Document N°6 55 ko - Conseil d`orientation des retraites

CONSEIL D’ORIENTATION DES RETRAITES
Séance plénière du 26 novembre 2013 à 14h30
« Les structures de financement des régimes de retraite »
Document N°6
Document de travail,
n’engage pas le Conseil
Réserves financières et capacités d’endettement des régimes de retraite
Secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites
1 2 Réserves financières et capacités d’endettement des régimes de retraite
Au sein des régimes de retraite par répartition, des décalages entre les ressources et les
dépenses peuvent apparaître au fil du temps. De sources diverses, ces écarts peuvent être
temporaires ou définitifs et trouver leur origine dans les modalités de recouvrement des
régimes, dans leurs structures de financement, ou encore dans la volonté de leurs
gestionnaires de piloter à moyen ou long terme les engagements futurs. La persistance de ces
écarts débouche sur la constitution de réserves (lorsque le régime est durablement
excédentaire) ou sur l’apparition de dettes (lorsqu’il est durablement déficitaire) dont nous
présentons dans ce document les caractéristiques et les modalités de gestion pour la plupart
des régimes qui composent le système de retraite français.
1. Capacités d’endettement des régimes de retraite français
De nombreux régimes de retraite obligatoire de base sont équilibrés par des dispositifs
reposant sur des ressources autres que des cotisations sur les salaires (voir documents n°2 et
n°4 du dossier). Le décalage entre les ressources et les dépenses est entièrement comblé,
année après année, par des financements supplémentaires qui peuvent être apportés par les
employeurs (régimes de la fonction publique d’Etat, de la Banque de France et des industries
électriques et gazières – CNIEG) ou par l’Etat sous la forme d’une subvention d’équilibre
(régimes des mines, des marins, des ouvriers de l’Etat, de la SNCF, de la RATP, etc.) voire de
taxes affectées (RSI). D’autres régimes, comme ceux des salariés agricoles ou des ministres
du culte, sont équilibrés par intégration financière : leurs déficits techniques sont pris en
charge par le régime général. En conséquence, même lorsqu’ils sont structurellement
déséquilibrés, la plupart des régimes de retraite de base étudiés ne contractent pas de dette –
proprement dite – à long terme.
Cependant, afin d’assurer le versement régulier et à temps des pensions, certaines caisses,
même équilibrées ou structurellement excédentaires, peuvent être amenées à s’endetter à court
ou moyen terme. En effet, les modalités de recouvrement des ressources et de versement des
prestations peuvent entraîner des déséquilibres – généralement temporaires – entre
encaissements et décaissements. C’est le cas par exemple de la CNIEG dont la réglementation
prévoit que les pensions sont payables le 1er jour ouvré de chaque trimestre (terme à échoir)
alors que les recettes sont recouvrées le dernier jour du mois (à terme échu). C’est aussi le cas
de la CPRPSNCF qui connaît un décalage entre le rythme de versement des pensions (au
premier jour du trimestre) et le rythme d’encaissement des cotisations et d’une partie de la
subvention d’équilibre (au 5 de chaque mois).
Le Code la Sécurité sociale (article LO. 111-4) prévoit que le projet de loi de financement de
la Sécurité sociale (PLFSS) dresse chaque année la liste des organismes autorisés à recourir à
des ressources non permanentes afin de couvrir ces besoins. Huit caisses sont ainsi habilitées
à emprunter et donc à s’endetter à court ou moyen terme (sur une durée inférieure à douze
mois) : le régime général, la CCMSA, la CNRACL, la CANSSM, la CNIEG, le FSPOEIE, la
CPRPRATP et la CPRPSNCF.
En outre la gestion des besoins de financement du régime général et de la dette qui en découle
a été confiée à la CADES qui a pour mission d’amortir sur une durée limitée, grâce à des
ressources dédiées, les dettes sociales qui lui sont transférées par la loi (voir document n°8).
3 Les déficits 2011 à 2018 de la CNAV et du FSV seront ainsi amortis par la CADES dans la
limite de 10 milliards d’euros par an et 62 milliards d’euros au total. La CADES est financée
par la CSG et la CRDS (77 % des ressources), les versements annuels du FRR (13 %) et le
prélèvement social sur les revenus du capital (10 %).
Tableau 1 : mécanismes d’équilibrage et capacités d’endettement des régimes de
retraite1
Mécanisme d'équilibrage
CNAV
AGIRC
ARRCO
FPE
CNRACL
FSPOEIE
IRCANTEC
MSA salariés
MSA non-salariés
MSA complémentaire
RSI
RSI complémentaire
(RCI)
CNAVPL
CNAVPL
complémentaire
SNCF
RATP
CRPCEN
ENIM
CNIEG
CNBF
CNBF complémentaire
CANSSM
BDF
Source : Direction de la sécurité sociale
Non
Non
Non
Ajustement de la
contribution employeur
Subvention d'équilibre
Non
Intégration financière
au régime général
Non
Non
Taxe affectée (CSSS)
Autorisation
d'emprunt
Court terme (ACOSS)
Non
Non
Non
Court terme
Court terme
Non
Court terme
Non
Non
Non
Non
Non
Non
Non
Non
Subvention d'équilibre
Subvention d'équilibre
Non
Subvention d'équilibre
Contribution employeur
Non
Non
Subvention d'équilibre
Contribution employeur
Court terme
Court terme
Non
Court terme
Non
Non
Court terme
Non
1
CNAV : Caisse nationale d’assurance vieillesse, AGIRC : régime complémentaire des cadres du secteur privé,
ARRCO : régime complémentaire des salariés du secteur privé, FPE : fonction publique de l’État, CNRACL :
Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, FSPOEIE : Fonds spécial des pensions des
ouvriers des établissements industriels de l'État, IRCANTEC : régime de retraite complémentaire des agents non
titulaires de l’État, MSA : Mutualité sociale agricole, RSI : Régime social des indépendants, RCI : régime
complémentaire des indépendants, CNAVPL : Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales,
CPRPSNCF : Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, CRPRATP : Caisse de retraites du
personnel de la RATP, CPRCEN : Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires, ENIM :
Établissement national des invalides de la Marine, CNIEG : Caisse nationale des industries électriques et
gazières, CNBF : Caisse nationale des barreaux français, CANSSM : Caisse autonome nationale de la sécurité
sociale dans les mines.
4 2. Réserves dans les régimes de retraite en répartition
Certains régimes de retraite ne sont cependant ni équilibrés par des mécanismes particuliers,
ni habilités à emprunter. C’est le cas de tous les régimes complémentaires obligatoires mais
aussi des régimes de base des professions libérales (CNAVPL), des avocats (CNBF) et des
employés et clercs de notaires (CRPCEN). La question des réserves se pose donc avec
d’autant plus d’acuité pour ces régimes – et ce même s’ils fonctionnent en répartition –, au
sens où leurs ressources proviennent en premier lieu des cotisations des actifs2.
2.1 Motifs de constitution des réserves
Pour les régimes complémentaires obligatoires et pour certains régimes de base, la mise en
place de fonds de réserves constitue donc une nécessité. On peut distinguer plusieurs motifs
de constitution des réserves pour les régimes fonctionnant en répartition, qui ne sont d’ailleurs
pas exclusifs les uns des autres.
Les fonds de roulement ou de trésorerie répondent à un objectif de précaution. Ils
permettent de tenir compte des préoccupations quotidiennes de gestion des organismes dont la
mission principale reste d’assurer le paiement entier et à temps des prestations dues aux
assurés. Ces fonds couvrent ainsi les besoins de trésorerie de ces caisses et leurs permettent de
disposer chaque jour des liquidités suffisantes pour faire face à leur engagements. Ces
réserves sont le plus souvent égales à quelques mois de prestations (par exemple 5 mois de
prestations pour l’AGIRC et pour l’ARRCO).
Les fonds de réserves de financement à moyen et long terme peuvent répondre à des
objectifs différents. Si la finalité de ces fonds reste toujours de couvrir les besoins de
financement et les engagements de retraites du régime, on distingue plusieurs logiques à
l’œuvre dans la constitution de ces réserves. Certains fonds sont mis en place dans une
logique de précaution afin de de couvrir des besoins de financement en cas de conjoncture
basse. D’autres sont constitués afin de lisser l’impact du retournement démographique sur les
taux de cotisation, d’où l’appellation usuelle de fonds de lissage. Ils viennent préfinancer une
partie des charges de retraites futures et atténuer l’impact des ajustements des paramètres des
régimes (comme les cotisations) sur les futures générations d’actifs. Dans la pratique, il est
difficile de distinguer ces deux logiques, seuls quelques régimes mettent explicitement en
avant la volonté de lissage comme motif de constitution des réserves. Enfin certains régimes
(comme celui des employés la Banque de France) mettent en place des fonds de réserves
permanents. Les réserves sont placées pour une durée illimitée et les produits financiers de
ces placements complètent les recettes courantes comme les cotisations.
Enfin certains régimes mettent en place des réserves destinées à financer des mesures d’action
sociale ; c’est le cas dans la plupart des régimes qui disposent de réserves (AGIRC-ARRCO,
RCI, complémentaires de la CNAVPL). Ces fonds d’action sociale sont distincts des autres
fonds existant et financent des prestations versées aux assurés en dehors du champ de la
retraite, notamment les dépenses de prévention, de prolongement de l’autonomie à domicile et
d’accompagnement dans la perte d’autonomie.
Les montants et les modes de gestion des réserves diffèrent donc entre les régimes, selon les
besoins auxquels ils font face et les objectifs qu’ils assignent à ces fonds.
2
Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP), qui est en capitalisation, n’est pas étudié
ici. De par sa nature, le RAFP gère des réserves couvrant la totalité de ses engagements de retraite.
5 2.2 Montants et durée de vie des réserves des régimes français
En 2012, les réserves accumulées par l’ensemble des régimes français de retraite obligatoire
représentent un montant de 119 milliards d’euros (5,9 % du PIB) dont près de 88 milliards
d’euros sont affectés au financement des engagements à moyen et long terme. Les principaux
fonds de réserves sont détenus par l’ARRCO (62,1 milliards d’euros dont 20,7 milliards
d’euros destinés à la trésorerie), l’AGIRC (16,7 milliards d’euros dont 9,9 milliards d’euros
de fonds de trésorerie), les régimes complémentaires de la CNAVPL (au total près de
16 milliards d’euros répartis entre les dix sections professionnelles), le RCI –régime
complémentaire du RSI– (12,8 milliards d’euros dont 1,1 milliard d’euros de fonds de
trésorerie), la caisse de réserve des employés de la Banque de France (CRE) 3 (5,7 milliards
d’euros) et l’IRCANTEC (5,5 milliards d’euros).
Ces fonds de réserves représentent quelques mois de prestations pour l’AGIRC et l’ARRCO
(respectivement 9 mois et 16 mois), 2 ans et 2 mois de prestations à l’IRCANTEC, 8 années
de prestations au RCI, de 3 à 21 années de prestations selon les complémentaires des sections
professionnelles des professions libérales et, enfin, 13 années de prestations pour la CRE.
Les projections réalisées par les régimes d’évolution de leurs ressources et de leurs dépenses –
sous l’hypothèse de législation inchangée à l’avenir et en tenant compte des flux de
cotisations futurs projetés –, permettent d’estimer la date à laquelle leurs réserves
s’épuiseraient. En 2012, les services de l’AGIRC et de l’ARRCO prévoyaient que leurs
réserves s’épuiseraient respectivement en 2017 et en 20204. Les dates d’épuisement des
réserves pour les régimes complémentaires de la CNAVPL qui les publient s’étaleraient entre
2022 et 2034 selon les sections professionnelles. Les réserves de l’IRCANTEC s’épuiseraient
en 2048, celles de la CRE en 2054 et enfin celles du RCI en 2056.
3
La CRE ne dispose pas d’une personnalité juridique distincte de celle de la Banque ; elle constitue « un mode
de gestion par la Banque elle-même d’un patrimoine voué à une affectation spéciale et dont l’individualisation
financière n’a été reconnue qu’au seul effet de faire apparaître dans un compte spécial les résultats de cette
gestion ».
4
Dans le cadre de l’accord du 13 mars 2013, les partenaires sociaux, gestionnaires de ces régimes, ont pris des
mesures pour améliorer leur situation financière (et ainsi repousser les dates d’extinction présentées).
6 Tableau 2 : Montants et dates d’épuisement des réserves en 2012
AGIRC
ARRCO
CNRACL
IRCANTEC
MSA
complémentaire
RSI
RSI
complémentaire
CNAVPL
CNAVPL
complémentaire
Montant des réserves
en 2012 (en milliards)
16,7
62,1
0,54
5,5
0,05
Réserves en 2012 (en
mois de prestations)
9
16
0,5
26
1
Date d'épuisement
projetée des réserves
20175
2020
2016-2017
2048 (scénario central)
0,73
12,8
101
2056
5
110 mois en moyenne
(de 40 à 251 mois)
6
Non connu
Non connu
2014
2022 à 2034 pour les
sections dont la date est
publiée
2017
Non connu
Non connu
156
2054
0,44
16,26
0,41
CRPCEN
Non connu
CNBF
Non connu
CNBF
complémentaire
5,7
BDF
Sources : documentations des régimes
2.3 Contraintes et modalités de gestion des réserves
a) Les contraintes légales et statutaires
Les réserves des régimes de retraites français peuvent donc représenter des masses financières
importantes. Compte tenu des enjeux et des contraintes qui pèsent sur les organismes
concernés, certaines modalités de gestion financière des réserves, notamment leur allocation
selon les différents instruments de placement existant, sont rigoureusement encadrées par la
loi ou par les accords qui régissent ces régimes.
Ainsi l’article R. 623-2 du Code de la Sécurité sociale prévoit que les réserves constituées par
les régimes de base et complémentaires de la CNAVPL, de la CNBF et du RSI ainsi que par
la CRPCEN soient retracées dans leur comptabilité. Les articles R. 623-3 à R. 623-9
encadrent les modalités de placement de ces réserves. La loi définit ainsi les marchés
réglementés sur lesquels ces organismes sont habilités à placer leurs fonds mais aussi les titres
et actifs ainsi que les sources d’émission de ces titres et actifs sur lesquels peuvent être
investis les réserves. En outre, l’article R. 623-10 prévoit que les fonds placés comportent au
minimum 34 % d’obligations ou de produits de taux et au maximum 5 % de produits de
5
Pour l’AGIRC et l’ARRCO, les dates d’épuisement des réserves qui sont présentées ne prennent pas en compte
les effets de l’accord du 13 mars 2013.
6
Les montants concernent uniquement les régimes fonctionnant en répartition, la partie du régime
complémentaire des pharmaciens (CAVP) qui est gérée en capitalisation (5,2 Md€) n’est pas comptabilisée.
7 SICAV, 20 % d’actifs immobiliers et 10 % de prêts et dépôts. Un même actif ou même titre
ne peut représenter plus de 5 % des placements des organismes et un même organisme ne peut
détenir plus de 10 % des titres sur lesquels sont placés les fonds. Enfin, au moins 90 % des
actifs des caisses doivent être libellés en euros.
De la même manière les règlements financiers de l’AGIRC et de l’ARRCO encadrent les
placements sur lesquels sont investies les réserves des deux fédérations.
Les fonds de roulement ne peuvent être investis que sur des placements à court terme libellés
en euros. La notation des actifs doit être supérieure à A1+ (échelle Standard & Poors) et un
même émetteur ne peut représenter plus de 10 % des liquidités placées par la fédération.
Les réserves de moyen long terme doivent être placées sur des titres faisant l’objet d’une
notation au moins égale à A- et doivent être composées d’au moins 60 % d’obligations ou
produits assimilables et au plus de 40 % d’actions. Les placements hors zone euro ne peuvent
représenter plus de 10 % des montants investis. Enfin, un même émetteur ne peut détenir plus
de 5 % des obligations (sauf Etat membre de l’UEM) et plus de 10 % des actions sur lesquels
sont placées ces réserves.
b) Le pilotage des réserves
Hormis ces contraintes, les régimes sont libres de définir des règles de gestion des réserves
qui leurs sont propres. Ainsi, ce sont les régimes eux-mêmes qui définissent les modalités de
constitution et de pilotage des fonds de réserves dont ils disposent : ils sont libres de se fixer
ou non des règles de solvabilité ou des règles prudentielles (couverture des engagements
futurs) comme des montants de réserves minimum ou encore des contraintes d’horizon
d’extinction des réserves.
AGIRC-ARRCO
Si ce fut le cas dans le passé7, il n’existe plus de règle formelle de pilotage des réserves à
l’AGIRC et à l’ARRCO, les réserves de ces deux régimes sont pilotées au fil de l’eau.
Néanmoins, les contraintes qui pèsent sur ces deux organismes sont telles que les partenaires
sociaux qui gèrent ces régimes ne peuvent laisser se rapprocher de trop près l’horizon
d’extinction des réserves. En effet, les statuts de ces régimes leur interdisent d’avoir recours à
l’emprunt pour faire face à leurs engagements de retraite. L’accord du 13 mars 2013 prévoit
qu’un groupe de travail se réunisse en janvier 2014 afin de « proposer un dispositif de
pilotage sur le long terme, fondé sur des rendez-vous périodiques et l’examen d’indicateurs
pertinents (un objectif de réserves, un lien avec la croissance et le taux de rendement ». En
outre, ce groupe de travail évaluera les effets de l’accord du 13 mars 2013 sur la situation
financière et réactualisera les projections financières sur lesquelles sont fondées les dates
7
Lorsqu’en 1946 les fondateurs du régime AGIRC ont fait le choix d’un système par points, ils ont posé le
principe selon lequel la valeur annuelle du point de retraite doit être calculée de façon à réaliser l’équilibre
annuel entre les ressources et les dépenses du régime. Appliqué jusqu’en 1950, le texte originel de l’article 37 de
l’annexe I à la Convention collective nationale du 14 mars 1947 fixant la formule de calcul du point de retraite
fut remanié en 1951 puis en 1961 par la commission paritaire afin d’inscrire la formule dans une perspective
d’équilibre décennal du régime. Utilisée continûment pendant trente ans, la formule de calcul de la valeur du
point fut mise en question au milieu de la décennie 1970, eu égard aux évolutions concomitantes des ressources
et des charges du régime.
8 d’extinction des réserves des deux régimes. L’accord prévoit qu’une réunion paritaire se
tiendra au premier trimestre 2015 afin de prendre les mesures nécessaires sur la base des
propositions du groupe de travail.
IRCANTEC
L’IRCANTEC s’est doté de règles de pilotage à long terme. Il prévoit ainsi que les cotisations
couvrent les pensions versées sur un horizon de 30 ans et que ses réserves représentent d’ici
20 ans au moins une année et demi de prestations. Le document n°78 du dossier détaille ces
règles.
Régime complémentaire des indépendants (RCI)
Le régime complémentaire des Indépendants (RCI), géré par le RSI, s’est doté à sa création9
de règles de solvabilité afin de formaliser le pilotage des réserves accumulées. La solvabilité
du régime est évaluée selon deux critères. Le premier, défini à partir des projections à long
terme du régime, est basé sur l’espérance de vie des réserves et garantit à tout retraité de
percevoir sa pension jusqu’à son décès. Le deuxième critère permet de s’assurer que le régime
ne crée pas de droits qu’il ne pourra pas honorer par la suite : les engagements produits par les
cotisations d’une année doivent être couverts par ces mêmes cotisations.
Le premier critère de solvabilité prévoit que le délai prévu d’épuisement des réserves soit au
moins égal à l’espérance de vie résiduelle de la génération atteignant l’âge de la retraite au
moment de l’élaboration des règles. Concrètement, la génération 1953 atteint l’âge de départ à
la retraite à 61 ans et son espérance de vie à cet âge est de 28,8 ans. Ainsi les réserves doivent
rester positives au moins jusqu’en 2042 (28,8 + 2013). Ce critère permet donc avant tout de
s’assurer que les droits passés seront couverts par le régime.
Le second critère permet quant à lui de s’assurer que les nouveaux droits seront couverts.
Celui-ci prévoit que le rapport entre les cotisations encaissés une année et la valeur actuelle
probable des prestations futures qui découlent de ces cotisations soit supérieur à un.
Les règles définies par le RCI couvrent donc à la fois les engagements passés et futurs. Les
travaux menés par le RSI montrent que ces deux critères prudentiels seraient respectés sous
les contraintes légales définies précédemment (voir document 8 du dossier10). Concernant le
premier critère prudentiel (couverture des droits déjà générés), des tests de sensibilité ont été
conduit par le régime et montrent que les conditions fixées par le régime seraient respectées
sous les hypothèses les plus pessimistes (nombre de cotisants évoluant chaque année de -1 %
au lieu de 0 %, inflation égale à 2 % au lieu de 1,6 %, rendements financiers de 2 % par an au
lieu de 2,5 % par an, etc.).
8
Caisse des Dépôts, « Les réserves en répartition et leur allocation stratégique : le cas de l’IRCANTEC »,
Questions Retraite & Solidarité, n°3, avril 2013.
9
Issu de la fusion du régime complémentaire des artisans et du nouveau régime complémentaire des
commerçants, le RCI prend en charge depuis le 1er janvier 2013 l’ensemble des droits de retraite complémentaire
des populations couvertes par le RSI.
10
RSI, « Bilan d’entrée du Régime Complémentaire des Indépendants », Zoom Sur, n°77, septembre 2013.
9 Sections professionnelles de la CNAVPL
Le RCI et l’IRCANTEC ne sont pas les seuls régimes à s’être dotés de règles prudentielles à
long terme. Certaines sections professionnelles de la CNAVPL se sont aussi dotées d’objectifs
similaires. Ainsi, à la CAVAMAC (agents d’assurance), le délai d’épuisement des réserves ne
doit pas être inférieur à quarante ans. À la CRN (notaires), chaque fonds de réserves
(trésorerie, moyen-long terme, action sociale) doit être au minimum égal aux charges du
dernier exercice : les sommes mises en réserve doivent donc être au moins égales à une année
de prestations.
Caisse de réserve des employés de la Banque de France
Les réserves affectées au régime spécial de la Banque de France se répartissent entre deux
fonds : la caisse de réserve des employés (CRE) et la réserve spéciale.
La réserve spéciale finance la fraction non couverte des engagements au titre des droits acquis
avant la réforme de 2007, elle est alimentée par une part du résultat brut de la Banque de
France.
La CRE représente 70 % des réserves du régime ; elle finance en partie les pensions versées
actuellement et devra financer les pensions à venir des actifs. Les cotisations versées par les
employés sont entièrement reversées sur le fonds que constitue la CRE. Une part de ces
réserves est investie sur un portefeuille-titres dont les revenus financent en partie les pensions
servies aux retraités actuels. Ces produits financiers sont, à l’heure actuelle, insuffisants pour
couvrir la totalité des pensions servies actuellement aux employés de la Banque de France. En
tant qu’employeur, celle-ci verse donc une contribution qui équilibre le régime.
Les fonds mis en réserve par la Banque de France représentent 54 % des engagements du
régime (plus de 96 % des engagements relatifs aux actifs sont couverts). En contrepartie de la
réforme du régime spécial intervenu en 2007, l’Etat s’est engagé à ce que la couverture
complète des engagements de retraite soit assurée de manière progressive en dotant les
réserves du régime d’une partie supplémentaire du résultat brut de la Banque de France (le
solde de ce résultat est reversé à l’Etat).
10