Une construction dont la démolition a été ordonnée par une
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Une construction dont la démolition a été ordonnée par une
Permis de construire Une construction dont la démolition a été ordonnée par une décision de justice peut-elle faire l’objet d’un permis de régularisation ? Régime d’utilisation n Permis de régularisation n Démolition ordonnée par une décision de justice n’étant pas devenue définitive n Incidence sur la légalité du permis n Absence, en principe n Exception n Fraude. CE (1/6 SSR) 3 juin 2013, Commune de Lamastre, req. n° 342673 – Mme Naudan-Carastro, Rapp. – Mme Vialettes, Rapp. public – SCP Gaschignard, SCP Célice, Blancpain, Soltner, Av. Décision qui sera mentionnée dans les tables du Recueil Lebon. Résumé ➥➥Même dans l’hypothèse d’une demande de permis de construire visant à régulariser l’édification antérieurement opérée d’une construction dont la démolition a été ordonnée par une décision de justice n’étant pas devenue définitive, le permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la construction des immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire. Ce n’est que dans le cas d’éléments établissant l’existence d’une fraude au regard du contenu de la demande que l’autorité peut se fonder sur la réalité de la construction pour refuser le permis. Conclusions Maud Vialettes, rapporteur public Sur le territoire de la commune de Lamastre (Ardèche), qui compte un peu moins de 2 500 habitants, se trouve un terrain supportant un ancien corps de ferme qui est la propriété de la SCI Tracoulon constituée entre quatre ressortissants hollandais. Depuis les années 1980, il y était exploité un petit camping. À compter de 1999, M. Den Dulk, architecte de profession, qui est l’un des associés, a entrepris, sans permis, des travaux sur ce bâtiment aux fins d’y aménager plusieurs gîtes. Par un jugement du 25 mai 2005 frappé d’appel, le tribunal correctionnel de Privas l’a condamné pour ces faits, en application de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme (ci-après CU), à une peine d’amende de 1 500 € et a assorti cette condamnation, comme le permet l’article L. 480-5 du même code, de l’injonction, sous astreinte, de démolir la construction illégalement entreprise, ce qui, dans le dernier état de la jurisprudence de la Cour de cassation, n’est pas constitutif d’une sanction pénale, mais d’une « mesure à caractère réel destinée à faire cesser une situation illicite » 1 1 Cf. pour le dernier arrêt publié sur ce point, Cass. crim. 6 novembre 2012, n° 12-82449 : à publier au Bull. Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 Le 3 juin 2005 suivant, le maire de Lamastre a refusé de délivrer à M. Den Dulk le permis de régularisation que celui-ci sollicitait pour « la création de deux logements saisonniers en sus de trois logements existants », en vue d’un usage strictement personnel. Le maire a, en effet, considéré que le projet consistait, en réalité, à aménager « six gîtes locatifs saisonniers dans les bâtiments existants » et qu’ainsi requalifié, il devait être refusé pour deux motifs : tout d’abord, en raison de considérations de salubrité publique, en application de l’article R. 111-2 du CU, le système d’assainissement autonome prévu étant insuffisant pour un tel usage, et d’autre part, en raison de ce qu’il méconnaissait l’article ND1 du règlement du plan d’occupation des sols, lequel autorisait l’aménagement et l’extension mesurée des constructions à vocation d’habitation et non celui des constructions destinées à servir de gîtes. Le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision, ainsi que le refus implicite de faire droit au recours gracieux dont il avait été saisi, en retenant que ces deux motifs n’étaient pas fondés. Saisie par la commune, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté son appel, tout en retenant, à la différence du tribunal, qu’il n’était pas établi que le projet de M. Den Dulk avait une 291 Permis de construire finalité autre que celle qu’il avait déclarée dans son dossier de demande. Vous êtes régulièrement saisis d’un pourvoi en cassation présenté pour la commune. Finalité du projet L’un des moyens les plus délicats est tiré de ce que la cour aurait commis une erreur de droit en jugeant que le maire devait, pour apprécier la finalité du projet du pétitionnaire, s’en tenir aux pièces du dossier de demande du permis de régularisation, en faisant abstraction des « circonstances » dans lesquelles ce pétitionnaire présentait sa demande. Le pourvoi vous invite à faire évoluer votre jurisprudence, dans le sens d’un plus grand réalisme, en admettant que l’administration, dans des circonstances telles que celles de l’espèce, prenne en compte, pour apprécier la réalité du projet, des éléments tangibles extérieurs au seul dossier de demande, tels que la réalité de la construction d’ores et déjà édifiée et de son usage. Le principe est, en effet, en vertu d’une jurisprudence constante, que l’autorisation d’urbanisme est accordée ou refusée pour le seul projet joint au dossier de la demande 2. Il en découle que les conditions dans lesquelles sont ensuite exécutés les travaux sont sans incidence sur la légalité d’une autorisation, sauf à ce qu’il apparaisse durant les travaux que le permis a été obtenu au prix de manœuvres de nature à induire l’administration en erreur 3. Ce sont ces règles que reprennent et reformulent vos décisions du 13 novembre 1992, Commune de Nogent-sur-Marne 4 et du 13 juillet 2012, Mme Egret 5, en vertu desquelles, selon la formulation résultant de la décision Mme Egret, « un permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la construction d’immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire » et, que par suite, « la circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces constructions risqueraient d’être ultérieurement transformées et affectées à un usage non conforme aux documents et règles générales d’urbanisme n’est pas, par elle-même, sauf le cas d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date de la délivrance du permis, de nature à affecter la légalité de celui-ci ». L’idée est en effet, comme le fait apparaître la décision Mme Egret, que seul le juge pénal peut être saisi, en application des articles L. 480-1 et suivant du code de l’urbanisme, lorsque les termes de l’autorisation ne sont pas respectés. CE 18 mars 1970, Rodde : Rec., p. 208. Cf. CE 17 mars 1976, Todeschini : Rec. p. 157. 4 Req. n° 110878 : aux Tables. 5 Req. n° 344710 : aux Tables, concl. Xavier de Lesquen. 2 3 292 Prise en compte de l’existant Mais quid de la prise en compte de ces travaux et de cet usage lorsqu’ils peuvent nécessairement être appréciés au moment de l’instruction de la demande de permis, parce qu’il s’agit d’une demande de permis de régularisation 6 ? La jurisprudence résultant de la décision de Section du 18 mars 1983, Siefert 7, peut donner l’impression qu’elle l’exclut absolument. En effet, conformément aux conclusions du président Labetoulle, publiées à l’AJDA 1983 8, il y a été jugé que les permis de régularisation, qui ne régularisent pas une construction « pour le passé » mais seulement « pour l’avenir », doivent eux aussi être délivrés au vu des seuls éléments du dossier de demande, sans prise en compte de la réalité de la construction d’ores et déjà édifiée. C’est ainsi que dans l’affaire qui était soumise à la Section il a été jugé que la circonstance que le garage édifié avant la délivrance du permis empiète sur la propriété voisine était sans influence sur la légalité du permis attaqué, qui n’avait pas pour portée d’autoriser un tel empiétement. Mais il ressort des motifs de cette même décision, de même, d’ailleurs, que des conclusions du commissaire du gouvernement, qu’avant d’en arriver à une telle conclusion, il avait été préalablement vérifié s’il ressortait des pièces du dossier que les plans produits à l’appui de la demande du permis de construire comportaient des indications sciemment erronées sur les limites de la parcelle utilisée pour le garage ou sur l’implantation de celui-ci, autrement dit si la demande était frauduleuse. Nous pensons ainsi que la jurisprudence Mme Agret, y compris dans la réserve qu’elle fait pour la fraude, doit être regardée comme valant également pour une demande de permis de régularisation. Simplement, pour un permis de régularisation, la fraude pouvant plus aisément être décelée ab initio, elle constituera, en pratique, un motif qui ne permettra bien souvent pas tant de retirer le permis accordé sur cette base, que de s’y opposer. Or, pour apprécier une telle fraude, rien ne fait obstacle à la prise en compte d’éléments extérieurs au dossier de demande stricto sensu, dès lors qu’ils sont établis et contemporains de la demande. C’est au demeurant ce que vous avez admis dans une décision inédite du 17 juin 6 Cf. pour la possibilité de tels permis, CE S. 12 octobre 1956, Syndicat départemental de la boulangerie de l’Eure : Rec. p. 369, concl. Lasry, AJDA 1956 p. 486 et depuis la loi du 13 juillet 2006, l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme, ici non applicable. 7 Rec. p. 130. 8 P. 437. bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 Permis de construire 1994, M. et Mme Gleyroux 9,10, où un pétitionnaire avait, par un tour de « passe-passe », tenté d’obtenir la régularisation d’une construction d’ores et déjà édifiée, en minorant sa surface, de façon à afficher le respect du plafond de surface qui lui était applicable. Démolition En revanche, nous ne sommes pas encline à vous proposer d’aller plus loin et de juger que même hors la question de la fraude, l’administration peut instruire une demande de permis de construire de régularisation à la lumière du contexte dans lequel elle est déposée et, notamment, de la réalité de la construction d’ores et déjà édifiée, ce qui reviendrait à revenir sur la jurisprudence Siefert. Certes, dans une hypothèse très particulière, vous avez pu l’admettre. Par votre décision du 8 juillet 1996, Piccinini 11,12, vous avez jugé que lorsque le permis de régularisation est sollicité après intervention d’une décision juridictionnelle définitive du juge pénal ordonnant la démolition de la construction édifiée illégalement, l’administration peut prendre en compte toutes circonstances extérieures au dossier et notamment la nature et la gravité de l’infraction relevée par le juge pénal, pour apprécier l’opportunité de délivrer, ou non, le permis sollicité. Mais, ainsi qu’il ressort des conclusions du commissaire du gouvernement, vous avez voulu, par cette solution, éviter deux écueils : faire obstacle à toute régularisation, en jugeant que l’administration a, dans une telle Req. n° 135489, concl. G. Bachelier. Dans cette affaire, le pétitionnaire qui avait construit sans autorisation une annexe à son habitation et était sous le coup d’une action en démolition engagée devant le juge judiciaire s’est vu refuser un premier permis de régularisation au motif que la surface de cette annexe était supérieure au plafond autorisé, puis a présenté, quelques jours plus tard, une nouvelle demande de régularisation de cette annexe, en indiquant qu’elle était en réalité d’une surface inférieure audit plafond. L’administration ayant, au vu de ces nouveaux plans, octroyé l’autorisation sollicitée, vous l’avez annulée, refusant de couvrir ce « tour de passe-passe » selon les mots du commissaire du gouvernement constitutif d’une manœuvre. Vous avez en effet jugé que le maire ne pouvait, compte tenu de ces circonstances, « tenir pour exactes les indications contenues dans ladite déclaration de travaux » et que par suite sa décision d’autorisation, qui avait pris « pour argent comptant » les surfaces alléguées, était illégale. Autrement dit, l’administration qui ne pouvait ignorer que les déclarations du pétitionnaire étaient erronées, avait commis une erreur de fait à l’origine d’une erreur de droit en prenant pour « argent comptant » les déclarations du pétitionnaire et en en déduisant que le plafond réglementaire de surface étant respecté, l’autorisation sollicitée devait lui être délivrée. Vous avez donc retenu que lorsque la fraude est tellement manifeste qu’elle ne peut échapper à l’administration, elle doit redresser la demande dont elle est saisie, sauf à entacher sa propre décision d’illégalité. 11 Req. n° 123437 : au Recueil, concl. M. Sanson. 12 Cf. aussi CE 26 février 2001, Mme Dorwling-Carter, req. n° 211318 : inédit, concl. P. Fombeur. hypothèse, compétence liée, pour refuser le permis de régularisation ; dénier toute autorité à la décision pénale définitive en retenant que l’administration statue sur une telle demande en faisant abstraction de celle-ci. D’où cette solution intermédiaire et pragmatique, consistant à reconnaître à l’administration un pouvoir d’appréciation pour refuser de délivrer le permis, quand bien même il serait conforme aux règles d’urbanisme, par symétrie avec le pouvoir d’appréciation dont elle dispose, de par la loi (cf. l’article L. 480-9), pour faire, ou non, exécuter d’office la démolition ordonnée par une décision juridictionnelle exécutoire, et en l’autorisant pour le plein exercice de ce pouvoir d’appréciation, à prendre en compte toute circonstance utile. On voit ainsi qu’une telle jurisprudence n’a pas vocation à s’étendre à d’autres cas de figure et en tout cas pas à celui où la décision du juge pénal n’est pas, comme en l’espèce, en tout cas au moment où le maire de Lamastre s’est prononcé, définitive, ni d’ailleurs susceptible d’exécution, l’appel étant suspensif et où l’administration doit examiner les demandes de permis de régularisation sans disposer d’une marge d’appréciation différente du droit commun. Partant, nous pensons qu’il convient d’en rester à la fraude. Or, c’est ce qu’a jugé la cour, qui a repris le considérant de principe de la décision Commune de Nogentsur-Marne et en a fait application. Au terme de ces longs développements, nous vous invitons à écarter le moyen présenté. Bien que nous concluions à ce que ce moyen soit écarté, il nous est apparu utile, si ce n’est nécessaire, de vous entretenir de son bien-fondé, avant de vous proposer d’accueillir le moyen suivant, car le cadre d’analyse de cet autre moyen dépend du raisonnement fait pour écarter le premier. 9 10 Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 Fraude Le moyen qui nous semble fondé est en effet tiré de ce que cela serait au prix d’une dénaturation des pièces du dossier que la cour, à la différence d’ailleurs des premiers juges, a estimé qu’au cas d’espèce, l’objet de la demande, qui se présentait formellement comme concernant des logements destinés à l’habitation personnelle et non à la location vide ou meublée, était bien celui-là et non l’édification de gîtes et que partant, la fraude n’était pas caractérisée (une telle question relevant, en effet, de l’appréciation souveraine des juges du fond 13). Nous pensons qu’une telle appréciation est manifestement erronée. En effet, il ressort tout d’abord du compte 13 Cf. CE 15 octobre 1999, Époux Chatin, req. n° 180298 : aux Tables ; CE 30 décembre 2002, SCI d’HLM de Lille, req. n° 232584 : aux Tables. 293 Permis de construire rendu d’une visite sur les lieux effectuée par la sous-préfète de Tournon-sur-Rhône le 27 août 2004 que l’habitation était utilisée pour cinq gîtes destinés à la location et qu’un sixième avait été aménagé, le tout représentant une capacité d’accueil de quarante-trois personnes. Par ailleurs, un procès-verbal de gendarmerie d’audition de M. Den Dulk (en date du 27 avril 2004) fait apparaître que les gîtes de Tracoulon représentaient « [son] gagne-pain » et qu’il entendait, partant, poursuivre leur exploitation. C’est effectivement ce qui ressort d’une impression, en date de 2005, des pages d’un site internet néerlandais qui faisait état des différents tarifs des gîtes de Tracoulon pour l’année 2005 et des disponibilités restantes pour l’année 2006. Si M. Den Dulk soutient qu’il avait demandé au gestionnaire de ce site de faire disparaître le référencement de ses gîtes, il ne l’établit pas. Dans ces circonstances, la dénaturation invoquée, qui en quelque sorte est double, nous semble caractérisée et de nature à entraîner, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens, l’annulation de l’arrêt déféré. Règlement de l’affaire Dans les circonstances de l’espèce, nous vous invitons alors à régler l’affaire au fond. Il résulte de ce que nous venons de dire que c’est à bon droit que le maire a estimé que la demande dont il était saisi portait sur un projet d’aménagement de gîtes et non sur un projet d’aménagement d’habitation destiné à un strict usage personnel. Nous pensons par ailleurs que c’est à tort que le tribunal administratif a considéré qu’un tel projet n’était pas interdit par l’article ND1 du plan d’occupation des sols de la commune. L’article ND1 prévoit que dans cette zone naturelle à protéger, les occupations et utilisations du sol admises sont « l’aménagement et l’extension mesurée des constructions à vocation d’habitation existantes à condition que le toit et le gros œuvre soit en état […] ». La question que pose la présente affaire est celle de savoir si des gîtes sont des « constructions à vocation d’habitation ». Aucun texte ne définit ce que sont des gîtes, même s’ils ne sont pas absents de quelques réglementations, dans le domaine de l’agriculture, du tourisme ou encore de la fiscalité. Mais, en tout état de cause, l’indépendance des législations fait obstacle à ce que pour le droit de l’urbanisme, les gîtes soient appréhendés en mettant en œuvre les critères posés par ces textes 14. 14 Cf. précisément à propos d’un gîte rural, CE 14 février 2007, Ministre des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer c/ M. Paillardin, req. n° 282398 : aux Tables ; BJDU 2007 p. 173, concl. E Prada-Bordenave et obs. J.-C. B. ; Construction et urbanisme 2007, p. 48, note Godfrin ; RDI 2007, p. 359, obs. Solers-Couteaux ; Revue de droit rural 2007, p. 44, note Billet. 294 Gîte Faut-il alors les classer dans les constructions destinées à l’habitation ou dans celles destinées à l’hébergement hôtelier, selon la classification résultant de l’article R. 123-9 du CU ? Tout est, à notre sens, affaire d’espèce, pour deux raisons, et on rencontre, d’ailleurs, les deux hypothèses, dans vos décisions 15. D’abord, il existe différents types de gîtes qui, selon la nature des services offerts, se rapprochent plus de la location meublée ou de la prestation para-hôtelière 16. Ensuite, quand bien même il est possible de se demander si la liste des destinations des constructions fixées par l’article R. 123-9 est exhaustive, eu égard au caractère impératif de la rédaction de cette disposition et aux conséquences qui résultent de cette classification pour la détermination du champ d’application du permis de construire ou de la déclaration de travaux, il est fréquent que les documents d’urbanisme la précisent et l’affinent en créant des sous-catégories au sein des neuf catégories qu’elle liste. Tel est précisément le cas d’espèce. En effet, si l’ancienne rédaction de l’article ND1 prévoyait que les occupations et utilisations du sol admises étaient « l’aménagement avec ou sans changement de destination, la restauration et l’extension mesurée des bâtiments existants, avec leurs annexes attenantes ou immédiates, […] les chambres d’hôtes, auberges rurales, gîtes ruraux, gîtes d’étape et gîtes équestres », la nouvelle a supprimé, comme il a été vu, la mention des gîtes, ce qui laisse penser que les auteurs du nouveau plan d’occupation des sols n’ont plus entendu autoriser l’aménagement des bâtiments à cette fin dans cette zone. Partant, c’est à notre sens de manière erronée que le tribunal administratif a retenu que c’est à tort que le maire s’était fondé sur la méconnaissance de cette disposition pour refuser le permis. En revanche, le deuxième motif de refus, en l’état des pièces du dossier, nous paraît entaché d’une erreur d’appréciation, au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du CU, tant les études produites par le pétitionnaire que l’avis favorable des services de l’État ne permettent pas de penser qu’eu égard au système d’assainissement autonome prévu, le projet serait de nature à porter atteinte à la salubrité publique. 15 Cf. la décision CE 14 février 2007, Ministre des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer c/ M. Paillardin, req. n° 282398, où vous avez qualifié un gîte d’établissement hôtelier et la décision du 9 mai 2005, Commune de Villard-Reculas c/ M. Richard, req. n° 257191, où vous avez examiné la légalité de la construction d’un gîte au regard des dispositions du document d’urbanisme relatives aux constructions à usage d’hébergement. 16 Cf. sur les critères que vous mettez en œuvre pour identifier un équipement hôtelier en droit de l’urbanisme, CE 29 juillet 1983, Sarrazin, req. n° 37477 : aux Tables ; CE 9 mars 1990, SCI Le Littoral, req. n° 83457 : aux Tables ; CE 5 juillet 1993, SCI Paese di Mare, req. n° 123955 : inédit. bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 Permis de construire Mais le premier motif suffisant à notre sens à justifier le refus de permis, il y a lieu, par la voie de l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens présentés par la SCI Tracoulon et M. Den Dulk. Légalité externe Sur le plan de la légalité externe, deux séries de moyens sont invoquées. Il est d’abord soutenu que le maire était incompétent pour prendre l’arrêté attaqué, dès lors qu’il était animé d’une rancune envers M. Den Dulk et qu’il était, partant, « intéressé » au sens de l’article L. 421-2-5 du code de l’urbanisme alors applicable et que, par suite, le conseil municipal de la commune ou l’organe délibérant de l’établissement public aurait dû désigner un autre de ses membres pour se prononcer sur le permis de construire. Les circonstances alléguées, à les supposer établies, ne permettant pas de regarder le maire comme « intéressé à la délivrance du permis de construire, soit en son nom personnel, soit comme mandataire » au sens de cette disposition, le moyen ne pourra qu’être écarté. Il est ensuite soutenu, dans le mémoire d’appel, et de manière recevable, au vu du moyen que nous venons de précédemment analyser et qui relève de la même cause juridique, que l’arrêté attaqué aurait été pris en méconnaissance des dispositions de l’article 4 de la loi du 4 avril 2000 dite « DCRA » en raison de l’absence de mention du prénom et du nom du signataire de l’arrêté, seuls figurant sa signature et sa qualité de maire. Dans les circonstances de l’espèce, il ne semble aller de soi que M. Den Dulk, en litige depuis plusieurs années avec la mairie de cette petite commune, n’avait pas de doute quant à l’identité du signataire de cette décision. Il disposait, d’ailleurs, comme le montre le dossier, d’autres documents antérieurs signés par le maire et portant la même signature ainsi que, quant à eux, son identité. Partant, nous vous invitons à réitérer le précédent, certes non fiché, mais parfaitement transposable, de votre décision de sous-sections réunies M. Cadenel et Commune de Seillons-Source-d’Argens du 30 décembre 2010 17, par lequel vous avez jugé que si l’arrêté attaqué ne comportait pas l’indication du prénom et du nom du signataire, il ressortait des pièces du dossier qu’au vu des circonstances, le maire pouvait être identifié comme étant l’autorité signature de l’arrêté attaqué et que dès lors, la méconnaissance des dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 n’avait pas, dans les circonstances de l’espèce, revêtu un caractère substantiel pouvant justifier l’annulation de la décision attaquée. 17 Req. nos 329000 et 329930. Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 Légalité interne Sur le plan de la légalité interne, il est d’abord excipé de l’illégalité du plan d’occupation des sols. Une telle exception d’illégalité est opérante 18. Les parties débattent en revanche de sa recevabilité en ce qui concerne la contestation de la légalité externe de ce document, par le prisme d’un moyen contestant les modalités de publicité de l’enquête publique. L’article L. 600-1 prévoit une exception à la règle de « non-invocabilité » des vices de forme et de procédure à l’encontre d’un document d’urbanisme contesté par la voie de l’exception, passé un délai de six mois, en ce qui concerne « la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique […] » sur les documents d’urbanisme. Or, vous avez jugé, dans la même formation, par une décision fichée sur un autre point, que l’insuffisance de l’affichage de l’avis d’ouverture d’enquête publique n’entre pas dans le champ d’une « méconnaissance substantielle ou de la violation des règles de l’enquête publique » 19, faute, semble-t-il d’être un « vice substantiel » au sens de ces dispositions. Vous pourriez transposer cette position (qui n’est pas celle retenue par certaines juridictions du fond 20) au moyen aujourd’hui invoqué. La difficulté, que n’éclairent pas les conclusions, est qu’en l’état de votre jurisprudence, l’insuffisance de l’affichage peut, selon les cas, être ou non, un vice substantiel 21 et qu’il en va de même de l’insuffisance de la publicité, même si celle-ci constitue en principe une garantie. Une autre difficulté est que la jurisprudence Danthony 22 a mis à bas la notion de vice substantiel. Compte tenu de ces questions, qui nous semblent rester ouvertes, malgré la décision Vacher, nous vous proposons d’examiner au fond le moyen ici invoqué, car il peut, en tout état de cause, être écarté. En effet, contrairement à ce qu’indiquent les requérants, il n’y a pas eu seulement un affichage en mairie mais aussi des avis d’enquêtes publiques publiés dans deux organes de presse, dont ils se sont bornés à contester l’existence, non la régularité. Les moyens de légalité interne ne sont pas convaincants. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu’en classant les parcelles 544, 546, 545 et 542, qui sont comprises dans un ensemble boisé, en zone ND (ce qui était déjà le cas auparavant), le document d’urbanisme serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation ou traduirait un détournement de procédure. Cf. CE 30 décembre 2009, Commune de Le Cannet-des-Maures, req. n° 319942 : aux Tables. 19 CE 30 décembre 2011, Vacher, req. n° 324310 : aux Tables. 20 Cf. un arrêt antérieur de la cour administrative d’appel de Nantes 22 avril 2003, Commune de Guidel, req. n° 01NT01127 : DAUH 2004 n° 294 p. 452. 21 CE 18 décembre 1996, SA Omya et autre, req. nos 156270 et 156543 : au Recueil ; CE 19 février 1997, Commune d’Echirolles, req. n° 169260 : aux Tables. 22 CE Ass. 23 décembre 2011, Danthony et autres, req. n° 335033 : Rec., p. 649. 18 295 Permis de construire Par ailleurs, l’arrêté attaqué n’étant pas motivé par la méconnaissance de l’article ND4, celui-ci n’étant cité qu’à titre surabondant, la critique de son illégalité est inopérante. Il résulte de tout cela que l’exception d’illégalité pourra être rejetée. Reste le moyen de légalité interne tiré de ce que l’arrêté lui-même aurait été pris au prix d’un détournement de pouvoir. Rien ne permettant de l’établir, vous écarterez ce dernier moyen. Au total, la commune de Lamastre est donc fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a annulé l’arrêté et la décision attaqués. S’agissant des conclusions accessoires, vous ferez droit à celles présentées pour la commune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à hauteur de 3 000 € et rejetterez celles présentées au même titre par les autres parties. Par ces motifs, nous concluons : -- à l’annulation de l’arrêt ; -- à l’annulation des articles 1, 2 et 5 du jugement, la commune n’ayant pas formé appel à l’encontre des articles 3 et 4 qui soit lui donnaient raison, soit rejetaient ses propres conclusions tendant à l’application de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ; -- au rejet de ce qui restait à juger de la demande de M. Den Dulk et de la SCI Tracoulon et de leurs conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; -- à ce qu’il soit fait mis à la charge de la SCI Tracoulon et de M. Den Dulk respectivement 1 500 € aux conclusions présentées pour la commune au titre des mêmes dispositions. n Décision Vu la requête sommaire, le mémoire complémentaire et le nouveau mémoire, enregistrés les 23 août 2010, 24 novembre 2010 et 31 janvier 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État présentés pour la commune de Lamastre, représentée par son maire ; la commune de Lamastre demande au Conseil d’État : 1°) d’annuler l’arrêt n° 08LY00643 du 22 juin 2010 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté sa requête tendant à l’annulation du jugement n° 0507681 du 24 janvier 2008 en tant que, par ce jugement, le tribunal administratif de Lyon, à la demande de la SCI Tracoulon et de M. Den Dulk, a, d’une part, annulé l’arrêté du 3 juin 2005 par lequel son maire a refusé de délivrer un permis de construire à cette société ainsi que la décision implicite par laquelle il a rejeté le recours gracieux de ces derniers, d’autre part, enjoint à son maire de se prononcer à nouveau sur la demande de permis de construire ; 2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de la SCI Tracoulon et de M. Den Dulk la somme de 6 000 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; […] 1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. Den Dulk a entrepris sans permis de construire divers travaux, destinés à l’aménagement de cinq gîtes dans deux bâtiments existants à usage d’habitation, situés au lieu-dit Tracoulon sur le territoire de la commune de Lamastre (Ardèche), accroissant leur surface et modifiant leurs façades par le percement de nouvelles ouvertures ; que, par un jugement du 25 mai 2005, le tribunal correctionnel de Privas a condamné M. Den Dulk à la démolition de l’ensemble des travaux réalisés irrégulièrement ; que, saisi par la SCI Tracoulon, ayant pour gérant M. Den Dulk, d’une demande de permis de construire de régularisation en vu de créer « deux logements saisonniers en sus de trois logements existants », aux fins d’occupation personnelle, de changer l’affectation de certains locaux, de créer des surfaces nouvelles et de modifier 296 les façades, le maire de la commune de Lamastre a estimé que cette demande visait à l’aménagement de gîtes locatifs saisonniers et l’a rejetée par arrêté du 3 juin 2005, alors que le jugement du 25 mai 2005 du tribunal correctionnel de Privas n’était pas devenu définitif, au motif que le règlement du plan d’occupation des sols n’autorisait pas une telle destination et que le système d’assainissement prévu était de nature à porter atteinte à la salubrité publique ; que la commune de Lamastre se pourvoit en cassation contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 22 juin 2010 confirmant le jugement du 24 janvier 2008 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé cet arrêté et la décision implicite rejetant le recours gracieux de la société et de son gérant ; 2. Considérant qu’un permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la construction d’immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire ; que la circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces immeubles risqueraient d’être ultérieurement transformés ou affectés à un usage non conforme aux documents et aux règles générales d’urbanisme n’est pas, par elle-même, sauf le cas d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date de la délivrance du permis, de nature à affecter la légalité de celui-ci ; 3. Considérant toutefois qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’une visite sur les lieux menée par la sous-préfète de Tournon-sur-Rhône, le 27 août 2004, avait permis de constater que les cinq logements construits sans autorisation dans les deux bâtiments en cause étaient utilisés comme des gîtes destinés à la location et qu’un sixième gîte avait été aménagé, portant la capacité d’accueil à 43 personnes ; qu’à la date du dépôt de sa demande de permis de construire par la SCI Tracoulon, le site Internet de cette dernière proposait ces gîtes à la location et des réservations avaient déjà été enregistrées pour l’été 2006 ; que si cette société soutenait qu’elle avait demandé à la société qui hébergeait ce site de le supprimer, elle n’apportait aucun élé- bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 Permis de construire ment à l’appui de ses allégations ; que, par suite, en estimant que la demande de permis de régularisation, portant sur la création de deux logements saisonniers et le réaménagement de trois logements existants en vue d’une occupation personnelle, n’était pas entachée de fraude, la cour administrative d’appel de Lyon a dénaturé les pièces du dossier ; que, par voie de conséquence et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, son arrêt doit être annulé ; 4. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ; 5. Considérant que, pour annuler les décisions litigieuses, le tribunal administratif de Lyon a estimé, d’une part, que si le projet devait être regardé comme tendant à la réalisation de plusieurs gîtes, ceux-ci avaient la nature de constructions à usage d’habitation autorisées par le règlement du plan d’occupation des sols et, d’autre part, que le projet ne présentait pas de risque pour la salubrité publique ; qu’il a ainsi jugé qu’aucun des deux motifs invoqués par le maire de la commune de Lamastre n’était de nature à justifier légalement le refus du permis de construire sollicité ; 6. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de ce qui précède que le maire de la commune de Lamastre a pu légalement, pour se prononcer sur la demande de permis de construire qui lui était soumise, retenir que le projet ne consistait pas en une création de deux logements saisonniers et un réaménagement de trois logements existants, en vue d’une occupation personnelle, comme le mentionnait le dossier de demande, mais en la réalisation de gîtes destinés à la location ; 7. Considérant qu’en vertu de l’article ND 1 du règlement du plan d’occupation des sols de la commune de Lamastre, modifié en 2001 pour supprimer la mention des chambres d’hôtes, auberges rurales, gîtes ruraux, gîtes d’étape et gîtes équestres, sont autorisés en zone ND : « […] l’aménagement et l’extension mesurée des constructions à vocation d’habitation existantes […] » ; que des gîtes destinés à la location ne peuvent être regardés comme des habitations pour l’application de ces dispositions ; que, par suite, c’est à tort que le tribunal administratif de Lyon a jugé que les aménagements et extensions pour lesquels la SCI Tracoulon sollicitait un permis de construire devaient être regardés comme des constructions à usage d’habitation et qu’en conséquence, le maire de la commune de Lamastre n’avait pu légalement rejeter sa demande au motif qu’ils ne relevaient pas des dispositions de l’article ND 1 du règlement du plan d’occupation des sols ; 8. Considérant, en second lieu, qu’aux termes des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date des décisions litigieuses : « Le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d’autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. » ; 9. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier qu’une étude réalisée par un premier bureau d’études en mars 2001, confirmée par un rapport d’un second bureau d’études en Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 juin 2002, a conclu, sous réserve du respect de certaines prescriptions, à la faisabilité d’un dispositif d’assainissement autonome pour cinq habitations regroupées sur le terrain d’assiette du projet ; que l’ingénieur d’études sanitaires de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales a émis le 6 avril 2005 un avis favorable sur le projet ; que si la commune de Lamastre fait valoir que le dispositif épurateur prévu par ce projet est situé à l’ouest des constructions, et non dans la partie est du terrain d’assiette du projet, comme le recommandait le second bureau d’études, il ne résulte pas de ce seul choix que l’assainissement autonome retenu présenterait des risques pour la salubrité publique ; que si la commune soutient également que le dossier qui lui a été soumis ne précise pas le mode d’évacuation des eaux usées du snack-bar présent sur le site, ce dernier, qui ne se situe pas dans l’un des deux bâtiments concernés par le projet, n’avait pas à être pris en compte pour l’attribution du permis de construire litigieux ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le système d’assainissement autonome qu’inclut le projet ne permettrait pas d’assurer un assainissement satisfaisant des constructions ; que, par suite, c’est à tort que le maire de la commune de Lamastre a estimé que le projet méconnaissait les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ; 10. Considérant toutefois qu’il résulte de l’instruction que le maire aurait pris les mêmes décisions s’il s’était fondé uniquement sur le premier motif de rejet de la demande de permis de construire, tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article ND 1 du règlement du plan d’occupation des sols ; que, par suite, c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur l’illégalité des motifs du refus de permis de construire pour annuler les décisions du maire de la commune de Lamastre ; 11. Mais considérant qu’il appartient au Conseil d’État saisi de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. Den Dulk et la SCI Tracoulon devant le tribunal administratif et la cour administrative d’appel ; Sur les moyens de légalité externe : 12. Considérant, en premier lieu, que si les dispositions de l’article L. 421-2-5 du code de l’urbanisme, alors applicable, prévoyaient que le conseil municipal de la commune désigne un autre de ses membres pour délivrer le permis de construire lorsque le maire est intéressé à sa délivrance, le maire de la commune de Lamastre ne pouvait être regardé comme intéressé, au sens de ces dispositions, à la délivrance du permis de construire sollicité ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il aurait méconnu l’obligation de neutralité qui s’imposait à lui ; que, par suite, M. Den Dulk et la SCI Tracoulon ne sont pas fondés à soutenir que le maire ne pouvait statuer lui-même sur leur demande sans entacher d’illégalité le refus qui leur a été opposé ; 13. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes du second alinéa de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. » ; 297 Permis de construire 14. Considérant que, si l’arrêté du 3 juin 2005 ne comporte pas, en méconnaissance de ces dispositions, l’indication du prénom et du nom de son signataire, il ressort des pièces du dossier, notamment de la circonstance que le requérant avait été destinataire de plusieurs autres arrêtés du maire comportant ces indications, que le maire de la commune pouvait être identifié comme étant également l’autorité signataire de l’arrêté du 3 juin 2005 ; que, dès lors, la méconnaissance des dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 n’a pas, dans les circonstances de l’espèce, revêtu un caractère substantiel justifiant l’annulation de la décision attaquée ; Sur l’exception d’illégalité du plan d’occupation des sols révisé le 29 novembre 2001 : 15. Considérant que l’article R. 123-11 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la procédure de mise à l’enquête publique de la révision du plan d’occupation des sols de la commune, prévoit que le plan d’occupation des sols rendu public est soumis par le maire à enquête publique, qu’un arrêté du maire précise notamment l’objet de l’enquête, sa date d’ouverture et sa durée, le nom du commissaire enquêteur, ainsi que les jours et heures, et les lieux où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler ses observations et que : « Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du maire, publié en caractères apparents dans deux journaux diffusés dans le département, quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé de même dans les huit premiers jours de celle-ci. Il est publié par voie d’affiches et éventuellement par tous autres procédés dans la ou les communes membres concernées. […] » ; 16. Considérant que s’il appartient au maire de procéder à la publicité de l’ouverture de l’enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n’est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la révision du plan d’occupation des sols approuvée à l’issue de l’enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative ; 17. Considérant que si la SCI Tracoulon et M. Den Dulk font valoir que l’avis d’ouverture de l’enquête publique n’a été affiché qu’en mairie, du 6 août au 5 octobre 2011, il ressort des pièces du dossier que cet avis a par ailleurs fait l’objet d’une publication dans deux journaux, « Le Dauphiné libéré » et « L’Echo-le Valentinois », diffusés dans tout le département ; que, dans ces conditions, l’absence d’affichage multiple de cet avis n’a pas, dans les circonstances de l’espèce, et eu égard notamment à la taille de la commune de Lamastre, entaché d’irrégularité la procédure de révision de son plan d’occupation des sols ; 18. Considérant, en deuxième lieu, qu’il appartient aux auteurs d’un plan d’occupation des sols de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu’il ressort des pièces du dossier que les parcelles 542, 544, 545 et 546 sont comprises dans un ensemble boisé plus vaste, de sorte que leur classe- 298 ment, depuis 1983, en zone ND vise à préserver le paysage et le milieu naturel ; qu’en maintenant le classement de ces parcelles en zone ND, le conseil municipal n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation ; 19. Considérant, en troisième lieu, que si la SCI Tracoulon et M. Den Dulk soutiennent que les auteurs du plan d’occupation des sols ont entaché ce dernier d’un détournement de pouvoir en supprimant à son article ND 1 la référence aux chambres d’hôtes, auberges rurales, gîtes ruraux, gîtes d’étape et gîtes équestres, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ; que le moyen tiré de ce que la nouvelle rédaction de cet article méconnaîtrait le principe d’impartialité n’est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre d’en apprécier le bien-fondé ; 20. Considérant, en quatrième lieu, que la décision litigieuse ne se fonde pas sur les dispositions de l’article ND 4 du plan d’occupation des sols de la commune, selon lesquelles : « Le système d’assainissement autonome adapté des eaux usées provenant des établissements autres que des maisons individuelles d’habitation devra faire l’objet d’une étude particulière aux frais du pétitionnaire. » ; que, par suite, la SCI Tracoulon et M. Den Dulk ne peuvent utilement exciper de leur illégalité ; Sur l’autre moyen de légalité interne : 21. Considérant que le détournement de pouvoir allégué à l’encontre du refus de permis de construire n’est pas établi ; 22. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la SCI Tracoulon et M. Den Dulk ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 3 juin 2005 par lequel le maire de la commune de Lamastre a refusé de délivrer un permis de construire à la SCI Tracoulon ni de la décision implicite par laquelle il a rejeté leur recours gracieux ; que leurs conclusions à fin d’injonction ne peuvent, par suite, qu’être rejetées ; 23. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SCI Tracoulon et M. Den Dulk le versement à la commune de Lamastre d’une somme de 3 000 € chacun, au titre des différentes instances, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Lamastre ; DÉCIDE : Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 22 juin 2010 est annulé. Article 2 : Les articles 1er, 2 et 5 du jugement du tribunal administratif de Lyon du 24 janvier 2008 sont annulés. Article 3 : Les conclusions de la demande présentée par la SCI Tracoulon et M. Den Dulk devant le tribunal administratif de Lyon tendant à ce que soient annulés l’arrêté du 3 juin 2005 et la décision implicite du maire de Lamastre rejetant le recours gracieux dirigé contre cet arrêté et à ce qu’il soit enjoint au maire de se prononcer à nouveau sur la demande de permis de construire sollicitée ainsi que leurs conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La SCI Tracoulon et M. Den Dulk verseront chacun une somme de 3 000 € à la commune de Lamastre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. […] n bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 Permis de construire Observations La décision commentée combine deux lignes de jurisprudence, l’une sur la prise en compte du risque de détournement de l’objet du permis de construire et l’autre sur la régularisation d’une construction existante. La jurisprudence est bien fixée sur la première question. Elle repose sur l’idée que le permis de construire n’a d’autre objet que d’autoriser la construction d’immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire. Comme l’a expressément relevé une récente décision du 13 juillet 2012, Mme Egret 23, la méconnaissance de l’autorisation relève des dispositions répressives de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme. Seule la fraude établie à la date de la délivrance du permis peut être prise en compte par l’autorité administrative pour refuser le permis demandé. La seconde ligne de jurisprudence procède également du même principe : la délivrance du permis pour une construction existante ne vaut pas régularisation automatique de cette dernière. Tout d’abord, le permis n’a pas de caractère rétroactif : demeure donc l’infraction ayant consisté à entreprendre la construction sans permis. Par ailleurs, l’autorisation administrative n’a pas pour portée de régulariser des constructions qui en méconnaissent les prescriptions : c’est la jurisprudence Mme Siefert 24, rendue dans une situation où la construction existante était soupçonnée d’empiéter de quelques centimètres sur la propriété voisine. Il est alors nettement affirmé que le permis délivré n’a pas pour portée d’autoriser un tel empiétement. À l’infraction résultant de l’absence de permis se substitue donc, le cas échéant, celle tirée de la méconnaissance de l’autorisation, les deux relevant du juge pénal. C’est la notion de fraude qui permet à la décision commentée d’associer ces deux jurisprudences en respectant leurs logiques propres : en théorie, l’autorité administrative n’a pas à s’intéresser à la réalité de la construction dont l’autorisation 23 24 lui est demandée. Pour schématiser, l’autorité administrative s’intéresse à la potentialité d’une construction, à ce qui peut légalement être construit, la réalité de la construction (ce qui est réellement construit) relevant de l’autorité judiciaire. En pratique, l’autorité administrative ne peut complètement ignorer l’existant lorsque le permis est demandé dans le but de le régulariser car, comme le relève le rapporteur public, « la fraude pouvant plus aisément être décelée ab initio, elle constituera, en pratique, un motif qui permettra bien souvent pas tant de retirer le permis accordé sur cette base, que de s’y opposer ». Mais la prise en compte de l’existant doit rester confinée à cette limite : la fraude ne peut résulter que d’une disparité manifeste avec les déclarations du pétitionnaire. Ce principe vaut alors même que l’existant est sous le coup d’une mesure de destruction prise par le juge pénal, mais non définitive. Il faut cependant relever que la notion de fraude devant l’autorité administrative est d’une appréciation délicate, surtout lorsqu’elle résulte non pas des caractéristiques physiques du bâtiment construit, et de la question de savoir s’il est conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, mais de l’usage du bâtiment : il est en effet plus difficile d’établir d’emblée que le bâtiment sera détourné de son usage autorisé. Par ailleurs, refuser le permis pour fraude condamne le bâtiment dans son existence même, en présupposant que son constructeur ne pourra pas en faire un usage conforme à l’autorisation. Cela correspond donc à une forme de double peine : non seulement il ne pourra lui attribuer l’usage – non conforme – qu’il envisageait mais il devra également détruire la construction mal intentionnée. Il faut donc, comme c’était le cas en l’espèce, que l’intention frauduleuse soit manifeste. n X. D. L. Req. n° 344710 : aux Tables ; BJDU 5/2012, p. 370. CE S. du 18 mars 1983, req. n° 35255, concl. Pdt Labetoulle. Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme – 4/2013 299