privés qui
détiennent une partie importante des
moyens financiers nécessaires à
l’accomplissement de la tâche qui leur
a été confiée
Souplesse, possibilité plus grande pour
conclure des sponsorings
Page 20 sur 86
Les possibilités de réaliser des projets en partenariat public-privé sont très
nombreuses et les avantages qui peuvent en être tirés très intéressants. Le bilan
global qui ressort de cette analyse est positif mais recèle un certain nombre de
dangers qui ne doivent pas être sous-estimés. Le montage de telles opérations est
relativement complexe et des précautions doivent être prises afin que les intérêts
collectifs puissent être valablement défendus par les collectivités publiques. « Une
collectivité publique ne peut pas se permettre d’aborder le PPP en dilettante. Elle doit
s’y préparer en anticipant les problèmes et les opportunités à venir, compte tenu de
ses objectifs et de l’intérêt qu’elle poursuit.» 12
Dans un vrai partenariat, les pouvoirs publics doivent composer avec les acteurs
privés et ne pas attendre d’eux qu’ils réalisent simplement des tâches sous leur
contrôle (ce qui correspondrait à une opération d’outsourcing dans laquelle le
partenaire public serait le principal acteur, celui qui donne les ordres, le privé un
simple agent d’exécution). Les partenaires doivent être sur pied d’égalité et
poursuivre, chacun, les objectifs qui leur sont propres ; le secteur public doit défendre
l’intérêt général, les acteurs privés leurs intérêts particuliers. « Un projet n’a de
chances de réussir que si ses objectifs sont définis dans le domaine de
recouvrement des objectifs propres des partenaires.» 13
Cette concordance d’intérêts n’est pas toujours facile à harmoniser, elle demande un
respect mutuel et une grande confiance réciproque. Une opération de partenariat ne
peut se mettre en œuvre que si la transparence et la communication entre
partenaires tiennent une place privilégiée.
Souvent, les partenariats s’engagent spontanément, sans qu’une réflexion
approfondie sur les avantages et les risques ne soient vraiment pesés. Notre
proposition va dans le sens d’une formalisation claire des intérêts et des objectifs des
parties par exemple dans une charte éthique. Cette charte devrait mettre en exergue
les effets de synergie attendus et leurs conséquences pour les partenaires.
Nous avons également pu constater que les partenariats ne disposaient pas toujours
d’un soubassement juridique solide, que les statuts des collaborations étaient peu
clairs et que les formes de partenariat étaient disparates, voire peu adaptées aux
projets. Notre proposition est de solidifier les partenariats par la mise en place de
conventions définissant précisément les compétences de décision de chaque acteur,
l’organisation prévue, le partage des tâches envisagé, la répartition des risques et
des bénéfices, les instruments de contrôle à mettre en place, les processus
d’adaptation à prévoir en cas de conflits ou de réaménagements rendus nécessaires
par l’évolution du projet, les règles à appliquer en cas de non-respect des conditions
fixées, les conditions de résiliation (anticipée ou à terme), de reconduction ou de
liquidation.
12
Ruegg
J. « Première approche du PPP » in le partenariat public-privé, un atout pour
l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J., Decoutère S. et Mettan N.
(Ed.), PPUR, 1994.
13
Noisette P. « PPP et marketing urbain » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement
du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J, Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR,
1994.
Page 21 sur 86
Parmi les conditions opérationnelles favorables figure la nécessité de bien définir
l’organisation envisagée. Nous relevons les points suivants :
- « Le partenariat doit disposer pour sa mise en oeuvre d’un management unique
et reconnu par tout les partenaires, limité à l’objet et à la durée du projet, et doté
d’une autorité réelle (professionnelle et morale en tous cas, éventuellement
juridique).» 14
- Les partenariats doivent disposer d’une direction politique et d’un organe
technique bien séparés. Les responsabilités doivent être partagées clairement
entre les niveaux de décision.
- Les tâches doivent être clairement définies dans un cahier des charges. Seul un
contrat précisant clairement quels sont les compétences, les apports effectués
par chaque partenaire, les devoirs et les responsabilités des acteurs, fixant des
modalités de contrôle et disposant de clauses de dénonciation du contrat peut
protéger les collectivités publiques en cas de non-respect des engagements de la
part de leurs partenaires. « Il s’agit d’anticiper les risques inhérents à la formule
de PPP retenue. Ainsi toute formule de PPP devrait avoir une base contractuelle
qui formaliserait la manière de gérer l’échec quoi peut être du soit au
manquement d’une partie soit à la mauvaise évaluation d’un risque.» 15
Perspectives.
Les perspectives de développement de partenariats entre secteur public et acteurs
privés sont importantes et prometteuses dans une optique de développement
durable, d’amélioration de l’efficacité et de l’efficience des pouvoirs publics. Ces
opérations peuvent toucher une large majorité de domaines d’action des collectivités
publiques, notamment ceux qui ne correspondent pas à des actions régaliennes de
l’Etat.
Les partenariats ne sont pas une solution de facilité mais représentent une extension
des moyens à disposition des collectivités publiques pour concourir au bien-être de la
population.
Si peu de réponses univoques peuvent être données grâce à la théorie et que les
formes que peuvent prendre les partenariats public-privé restent diverses, il est en
revanche possible d’apprendre des expériences réalisées quelles sont les bonnes
pratiques à retenir. La connaissance des projets effectués pourrait permettre de
découvrir des perspectives innovantes d’application et contribuer à vouer un soin
particulier dans le montage et la conduite de ces opérations. Dans ce sens, la
création d’une plateforme d’information, telle qu’elle existe au Canada pourrait être
utile16 .
14
Noisette P. et Vallérugo F., Le marketing des villes, Editions d’organisation, Paris 1996.
15
Ruegg
l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J. , Decoutère S. et Mettan N.
(Ed.), PPUR, 1994.
16
www.ippp.org.
Page 22 sur 86
RAPPORT FINAL
1. Introduction.
1.1 Enjeux des collectivités publiques
Les collectivités publiques sont appelées à fournir à leurs populations des services
de plus en plus nombreux et de meilleure qualité afin de soutenir la concurrence qui
réside entre elles. La densité d’infrastructures et de services publics fait partie
également des facteurs d’attractivité pour les habitants et les entreprises. Or, il est
difficile pour les collectivités publiques de répondre à une demande croissante alors
que les moyens financiers dont elles disposent deviennent plus rares.
Sur le plan général, l’action des collectivités publiques doit s’inscrire dans une
perspective de développement durable. Ainsi, « améliorer la gouvernance, c'est-àdire la manière dont la société résout ses problèmes et satisfait ses besoins
collectivement, est au cœur des stratégies gouvernementales visant à concilier
prospérité économique cohésion sociale et progrès environnemental.» 17
1.2 Outcome, efficience, et efficacité
La recherche de la performance peut se décliner en trois niveaux, le premier niveau,
celui de l’outcome est global, il se traduit par l’application du développement durable
dans ses trois composantes. Le deuxième niveau est celui de l’output ; il se
concrétise par la recherche de l’efficacité des mesures prises ou des prestations
effectuées. Le troisième niveau, celui de l’efficience, s’attache à améliorer le
fonctionnement interne des administrations et à fournir les prestations au meilleur
rapport qualité/coût.
Efficience
Objectifs
Ressources
(inputs)
Processus
Prestations/
Produits
(outputs)
Résultats /
impacts sur la
collectivité
(outcome)
Efficacité
Réalisation des
objectifs
17
. Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001
Page 23 sur 86
Outcome et développement durable.
Le but central de la politique et des administrations est de produire des effets
favorables sur le bien-être de la société. Les bases légales devraient ordinairement
y contribuer. Selon l’OCDE l’outcome devrait être mis sur pied d’égalité avec
l’efficacité et l’efficience pour réaliser une bonne gouvernance. La mesure de
l’outcome ne peut pas se satisfaire des résultats des élections pour juger de
l’amélioration du bien-être, elle a besoin d’indicateurs spécifiques fondés sur des
méthodes macro-économiques, statistiques et sur l’évaluation des politiques
publiques.
Les collectivités publiques se doivent de respecter les trois volets du développement
durable : environnemental, social et économique, aussi bien lorsqu’elles produisent
elles-mêmes des prestations que lorsqu’elles les confient à d’autres acteurs ; le
cadre de fonctionnement des partenariats que les collectivités publiques mettent en
place doit en tenir compte.
Output et recherche de l’efficacité18
Les concepts d’efficacité (rapport entre le résultat obtenu et l’objectif poursuivi, soit
optique fondée sur l’output) et d’efficience (rapport entre le résultat obtenu et les
moyens consommés, soit optique fondée sur les inputs) sont centraux dans tout
système de gestion et revêtent des formes plus complexes pour les organisations
publiques que pour les entreprises.
Pour les entreprises privées, le problème de l’efficacité ne se pose guère puisque
qu’on considère que les lois du marché (jeu de l’offre et de la demande) y conduisent
automatiquement et que les entreprises peuvent mesurer leur performance grâce à
la réalisation de profits. Dans le contexte des collectivités publiques, au contraire,
l’atteinte des objectifs d’efficacité se trouve au centre de l’objectif qu’elles
poursuivent. Il s’agit, pour elles, d’assurer l’efficacité des prestations qu’elles offrent
en faveur des bénéficiaires.
Il serait toutefois abusif de considérer que le caractère public d’une institution lui
confère l’infaillibilité dans la définition de l’intérêt général et que le caractère privé
d’un acteur signifie obligatoirement qu’il n’agit qu’en fonction du profit à court terme.
18
Efficacité ( en anglais effectivness) : Degré d’atteinte des objectifs, c'est-à-dire mesure selon
laquelle les prestations (produits, outputs) atteignent les effets souhaités. Ce terme se rapproche de
celui de la performance. On répond à la question « faisons nous les justes choses ». La mesure de la
performance est l’utilité pour les usagers ou la collectivité. Ce concept est proche de l’objectif posé par
les normes ISO 9000-2000. Ce concept est plus important politiquement que l’efficience ou la
productivité car faire des choses inadaptées, même de manière efficiente amène une mauvaise
utilisation des moyens.
Page 24 sur 86
Input et amélioration de l’efficience 19
Les nombreux efforts consentis dans les collectivités publiques pour améliorer leur
performance vont très largement dans le sens d’une rationalisation de leur
fonctionnement afin d’économiser les moyens mis en œuvre (optique fondée sur les
inputs). Certains en ont même fait une règle disant que les collectivités publiques
devaient se conformer aux modes de fonctionnement des entreprises privées afin
d’améliorer leur efficience.
C’est bien en premier lieu dans cette optique que s’inscrivent la plupart des
propositions connues sous le vocable de nouvelle gestion publique20. La remise en
cause de la gestion administrative aboutit à plusieurs propositions qui visent à
réaménager le fonctionnement des collectivités publiques. Les principales d’entre
elles vont dans le sens d’une redéfinition du rôle (et du partage des tâches) dévolu à
l’Etat et au secteur privé, de la déréglementation, d’une régénération de la pratique
budgétaire, d’une réorientation des services offerts vers le marché, dune
décentralisation et d’un assouplissement des modes de gestion et rémunération.
Cependant, hormis le fait que la mesure de l’efficience est plus difficile à réaliser
dans le secteur public en raison de la complexité des services et des biens qu’elle
produit, les conditions institutionnelles qui président à leur fonctionnement les
empêchent de fonctionner de la sorte.
l’objet de notre étude, la question que nous devons nous poser est de savoir si les
partenariats entre le secteur public et les acteur privés sont à même d’améliorer la
gouvernance.
1.3 Définition du partenariat public-privé (PPP).
sur le même plan.
pertinente les contours du partenariat public-privé ; de ce fait, nous avons tenté de
déterminer des critères de définition adéquats et de fixer les bornes en fonction de
19
Efficience (en anglais: efficiency): Rapport entre les inputs et les outputs, prestations par rapport
aux coûts et/ou avantages par rapport aux sacrifices. L ?efficience correspond dans beaucoup de cas
à la productivité. Simplement, il s’agit de bien faire les choses. L’efficience est importante mais elle
doit être appliquée aux prestations adaptées aux problèmes (faire des choses justes). Ne pas faire les
choses justes, même si elles sont bien faites, remet fondamentalement en cause l’action des
collectivités publiques. L’efficacité est donc plus importante que l’efficience ; le choix de la stratégie
devance la bienfacture. Par exemple, dans le domaine scolaire, introduire des classes à plus grands
effectifs font monter l’efficience (coûts par élève plus bas) mais pas l’efficacité, soit l’atteinte des
objectifs de formation et d’éducation.
20
Page 25 sur 86
plusieurs critères ; nous considérons comme partenariat au sens étroit les activités
effectuées en commun par le secteur public et des acteurs privés par ailleurs
indépendants les uns des autres pour lesquelles les décisions stratégiques sont
prises en commun, le financement et les risques financiers (ou les profits) sont
répartis, la production et la gestion opérationnelle pouvant être également partagée.
1.4 Le New Public Management
Les reproches les plus couramment adressés aux administrations et aux autorités
sont les suivants : surcharge des chefs par la gestion de détail, objectifs
politiquement peu clairs, faible focalisation sur les clients, manque de souplesse,
séparation des responsabilités envers les ressources et les domaines spécialisés,
manque de transparence des coûts, faible marge de manœuvre pour les
collaborateurs.
La remise en cause de la gestion administrative par Osborne et Gaebler effectuée
dans leur ouvrage “Reinventing Government - How the Entrepreneurial Spirit is
transforming the Public-Sector” 21 aboutit à plusieurs propositions qui visent à
réaménager le fonctionnement des collectivités publiques.
Parmi ces propositions, celle de mieux séparer le stratégique et l’opérationnel figure
en bonne place. Le recours au partenariat public-privé va dans ce sens, il peut être
vu comme un aiguillon capable d’améliorer le fonctionnement propre des collectivités
publiques en le rapprochant de celui du secteur privé.
Le contenu du NPM peut être résumé en 7 propositions :
Redéfinir le rôle dévolu à l’Etat et au secteur privé : il s’agit de concentrer
l’effort de l’Etat sur ses tâches essentielles (défense nationale, police et
justice, éducation, santé, infrastructures générales et péréquation sociale);
en assouplissant la limite entre le secteur public et le secteur privé. L’Etat
doit piloter, non exécuter des tâches, ainsi les monopoles publics doivent
être cassés, les services publics mis en concurrence avec le secteur privé.
Une partie des tâches doit être confiée (p. ex. par contrats en soustraitance) au secteur privé, l’administration se contentant de surveiller
l’atteinte des objectifs. D’autres prestations sont à laisser aux associations
et fondations privées, que l’Etat est chargé d’encourager. Les usagers
doivent se responsabiliser, ne pas tout attendre de l’Etat et prendre en
charge les éléments de leur vie quotidienne. Pour les domaines restant de
21
Page 26 sur 86
compétence publique, il s’agit de rapprocher leur gestion de celle du
secteur privé en éclatant l’administration en unités autonomes (fondations,
agences semi-publiques) et en les gérant au moyen de systèmes de
responsabilité financière comme celui de l’enveloppe budgétaire.
Déréglementer, ne légiférer qu’en connaissance des effets : avant de
légiférer, il est préconisé de tenter de mieux connaître les effets des lois et
des programmes sociaux, en pratiquant des analyses a priori d’efficacité
des politiques et en contrôlant les impacts des politiques menées
(développement de
l’évaluation
législative
et
des
analyses
coûts/avantages, recours aux audits externes afin de rendre neutre la
critique).
Régénérer la pratique budgétaire : cela signifie maximiser les revenus en
valorisant les prestations offertes (par exemple en les vendant ou en
développant le principe du pollueur-payeur) et simplifier la procédure
budgétaire en passant d’un vote de détail au vote global en fonction
d’objectifs définis. Préconiser la signature de contrats, assouplir la règle
de l’annalité et permettre le transfert de charges d’un poste à l’autre. Afin
d’atteindre ces objectifs, il s’agit de développer une comptabilité
analytique permettant d’exprimer la vérité des coûts.
Réorienter les services offerts vers le marché : il s’agit de se rapprocher
des besoins de la population (clients et non plus administrés) en
développant le marketing public et l’information, d’offrir des alternatives,
des choix aux clients, de stimuler leur participation et leur collaboration.
Gouverner en fonction d’objectifs qualitatifs et quantitatifs, non de
réglementations : seul le résultat compte, les moyens d’y parvenir sont
laissés à la libre appréciation des managers. Les collectivités publiques
ont pour tâche de prévenir les besoins et les problèmes, elles fixent
clairement les objectifs et les conditions-cadre d’exécution des tâches et
en contrôlent la réalisation. Concrètement, il s’agit de conclure des
mandats de prestation qui laissent les mains libres aux unités en matière
de procédures. Le contrôle se borne à apprécier les résultats obtenus sur
la base de critères prédéfinis ne relevant pas de la gestion financière. La
gestion fondée sur des mandats de prestations donne aux différents
départements ou directions des compétences accrues dans
l’accomplissement des tâches.
Décentraliser, combattre la hiérarchie par la participation et le travail
d’équipe : il s’agit de mieux appliquer le principe de subsidiarité. Les mots
clés sont : assouplir la hiérarchie (surtout en allégeant les structures
intermédiaires), favoriser l’innovation et responsabiliser davantage les
unités opérationnelles. Il est question de passer d’une gestion
procédurière et parcellaire à une gestion par objectifs globalisante et
participative.
Briser le système de rémunération : la classification des fonctions doit être
simplifiée, les salaires ne sont plus déterminés à l’avance par classes de
Page 27 sur 86
fonction mais selon les conditions du marché, la rémunération aux
performances est introduite.
l’objet de notre étude, notamment en ce qui concerne le mode de gouvernance et du
partage des tâches entre le secteur public et les acteurs privés.
Les craintes que soulève l’application de ces principes sont celles d’une réduction du
contrôle démocratique sur l’action publique. La focalisation quasi-exclusive sur
l’output risque de laisser dans l’ombre la volonté du peuple d’assurer l’égalité de
traitement et la sécurité du droit.
Un autre problème important est certainement celui du financement des prestations
par des prix de vente couvrant les coûts. En effet, certaines prestations risquent de
devenir inaccessibles à certains usagers, soit parce qu’elles ne sont pas rentables,
soit parce que leur prix en interdirait l’accès à une partie des “clients”. L’application
du principe de couverture des charges par des recettes est certainement favorable à
l’efficience financière, moins à l’efficacité socio-économique.
La nécessité pour les collectivités publiques d’être davantage à l’écoute des besoins
de leurs “clients” ne fait pas de doute; le marketing public peut être d’une grande
utilité dans l’élaboration des politiques publiques et le manque d’orientation
« marché » une des principales tares des administrations. Dans cette optique, le
développement d’alternatives et d’initiatives privées n’est pas à rejeter pour autant
que le secteur privé ne choisisse pas de ne fournir que les prestations intéressantes,
laissant à l’Etat les tâches de second ordre.
On peut globalement considérer que la plupart des principes proposés par D.
Osborne et T. Gaebler trouvent une réponse dans l’application du partenariat publicprivé.
1.5 Conclusion
« Dans un premier temps, le partenariat public-privé visait à résoudre les problèmes
de production de services publics en échappant aux contraintes propres au secteur
public, et on a pu y voir, à juste titre, un mécanisme de double relâchement des
contraintes, financières et réglementaires. Mais les facilités de la gestion privée ont
montré leurs limites, d’abord en ce que, dans un contexte de décentralisation et de
liberté contractuelle, les élus ont fait l’apprentissage souvent douloureux de leur
responsabilité gestionnaire mais aussi parce que dans la transformation de la gestion
publique, ils ont fait aussi l’apprentissage de leur responsabilité politique et, de fait,
de l’absence d’outils précis permettant de leur donner les bases d’une bonne
évaluation des logiques partenariales tant dans leurs productions que dans leurs
effets. Le partenariat est aujourd’hui, moins une facilité qu’un surcroît d’exigence
pour les collectivités locales. On a souvent abordé le rapport public-privé à travers
une vision restreinte selon laquelle la collectivité publique cherche à assurer un
service public au meilleur prix, quand la firme tend à maximiser son profit.» 22
22
Page 28 sur 86
Dans ce contexte, le présent projet répond aux objectifs suivants :
- déterminer les types de projets pour lesquels un partenariat public-privé (PPP) est
pertinent, et le cas échéant quel type de partenariat,
- réaliser un état des lieux des pratiques, problèmes et solutions dans quatre
agglomérations suisses,
- déterminer les exigences envers le secteur public (compétences et instruments)
s’il entend garantir un développement de qualité et durable dans le cadre de
partenariats toujours plus nombreux avec le secteur privé,
- établir des recommandations à l’attention des responsables communaux.
Afin d’analyser ces éléments, nous avons pratiqué une double approche, elle se
traduit par une première partie du présent rapport axé sur l’analyse de la
bibliographie et sur des comptes-rendus d’expériences réalisées à l’étranger.
La deuxième partie du rapport contient le résultat des études de cas effectuées dans
quatre villes suisses : Fribourg, Lausanne, Lucerne et Winterthur. Deux niveaux
d’analyse ont été abordés : dans un premier temps, nous avons répertorié les
collaborations que les dites villes entretiennent avec le secteur privé, puis approfondi
quelques exemples particulièrement intéressants.
La troisième partie du rapport, conclusive, n’a pas la prétention de donner des
recommandations uniformes pour la réalisation de partenariats entre collectivités
publiques et secteur privé mais, plus modestement, de mettre en exergue quelques
conseils pratiques et concrets visant à faciliter la mise en place de telles opérations.
Page 29 sur 86
2 Le partenariat public-privé, analyse de la littérature.
2.1 Historique.
« Le recours à la sphère privée est apparu dès l’antiquité pour la construction des
cités et des voies gallo-romaines, c’est au moyen âge et surtout à partir du 17ème
siècle, sous l’impulsion de Colbert que le partenariat public-privé a connu un essor
significatif.
Le partenariat public-privé a pris sa pleine dimension au 19ème siècle avec
l’apparition des grands réseaux électriques et des chemins de fer, des canaux, des
ponts, etc. » 23
Ainsi, en Allemagne, au début du siècle passé, la moitié des entreprises du domaine
de l’énergie et le tiers du domaine des transports étaient des entreprises mixtes.
« Au début du 20ème siècle, on a assisté à un mouvement de reflux du partenariat
public-privé lié notamment à une certaine hostilité des communes envers le secteur
privé qui s’est traduite par le développement du socialisme municipal et la
légalisation de certaines activités de nature économique des communes.» 24
Si, en Europe, le PPP perdait du terrain, il perdurait aux Etats-Unis, voire même se
développait. L’exemple le plus connu est celui de la Ville de Pittsburgh qui, dans les
années 40 a rassemblé les milieux économiques et politiques afin de faire face aux
problèmes liés à sa mono-structure basée sur l’industrie du fer et des graves
problèmes d’environnement que cette activité engendrait. Plusieurs sociétés furent
créées avec comme objectif de revitaliser le lieu de production Pittsburg et de
favoriser la diversification économique.
On peut comprendre cette divergence d’évolution entre le vieux continent et
l’Amérique si on prend en compte la différence de perception du rôle de l’Etat entre
ces deux parties du monde et l’importance accordée aux Etats-Unis à l’initiative
privée.
Le terme partenariat public-privé est devenu populaire à la suite d’une déclaration du
Président Carter qui le définissait comme signifiant une politique de développement
urbain pilotée par l’économie de marché.
Avec le mouvement qui a suivi la diffusion du célèbre ouvrage de D. Osborne et T.
Gaebler, 25 le PPP est devenu une idéologie et s’est traduite dans des programmes
23
24
25
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politiques. Le développement des forces du marché a été encouragé par un
allégement de la réglementation du secteur privé et une attribution de moyens de
financement publics parallèlement à des investissements privés. C’est sous
l’impulsion du Président R. Reagan aux USA et du Premier-Ministre M. Thatcher en
Angleterre que le PPP s’est étendu dans ces pays.
« Aux Etats-Unis, des partenariats se constituent dans la quasi-totalité des domaines
de la vie communautaire … (régénération urbaine, formation professionnelle et
éducation, partenariat université/entreprise, logements sociaux), … à tous les
niveaux de l’administration et sous des formes allant du conseil stratégique à la
gestion et à la mise en œuvre de projets ». 26 Cependant, le domaine privilégié est
resté l’urbanisme ; les organismes privés prenant souvent part aux opérations
d’aménagement du territoire, alors qu’en Europe c’est avant tout l’exécution de
tâches du secteur public qui a été déléguée aux privés.
2.2 Justification d’une démarche PPP.
« Il n’est pas suffisant de voir à la source du partenariat la limite des capacités
budgétaires publiques … il n’est pas suffisant non plus d’y voir la nécessité pour les
entreprises de conquérir des marchés qui ne sont pas directement solvables.» 27
En effet, le PPP présente d’autres avantages importants pour les collectivités
publiques comme pour les acteurs privés.
a) Pour les collectivités publiques, les arguments favorables au PPP sont les
suivants :
1. Déléguer l’opérationnel afin de se consacrer plus intensément au stratégique.
La mise en place de PPP permet de concourir à un des objectifs clairement exprimés
dans les principes du NPM tout en garantissant que les intérêts de la collectivité
soient pris en compte.
2. Accroître la capacité d’investissement.
« Le partenariat permet à l’Etat de bénéficier des apports du privé, prenant la forme
aussi bien de moyens financiers importants nécessaires à l’investissement que de
savoir-faire précieux en période de crise budgétaire des collectivités.» 28
26
Dommergues P., Gardin N. Les stratégies internationales des métropoles régionales, l’exemplede
Sttrasbourg, Syros Alternatives Paris, 1989
27
Patrice Noisette et Franck Vallérugo, Le marketing des villes, Editions d’organisation, Paris 1996
28
partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de
l’environnement, Jean Ruegg, Stefan Decooutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.
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3. Augmenter l’efficience dans la réalisation des tâches.
Le souci d’augmenter l’efficience se traduit par la volonté de produire à moindres
coûts et de réaliser des économies d’échelle. Ces objectifs peuvent être atteints
grâce à la collaboration intercommunale ou avec des partenaires privés.
4. Assurer l’accès au savoir-faire du secteur privé.
On voit souvent dans le PPP un moyen de pallier le déficit de compétences des
collectivités publiques. Le partenariat permet d’assurer l’accès au savoir-faire du
secteur privé.
« Les contraintes techniques sont souvent un critère de choix déterminants : la
complexité et la technicité de certaines activités peuvent nécessiter le recours à une
entreprise privée spécialisée.» 29
5. Améliorer l’adaptation aux changements technologiques.
Le PPP permet de mieux faire face aux mutations technologiques accélérées et
d’augmenter la capacité de réactivité, d’adaptabilité, de qualité et d’ajustement
permanent à la demande du secteur public.
6. Moderniser les modes de gestion du secteur public.
Le partenariat avec le secteur privé stimule le renouveau du service public en y
introduisant des techniques de management qui sont habituellement le fait des
acteurs privés.
7. Décloisonner la réalisation des prestations.
Les administrations publiques connaissent des structures sectorielles qui rendent
difficile la réalisation de prestations complexes et transversales. Grâce au PPP, il est
possible de privilégier des approches horizontales respectant les techniques de
gestion de projets.
8. Simplifier et accélérer les processus de prise de décision.
Dès l’instant où l’on se meut dans le droit privé, les contraintes du cadre légal et
réglementaire sont atténuées, les processus de décision sont plus rapides, plus
flexibles et moins procéduriers.
« Les méthodes de travail utilisées supposent que l’on s’éloigne de la lourdeur
bureaucratique (multitude de réunions auxquelles participent le plus souvent des
représentants sans réels pouvoirs de décision) pour des formules qui impliquent
directement des décideurs de toutes les parties ». 30
29
30
Dommergues P., Gardin N. Les stratégies internationales des métropoles régionales, l’exemple de
Strasbourg, Syros Alternatives Paris, 1989
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Grâce à cela, les collectivités publiques « peuvent mieux faire face à l’urgence, à la
diversité ou à la nécessité d’actions épisodiques ou éphémères pour lesquelles
l’administration, trop rigide, est démunie ou embarrassée.» 31
9. Mieux adapter l’offre à la demande.
Les acteurs privés étant mieux au courant de la demande sur les marchés, le
partenariat avec eux évite que l’offre dépasse la demande ou soit inadaptée aux
besoins.
10. Stimuler le développement économique.
« Le partenariat peut aider à identifier les zones de synergie entre les activités
fondées sur les connaissances et les compétences locales, ouvrant ainsi de
nouvelles opportunités de développement économique dans un contexte d’intense
compétition globale.» 32
11. Améliorer l’image.
L’existence de partenariats public-privé permet aux collectivités publiques de diffuser
une image de modernité et d’ouverture et de s’assurer une meilleure présence
médiatique.
b) Pour le secteur privé, les avantages avancés sont les suivants :
1. Améliorer la rentabilité.
Grâce à l’extension du champ d’action généré par le partenariat, des économies
d’échelle peuvent être réalisée et la rentabilité économique s’améliorer et se
régulariser si des contrats sont conclus sur le long terme. L’utilisation des capacités
productives est meilleure et moins influencée par la conjoncture.
2. Elargir les marchés.
Le soutien du secteur public permet d’ouvrir et de mettre en œuvre des projets qui
n’auraient, sinon, pas de chance d’être réalisés.
3. Améliorer l’image.
Les entreprises qui pratiquent des PPP réalisent un gain en termes d’image et se
renforcent face à leurs concurrents.
31
F. De Closet (1989)., cité par Ruegg J. « première approche du PPP » in Le partenariat publicprivé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement », Jean Ruegg,
Stefan Decooutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.
32
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2.3 Les partenaires, leurs motivations.
« Le partenariat public-privé fait intervenir des acteurs dont les buts et le mode de
fonctionnement sont différents. Le PPP implique que chaque système d’acteurs
conserve sa propre identité, ses propres intérêts, son propre rayon d’action et ses
propres ressources tout en partageant les risques et les chances des opérations
effectuées en commun.» 33
« Pour qu’une opération de partenariat se mette en place, il faut que les deux parties
cherchent dans la collaboration quelque chose de spécifique et d’irréductible que
l’autre désire mais n’a pas. Le PPP qui, par définition, repose sur une adhésion
volontaire, suppose un avantage mutuel des partenaires associés dans l’action
commune.» 34
Un partenariat public-privé implique donc que chaque partie prenante trouve un
avantage à la collaboration ; il doit y avoir convergence d’intérêts malgré le fait que
chaque acteur continue à fonctionner selon ses propres objectifs, objectifs qui
peuvent s’allier, mais ne doivent pas obligatoirement se confondre.
a) Attitude des collectivités publiques.
« Pour les acteurs publics, ce ne sont souvent pas les prestations (output) qui sont
l’objectif, mais les effets qui en résultent. La finalité est externe : il s’agit d’accroître la
satisfaction des besoins sociaux, ce qui se traduit par des objectifs multiples. La
pluralité sinon la multitude d’objectifs caractéristiques de toute administration est un
obstacle majeur à une organisation réelle de la délégation, déconcentration ou
décentralisation.»35
« L’engagement de l’acteur public est difficile. Il doit tenter d’agir au nom d’un intérêt
général qui ne se laisse pas toujours aussi facilement appréhender que l’intérêt
privé. Il se retrouve ainsi, parfois, à défendre des objectifs à moyen et long terme,
contre ceux à court terme de l'entrepreneur.» 36
Pour les fonctionnaires impliqués dans une opération de partenariat, il s’agit d’avoir
le courage de dépasser leur mission qui est de respecter les lois pour devenir proactifs et de prendre des risques. De ce fait, le personnel des collectivités publiques
craint d’entrer dans un partenariat public-privé et de ne pas pouvoir y défendre
l’intérêt public qu’il se doit de respecter.
33
34
35
Gilbert P. « Le contrôle de gestion dans les organisatons publiques », Editions d’organisation, Paris,
1980
36
Jean Ruegg « Formes du PPP » in Le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du
territoire et la protecion de l’environnement, Jean Ruegg, Stefan Decoutère et Nicolas Mettan (Ed.).
PPUR, 1994.
Page 34 sur 86
b) Attitude des acteurs privés.
On considère communément que les acteurs privés ont pour motivation la recherche
du profit et privilégient les objectifs à court terme. Cependant, « si les organisations
privées n’ont pas de finalités sociales ou plutôt - pour risquer ce néologisme
commode - sociétales, elles n’en ont pas moins un rôle sociétal incontestable mais
celui-ci est le sous-produit de leur activité et non leur guide » Ainsi, « des
organisations privées se réclament de plus en plus souvent de l’intérêt général,
argument public par essence, parfois par simple hypocrisie, parfois avec sincérité :
entreprises culturelles, associations de développement économique, opérations
d’aménagement ou réalisation de grands équipements urbains, etc. » 37
Il existe, par exemple, « un nombre croissant d’associations privées qui poursuivent
des fins solidaires et altruistes (bénévolat, par exemple), sans aucun mandat
législatif ni recours aux bureaucraties rationnelles.» 38
Pour entrer dans un PPP, les acteurs privés ont besoin d’un certain nombre de
garanties de la part des collectivités publiques : la formule envisagée doit être
compatible avec leurs intérêts économiques, les investissements doivent pouvoir être
amortis, les frais de fonctionnement couverts et l’entreprise doit réaliser un bénéfice.
A l’inverse, les entreprises peuvent bénéficier du fait que l’Etat peut être appelé à
introduire une disposition d’exclusivité, même si celle-ci conduit à modifier les règles
de la concurrence à l’intérieur d’une branche industrielle, en offrant un statut
privilégié au privé qui se lance dans le PPP.
3 Vers une définition du partenariat public-privé.
Les limites du partenariat public-privé sont difficiles à définir et les formes que
peuvent prendre les collaborations entre le secteur public et les acteurs privés sont
multiples ; il s’agit d’en fixer les bornes en fonction de plusieurs critères ; nous en
avons retenu sept :
-
Processus de décision.
Définition d’objectifs.
Production des prestations.
Gestion opérationnelle.
Financement, partage des risques et des bénéfices.
Controlling, critères de réussite.
Forme juridique.
3.1 Processus de décision (niveau stratégique).
37
38
Gilbert P. « Le contrôle de gestion dans les organisatons publiques », Editions d’organisation, Paris,
1980
Page 35 sur 86
Il s’agit de savoir si les décisions sur les prestations à fournir sont prises par le
secteur privé ou le secteur public. Si les deux parties sont impliquées égalitairement
dans le processus de décision (consensus entre les collectivités publiques et les
partenaires privés) et en dépendance mutuelle nous considérons que l’accord relève
du partenariat public-privé. En revanche, si le secteur public achète des prestations
existantes telles quelles sur le marché, on n’est pas en présence d’un PPP.
3.2 Définition d’objectifs.
La collaboration avec le secteur privé peut s’appuyer sur une définition des objectifs
souhaités par les pouvoirs publics (buts à atteindre, objectifs stratégiques ou
opérationnels) dans ce cas on est en présence d’un PPP. La forme dépend du type
de contrat, elle peut revêtir celle d’un mandat de prestations.
3.3 Production des prestations (niveau opérationnel).
La production des prestations est en principe faite par le partenaire privé ; toutefois
elle se réalise, dans les projets PPP, en collaboration étroite avec les services
publics. Il devrait s’agir de prestations adaptées aux besoins du secteur public.
3.4 Gestion opérationnelle.
Si les deux partenaires sont mutuellement responsables de l’opérationnel on est en
présence d’un PPP. Lorsque la gestion opérationnelle est déléguée entièrement au
secteur privé, sans droit de regard du secteur public, on est plutôt en présence d’une
privatisation.
3.5 Financement, partage des risques et des bénéfices.
La mixité du financement devrait aussi être la règle. Si une subvention fixe est
accordée il ne s’agit pas d’un partenariat. Afin de pouvoir parler de partenariat, le
financement doit être mixte et attribué sous condition de réalisation d’objectifs prédéfinis. Il en découle que les investissements et les risques financiers ne devraient
pas incomber à un seul des partenaires ; ils devraient être partagés.
3.6 Controlling, critères de réussite.
Dans les cas de PPP, les pouvoirs publics doivent pouvoir mesurer l’atteinte des
objectifs au moyen d’un ensemble de critères (financiers et non-financiers)
respectant les notions d’efficience et d’efficacité.
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3.7 Forme juridique.
La diversité des modes de collaboration se traduit par de multiples formes juridiques
qui peuvent marquer les relations entre les collectivités publiques et les acteurs
privés. Il n’y a pas toujours signature de contrats et les contrats ne contiennent pas
toutes les clauses de la collaboration.
En envisageant les formes de collaboration de manière progressive, on peut
distinguer différents types de délégation dont une partie seulement sont de vrais
partenariats public-privé et allant de la gestion directe à la création de sociétés plus
ou moins indépendantes de l’Etat.
1. La gestion directe.
Si la collectivité publique assume le service elle-même, et qu’elle ne sépare pas la
gestion du service dans sa structure organisationnelle de son administration ni dans
ses finances, on est en présence de gestion directe. En résumé, dans le cadre de
ses attributions légales et de son autonomie, la commune agit elle-même et finance
par ses ressources son activité et assume les risques.
2. La création d’un établissement public autonome (régie autonome.)
Il s’agit d’une des conséquences de la décentralisation de l’activité étatique, soit la
délégation de tâches étatiques à des organismes distincts de l’administration
centrale. Ces organismes peuvent relever du droit public (commune) ou du droit privé
(société anonyme ou concessionnaire). Ces organismes décentralisés jouissent
toujours de l’autonomie tels les caisses de Compensation, les CFF, PTT ou encore la
CNA.
Ainsi, lors de la création d’un établissement public autonome, cela permet à une
corporation de droit public de créer une structure organisationnelle propre,
dépendant par exemple de la commune, qui en assure les risques financiers, mais
avec une certaine autonomie de décisions et des rentrées financières propres
(utilisateur-payeur). Ce type d’établissement permet d’alléger le mode de
fonctionnement de l’administration du service malgré qu’elle entre dans un
partenariat de droit public. Selon nous, cette forme de gestion n’entre pas non plus
dans un partenariat public-privé.
3. La délégation contractuelle.
Si la loi l’y autorise, il arrive fréquemment que les pouvoirs publics confient tout ou
partie de la production de prestations à des acteurs privés en conservant la
responsabilité politique (contracting out ou sous-traitance).
L’acteur qui s’est vu confier la tâche a le droit et le devoir d’exercer la compétence
déléguée en respectant la loi et la Constitution, de façon à assurer la continuité du
service délégué. Il est, dans cette mesure, soumis à surveillance, dans l’exercice de
la tâche confiée, tout en conservant une liberté d’organisation, certes limitée. En
effet, il n’a par exemple pas le droit de fixer de manière autonome les prix de ses
prestations et les services sont rémunérés selon un tarif. En résumé, l’acteur privé
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exerce une compétence en son nom, mais pour le compte de l’Etat suite à
l’attribution de marchés publics par contrat, selon le droit des obligations.
Il faut noter que la délégation contractuelle est très développée en Suisse et que
dans la plupart des cas, les collectivités publiques concluent des contrats avec des
entreprises ou des particuliers pour des achats de biens et services tels quels sur le
marché, à des conditions semblables à celles qui ont cours dans le domaine privé.
On ne peut pas, dans ces cas, parler de partenariat public-privé.
Des contrats plus évolués peuvent être assortis de contraintes fixées par les pouvoirs
publics (mandats de prestations). Dans ce cas, les acteurs poursuivent leurs propres
buts en respectant un cadre fixé (obligations formelles) à l’avance. Avec cette forme
de contrats, on s’approche du partenariat public-privé.
4. L’affermage (gérance).
Dans le cas particulier de l’affermage, la collectivité publique finance les
équipements et les confie à une entreprise privée pour une durée déterminée limitée
à 20 ans en moyenne. L’entreprise se rémunère auprès des usagers et paie une
redevance fixe à la commune. Communément, on appelle ce type de contrat de
« gérance », tel par exemple pour un théâtre municipal, une buvette d’un stade de
football, etc.
La maîtrise des objectifs est partagée mais non commune et les risques financiers
partagés entre l’entreprise et la commune, l’entreprise prenant en général le risque
principal. La première reçoit les équipements de la collectivité et a la charge de les
exploiter et de les maintenir en bon état de fonctionnement à ses risques et périls.
5. La concession.
La concession est un acte administratif mixte, soumis à requête, qui confère à une
personne (le concessionnaire) le droit et le devoir d’exploiter, en son propre nom et à
ses risques et profits, un service public sous contrôle de l’autorité (le concédant).
Cette forme de gestion permet le transfert des efforts financiers (nécessaires aux
investissements) sur un opérateur privé et de limiter le risque financier qui serait lié à
l’exploitation. En France, elle est fréquemment utilisée pour la gestion des services
d’eau potable.
La concession est une relation juridique complexe, dans laquelle le concessionnaire
et .l’autorité ont un certain nombre de droits et de devoirs réciproques, qui peuvent
être fixés par la loi, les règlements et le cahier des charges propres à chaque
concession.
Le concessionnaire, dans les limites des droits et des devoirs que lui imposent la loi
ou la concession, est libre de s’organiser et de tirer profit du service public qu’il
exploite. L’Etat dans un tel cas n’assume pas les risques quant à des déficits
résultants d’une mauvaise exploitation même s’il faut savoir qu’en pratique, de
nombreuses clauses de la concession en règle générale préviennent les risques ou
les reportent sur la collectivité, par exemple, par le biais de subventions. La
concession peut être de durée déterminée ou indéterminée.
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« Outre le rôle souvent limité du contrat, la collaboration entre le privé et l’Etat n’est
pas celle de partenaires, le privé étant un auxiliaire subordonné. D’ailleurs, sous
l’angle économique, il n’y a pas de partage du risque économique. Le
concessionnaire paye une redevance périodique fixée d’avance. C’est le
concessionnaire seul qui assume le risque économique. Certes, pour qu’il y ait
délégation du public au privé, il faut une convergence d’intérêts qui légitime le
transfert de tâches. Cependant, le délégataire agit plus comme un mandataire que
comme un associé.» 39
6. La création de sociétés séparées.
L’article 59 CCS permet à la Confédération et aux cantons, selon les dispositions de
droit public, de créer des établissements qui lui sont soumis et qui échappent aux
règles du Code civil ou du Code des obligations. Les communes peuvent également
intervenir dans de telles opérations.
Ces établissements peuvent revêtir la forme de coopératives, de sociétés anonymes
(lorsque l’activité est industrielle ou commerciale) ou de fondations ou associations
(lorsque l’activité est non-rentable par nature).
Dans cette forme de gestion, la commune confie la gestion du service public à une
société d’économie mixte ou semi-publique dont le capital est constitué par des fonds
publics et privés. C’est une société qui se charge de faire les investissements et
d’exploiter le service.
En droit français, vu l’interdiction faite aux collectivités publiques de participer à des
sociétés privées il a été créé une forme particulière de sociétés, les sociétés à
économie mixte (SEM). Les collectivités publiques participent au capital de la SEM à
hauteur d’au moins 50 %. Les SEM sont très nombreuses en France où la délégation
d’un service à une SEM y est souvent présentée comme l’exemple même du
partenariat. Mais la SEM est une structure ambiguë. « Le capital privé y est
minoritaire ; ni le risque ni le pouvoir n’y sont vraiment partagés. Les SEM souffrent
d’un contrôle très politique, ou à l’inverse de la confiscation du pouvoir par les
responsables techniques.» 40
A) Les sociétés anonymes
L’article 763 CO prévoit que « les dispositions concernant les sociétés anonymes ne
sont pas applicables aux sociétés ou établissements tels banques, caisses
d’assurances, entreprises électriques créés par des lois cantonales spéciales et
administrés avec le concours des autorités publiques, si le canton est
subsidiairement responsable de leurs obligations et encore que la totalité ou une
fraction du capital soit divisées en actions et fournies par des particuliers ».
39
l’environnement », Jean Ruegg, Stefan Decooutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.
40
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En pratique, de telles sociétés sont plutôt rares, car elles sont utilisées pour créer, en
réalité, des corporation d’établissements de droit public tout en associant .les
participants à leur financement et à leur gestion d’une manière qui ne serait guère
possible par une autre forme d’institution décentralisée.
A titre d’exemple, on citera la Banque cantonale vaudoise et la Banque cantonale du
Jura. Néanmoins, il faut savoir que parfois, mais de manière extrêmement rare,
qu’une ou plusieurs corporations de droit public créées sont de pures sociétés
anonymes soumises au CO, ce système étant notamment choisi pour la création de
sociétés intercantonales (à titre d’exemple, la Société Suisse des Salines du Rhin
Réunie SA).
B) Les coopératives
L’article 829 CO permet aux communautés de droit public poursuivant un but
coopératif de créer des sociétés coopératives, qui sont soumises au droit public de la
Confédération et des cantons et donc échappent au Code des obligations.
Néanmoins, il faut savoir que vu que des particuliers participent à la coopérative de
droit public de manière obligatoire, les statuts de ladite société ne peuvent déroger
aux principes fondamentaux du CO en la matière. Ainsi, selon .l’arrêt du Tribunal
Fédéral « Zentralverband Schweizeriscjer Milchproduzenten (A TF 101 1b 92/3) »
ces principes fondamentaux sont de favoriser les intérêts économiques des membres
(art. 828 CO), la non limitation du nombre des associés (art. 828 et 839 CO) et
l’égalité des associés entre eux, indépendamment du nombre de parts respectives,
soit le principe un associé correspond à une voix à l’assemblée générale (art. 854
CO)
C) Les fondations
La loi autorise la création de fondations de droit public, se caractérisant par rapport
aux fondations des articles 80 ss CCS, par leur mode de création et leur but, qui est
d’accomplir une tâche publique.
Comme pour une fondation de droit privé, la fondation de droit public est en réalité
constituée de biens rendus autonomes, de capitaux séparés des biens généraux de
l’administration et gérés par de organes particuliers : elle se distingue des
établissements par le fait que leurs prestations consistent principalement en des
versements de sommes en espèce. Les fondations fonctionnent sous la
responsabilité d’organes directeurs dans lesquels les collectivités publiques sont
représentées. Les fondations sont adaptées à la poursuite d’objectifs idéaux ; elles
sont fréquentes dans les domaines de la culture et du social.
Il faut néanmoins noter qu’à Genève, de nombreux établissements publics portent le
nom de fondation bien que ce nom ne corresponde pas à la réalité de leur structure
juridique.
D) Les associations de droit privé.
Dans les associations de droit privé, les collectivités publiques délèguent un service
à une structure de droit privé qu'elles financent par le biais de subventions, ce qui
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leur permet d’échapper aux règles de la comptabilité publique. Les collectivités
publiques peuvent conserver la maîtrise politique des objectifs conditionnée au
versement de subventions, mais doivent en général assumer les risques de perte de
contrôle de l’unité créée. On trouve fréquemment des associations dans les
domaines culturel et social, par exemple des clubs d’aînés, des crèches, etc.
3.8 Conclusion.
Il est très difficile de cerner le PPP d’une manière non-équivoque. Selon nous, un
partenariat doit se matérialiser par la création d’une société mixte et/ou la signature
d’un contrat ou d’une convention spécifique.
En classant par degré de partenariat croissant, on peut établir une liste des formes
possibles :
Type de contrat
Achats/mandats par contrats
Partenariat ou non
Pas de partenariat
Sous-traitance classique (outsourcing) Pas de partenariat
Subventionnement d’activités par le Pas de partenariat
secteur public sans contre-partie
déterminée à l’avance
Sous-traitance évoluée, attribution par Partenariat sous certaines conditions
conventions ou concessions, contrats
de gérance (affermage)
Création de sociétés mixtes
Partenariat sous certaines conditions
(sociétés anonymes, coopératives,
fondations, associations)
Sous-traitance
prestation
avec
mandats
de Partenariat
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4 Expériences de PPP à l’étranger.
4.1 Le cas des USA.
Les liens entre le secteur public et les acteurs privés aux Etats-Unis sont soit
simples, c’est à dire qu’ils se matérialisent par des contrats avec les entreprises
privées qui fournissent des services, soit complexes, c’est à dire comportant des
partenariats publics-privé qui ont très souvent pour but de faire renaître un centreville (PPPs).
« La privatisation consiste à demander à une entreprise d’exécuter des tâches
collectives (le ramassage des ordures ménagères par exemple) ; il a une forme
juridique très claire et simple. Les autorités locales (city ou country) demandent des
devis aux entreprises et signent un contrat avec l’une d’elle pour une période limitée.
Le principe est qu’une entreprise privée, tout en maximisant ses gains fera le travail
aussi efficacement que possible.
La forme de liaison public-privé la plus complexe (et souvent difficile à définir)
s’appelle PPPs aux USA. Il s’agit souvent d’ententes entre les deux secteurs, initiées
et dirigées par les entreprises, qui ont pour but principal le redéveloppement et la
renaissance des centres-villes en déclin.
Dès les années 1950, dans beaucoup de villes, l’élite commerciale a formé des
organismes privés de développement, contournant les chambres de commerce afin
de se concentrer sur le redéveloppement. Cette première vague d’activité s’est
concentrée sur la restructuration physique des centres villes à travers
l’aménagement territorial, la rénovation urbaine (euphémisme qui veut dire
l’abollission des taudis), la construction d’autoroutes urbaines, les équipements
culturels (musées, galeries, centres culturels stades pour les équipes
professionnelles, salles de réunion rues piétonnes, bureaux, centres commerciaux).
Durant cette première période, les groupes privés ont poussé les autorités locales à
fournir l’infrastructure et à améliorer le cadre physique du centre ville où se trouvaient
les commerces.
La deuxième phase des PPPs véritables ou formels, promus par les coalitions de
croissance ou les machines de croissance, a vu le jour au commencement des
années 1970 et continue à prendre des formes nouvelles aujourd’hui. Les agents
publics lançaient et participaient avec plus d’intensité aux PPPs. Les conditions
économiques et politiques ont forcé les autorités à chercher des partenaires dans le
privé. Les grandes villes et les villes moyennes étaient gravement atteintes par la
récession économique, la pression fiscale et la fuite des Blancs. Le gouvernement
central encourageait et quelquefois exigeait, la participation du privé pour les projets
qui avaient reçu les dotations UDAG (Urban Development Action Grants), Aussi, les
hommes d’affaires préféraient ils une plus grande participation publique dans les
projets locaux pour assurer la stabilité et l’appui financier dans le cas d’une faillite
éventuelle.
Page 42 sur 86
Les villes utilisent beaucoup de techniques pour encourager et appuyer le
développement privé. … Les premières années, la technique la plus connue était la
fourniture d’infrastructure (les routes, les trottoirs, les conduites principales d’eau), la
diminution des impôts, les actions municipales non imposables pour financer les
projets privés et la location avec bail des propriétés publiques aux groupes privés
(sans impôts à payer). Depuis les années 1970, d’autres moyens sont plus connus.
Les autorités locales offrent l’appui public mais hors-budget comme des dotations de
l’Etat Fédéral et les impôts spéciaux.» 41
4.2 Le cas de la France.
« Dès le début du siècle, un trait caractéristique du service public à la française est la
part détenue par la gestion dite indirecte ou déléguée par les collectivités publiques à
des partenaires privés.
Actuellement ces relations sont effectuées par un
mouvement législatif visant à moraliser et rendre transparentes des pratiques de
partenariat dont le principe même n’est pas remis en cause.» 42
Pour des objets spécifiques, les collectivités locales peuvent conclure des contrats
adaptés comme les délégations de services publics (concessions, affermages). Ce
procédé juridique permet de concilier l’intervention publique et les principes du
libéralisme économique puisque l’activité du service public est confiée à une
entreprise privée et assurée par elle selon les règles de la gestion privée mais sous
un étroit contrôle administratif.
Les collectivités locales ne sont en principe pas autorisées à participer directement à
des sociétés anonymes commerciales mais peuvent par contre prendre part au
capital de sociétés d’économie mixte, les SEM. Les SEM sont des sociétés
anonymes de droit privé associant dans leur capital des collectivités locales
majoritaires à de partenaires économiques ou financiers. Le principe est posé l’art 1
de la loi du 7 juillet 1983 : « les communes, les départements, les régions et leurs
groupements peuvent, dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par
la loi, créer des SEM pour réaliser des opérations d’aménagement, de construction,
pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour
toute autre activité d’intérêt général.» Les règles de création, d’organisation et de
fonctionnement des SEM sont en principe celles des sociétés anonymes. « Les
collectivités locales détiennent de 50 à 80 % du capital social et la majorité des voix.
Les missions à accomplir sont conférées par des contrats. La SEM est ainsi une
société qui associe des actionnaires publics et des actionnaires privés dans le cadre
d‘une société anonyme adaptée à cet effet.» 43 La SEM doit rester en permanence
sous le contrôle de ses actionnaires majoritaires que sont les collectivités locales.
D’autres formules existent : les Groupements d’intérêt public (GIP) créés par la loi du
juillet 1982 permettent d’associer des personnes morales de droit public et de droit
41
Bernier L.-L. : « Partenariat public-privé et reconquête urbaine aux Etats-Unis » in Partenariat
public-privé et développement territorial, OCDE, 2001.
42
43
Page 43 sur 86
privé dans plusieurs domaines qui peuvent s’étendre au développement local et
urbain.
Les exemples d’application tirés de la littérature française font apparaître de
nombreux partenariat dans le domaine de la promotion économique (gestion de
palais de congrès et de hall d’exposition, construction et gestion d’immobilier
d’entreprises, technopôles et pépinières d’entreprises, gestion de ports, assistance
aux PME, etc) et touristique (création de circuits touristiques, gestion d’équipements
touristiques, de centrales de réservation, exploitation de stations thermales, de
musées), de fourniture de prestations publiques (énergie notamment),
d’assainissement (centres de tri de déchets, exploitation de stations d’épuration,
etc.).
4.3 Le cas d’autres pays d’Europe.
En Allemagne, une société mixte assure la promotion de Berlin (Partner für Berlin),
engage des campagnes de communication, organise des expositions et fournit des
informations fondées et concrètes pour donner une image réaliste de la Ville. C’est
une Sàrl ; le sénat de Berlin la mandate pour élaborer et mettre en œuvre des
mesures de marketing.
En 1994, l’Irlande a mis en place un réseau de 38 partenariats visant à favoriser
l’insertion sociale – initiative reproduite dans plusieurs pays depuis – et a
recommencé l’expérience en 2000 en créant des conseils chargés de formuler des
stratégies de développement économique, social et culturel dans tous les comtés et
dans toutes le villes du pays.» 44
En Italie, près de 100 pactes territoriaux ont été conclus, axés généralement sur le
développement économique … Les partenaires jouent un rôle fondamental dans les
exercices de planification stratégique à travers les différents niveaux d’administration
afin d’élaborer et d’appliquer des politiques de développement plus intégrées et plus
efficaces « programmazione negoziata », ou planification en partenariat. 45
44
45
Page 44 sur 86
La « programmazione negoziata », ou planification en partenariat.» 46
La façon de formuler la politique de développement économique du sud de l’Italie a
été profondément modifiée dans les années 90 après l’échec de décennies
d’intervention. Une nouveau concept, exigeant une approche plus ascendante
(bottom up) du développement économique, a été inscrit dans la législation en
1996 : la « programmazione negoziata » ou planification en partenariat. Ce
changement d’approche a aussi été favorisé par des initiatives locales. Dès 1993,
plusieurs processus de coopération, comme « l’accord local de développement »
signé dans la province sicilienne de Caltanissetta, ont fait apparaître la nécessité de
faire prendre de nouvelles directions à l’élaboration de la politique pour le sud du
pays.
La planification en partenariat est une stratégie institutionnelle dont le but est
d’harmoniser les interventions économiques des acteurs publics et privés sur le
territoire. Elle exige que la politique publique identifie les priorités stratégiques des
zones locales et régionales, sélectionne les interventions assurant une mise en
œuvre cohérente de la politique, mette à disposition les ressources nécessaires et
établisse un calendrier approprié pour atteindre les objectifs à travers les niveaux
territoriaux. Une approche participative est adoptée afin de convier tous les
intéressés à déterminer les priorités locales et de tenir compte de leurs
préoccupations pour que l’intervention commune ait un impact optimal.
La planification en partenariat s’appuie sur plusieurs instruments. L’accord
institutionnel (intesa instituzionale di programma) prévoit des programmes
d’initiatives pluriannuels, qui permettent aux régions d’orienter l’investissement
public vers les projets prioritaires. Un accord de programme cadre (accordo di
programma quadro) spécifie les conditions d’exécution de cette intervention et le
rôle du gouvernement central, de la région, des autorités locales et du secteur privé.
Au niveau local, les instruments utilisés comprennent les pactes territoriaux (patti
territoriali) et les contrats de zone (contratti d’area) qui encouragent les acteurs
locaux à coopérer, définissent les priorités locales, coordonnent les investissements
publics et privés et stimulent le développement économique. Dans le cadre des
pactes territoriaux, des investissements (financés à 30 % par le secteur privé) sont
réalisés en faveur du développement de l’activité économique (industrie, agroindustrie, services et tourisme) et des infrastructures. Une version légèrement
différente, soutenue par l’UE (pactes territoriaux pour l’emploi), est également
utilisée en Italie (et dans d’autres pays) et permet d’étendre le champ d’action au
domaine social et au marché du travail. Les contrats de zone concernent des
régions présélectionnées, en restructuration industrielle et subissant une baisse
d’emploi considérable. Ils favorisent l’investissement par un large recours aux fonds
publics et la signature d’accords locaux sur la prise de mesures administratives
exceptionnelles.
46
Page 45 sur 86
En Europe, en général, ces diverses formes de partenariat peuvent servir de support
à des programmes de coopération interrégionale et décentralisée, notamment en
zones transfrontalières. Des conventions et accords ont été conclus pour les
faciliter.47
4.4 Le cas du Canada.
Au Canada, l’Institut pour le PPP de Montréal48 est un organisme sans but lucratif
voué à la promotion du partenariat public-privé comme une alternative pour améliorer
la prestation des services publics au Québec. Sa mission est de développer la
synergie nécessaire pour que les entreprises privées et les organismes
communautaires deviennent des partenaires actifs des administrations publiques.
Ainsi, il poursuit les objectifs suivants :
•
Sensibiliser les décideurs publics et privés ainsi que la population en général
aux avantages découlant du partenariat public-privé (PPP)
•
Développer et proposer des cadres de référence facilitant le développement
du PPP au Québec
•
Identifier et faire connaître les expériences de PPP dans le monde
L’Institut a défini trois grands principes pour guider son action :
•
Promouvoir des partenariats avantageux pour la collectivité
•
Intervenir de manière objective auprès des organismes publics
•
Favoriser l'innovation technologique et le développement économique
durable.
L’Institut a élaboré un cadre de référence servant de guide aux différentes formes de
partenariats. Il organise des colloques sur le partenariat, diffuse des informations
très complètes et élabore en partenariat des projets de développement
d’amélioration d’entretien et d’exploitation d’infrastructures en transports dans
l’optique du développement durable.
47
Convention de Madrid, accord de Karlruhe.
48
www.ippp.org
Page 46 sur 86
5 Principaux domaines d’action du PPP.
Les domaines d’action dans lesquels peut s’inscrire une démarche PPP sont très
diversifiés. De nombreuses sources bibliographiques illustrent des exemples
pertinents dans de nombreux pays. En ce qui concerne le monde anglo-saxon, les
opérations de rénovation et de promotion urbaine forment la plus grande partie des
partenariats ; sur le continent européen, les partenariats sont particulièrement
nombreux dans les domaines culturels et sociaux.
Nous pouvons déduire des exemples analysés que le PPP trouve sa place avant tout
dans des activités privées reconnues d’intérêt général mais ne faisant pas partie des
prestations obligatoires des collectivités publiques.
Comme le relève P. Moor, c’est dans les domaines où la Confédération où les
cantons n’assument pas la responsabilité première que peut le mieux se développer
la collaboration et le partenariat. Le partenariat peut aussi voir le jour lorsque le rôle
de l’Etat se limite à la surveillance des activités privées (par opposition au contrôle)
et à l’élaboration d’une réglementation cadre.» 49
Sur la base de la littérature, les principales opérations de partenariat peuvent être
classées dans les catégories suivantes :
5.1 Urbanisme et aménagement du territoire.
L’aménagement urbain est le domaine privilégié du partenariat dans le monde anglosaxon. En Europe, la charte de la Ville émise par le Conseil de l’Europe stipule que
« la collaboration entre secteur public et secteur privé est une composante de la
croissance et du développement de la ville. … Au niveau des collectivités locales,
cela s’est traduit notamment par des tentatives pour faire participer le secteur privé à
la poursuite d’objectifs publics, et par le fait de soumettre les services publics à la
concurrence.
… Traditionnellement, la fourniture et le développement des
infrastructures ont toujours été du ressort des pouvoirs publics. Toutefois, dans la
mesure où ces infrastructures profitent principalement à d’autres secteurs et où les
autorités locales ne sont pas toujours en mesure de financer l’amélioration de ces
infrastructures requises par le développement économique, un nouveau partage des
responsabilités doit pouvoir être envisagé dans ce domaine. Enfin, la collaboration
entre le secteur public et le secteur privé est essentielle dans les domaines
notamment de l’éducation et de la formation, des équipements sociaux, et de la
rénovation en partenariat des centres urbains.» 50
Les opérations d’urbanisme réunissent des collectivités publiques et des opérateurs
privés. Si la défense de l’intérêt de la société par les collectivités publiques est de la
nature même de leur action, les objectifs poursuivis par les opérateurs privés sont
49
P. Moor (1992) cité par Pierre-Louis Manfrini « Convention et contrat : des outils de mise en œuvre
du PPP » in Le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de
l’environnement », Jean Ruegg, Stefan Decoutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994
50
Charte de la Ville Conseil de l’Europe
Page 47 sur 86
davantage remis en cause. « Les cas les plus spectaculaires et les plus controversés
de partenariat public-privé comme ceux qui concernent l’urbanisme dans les
grandes villes ne se présentent pas dans l’arène publique simplement comme
porteurs d’intérêts égoïstes mais ils prétendent avec succès étayer leurs propositions
à la lumière d’une quelconque version du bien collectif. Ce phénomène
est étroitement lié au fait que les grands groupes privés sont toujours plus intéressés
aux avantages offerts par les villes … d’aucuns voient dans ces phénomènes un
danger pour la démocratie, dans le sens où des choix généraux sont confiés à des
acteurs privés sans légitimation démocratique. D’autres les perçoivent comme le
signe positif d’une nouvelle cohésion de la ville, qu’ils opposent d’ailleurs assez
souvent à l’Etat central.» 51
« C’est, dans une certaine mesure, le projet de l’acteur privé qui se substitue au plan
de la collectivité publique. Le glissement comporte des aspects positifs : par leur
sensibilité à l’évolution de la demande et la qualité de leur gestion, les acteurs privés
sont en mesure de produire des morceaux de ville mieux adaptés aux besoins, au
moins dans le court terme, que ce qu’aurait pu produire une planification parfois
élaborée de façon procédurière et figée. Mais cette tendance conduit aussi à
plusieurs évolutions plus contestables, parfois dangereuses : par une perte de vision
du long terme (que l’on doit rapprocher du niveau des taux d’intérêt réels) cette
libéralisation (ou déplanification, ou substitution du projet privé à la règle publique)
produit une dérégulation économique et une accentuation des cycles de
l’immobilier.» 52
« Le PPP est souvent associé à la famille de réflexions et de pratiques qui se sont
développées sous le label de nouvel urbanisme. Le nouvel urbanisme est
pragmatique, opérationnel, flexible. Il est révélateur d’une approche où la
consolidation technique et la validation politique d’un projet sont menés
conjointement, dès les premières phases de son élaboration. » 53
Ce type de pratiques est très étendu en Suisse où l’élaboration de plans de quartiers
permet d’obtenir d’autres règles que celles prévues dans les plans d’aménagement.
« L’instrument du plan de quartier est relativement proche du principe du droit de
superficie ou de la concession. Son élaboration implique qu’il y ait discussion et
négociation entre le développeur et le secteur public. Une fois que le plan est
accepté et légalisé, le secteur public perd l'essentiel du contrôle de sa réalisation.» 54
51
Luigi Bobbio « conséquences de l’organisation post-fordiste sur le fonctionnement de
l’administration » in « Le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la
protection de l’environnement », Sous la direction de Jean Ruegg, Stefan Decoutère et Nicolas
Mettan. PPUR, 1994.
52
Vincent Renard « contexte du PPP en France » in Le partenariat public-privé, un atout pour
l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement », Jean Ruegg, Stefan Decooutère et
Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.
53
Ruegg
J. « première approche du PPP » in Le partenariat public-privé, un atout pour
l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement », Jean Ruegg, Stefan Decooutère et
Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.
54
Page 48 sur 86
Le partenariat public-privé permet également la réalisation de programmes de
logements sociaux et familiaux en réunissant des fonds publics et privés permettant
d’augmenter considérablement l’ampleur des opérations.
5.2 Environnement
La protection contre les éléments naturels, le maintien de la qualité de
l’environnement, l’entretien des forêts, la correction des cours d’eau font partie des
tâches des collectivités publiques. Dans ce domaine d’activités également des
partenariats public-privé peuvent se développer.
Entre dans ce domaine, la résolution du problème de gestion des déchets qui
nécessite l’apport de différents acteurs publics et privés. Afin que ces partenariats
puissent se développer, il doit exister une base légale suffisamment large qui
permette notamment la prise en compte des acteurs privés, la garantie d’une zone
d’apport et l’obligation de déposer les déchets. Bien entendu, le PPP doit offrir des
solutions efficaces et plus efficientes que la gestion directe. Des précautions doivent
être prises afin de garantir l’équité sociale que ce soit dans le domaine du prix du
traitement, de la tarification ou de la protection de couches économiques faibles.
« C’est ce qui se passe souvent pour les services de traitement des déchets
ménagers ou de gestion de l’eau potable et de l’assainissement, auxquels les grands
groupes de gestion déléguée peuvent apporter, par leur dimension et leur
expérience, des capacités de recherche et un savoir-faire technique que peuvent
difficilement avoir des collectivités isolées.» 55
Un exemple intéressant de partenariat public-privé dans le domaine de
l’assainissement a été présenté à la septième Conférence des parties (COP7) de la
Convention de Bâle, organisée à Genève du 25 au 29 octobre 200456.
5.3 Infrastructures de transports.
Les enjeux relevant de la mobilité sont très lourds pour les ensembles urbains. Il
n’est pas surprenant que le partenariat se soit imposé comme un vecteur susceptible
de mieux faire face aux importants investissements nécessaires dans ce domaine.
Des collaborations existent depuis fort longtemps dans le cadre de la construction de
routes et d’ouvrages de génie civil.
Plus récentes sont les collaborations visant à résoudre les problèmes de parcage
dans les villes. Les collectivités publiques se sont alliées à des promoteurs privés
afin de créer et d’exploiter des parkings payants en zone urbaine.
55
56
Françoise Salamé : « le partenariat public-privé pour la gestion écologique des téléphones
portables usagers » in La Vie économique, no. 12-2004.
Page 49 sur 86
est la plupart du temps de nature privée. Les collectivités publiques exercent leur
influence par le biais de leur représentation statutaire dans les instances dirigeantes
des sociétés.
D’autres partenariats sont fréquents dans les infrastructures d’accueil des ports et
des aéroports, voire dans le secteur du transport aérien. Le partenariat est plus rare
dans le domaine des transports ferroviaires.
« En Suisse, des formes contractuelles qui se rapprochent des PPP comme la
concession ou le contrat d’entreprise totale, tel l’exemple du tunnel de Vauderens,
sont un peu plus répandues. » 57
5.4 Promotion économique.
promotion des ventes de produits, l’appui fourni dans les démarches administratives
par les divers acteurs nécessitent un partenariat permanent qui, s’il n’est
Parfois, la collaboration va plus loin, intégrant l’investissement dans des équipements
(ports, halles d’exposition, incubateurs d’entreprises) et l’organisation de
manifestations, d’animations, de foires et de marchés.
« Les tendances actuelles de la formulation des stratégies de développement
économique corroborent ces évolutions, les stratégies territoriales appliquées par les
administrations locales et les partenariats s’articulent de plus en plus sur le
développement économique endogène en exploitant les avantages compétitifs, les
compétences et les connaissances disponibles sur place, au lieu de favoriser
uniquement l’attraction de nouveaux investissements. Ainsi, les initiatives visant à
promouvoir l’entreprenariat, l’emploi indépendant, les entreprises sociales, les
pépinières d’entreprises et les réseaux d’entreprises sont actuellement florissantes.
Elles sont compatibles avec une gamme d’objectifs diversifiés quoi vont au delà du
développement industriel et des infrastructures.» 58
On cite souvent l’exemple de la ville de Pittsburg (Alleghany Conference on
Cummunity Development – ACDD) comme typique de ce genre de partenariat « qui
favorise le rapprochement entre universités et entreprises, le rôle de l’Etat au niveau
57
« Le partenariat public-privé mérite d’être développé en Suisse » in Affaires publiques 4/2004.
58
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des infrastructures ou de l’environnement, la participation des administrations à la
définition d’une stratégie ». 59
« A Karlsruhe, par exemple, se réalise actuellement le concept d’un « technoforum »
qui est non seulement une institution nouvelle mais qui permet l’extension de
services existants associée à la promotion économique de la ville et de
l’agglomération. L’objectif est d’institutionnaliser les échanges et aides mutuelles
entre chambres patronales, entreprises, administrations publiques, structures
politiques, contres de recherche et université. L’un des objectifs explicites de
l’entraide recherchée est d’éviter que les partenaires privés ne contactent les
représentants du secteur public dans une démarche classique de demande de
subventions. Ce modèle de partenariat et d’équilibre entre le secteur public et privé
est concrétisé par des projets portant sur la ville de Bâle. Plusieurs instituts de
recherche de cette ville, dont le « biocentre », sont en partie gérés par les autorités
publiques et par l’industrie pharmaceutique, avec des retombées avantageuses pour
l’université et pour l’industrie chimique ». 60
5.5 Promotion touristique et activités de loisirs.
Dans le domaine du tourisme de nombreuses collaborations entre secteur public et
milieux privés sont de mise. Les Offices de tourisme exercent leur activité avec l’aide
gèrent des sites touristiques ensemble.
La promotion événementielle, l’animation et l’organisation de manifestations diverses
se font également en partenariat.
5.6 Promotion du sport.
Les équipements sportifs sont fréquemment mis à disposition par les collectivités
publiques qui délèguent la gestion des équipements à des associations ou à des
partenaires privés.
Il en est ainsi de nombre de piscines, de patinoires, de terrains de sport,
d’installations de remontées mécaniques, de ports et d’équipements nautiques.
5.7 Activités culturelles.
Une tendance allant vers la gestion privée d’équipements culturels, tels que musées,
théâtres, opéras, salles de concert est en cours.
59
60
Page 51 sur 86
5.8 Formation.
Si les délégations directes des tâches liées à la formation sont rares, elles sont
fréquentes pour les prestations connexes, notamment les crèches et institutions
d’accueil de la petite enfance, les cantines, les écoles de musique, les services de
logopédie, psychologie scolaire, les services médicaux des écoles, ainsi que les
transport scolaires, etc.
Partenariat Swisscom – écoles sur le net.
Pour ce qui concerne la mise à disposition des multimédias dans les écoles,
relevons l’expérience engagée par Swisscom, soit le projet « école sur le net », en
faveur des écoles suisses. Ce projet vise à unir les forces de tous les partenaires
concernés dans le domaine de l’ordinateur personnel et d’Internet. Soutenus par la
Confédération, les cantons assument la formation initiale et continue du corps
enseignant ainsi que le développement de logiciels de formation. De leur coté les
entreprises privées fournissent aux cantons, à des conditions particulières,
l’infrastructure nécessaire pour équiper leurs écoles en matière informatique.
Swisscom permet aux écoles dont la demande remplit les conditions formelles de
bénéficier d’un raccordement sécurisé à Internet et de pouvoir ainsi accéder durant
au moins trois ans de manière gratuite et illimitée. Selon ces accords, Swisscom est
responsable du réseau et relie le réseau local de l’école au réseau Swisscom. Les
frais de fonctionnement sont entièrement à la charge de Swisscom pour une durée
de trois ans. Les coûts liés à la constitution du réseau local sont à la charge des
établissements.
Une des pistes les plus prometteuses est celle de l’articulation entre système de
formation, recherche et entreprises. De tels partenariats peuvent jouer un rôle majeur
dans le développement régional et dans la mise en place de pôles technologiques.
Les hautes écoles amènent des savoirs indispensables et de pointe, les entreprises
leur savoir faire. Les deux partenaires ont à y gagner en réunissant leurs
compétences propres et en réunissant des moyens humains, techniques et financiers
importants. Parmi les questions à régler dans de tels partenariats, celle de la
propriété intellectuelle est une des plus épineuses. « L’apport technologique peut se
faire par la création d’une division, voire d’une entité juridique indépendante et
autonome. On peut également procéder par voie de coparticipation ou de « jointventure », groupement momentané d’entreprises dans un but particulier. » 61
5.9 Domaines de la santé et de l’action sociale.
Les organisations bénévoles se sont toujours beaucoup investies dans le domaine
de la santé et de l’action sociale ; elles ont un double rôle : elles défendent leurs
61
Bonvin J. « Transfert de technologie du public au privé : apprenons (enfin) à modéliser » in Le
Temps 14 janvier 2002
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intérêts particuliers tout en revendiquant l’intérêt collectif ou en participant à la mise
en œuvre des politique publiques.
« Les responsables des collectivités publiques estiment que la délégation des tâches
publiques aux associations se heurte à une grande disparité dans les garanties
qu’offrent les associations aussi bien au niveau des prestations qu’à celui de la
gestion financière.
Les associations attendent avant tout trois choses de la part des pouvoirs publics :
avoir accès à l’information nécessaire au bon fonctionnement de leurs activités,
disposer de ressources financières plus stables s’étalant sur plus d’une année et être
mieux reconnues de la part des collectivités publique. » 62
des moyens de contrôle de l’atteinte des objectifs définis (mandats de prestations).
Une activité de partenariat très fréquente est relative à l’accueil de la petite enfance.
Les pouvoirs publics exercent un contrôle à propos de la compétence professionnelle
du personnel, la dimension et l’hygiène des locaux et l’organisation de ces
institutions.
Dans les domaines de l’aide familiale et des soins à domicile, les bénéficiaires
s’adressent directement à des organismes privés. La commune doit veiller à ce qu’il
n’y ait pas de restriction d’accès, soit pour des raisons de capacité de production,
soit pour des motifs financiers.
On peut parler de partenariat pour de nombreuses tâches sociales comme, par
exemple l’aide familiale, la gestion de homes pour personnes âgées les ateliers
d’occupation pour handicapés. De même dans le domaine de la santé, les services
d’ambulance et les services d’urgence.
Dans le secteur du marché du travail, l’ouvrage de l’OCDE 63 donne de nombreux
exemples de partenariats dans différents pays. Ces partenariats réunissent souvent
collectivités publiques, associations, milieux économiques et instituts de formation.
62
Sylvain Fattebert « Mode d’emploi pour un bon contrat de partenariat » in Affaires publiques 3.2002.
63
Page 53 sur 86
Un partenariat pour la prise de décision et la fourniture de services : la loi
américaine sur l’investissement dans la main d’œuvre. 64
La loi de 19998 sur l’investissement dans la main d’œuvre (Workforce Investment
Act, WIA) met en place le cadre juridique de la création tant des partenariats dédiés
au perfectionnement de la main-d’œuvre que des agences à guichet unique. Dans le
cadre de la WIA, les autorités de l’état et locales encouragent les agences
responsables du perfectionnement de la main-d’œuvre, de l’éducation et des
programmes sociaux à collaborer de manière à assurer une prestation unifiée
(centres à guichet unique). Les activités des agences se divisent en trois
catégories :
- prestations de base : établissement du droit à la prestation ; recherche d’emploi
et services de placement ; orientation professionnelle ; information sur le marché
du travail, première évaluation des compétences et des besoins, information sur
les services et les prestataires de formation, la constitution du dossier
d’assurance-chômage et du dossier de demande d’aide financière.
- Prestations intensives ; évaluation complète du niveau de compétences et de la
prestation souhaitable ; élaboration d’un plan d’emploi individuel ; ateliers de
recherche d’emploi ; action de conseil, individuelle ou collective ; gestion au cas
par cas.
- Prestations de formation : formation professionnelle ; formation dans
l’entreprise ; amélioration des qualifications et recyclage ; formation à la création
d’entreprise ; préparation en vue de l’emploi.
Crées au niveau local et de l’Etat, les conseils de perfectionnement de la maind’œuvre ont pour mission de planifier et de contrôler l’organisation du système de
prestation unifié. Les conseils locaux élaborent les plans locaux de
perfectionnement de la main d’oeuvre, désignent les opérateurs, déterminent les
prestataires de formation, négocient avec le conseil au niveau de l’état en ce qui
concerne la mesure de la performance locale, assurent un suivi de la performance
du système. Des conseils pour les jeunes (comprenant des représentants des
organismes au service des jeunes, des services du logement, des parents et des
groupes de jeunes) sont constitués en sections ayant pour tâche d’élaborer les
éléments du plan local concernant les jeunes et de coordonner les programmes
locaux qui leur sont destinés.
Les partenaires mettent en œuvre les programmes couvrant une partie des coûts de
fonctionnement de l’agence à guichet unique, siègent au conseil local et mettent à la
disposition du guichet unique leurs prestations de base. Un protocole d’accord
(memorandum of understanding) est signé entre chaque partenaire et le conseil
spécifie les éléments suivants : prestations à fournir ; financement des prestations et
des coûts de fonctionnement ; méthodes permettant d’orienter demandeurs et
employeurs vers l’opérateur et les partenaires du guiche unique ; durée de l’accord
et procédures à suivre pour le modifier et autres dispositions acceptées par les
membres du conseil.
64
Page 54 sur 86
5.10
Sécurité.
Dans le domaine de la sécurité, des partenariats s’engagent notamment lors de
l’organisation de manifestations et d’animations. Les services publics se coordonnent
avec des organismes privés et les associations organisatrices.
5.11
Services administratifs.
Le partenariat est moins développé dans l’exécution de tâches administratives.
Toutefois, on peut trouver des collaborations étroites dans le domaine financier
(rating) dans celui de la logistique (ateliers offset par exemple) et de l’informatique.
5.12
Approvisionnement.
privatisation touche particulièrement le secteur de l’électricité et de l’eau. La forme
prend souvent celle de création de Sociétés anonymes dans lesquelles les pouvoirs
publics restent représentés mais dont la gestion est autonome.
D’une manière similaire, le domaine des télécommunications (réseaux téléphoniques
et extranet, télévision câblée, etc) est en pleine transformation.
5.13
Conclusion.
Les exemples apparaissant dans la littérature touchent de très nombreux secteurs
d’activité des collectivités publiques. Ces partenariats sont plus fréquents pour les
prestations non-obligatoires des pouvoirs publics. Souvent les partenariats touchent
plusieurs domaines ; la construction d’un centre de congrès, par exemple, peut
relever d’un partenariat dans le domaine des constructions ou dans celui du
développement économique ou de la culture.
On peut considérer que la délégation n’est pertinente que sous certaines conditions :
critère
genre de tâche
utilité sociale
sécurité
délégation inadaptée ou
impossible
assumée en qualité
d’Etat-gendarme, tâche
vitale d’ordre public
biens
de
première
nécessité
graves risques en cas
de
mauvaises
prestations
délégation envisageable
assumée en qualité
d’Etat-providence
biens et services nonessentiels
pas de problèmes de
mal-utilisation du bien ou
service
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rentabilité possible
tâche par nature non- existence d’une offre
rentable,
privée
rentable
investissements
fixes envisageable
élevés
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6. La pratique du PPP dans 4 villes suisses
Afin de donner à cette recherche un aspect le plus concret possible. Nous nous
sommes approchés de quatre villes de taille moyenne afin :
- pour l’ensemble de leur administration, de répondre à un questionnaire détaillé
relevant les domaines dans lesquels un partenariat (de diverses formes) existe et
le jugement que les autorités portent sur la pratique de ces partenariats,
- pour quelques domaines choisis, de participer à un approfondissement (formes
choisies, problèmes rencontrés, solutions trouvées ) permettant au groupe de
travail de porter un jugement sur les pratiques actuelles, leurs forces et leurs
faiblesses et, ainsi, de déboucher sur des recommandations de bonne pratique.
Ces recommandations portent notamment sur les compétences et instruments
nécessaires au secteur public afin d’assurer un développement durable de leur
territoire et sur les formes de collaboration qui sont à promouvoir.
Il a été particulièrement difficile de cerner les limites des collaborations entre secteur
public et secteur privé qui pouvaient être considérées comme de vrais partenariats.
Selon la méthode choisie, les simples attributions de subventions et les mandats
accordés à des sous-traitants sortaient du champ d’analyse ; or ces formes sont
fréquentes. De même, la participation des collectivités publiques au capital de
sociétés anonymes ou de coopératives sans vraie participation à la gestion de ces
sociétés a été considérée comme étant en marge de l’étude.
6.1 Choix des villes.
La cible qui nous visions était celle de villes de taille moyenne et grande dans
l’ensemble du territoire suisse. La localisation des villes-test a été tributaire de
l’intensité des contacts que les Hautes Ecoles de Gestion partenaires au projet
entretenaient ; ainsi les villes de Fribourg, Lausanne, Lucerne et Winterthur, lieux de
localisation des HEG ayant souhaité participer au projet à travers le réseau
« adminet », ont été choisies.
6.2. Domaines de partenariats.
Les villes-test ont toutes engagé des expériences qui peuvent entrer dans la
définition du partenariat ; ces expériences touchent les domaines de l’urbanisme, de
la construction d’équipements et de logements, de la culture, des loisirs et des
sports, de la promotion économique, du social et de la communication. En règle
générale, le PPP s’applique à des domaines d’activité non-obligatoires des
communes.
1. Domaine de l’urbanisme et de la construction.
Ce domaine est probablement l’un des plus prometteurs pour la réalisation de projets
de partenariat. Comme à l’étranger, la rénovation urbaine nécessite des
collaborations étroites entre les pouvoirs publics qui cherchent à défendre des
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centres-ville attractifs et les promoteurs privés qui sont mus par la recherche du
profit.
La Ville de Fribourg s’est fortement engagée dans le projet « Semiramis - Jardins de
Pérolles », vaste opération de valorisation de terrains en friche situés à proximité de
la gare. Les buts que s’était fixés la Ville étaient de rajeunir la population et de
conserver les pendulaires à Fribourg en offrant des logements de qualité à proximité
de la gare. La ville a dirigé et financé l’ensemble de l’opération qui portait sur un
investissement de l’ordre de 70 millions de francs et qui comprenait la création de
217 logements. Une fois l’investissement réalisé, les surfaces à disposition ont été
vendues ou louées et la gestion opérationnelle est devenue autonome. Cette
opération est considérée comme une réussite.
A Fribourg, également, la coopérative « logements populaires » a été créée afin de
favoriser la rénovation urbaine et mettre à disposition des logements bon marché
dans la vieille ville. La Ville participe à cette société pour 22 % du capital social. Les
logements rénovés sont loués à des prix modiques.
A Lausanne, les opérations immobilières concernant la création de logements à loyer
modéré sont nombreuses et traitées en collaboration entre la Ville et les propriétaires
immobiliers ; aucune opération ne remplit les conditions d’un véritable PPP.
A Lucerne, des subventions ont été accordées lors de construction et de rénovation
d’immeubles (homes, fondations, logements à loyer modéré). Plusieurs projets sont
en cours. L’activité de la ville s’est déployée dans des projets de rénovation urbaine
permettant de favoriser le développement de la ville. Ainsi, la ville participe à une
société anonyme (participation majoritaire) chargée de gérer le parking souterrain de
la Bahnhofplatz. Bien que représentée dans le conseil d’administration, la Ville
n’intervient pas dans la gestion de cette société qui est bénéficiaire. D’autres
opérations de même nature sont en cours. Lucerne a également été partenaire d’un
projet de construction d’une halle importante située à proximité de la gare
« Tribschen Stadt ». La Ville, propriétaire du terrain, a été présente dès la
planification du projet, elle a participé au concours architectural.
Tribschen Stadt (Lucerne).
L’objet est la reconstruction d’un quartier situé au centre de la ville devant permettre
d’offrir 600 logements sur une surface de 5 hectares laissée libre par les anciens
ateliers (Werkhof) de la Ville. Les investissements nécessaires représentaient 200 à
300 millions de francs. La volonté de la Ville était de mettre à disposition des
logements de qualité afin d’attirer de bons contribuables.
Les travaux de planification ont débuté en 1991 par l’élaboration d’un concours
d’architecture ; en 2000, le Parlement de la Ville adoptait le plan de quartier.
La Ville ne voulait pas paraître comme investisseur immobilier pour des motifs
politiques et de tradition ; elle a donc préféré une solution de partenariat qui lui
permettait de réunir les fonds nécessaires tout en conservant un contrôle sur
l’opération. Plutôt que de confier l’opération à des coopératives immobilières comme
de coutume, un groupe a été constitué avec des investisseurs suffisamment
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puissants afin de mener une opération de grande envergure (entreprises de
construction, investisseurs institutionnels notamment) et la Ville (qui amenait le
terrain dans le partenariat).
On peut considérer qu’un véritable partenariat a fonctionné, les risques financiers de
l’opération étant partagés entre la Ville et les acteurs privés et les décisions étant
prises dans un groupe de conduite dans lequel le public était majoritaire. Le
concours d’architecture mis sur pieds a été conduit par ce groupe et financé
paritairement, la Ville étant membre du jury. On peut considérer que jusqu’au
moment de la réalisation, la Ville s’est assurée du leadership de l’opération. En
1999, des négociations ont débuté à propos des transactions immobilières entre la
Ville et les investisseurs, les terrains ont été vendus ou concédés en droits de
superficie. Ces négociations n’ont pas été simples, des divergences apparaissant
entre les investisseurs privés cherchant à obtenir les terrains au meilleur prix et la
Ville privilégiant d’autres aspects d’intérêt collectif. En 2000, le projet était accepté
par le Conseil de Ville et la planification des travaux pouvait débuter. L’aire
concernée est divisée en six lots dont un est en mains de la Ville. Durant la phase
de réalisation et de promotion, seules la coordination et l’information (gestion du site
web) sont restées des tâche partenariales.
L’opération n’a pas nécessité une forme juridique particulière : elle a été réalisée de
manière pragmatique et dans un bon climat de confiance et est considérée comme
une réussite déjà du simple fait que les partenaires sont restés les mêmes.
Toutefois, les contraintes et les difficultés ont été sous-estimées, ce qui explique la
longue gestation du projet. Ces bémols tiennent à la lenteur des décisions, à la
multiplication de séances afin d’obtenir un consensus, à la difficulté pour la Ville à
faire comprendre ses visions à long terme du développement du quartier et à
réserver suffisamment de surfaces pour les besoins collectifs. Au final, il apparaît
qu’il aurait été préférable que dès le début les objectifs généraux soient formulés
clairement dans un document officiel et qu’un véritable chef de projet capable de
décision soit nommé.
La Ville de Winterthur est très active dans les projets de création de logements ;
plusieurs opérations relevant de sociétés immobilières avec participation de la
commune existent.
Toujours à Winterthur, quelques projets plus importants ont été réalisés ou sont en
cours. Le premier de ces projets est celui de « Arch Areal ». Il s’agit de l’extension et
de la rénovation d’immeubles sis sur une friche industrielle et des terrains et
immeubles appartenant à la Ville. La mise en valeur de ce terrain comporte la
création d’une maison à vocation collective et d’un parking. La Ville s’investit sur le
plan urbanistique, écologique et économique. Mandat a été confié à une entreprise
privée afin qu’elle prenne en charge le projet sous sa propre responsabilité
financière. Un concours d’architecture a été lancé avec participation de la Ville dans
le jury. Lorsque la construction sera terminée, la Commune se désengagera de
l’opération.
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Une autre opération d’envergure s’est manifestée par la création d’une société mixte
appartenant (par moitié) à la ville et une entreprise privée : « AG Fortuna Obertor ».
L’intérêt de cette opération est l’objectif poursuivi de procéder à l’assainissement de
la vieille ville. Les immeubles appartiennent à des privés mais les partenaires sont
réunis dans une commission paritaire chargée de la gestion de cette opération.
2. Domaine des transports.
Les transports publics sont souvent privatisés avec une forte participation financière
des collectivités publiques ; ce sont généralement des sociétés anonymes dans
lesquelles les pouvoirs publics sont représentés.
A Lucerne, une société a été créée pour relier les voies industrielles de trois
communes.
3. Développement et promotion économique.
A Fribourg, l’activité dans le secteur du développement économique est facilitée par
le fait que la ville détient une caisse d’épargne qui est un institut de droit public.
Caisse d’épargne de la Ville de Fribourg.
La Caisse d’épargne de la Ville de Fribourg existe depuis 175 ans, ses statuts ont
été arrêtés par le Conseil communal de la Ville et la Commune est partie prenante
au capital de la Caisse. D’autre part, le Conseil communal de la Ville a accordé une
garantie de 6 millions de francs à cette institution.
Les objectifs de la Caisse sont de promouvoir et favoriser l’épargne ainsi que de
soutenir les efforts de la Commune de Fribourg dans sa politique d’encouragement
de la propriété familiale, de l’artisanat, des petites et moyennes entreprises.
La banque est gérée conformément à ses statuts, son règlement d’organisation est
en accord avec la Loi fédérale sur les banques ; la Ville ne s’immisce pas dans sa
gestion opérationnelle.
Les avantages sont de disposer à Fribourg d’une banque possédant son centre de
décision sur place d’où une meilleure prise en compte des intérêts des clients privés
et des entreprises. Pour la Ville, les dividendes versés par la Caisse constituent un
excellent retour sur investissement.
Le marketing urbain de la ville de Winterthur, qui englobe la promotion économique
et la promotion du logement, est effectué en partenariat avec une société privée.
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Vereinigung
Stadtmarketing
Wohnstadtmarketing.
Winterthur:
Wirtschaftsförderung
und
Ce projet rassemble la Ville de Winterthur, diverses associations (KMU-Verband
Winterthur und Umgebung, City-Vereinigung Junge Altstadt, Vereinigung der
Detailfachgeschäfte Winterthur und Umgebung VDW, Gastro Winterthur; Business
and Professional Women Winterthur), environ 55 entreprises et, depuis 2004,
quelques communes environnantes.
Le projet vise la défense d’une image positive de la Ville, la coordination et la mise
en réseau des différents partenaires, le développement d’un profil de la Ville comme
un lieu d’implantation attractif pour les activités à haute valeur ajoutée, un centre de
formation et de recherche et un pôle technologique.
Les tâches de l’association sont de contribuer à l’amélioration des conditions cadre
et de pratiquer une information et une promotion économique axée sur les filières. Il
s’agit dans ce cadre de :
-
promouvoir un positionnement extérieur favorable à l’attraction d’entreprises
favoriser la création d’entreprises
favoriser les investisseurs
promouvoir les pôles de formation et de technologie
Les premiers pas ont été franchis en 1994, on se trouve actuellement dans une
troisième phase de développement.
Le début de ce partenariat date d’environ 10 ans ; les moyens financiers
nécessaires sont d’environ 800'000.- par an ; ils sont apportés par moitié par la Ville
et les autres partenaires.
L’organisation interne est celle d’une association ; c’est elle qui engage et gère le
personnel.
La réussite du partenariat se mesure à l’aide des critères suivants :
- évolution du nombre de places de travail
- nombre d’entreprises nouvelles
- modification de l’assiette fiscale
- croissance de la population
- amélioration du parc de logements.
On peut encore citer, pour Lausanne, le projet de création d’une maison des
organisations sportives qui renforcerait la politique d’accueil que la ville a développé
à leur égard.
4. Equipements utiles au développement économique.
Plusieurs partenariats ont été mis en place dans ce domaine : ils ont pour objet la
promotion des villes et la gestion des centres d’exposition.
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La « Luzerner Messe » s’est installée sur des terrains fournis par la ville en droits de
superficie sans intérêt.
Le « Forum Fribourg », comme le « Palais de Beaulieu » de Lausanne, connaissent
deux sociétés, une pour l’investissement, l’autre pour l’exploitation, dans lesquelles
les pouvoir publics sont présents.
Dans Forum Fribourg l’investissement est détenue à 90 % par les pouvoirs publics
alors que la participation dans la société d’exploitation est moindre (23 %).
Le statut du centre de congrès de Beaulieu a été modifié récemment avec une
Fondation qui s’occupe de l’immeuble et une société privée d’exploitation. A la
problématique communale, s’ajoute celle de la participation des autres communes de
l’agglomération.
Fondation de Beaulieu.
Auparavant, le centre de congrès et d’exposition de Beaulieu (Comptoir suisse)
fonctionnait sous la forme d’une Coopérative ce qui rendait difficile sa gestion et la
récolte des fonds nécessaires à son exploitation et à sa modernisation. En 1999, un
Comité de pilotage était mis en place afin de proposer de nouvelles structures mieux
adaptées. En février 2000, ce Comité rendait sa copie qui prévoyait la création d’une
fondation pour la gestion immobilière (Fondation de Beaulieu) et une société
anonyme pour son utilisation (Beaulieu Exploitation S.A.).
La fondation, propriétaire des immeubles et de l’équipement, est au bénéfice d’un
capital de CHF 80 millions qui a servi au rachat des bâtiments à la Société
coopérative. La Fondation a la charge des travaux d’entretien et procède au
financement des investissements nouveaux. Elle loue les bâtiments dont elle est
propriétaire à la société anonyme pour un loyer de base permettant d’assumer les
frais d’entretien et de rénovation, ainsi qu’un amortissement du capital investi. Le
capital est constitué pour CHF 30 millions par l’Etat de Vaud, pour CHF 33 millions
par la Commune de Lausanne et pour CHF 17 millions par des communes
vaudoises et d’autres entités. Le Conseil de fondation est composé de neuf
membres dont des représentants de l’Etat, de la Ville de Lausanne, de Lausanne
Région, de l’Union des Communes vaudoises et du Président du conseil
d’administration de la Société d’exploitation de Beaulieu.
La Société d’exploitation dispose, quant à elle, d’un capital de CHF 5 millions
souscrits par l’économie privée. Elle a été constituée par transformation de
l’ancienne Société coopérative, locataire de la fondation pour ce qui concerne les
bâtiments de Beaulieu. Les pouvoirs publics ne participent pas à la gestion de la
S.A..
Grâce à cette nouvelle structure, d’importants investissements de modernisation ont
pu être mis en œuvre à partir de 2000. La Fondation a soutenu la réalisation d’une
étude de positionnement du centre de congrès de Beaulieu, étude qui a été la base
de conduite de la nouvelle Société d’exploitation. Cette dernière en a tiré les
éléments nécessaires à la fixation de ses objectifs commerciaux et a pu ainsi
négocier la réalisation des investissements nécessaires avec la Fondation.
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Afin de bien séparer les deux entités, la Fondation a été dotée d’un secrétariat
général en 2001 ; c’est à lui qu’est revenue la tâche de construire un programme
d’investissement sur le long terme.
5. Culture, loisirs, sports.
C’est dans cette catégorie d’actions que les projets recensés ont été les plus
nombreux. En l’absence de lois contraignant les villes à s’engager dans ces
domaines, les initiatives locales sont légion.
Les partenariats dans ces activités semblent naturels en ce sens que les pouvoirs
publics ont intérêt à élargir l’offre mais ne sont pas détenteurs des compétences
nécessaires. Les particuliers attendent des pouvoirs publics un soutien car ils ne sont
pas à même de rentabiliser l’exploitation de leurs équipements. Un conflit peut
apparaître dans le sens que les objectifs des pouvoirs publics sont d’ouvrir le plus
possible l’accès aux prestations alors que les prestataires doivent en premier lieu
rentabiliser leur exploitation.
A Fribourg, deux opérations méritent une attention particulière : dans le domaine des
loisirs, il s’agit de la rénovation des « Bains publics de la Motta » et dans le domaine
culturel de l’opération « Coriolis ».
Les bains de la Motta étaient gérés par la Ville de manière directe. Depuis 2003, la
bourgeoisie les a assainis avec l’aide de la commune de Givisiez, le Sport Toto et
des partenaires privés. La Ville a cédé 50 % de ses actions à la Bourgeoisie. Le
Service des sports de la Ville effectue la gestion des bains. Dès 2003 le déficit est
partagé entre plusieurs partenaires. La Ville assume seule la couverture de la dette.
Coriolis, promotion de la culture et construction d’infrastructures culturelles à
Fribourg.
Afin d’encourager les activité culturelles, une Conférence Régionale pour la Culture
(CRC) a été créée en 1996 sous l’impulsion des Préfets de la Sarine, de la Singine
et du Lac, son périmètre a été défini selon le bassin de population touché par les
activités culturelles du Grand Fribourg. La Commission Culturelle Intercommunale
(CCI), émanation de la CRC, réunissait les représentants de 14 communes et
récoltait en plus les participations de 18 communes dans un pot commun pour
l’attribution de subventions ordinaires et extraordinaires à diverses institutions
culturelles en lieu et place des subventions – variables – accordées individuellement
par les communes.
Le 13 décembre 1999, les communes de Fribourg, Villars-sur-Glâne, GrangesPaccot, Givisiez et Corminboeuf signaient une Convention intercommunale relative
à la réalisation d’infrastructures culturelles dans l’agglomération fribourgeoise. Cette
entente est en charge du projet de création des nouvelles salles de spectacle et de
la gestion de la concession d’exploitation pour un casino B qui sera construit à
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Granges-Paccot. Le comité de pilotage a signé une convention avec la société qui
exploitera le casino lui garantissant 50% du bénéfice de la société après impôts et
un éventuel allégement fiscal de la Confédération.
Depuis 2001, la Conférence régionale pour la culture (CRC) et la Commission
culturelle intercommunale (CCI) ont été remplacées par l’Association de communes
pour la promotion des activités culturelles (ACPC). Les statuts définitifs de cette
nouvelle association de communes ont été adoptés par sept communes (Fribourg,
Givisiez, Granges-Paccot, Villars-sur-Glâne, Villarlod, Corpataux-Magnedens,
Chesopelloz), deux communes sont rattachées par convention (Corminboeuf, Avry),
10 autres communes contribuant par des dons parfois symboliques. Les
contributions des communes sont définies selon leur distance par rapport au centre
(25.- par habitant pour le premier cercle, etc.).
Le projet Coriolis.
En juillet 2001, le délégué culturel pour la Ville et la région de Fribourg avait élaboré
un rapport exhaustif sur la politique culturelle régionale « Objectif 2006 : Fribourg,
pôle de compétence artistique ; ce rapport préconisait la création d’une triple
structure sous le nom de Coriolis (Coopération régionale pour intégrer organisateurs
locaux et infrastructures du spectacle) soit une structure destinée à la promotion des
activités culturelles (Coriolis-Promotion), une structure destinée à favoriser les
infrastructures (Coriolis-Infrastructures) et une structure financière chargée de gérer
les retombées de la création d’un casino (Coriolis-Finances).
Le but du projet Coriolis est de créer les conditions cadres qui permettront à
Fribourg de devenir un pôle de compétence artistique au rayonnement national
pendant la présente législature 2001-2006.
Soutien aux associations culturelles (Coriolis promotion).
En 2004, était mise en œuvre la structure Coriolis Promotion matérialisée par des
« conventions pluriannuelles » avec 9 institutions artistiques, avec accord commun
sur les prestations à fournir. L’évaluation devrait se faire sous la forme d’une autoévaluation par les institutions concernées et d’une évaluation par la Commission
culturelle, éventuellement par un externe.
Cette politique culturelle se préoccupe de développer d’une part la diffusion
d’initiatives artistiques conçues dans la région fribourgeoise et d’autre part l’accueil
de productions et d’événements réalisés par des artistes et des institutions
extérieures.
Les initiatives artistiques conçues dans la région, comme l’accueil de productions
extérieures, ont besoin de moyens financiers et d’infrastructures adaptées aux
exigences modernes, il en résulte la nécessité de renforcer les institutions culturelles
existantes par le biais d’un soutien accru.
Coriolis Promotion devrait s’étendre à 83 communes et des partenaires privés elle
prévoit que les montants attribués par les communes soient liés à l’éloignement
géographique du centre-ville de Fribourg, ce qui n’est pas toujours respecté.
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L’avantage principal de cette structure est de permettre de favoriser des institutions
privées s’occupant de culture selon un processus bottom-up ; en effet, le besoin de
pouvoir faire appel à une structure unique provient des institutions culturelles, et
c’est de ce besoin qu’ont émané la CRC, puis la CCI et enfin Coriolis Promotion. En
revanche, des difficultés sont apparues en raison d’objectifs trop ambitieux, de
moyens insuffisants ou de problèmes de gestion internes à l’institution ; des déficits
ont dû être compensés par la Ville de Fribourg.
Coriolis infrastructures.
L’autre ambition de Coriolis est de réaliser la construction de deux infrastructures
dont la nécessité est unanimement reconnue, soit une salle de spectacle pouvant
accueillir un orchestre symphonique, un opéra ou des représentations théâtrales du
répertoire classique et un centre de création scénique contemporain.
Coriolis Infrastructures est soutenue par la Ville de Fribourg et quatre communes
environnantes. La création du casino devrait permettre de dégager des bénéfices
dont l’affectation partielle à Coriolis-Infrastructures devrait en faciliter la réalisation.
Projet de casino (Coriolis finances).
Les communes de la région ont signé une convention avec la société Accor qui a
obtenu, le 25 octobre, une concession B pour l’exploitation d’un casino à GrangesPaccot. Le montant qui reviendra aux communes d’après cette convention sera
affecté dans sa totalité à la réalisation du projet Coriolis.
Il est encore très difficile d’estimer un montant précis, car il dépendra du chiffre
d’affaires du casino et d’un éventuel allégement fiscal. On peut toutefois s’attendre à
un montant de plusieurs centaines de millions de francs annuels.
Cette somme sera affectée :
- d’une part à l’Association de communes pour la promotion des activités
culturelles (Coriolis Promotion, anciennement CCI) afin d’étoffer les subventions
aux activités culturelles existantes,
- d’autre part au financement du déficit d’exploitation des deux nouvelles
infrastructures culturelles.
Coriolis Finances a été créé pour percevoir les bénéfices du casino, afin de
répondre à une obligation légale qui prévoit la création d’une société séparée
destinée à reverser une partie des bénéfices du casino à un fonds destiné à la
culture.
Coriolis Finances comprend les mêmes cinq communes que Coriolis-Infrastructures
ainsi que le casino.
A Lausanne, une des opérations les plus importantes concerne le casino
de Montbenon. Auparavant le casino de Montbenon était une structure communale
et le personnel engagé par la Ville. Il s’est avéré que la gestion sous cette forme était
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peu efficace et trop complexe car l’équipement est composé d’une salle de
spectacle, d’un restaurant et de locaux qui abritent une cinémathèque. Le montage a
été modifié avec des contrats nouveaux pour chacune des activités.
Dans le même ordre d’idée, la Ville de Lausanne est en train de modifier le statut des
musées lui appartenant, faisant passer leur gestion au secteur privé et se
déchargeant du personnel à une fondation en création (concerne les musées des
Arts bruts, Romain de Vidy, historique et des arts décoratifs - MUDAC). La Ville
espère de cette transformation des procédures budgétaires moins lourdes et un
meilleur accès au sponsoring et aux appuis extérieurs. La crainte est que le statut du
personnel lui soit moins favorable.
Dans le domaine du sport, après faillite du club de football Lausanne Sport, la Ville a
repris un bâtiment afin d’y accueillir les jeunes sportifs de manière large. La forme
juridique qui a été choisie est celle d’une fondation. La ville est présente dans le
capital de fondation mais n’intervient pas dans la gestion.
Construction du Centre culturel et de congrès de Lucerne (KKL).
Ce projet réunit la Ville de Lucerne, le Canton, des hôteliers et diverses associations
culturelles et fondations.
L’objet était de démolir l’ancienne maison de la culture et de construire à sa place un
équipement moderne pour un investissement global de plus de 200 millions de
francs. En 1994, après abandon de la volonté d’internaliser le projet par la Ville (qui
souhaitait rester neutre), une fondation (CEO) a été créée avec ces partenaires.
Dans le Conseil de fondation, la Ville et le canton disposent d’une faible majorité des
voix, ce qui oblige à ce que les décisions fassent l’objet de consensus.
Les partenaires engagés dans l’opération ont contribué à raison d’environ la moitié
pour la Ville, un huitième pour le Canton et le solde par des privés (dont la
Fondation pour la maison de concert pour un quart).
Aucune forme juridique particulière n’a été mise en place, les relations juridiques ont
été de facto celles de la société simple. De ce fait, le risque était partagé puisqu’en
cas d’échec en votation les investissements consentis auraient été perdus par les
différents partenaires.
L’exploitation du KKL est réalisée sous la responsabilité du CEO qui engage le
personnel et effectue l’information en accord avec le Conseil de fondation.
Pour mener à chef un tel projet, de bonnes relations de confiance entre partenaires
sont évidemment indispensables et le consensus est la règle.
A Lucerne, la Ville donne une garantie de déficit à la Halle de bains et prend en
charge les grands travaux d’entretien. Elle est représentée dans le Conseil
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d’administration de la S.A.. Ainsi l’entier du risque revient à la Ville. La Ville possède
également une participation financière à la patinoire couverte.
La Ville de Lucerne est partie prenante de nombre d’équipements sportifs et culturels
(installations sportives « Würzenbach », théâtre, centres culturels). En outre elle
participe à l’organisation de grandes manifestations culturelles et sportives (elle
assure notamment la sécurité). La participation de la Ville prend en général la forme
de subventions.
La Ville de Winterthur soutient également les activités culturelles et sportives. Un
expérience originale est celle du soutien au Musikkollegium. Le soutien public permet
de rémunérer les musiciens en contre-partie de quoi, la Commune impose la tenue
d’une vingtaine de concerts gratuits par an.
6. Animation et organisation de manifestations.
Partout les prestations offertes par les pouvoirs publics sont très importantes et le
partenariat avec les acteurs privés indispensable. Ces activités sont particulièrement
bien organisées en ville de Lucerne.
Organisation de manifestations à Lucerne.
Afin d’assurer le bon déroulement des grandes manifestations organisées en ville de
Lucerne, une plateforme de coordination a été mise en place par la Commune.
Dans l’optique de la fête de la musique qui aura lieu en 2006, un groupe de travail,
placé sous la houlette du service de la sécurité de la Ville réunit les différents
partenaires privés (Comité d’organisation) et publics (services de la sécurité du
canton et de la Ville, service du feu, service de la culture et du sport, service des
gérances, service des routes et de l’assainissement ainsi que le service marketing
et communication). C’est le Comité d’organisation qui s’occupe du sponsoring.
Les objectifs fixés sont d’assurer la promotion de la ville, d’assurer la sécurité, la
circulation et le parcage et de maintenir l’environnement. L’existence de ce groupe
de travail permet de simplifier les procédures et d’assurer que la Ville puisse « faire
passer » plus aisément ses préocupations.
Cette opération n’est pas véritablement un partenariat public-privé tel que nous
l’entendons, toutefois elle contient les germes d’une institutionnalisation de ce mode
de collaborer dans le cas de manifestations de grande taille.
7. Domaine de la formation.
Aucun projet spécifique relatif à la formation n’a été mentionné dans les villes test.
Seul intervient le soutien à des écoles privées qui se réalise par l’octroi de
subventions mais n’entre pas dans le champ du PPP selon la définition que nous lui
avons donnée.
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En revanche, en marge du système scolaire proprement dit, de nombreuses
collaborations existent pour les activités para-scolaires, la prise en charge des
écoliers en dehors des heures scolaires, la création et la gestion de bibliothèques ou
de ludothèques dont la forme échappe à notre définition du PPP (il s’agit d’octroi de
subventions).
8. Domaine social.
La liste des soutiens accordés par les différentes villes à des institutions privées
oeuvrant dans ce domaine est longue. Ce sont des aides financières qui de plus en
plus sont liées à des contrats de prestations et du controlling. Ce sujet mérite
davantage de développement car le calibrage de l’aide publique est difficile à estimer
et les
doublons fréquents (canton, autres communes). Les soutiens sont
particulièrement élevés dans le domaine de la prise en charge de la petite enfance,
de l’aide aux personnes nécessiteuses, de la santé et du traitement du problème de
la drogue.
9. Domaine de la sécurité.
Les relations entre secteur public et secteur privé sont, dans
sécurité, essentiellement liées à la prévention de la violence en
des associations (médiation avec les milieux associatifs),
gardiennage (sous forme de mandats) et l’assurance de
d’organisation de manifestations.
le domaine de la
collaboration avec
les sociétés de
la sécurité lors
10. Services techniques et services industriels.
Les collaborations avec des entreprises sont nombreuses mais prennent
généralement la forme de mandats. Nous avons trouvé deux projets intéressants à
Winterthur. Le premier projet «Heatbox » consiste en un partenariat conclu entre la
Ville, des propriétaires privés et des entreprises de chauffage. Il s’agit de réutiliser la
chaleur en collaboration avec des entreprises. Les entreprises installent des Heatbox
et la Ville s’occupe de la promotion du système, signe des contrats avec les
propriétaires et suit la gestion du système.
Projet Heatbox (Winterthur).
Le projet Heatbox entre dans le cadre du programme fédéral « énergie-2000 » ; il
s’agit d’une prestation offerte par les Services industriels (SW) sous forme d’un
leasing d’installations de chauffage.
Dans ce projet, trois partenaires sont présents : les Services industriels de la Ville,
des installateurs en chauffage et des propriétaires d’immeubles. Les relations
juridiques se manifestent par des contrats entre les SW et les propriétaires et des
conventions entre la Ville et les installateurs.
Les installateurs en chauffage fonctionnent comme des intermédiaires entre les
propriétaires et les SW ; ils participent au projet suite à une soumission organisée
par les SW (renouvelée tous les 5 ans et accordée sous condition de certains
Page 68 sur 86
critères), ils contactent les clients potentiels, installent ou rénovent les installations
de chauffage concernées. Les installateurs sont des intermédiaires, ils connaissent
les projets d’assainissement ou de construction et proposent à leurs clients deux
offres, l’achat traditionnel ou le contrat Heatbox. L’installateur s’y retrouve car si un
contrat Heatbox est conclu, il est assuré de pouvoir faire l’installation. En plus il
profite du fait qu’il a affaire à un client sûr financièrement puisque le paiement de
l’installation est effectué par les SW. Le risque de non-solvabilité des propriétaires
est pris en charge par la Ville.
Les propriétaires sont les clients ; leur intérêt dans le système proposé est de
pouvoir, grâce à un contrat signé avec les SW, payer la rénovation ou l’installation
de leurs chauffages sur 15 ans. Durant cette période, ils ont la garantie que leur
installation est entretenue, voire remplacée en cas de besoin (soit par les monteurs
des SW, soit par des spécialistes engagés par contrat). Leur obligation est de
s’approvisionner auprès des SW.
Les SW s’assurent l’exclusivité de l’approvisionnement, soit en gaz, soit en
chauffage à distance grâce à la signature d’un contrat de longue durée avec les
propriétaires d’immeubles ayant recours à ce système. Le but est donc de stimuler
l’assainissement des chauffages privés et de fidéliser les clients des SW. Il n’est pas
dans l’objectif des SW de réaliser des profits mais simplement de couvrir les frais.
En outre, la Ville met à disposition le personnel pour la gestion du projet, assure la
promotion et son financement.
La mise en œuvre du projet en est à ses débuts, il est trop tôt pour en tirer un bilan,
toutefois l’expérience réalisée à Bâle sur le même modèle semble être un succès.
Le deuxième projet est la promotion du courant propre grâce à l’action de l’Entreprise
électrique Hard à laquelle la Ville achète son courant à prix plus élevé que le
marché. Une subvention est accordée en supplément car l’activité de Hard n’est pas
rentable. La Commune se charge également du marketing.
Frigaz est une société anonyme réunissant la Ville de Fribourg et les EEF comme
principaux actionnaires, les autres étant diverses communes et la Chambre
fribourgeoise du Commerce et de l’Industrie. Les services industriels de la Ville sont
chargés de la gestion de Frigaz (administratif et technique) sous mandat. Le
personnel est celui de la Ville. C’est Frigaz qui détermine les objectifs et exerce le
controlling. Les raisons qui ont conduit à choisir cette formule sont d’éviter une
cascade de distributeurs et d’assurer l’efficacité de la gestion grâce à une délégation
à la Commune qui disposait du personnel qualifié pour la réalisation de telles tâches.
11. Domaine de la communication.
Les services industriels de Lausanne ont mis en place, en partant du réseau de
fibres optiques, une télévision locale « TVRL » qui est gérée en partenariat entre le
secteur privé et la Ville de Lausanne.
Page 69 sur 86
7. Les avantages et difficultés inhérents au PPP.
Il résulte des expériences analysées que les pouvoirs publics qui le pratiquent sont
généralement satisfaits des partenariats engagés avec les acteurs privés.
L’instauration d’un partenariat public-privé devrait permettre aux collectivités
publiques d’atteindre mieux des objectifs qu’elle a définis. Dans cette optique, et en
reprenant les considérations faites en introduction de cette étude, on peut poser les
objectifs suivants et les considérer dans une systématique SWOT :
Objectifs
Avantages/opportunités Inconvénients/risques
Assurance
d’une
meilleure
gouvernance
Accélération du
processus de décision
Perte de démocratie (perte de pouvoir
des législatifs)
Risque d’émergence de contrepouvoirs incontrôlés65
Affaiblissement du rôle des pouvoirs
publics, risque d’opacité
démocratique
Non-respect des principes éthiques
propres au secteur public
Egalité de traitement pas garantie
Sécurité du droit pas assurée
Décharge les collectivités
publiques des tâches
opérationnelles
Perte de contrôle sur des organismes
qui mènent leur vie propre.
Difficulté de contrôler si le privé se
comporte conformément aux contrats
Risque de capture du régulateur par
l’opérateur et que le privé « utilise » le
public à son avantage
Négligence des aspects de long
terme (sécurité, qualité des
prestations, investissements de
modernisation insuffisants, etc.)
65
« Les PPP donnent un pouvoir politique à des décideurs qui, comme les
bureaucrates, n’ont jamais été élus des postes publics et qui représentent, comme
les groupes de pression, les intérêts fonctionnels de certaines portions de la
communauté » Ruegg J. « Formes du PPP » in le partenariat public-privé, un atout
pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J.,
Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994.
Page 70 sur 86
Objectifs
Amélioration
de l’efficacité
Possibilité de mieux satisfaire
les besoins, augmentation du
choix pour les consommateurs
Risque quel les privés exploitent
des niches rentables et laissent
aux collectivités publiques les
prestations non rentables
Risque de distorsion de
concurrence, de suprématie des
grands sur les petits et de
monopolisation ou
d’oligopolisation par les privés
Amélioration
de l’efficience
Meilleure adaptation de l’offre
à la demande, meilleur
calibrage des prestations
offertes
Lorsque les prestations sont
vendues, le risque est grand que
les prix fixés deviennent
discriminatoires pour la
population la moins aisée,
manque de vision sociale
Meilleure allocation des
ressources
Il n’est pas certain que
l’efficience des privés soit
meilleure que celle du public
Utilisation de meilleures
techniques de management,
plus souples et flexibles
Risque que les principes
éthiques propres au secteur
public ne soient pas respectés
Permet de mieux réaliser des
tâches complexes et
transversales grâce à la
gestion par objectifs
Transfert de
savoir-faire
Probable amélioration de la
productivité du travail et
diminution des coûts grâce aux
économies d’échelle réalisées
et aux synergies mises en
oeuvre
Accès au savoir-faire des
Les collectivités publiques
privés
risquent de dépendre des
acteurs privés qui détiennent le
Utilisation de méthodes plus
savoir-faire
innovantes
Permet de mieux faire face aux
changements technologiques
Page 71 sur 86
Objectifs
Avantages
financiers
Atténuation de la contrainte
budgétaire
Perte démocratique
Economies de coût
Risque de privatisation des
bénéfices et de transfert des pertes
sur le secteur public
Accès aux ressources plus
facile, accroissement de la
capacité d’investissement
Les collectivités publiques risquent
de dépendre des acteurs privés qui
détiennent une partie importante
des moyens financiers nécessaires
à l’accomplissement de la tâche
qui leur a été confiée
Souplesse, possibilité plus
grande pour conclure des
sponsorings
Le bilan global qui ressort de cette analyse est positif mais recèle un certain nombre
de dangers qui ne doivent pas être sous-estimés et pour lesquels des précautions
doivent être prises par les collectivités publiques qui ont recours au partenariat
public-privé.
Page 72 sur 86
8. Recommandations.
« Le PPP, par définition, cherche à faire travailler ensemble de multiples acteurs qui
ont des intérêts et des marges de manœuvre très différents. Ces acteurs peuvent
avoir de multiples raisons de s’engager (ou de ne pas s’engager) dans un PPP
(argent, manque d’appui institutionnel, manque de masse critique). Leur mise en
commun demande donc une gestion extrêmement attentive de leurs interactions.
Dans ces conditions, il est souvent extrêmement périlleux, contre-productif, voire
impossible d’attendre, comme dans l’approche traditionnelle, d’avoir déterminé les
contours quasi définitifs d’un projet pour essayer de trouver des partenaires à une
future coproduction. .» 66
8.1. Opportunités par domaines.
Les exemples de partenariat touchent un très large champ d’action et les formes
possibles de partenariat sont très nombreuses. Parmi les domaines les plus
prometteurs, se situent ceux qui font intervenir de nombreux acteurs publics et privés
dont les intérêts sont complémentaires. En voici quelques exemples extraits de la
littérature et des enquêtes effectuées.
1. Urbanisme et aménagement du territoire.
Très répandus dans les pays anglo-saxons, les partenariats dans ce domaine ont
pour but de réaliser une urbanisation consciente et dynamique. Grâce à l’apport des
investisseurs privés, des opérations de grande envergure deviennent possibles
comme celles qui concernent la rénovation urbaine et l’aménagement des friches
industrielles. Ce domaine est considéré comme très prometteur par le Conseil de
l’Europe qui préconise le partenariat public-privé pour les opérations de
réaménagement des centres-villes dans sa Charte de la ville.
En Suisse, plusieurs exemples ont pu être recensés (Jardins de Pérolles à Fribourg,
réaménagement « Tribschen Stadt » à Lucerne, projet de réhabilitation « Arch
Areal » à Winterthur) et ont abouti à des résultats satisfaisants. Dans la plupart de
ces cas, le partenariat s’est mis en place de manière pragmatique, sans que des
conditions claires sur les rôles respectifs des acteurs aient été mis en place.
Il apparaît que ces opérations ont effectivement conduit à une meilleure adaptation
des projets aux besoins, même si les pouvoirs publics ont du insister pour défendre
les intérêts collectifs de long terme (conformes aux principes du développement
durable) face à des investisseurs privés soucieux essentiellement de l’immédiate
rentabilité des opérations immobilières. Or, en tant que représentants démocratiques
de la population, les acteurs publics doivent éviter à ce que les objectifs privés
66
Découtère S. « Gestion du PPP : l’intérêt d’une approche stratégique » in le partenariat public-privé,
un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, in Ruegg J. , Decoutère
S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994.
Page 73 sur 86
prennent le pas sur les intérêts collectifs. Par conséquent, leur position dans les
groupes de conduite doit être forte. Cette position forte est particulièrement
nécessaire dans la phase de planification et de réalisation des projets ; l’exploitation
peut, sans grands dommages, être confiée au secteur privé.
2. Infrastructures de transports.
est la plupart du temps de nature privée. Cette pratique se justifie par l’ampleur des
collectivités publiques exercent leur influence par le biais de leur représentation
statutaire dans les instances dirigeantes des sociétés.
Le rôle des pouvoirs publics est dominant, notamment sur le plan financier
(couverture des déficits, fixation des prix des transports, etc). Les intérêts que
doivent défendre les pouvoirs publics sont ceux de l’accès au service public et le
maintien de prestations parfois non-rentables.
En revanche, la gestion gagne à être effectuée sur base privée en raison de la
spécificité technique de l’activité. Des avantages sont attendus en matière de qualité
et de souplesse de la gestion, ainsi que davantage de dynamisme sur le plan du
marketing.
3. Environnement et assainissement.
Dans une optique de développement durable, les collectivités publiques ont à
défendre le maintien d’un environnement sain. Elles sont en outre confrontées à un
rôle légal en la matière (Loi fédérale sur l’environnement).
La protection contre les éléments naturels, l’entretien des forêts, la correction des
cours d’eau font partie des tâches des collectivités publiques. Entre également dans
ce domaine, la résolution du problème de la gestion des déchets qui nécessite
l’apport de différents acteurs publics et privés, comme on peut le voir dans l’exemple
du recyclage des téléphones portables. Le recours à des partenariats s’impose en
raison de la technicité des prestations et de la nécessité de pouvoir disposer d’une
zone d’apport suffisamment grande (question de la taille critique). L’attention des
pouvoirs publics doit se porter à l’équité sociale (contrôle des prix des prestations
d’élimination) et économique (éviter des positions dominantes de la part des
opérateurs).
4. Promotion économique.
promotion des produits, l’appui fourni dans les démarches administratives par les
Page 74 sur 86
divers acteurs nécessitent un partenariat permanent qui, s’il n’est
La recherche d’un développement durable implique d’améliorer l’attractivité des
régions et de faciliter la régénération du tissu économique en offrant des conditions
favorables à la croissance des entreprises et à une offre d’emplois diversifiés. C’est
dans cette optique qu’ont été mis en place les projets de « programmazione
negozziata » en Italie.
Dans ces conditions, le partenariat public-privé semble particulièrement bien adapté
au développement endogène et à la valorisation des atouts régionaux. Les
exemples des villes de Berlin ou de Winterthur sont intéressants à cet égard ; ils
méritent de faire école pour d’autres villes.
Hormis la mise en commun des efforts d’accueil et de marketing, l’apport de moyens
financiers publics et privés permet de réaliser des investissements de grande
envergure (ports, halles d’exposition, incubateurs d’entreprises) comme on a pu le
voir dans les villes analysées (Palais de Beaulieu, Kongresshaus de Lucerne).
Le partenariat entre le secteur public et les acteurs privés est également
indispensable pour l’organisation de manifestations et de foires ainsi que pour
l’animation dans les centres-villes.
Quant à la forme des partenariats, les conventions sont la plupart du temps
préférées ; elles n’ont pas toujours un caractère formel.
5. Promotion touristique, culturelle, sportive et des activités de loisirs.
Traditionnellement, les Offices de tourisme exercent leur activité avec l’aide
gèrent des sites touristiques. Des exemples marquants et de grande envergure sont
nombreux, notamment en France.
Comme pour la promotion économique, le partenariat public-privé s’impose lors de
démarches marketing, lors d’organisation de manifestations et d’animations, etc. Le
statut privé conféré aux acteurs en charge de ces domaines facilite l’accès au
sponsoring et donne la souplesse nécessaire à l’organisation d’évènements.
L’apport du secteur public est cependant indispensable pour la mise à disposition
des équipements et pour le soutien financier à des activités déficitaires de nature.
C’est dans ce sens que sont intervenues avec succès les collectivités publiques de
Fribourg (projet CORIOLIS) et de Lucerne (KKL, centre culturel et de congrès).
6. Activités dans les domaines de la santé et du social.
Les principes du développement durable demandent que des efforts soient faits en
faveur d’une société solidaire.
Les organisations bénévoles se sont toujours beaucoup investies dans les domaines
de la santé et du social. Dès lors, la question qui se pose est de coordonner et de
rendre performante l’activité de ces associations tout en leur garantissant un cadre
leur permettant de conserver leur vocation.
Page 75 sur 86
des moyens de contrôle de l’accessibilité aux prestations pour tous, de la gestion
financière et de l’atteinte d’objectifs prédéfinis (mandats de prestations).
Les activités entrant dans ce cadre sont nombreuses et diverses, elles vont de
l’accueil de la petite enfance à la prise en charge des personnes nécéssiteuses ou
malades.
Plus complexes sont les problématiques liées au marché du travail et au chômage
pour lesquelles l’ouvrage de l’OCDE donne de nombreux exemples de partenariats
dans différents pays. Ces partenariats réunissent souvent collectivités publiques,
associations, milieux économiques et instituts de formation.
7. Approvisionnement.
privatisation touche particulièrement le secteur de l’électricité et de l’eau. La
tendance est la création de sociétés commerciales ce qui se justifie par l’ampleur des
pouvoirs publics restent représentés dans les conseils d’administration, mais la
gestion de ces unités est autonome.
Les dangers d’une telle délégation sont pourtant présents (voir les problèmes issus
de la privatisation des marchés de l’électricité et de l’eau aux Etats-Unis et en
Angleterre), ce qui implique que des « garde-fous » soient mis en place.
Le partenariat public-privé peut constituer un avantage s’il permet d’éviter des mal
fonctionnements ou apporter des solutions innovantes et respectueuses de
l’environnement comme l’est, le concept « Heatbox » mis en place à Winterthur.
8.2. Conditions de mise en œuvre et de réussite d’un partenariat
public- privé.
Les possibilités de réaliser des projets en partenariat public-privé sont très
nombreuses et les avantages qui peuvent en être tirés très intéressants.
Toutefois le montage de telles opérations est relativement complexe et des
précautions doivent être prises afin que les intérêts collectifs puissent être
valablement défendus par les collectivités publiques. « Une collectivité publique ne
peut pas se permettre d’aborder le PPP en dilettante. Elle doit s’y préparer en
anticipant les problèmes et les opportunités – à venir, compte tenu de ses objectifs et
de l’intérêt qu’elle poursuit.» 67
67
Ruegg
(Ed.), PPUR, 1994.
Page 76 sur 86
Une dynamisation des partenariats passe par un changement des mentalités et des
pratiques : « Les représentant des collectivités publiques doivent faire encore un
gros effort pour surmonter la réticence (ou l’ignorance) dont elles semblent faire
preuve à l’égard de l’argent et du profit … en se demandant si les opérations de PPP
ne conduisent pas à des déqualifications des collectivités publiques ou si au
contraire elles peuvent constituer un moyen pour les collectivités publiques d’accéder
à un plus haut niveau de compétences et de performances, grâce à la captation et à
la capitalisation des savoirs et des savoir-faire issus du privé et mobilisés dans des
opérations de PPP .» 68
Du fait de sa position, une collectivité publique « ne devrait s’engager que pour les
projets qu’elle estime pouvoir ou savoir défendre face aux citoyens.» 69
« Il faut parfois revenir à des questions simples. Comment la puissance publique
doit-elle s’organiser pour remplir efficacement sa mission de contrôle de la légalité d’autant plus nécessaire que le jeu des acteurs est ouvert – tout en intervenant avec
responsabilité et crédibilité au sein des projets ? Comment inscrire, dans un
partenariat, des objectifs régulateurs ou sociaux sans se méprendre sur les
intentions réelles et légitimes, des entreprises privées qui ne sont pas au service des
élus ? » 70
« Il est primordial de connaître et de comprendre les motivations qui ont poussé
chaque partie à s0engager dans le partenariat et les raisons pour lesquelles chacune
a été appelée à y participer … Que ce objectifs soient ou non compatibles,
l’important est qu’ils soient clairement formulés et compris par l’ensemble des
partenaires. » 71
Dans un vrai partenariat, les pouvoirs publics doivent composer avec les acteurs
privés et ne pas attendre d’eux qu’ils réalisent simplement des tâches sous leur
contrôle (ce qui correspondrait à une opération d’outsourcing dans laquelle le
partenaire public serait le principal acteur, celui qui donne les ordres, le privé un
simple agent d’exécution). Les partenaires doivent être sur pied d’égalité et
poursuivre, chacun, les objectifs qui leur sont propres ; le secteur public doit défendre
l’intérêt général, les acteurs privés leurs intérêts particuliers. « Un projet n’a de
chances de réussir que si ses objectifs sont définis dans le domaine de
recouvrement des objectifs propres des partenaires.» 72
68
Mettan N. « Enjeux et limites du recours au PPP » in le partenariat public-privé, un atout pour
l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J., Decoutère S. et Mettan N.
(Ed.), PPUR, 1994.
69
Ruegg
(Ed.), PPUR, 1994.
70
Noisette P. et Vallérugo F. , Le marketing des villes, Editions d’organisation, Paris 1996.
71
Dommergues P., Gardin N. Les stratégies internationales des métropoles régionales, l’exemplede
Sttrasbourg, Syros Alternatives Paris, 1989
72
Noisette P. « PPP et marketing urbain » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement
du territoire et la protection de l’environnement , Ruegg J, Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR,
1994.
Page 77 sur 86
Cette concordance d’intérêts n’est pas toujours facile à harmoniser, elle demande un
respect mutuel et une grande confiance réciproque. Une opération de partenariat ne
peut se mettre en œuvre que si la transparence et la communication entre
partenaires tient une place privilégiée.
Souvent, les partenariats s’engagent spontanément, sans qu’une réflexion
approfondie sur les avantages et les risques ne soient vraiment pesés. Notre
proposition va dans le sens d’une formalisation claire des intérêts et des objectifs des
parties par exemple dans une charte éthique. Cette charte devrait mettre en exergue
les effets de synergie atendus et leurs conséquences pour les partenaires
Nous avons également pu constater que les partenariats ne disposaient pas toujours
d’un soubassement juridique solide, que les statuts des collaborations étaient peu
clairs et que les formes de partenariat étaient disparates, voire peu adaptées aux
projets. Notre proposition est de solidifier les partenariats par la mise en place de
conventions définissant précisément les compétences de décision de chaque acteur,
l’organisation prévue, le partage des tâches envisagé, la répartition des risques et
des bénéfices, les instruments de contrôle à mettre en place, les processus
d’adaptation à prévoir en cas de conflits ou de réaménagements rendus nécessaires
par l’évolution du projet, les règles à appliquer en cas de non-respect des conditions
fixées, les conditions de résiliation (anticipée ou à terme), de reconduction ou de
liquidation.
Parmi les conditions opérationnelles favorables figure la nécessité de bien définir
l’organisation envisagée. Nous relevons les points suivants :
-
-
-
73
« Le partenariat doit disposer pour sa mise en oeuvre d’un management unique
et reconnu par tout les partenaires, limité à l’objet et à la durée du projet, et doté
d’une autorité réelle (professionnelle et morale en tous cas, éventuellement
juridique).» 73
Les partenariats doivent disposer d’une direction politique et d’un organe
technique bien séparés. Les responsabilités doivent être partagées clairement
entre les niveaux de décision.
Les tâches doivent être clairement définies dans un cahier des charges. Seul un
contrat précisant clairement quels sont les compétences, les apports effectués
par chaque partenaire, les devoirs et les responsabilités des acteurs, fixant des
modalités de contrôle et disposant de clauses de dénonciation du contrat peut
protéger les collectivités publiques en cas de non-respect des engagements de la
part de leurs partenaires. « Il s’agit d’anticiper les risques inhérents à la formule
de PPP retenue. Ainsi toute formule de PPP devrait avoir une base contractuelle
qui formaliserait la manière de gérer l’échec quoi peut être du soit au
manquement d’une partie soit à la mauvaise évaluation d’un risque.» 74
Noisette P. et Vallérugo F. , Le marketing des villes, Editions d’organisation, Paris 1996.
74
Ruegg
(Ed.), PPUR, 1994.
Page 78 sur 86
8.3. Perspectives.
Les perspectives de développement de partenariats entre secteur public et acteurs
privés sont importantes et prometteuses dans une optique de développement
durable, d’amélioration de l’efficacité et de l’efficience des pouvoirs publics. Ces
opérations peuvent toucher une large majorité de domaines d’action des collectivités
publiques, notamment ceux qui ne correspondent pas à des actions régaliennes de
l’Etat.
Les partenariats ne sont pas une solution de facilité mais représentent une extension
des moyens à disposition des collectivités publiques pour concourir au bien-être de la
population.
Si peu de réponses univoques peuvent être données grâce à la théorie et que les
formes que peuvent prendre les partenariats public-privé restent diverses, il est en
revanche possible d’apprendre des expériences réalisées quelles sont les bonnes
pratiques à retenir. La connaissance des projets effectués pourrait permettre de
découvrir des perspectives innovantes d’application et contribuer à vouer un soin
particulier dans le montage et la conduite de ces opérations.
Dans ce sens, la création d’une plateforme d’information, telle qu’elle existe au
Canada pourrait être utile.
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moderner gessellschaftlicher Selbstorganisation », Juventa, Weinheim, 1993.
Eine Zusammenstellung der in der Literatur genannten Handlungsbereiche ist in der
untenstehenden Tabelle zu finden. Sie ist gemäss einer Gliederung nach Kirsch75 in
die Bereiche Regional- und Stadtentwicklung, Bildung und Forschung,
Wirtschaftsentwicklung und Community Development unterteilt:
Regional- und Stadtentwicklung
Regionale Entwicklung
•
Stadtentwicklung (Greiling,
2002; Kirsch, 1999)
•
Zug (Egger, 1998, S. 180ff)
Zukunftssicherung für das Karolinenviertel
Hamburg (Mirow, 1997, S. 20f)
75 Kirsch, D.: «Eine empirische Untersuchung der kooperativen Handlungsstrategien in Projekten der Flächenerschliessung und Immobilienentwicklung», Publiq Private
Partnership, Köln: Müller, (Vol. 4). 1999
Page 83 sur 86
•
Sicherung der wirtschaftlichen Entwicklung des
Tierparks Hagenbeck in Hamburg (Mirow, 1997,
S. 21)
•
Wiederbelebung des Steindamms in St. Georg
(Hamburg, Mirow, 1997, S. 22)
•
Pittsburgh (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f;
Kirsch, 1999, S. 20; Roggencamp, 1999, S. 59f)
•
Fairfield (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f)
•
Amsterdam (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f)
•
Westhafen in Frankfurt (Kirsch, 1999, S. 114)
•
Industriegebiet in Zittau, Cottbus, Wachau bei
Leipzig, Schenkenberg bei Delitzsch (Kirsch,
1999, S. 43)
•
Berlin, Potsdam, Falkensee, Kassel, Frankfurt am
Main, Göttingen, Münster, Ludwigshafen (Kirsch,
1999, S. 43f)
•
Freizeit- und Sporteinrichtung in Burg auf
Fehmarn (Kirsch, 1999, S. 44)
Wohnungsbau (Budäus &
Grüning, 1997)
•
Potsdam (Kirsch, 1999, S. 43)
Diverse Einzelbauten
•
Errichtung einer Grossveranstaltungshalle in
Hamburg (Mirow, 1997, S. 18f)
•
Bauplanung (Schuppert, 1997, S. 103f)
•
Media-Park in Köln (Kirsch, 1999, S. 44)
Sicherheitswesen (Budäus,
1999; Budäus & Grüning,
1997)
•
Amsterdam (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f)
•
Bahnhofsbewirtschaftung Berlin (Muthesius, 1997,
S. 180)
Gesundheitswesen
(Budäus, 1999)
•
Betrieb eines Krankenhauses (Schuppert, 1997,
S. 95f)
•
Vertrag über den Rettungsdienst (Schuppert,
1997, S. 121)
Forstwirtschaft (Budäus &
Grüning, 1997)
Verkehrsbereich/Infrastruktu •
r (Budäus, 1999; Budäus &
Bahnhofsbewirtschaftung Berlin (Muthesius, 1997,
S. 180)
Page 84 sur 86
Grüning, 1997; Greiling,
2002)
•
Wuppertaler Stadtwerke AG (Muthesius, 1997, S.
181)
•
Dresdner Verkehrsbetriebe (Muthesius, 1997, S.
181)
•
Rheinische Bahngesellschaft Düsseldorf
(Muthesius, 1997, S. 181)
•
Verkehrsgesellschaft „Westbus“ (Muthesius, 1997,
S. 182)
•
Stuttgart 21 (Reuter, 2001)
Telekommunikation
(Gottschalk, 1997)
•
NCIH-Projekt in North Carolina
(Breitbandtechnologie) (Naschold, 1997, S, 72ff)
Kommunale Ver- und
Entsorgung (Budäus &
Grüning, 1997; Greiling,
2002; Sinz, 1997),
Abwasserbehandlung,
Abfallbeseitigung
(Gottschalk, 1997)
•
Dortmund (Budäus & Grüning, 1997, S. 43)
•
Oberhausen (Budäus & Grüning, 1997, S. 43)
•
Bertelsmann-Wettbewerb (Naschold, 1997)
•
Vertrag über die Altölbeseitigung (Schuppert,
1997, S. 121)
•
Vertrag über die Abfallbeseitigung (Schuppert,
1997, S. 122)
•
Vertrag über die Tierkörperbeseitigung
(Schuppert, 1997, S. 122)
•
Rostocker Wasserversorgung (Gottschalk, 1997,
S. 161)
•
Vertrag der Hilfeleistung bei Tankerunfällen
(Schuppert, 1997, S. 120)
Umweltschutz (Budäus,
1997; Greiling, 2002)
Finanzquellenerschliessung
von Kommunen (Budäus &
Grüning, 1997)
Bildung und Forschung
Wissenschaft und Wirtschaft •
(Forschung) (Budäus, 1999)
– Forschung und
Entwicklung (Greiling, 2002)
Mikro-Elektronik-Anwendungszentrum (MAZ)Transfer-Konzept in Hamburg (Mirow, 1997, S.
19f)
Bildungsbereich (Budäus,
•
1997; Greiling, 2002; Kirsch,
Education in Tupelo (Budäus & Grüning, 1997, S.
45)
Page 85 sur 86
1999)
•
Duales Bildungssystem (Budäus & Grüning, 1997,
S. 45)
•
Vertrag über die Schülerbeförderung (Schuppert,
1997, S. 122)
•
Vertrag über die Schülervorführung (Schuppert,
1997, S. 122)
•
Image-Förderung Thun (Egger, 1998, S. 135ff)
•
Gesellschaft Regionalisierung
Wirtschaftsförderung (Kirsch, 1999, S. 150ff)
•
Mannheim (Kirsch, 1999, S. 44)
•
LaNaTour (Egger, 1998, S. 159ff)
Wirtschaftsentwicklung
Wirtschaftsförderung
(Budäus, 1999; Greiling,
2002; Kirsch, 1999)
Tourismus/Fremdenverkehr
(Budäus, 1999; Greiling,
2002)
Betrieb von
•
Kultureinrichtungen (Budäus
•
& Grüning, 1997; Greiling,
2002)
Landwirtschaft
Literaturhaus in München (Wagner, 1999, S. 210f)
NRW-Forum Kultur und Wirtschaft (Lohe, 1999, S.
185f)
•
Kulturstiftung Ehrenhof Düsseldorf (Lohe, 1999, S.
187ff)
•
LaNaTour (Egger, 1998, S. 159ff)
Community Development
Sozialpolitik (Greiling, 2002)
Armutsbekämpfung
(Budäus, 1999)
Psychiatrische und
psychosoziale Versorgung
•
Armutsbekämpfung in acht Hamburger
Pilotstadtteilen (Mirow, 1997, S. 16ff)
•
Ligavertrag (Schuppert, 1997, S. 98ff)
•
Förderung von Selbsthilfe Kontaktstellen
(Schuppert, 1997, S. 100ff)
BeschäftigungsQualifizierungsinitiativen
(Budäus, 1999)
Abbildung 1: Handlungsbereiche von PPP
Page 86 sur 86

Rapport scientifique final

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