Ville-Management 3

Catherine BERNIE-BOISSARD
Frédéric BOSSARD
« Inondations de 1988 à Nîmes :
acteurs, logiques et modèle de gouvernance » »
Ville et territoires
pp. 135-147
Ville-Management 3
Inondation de 1988 à Nîmes :
acteurs, logiques et modèle de
gouvernance
Catherine Bernié-Boissard
Maître de Conférences, GREGAU-ARPES
Frédéric Bossard
Allocataire de recherche, GREGAU-UMR 5045 CNRS, Université Montpellier III
RESUME
Jusqu’en octobre 1988, la politique urbaine « moderniste » et
entrepreneuriale de la municipalité s’est exprimée, dans une logique de
médiatisation, sous la forme de projets forts mais dispersés. Les inondations du
3 octobre et en particulier leur traitement, en révèlent les limites.
La nouvelle équipe, au lendemain des élections, met en place une « gestion
associée » afin de retrouver une « dimension citoyenne ».
Ce serait donc le temps des changements de logiques : à la logique de
médiatisation voulue par le maire précédent, la nouvelle municipalité entend
développer une logique de médiation basée sur un nouveau mode de
gouvernance. Cela n’est pas sans incidence sur le rapport de la nouvelle équipe
à la ville qu’elle entend « réparer ».
MOTS CLES
Gouvernance,
régulation.
gouvernement
local,
❖
politiques
publiques,
démocratie,
Catherine BERNIE-BOISSARD, Frédéric BOSSARD
La gestion des conséquences des inondations de Nîmes en 1988 a mis en
évidence la tension existant entre l’application du modèle entrepreneurial à la
ville et les exigences de citoyenneté des habitants. Dix ans après, si le souvenir
demeure douloureux, il permet – la commémoration du dixième anniversaire l’a
montré – de prendre l’évènement en perspective.
Reprenant les conclusions de nos travaux sur la gestion urbaine (BerniéBoissard, 1991 et 1998), nous partirons de l’idée selon laquelle, « dans la
catastrophe du 3 octobre 1988, dans sa gestion immédiate, puis à long terme,
(…) s’est forgée une exigence nouvelle de citoyenneté, pour que le mouvement
de l’urbanité s’accorde au respect de l’identité » 1.
L’une des caractéristiques de la gestion actuelle, avec une équipe
municipale de gauche élue en 1995, est précisément la recherche d’une
« gestion associée », c’est-à-dire favorisant l’exercice de la citoyenneté et
l’expression des différentes composantes de la société locale.
L’exemple nîmois permet d’étudier, à partir d’un enjeu environnemental
local fort, le jeu et le repositionnement des acteurs publics et privés sur la scène
locale et d’avancer l’hypothèse d’une recomposition de l’espace public local à
travers la légitimation réciproque et croisée de chacun des acteurs. On observe
en effet deux gestions politiques différentes, entre d’une part 1983 et 1995 et
d’autre part depuis 1995, qui font toutes deux référence à ce qu’il est désormais
convenu d’appeler la gouvernance urbaine. Entre 1983 et 1995, et plus
particulièrement au moment des inondations, le modèle de gouvernance
s’approche d’un modèle en réseau, stable mais fermé, dominé par le pouvoir
local, tandis qu’après 1995, il s’agit d’un modèle plus ouvert, dans lequel les
différents acteurs publics et privés sont réintroduits et mis en relation entre
eux de manière plus ouverte et explicite.
Le cadre d’analyse de la gouvernance permet de mieux comprendre les
transformations de l’action publique locale et de saisir « l’articulation des
différents types de régulation sur un territoire à la fois en termes
d’organisation politique et en termes de capacité d’action » 2.
Dans un premier temps, nous préciserons la notion de gouvernance, concept
évolutif qui tente de cerner et d’expliquer les différentes transformations en
cours depuis la décentralisation, par emprunt à des disciplines et des logiques
différentes. Cette polysémie peut s’avérer utile pour la compréhension d’un
système de régulation complexe à l’échelle du territoire nîmois.
Nous rappellerons comment le traitement des inondations de Nîmes a
révélé les limites de la logique entrepreneuriale impulsée par J. Bousquet par
un déséquilibre complexe à l'échelle de la ville. Le changement de municipalité
au lendemain des élections de 1995 laisse apparaître un nouveau mode de
1
Bernié-Boissard C. (1998).
2
Vion A. et LeGalès P. (1998).
Inondation de 1988 à Nîmes : acteurs, logiques et modèle de gouvernance
gouvernance plus en rapport
historiquement forte à Nîmes.
avec
les
exigences
d'une
citoyenneté
I. GOUVERNANCE ET DEMOCRATIE LOCALE
La notion de gouvernance interroge les formes d'exercice du pouvoir dans le
cadre de l'espace local. Ne traduit-elle pas en effet les profondes
transformations de la gestion des territoires et en particulier le rôle nouveau de
l'Etat, remis en question aux deux niveaux supra et infra nationaux ? L'une des
conséquences décisives de la réorganisation des économies à l'échelle
internationale est l'émergence des territoires locaux et de nouvelles relations
d'interdépendance à cette échelle. Cette émergence pose de manière renouvelée
la question du gouvernement, comme de l’action publique. Dans ce contexte,
chaque acteur se repositionne et recherche une nouvelle légitimation qui
dépend fortement de ses relations avec les autres acteurs.
L'analyse en termes de gouvernance séduit par sa capacité intégrative lors
des processus d'élaboration des politiques publiques au sein des sociétés
contemporaines (Kooimann, 1993). La gouvernance favorise une interaction
Etat-société par des démarches partenariales où la priorité est donnée aux
arrangements informels, souples qui privilégient la quête de l'efficacité.
Cette approche focalisée sur la coordination au nom d'une efficacité de
l'action appelle un certain nombre de remarques. Cette conception quelque peu
téléologique de l'efficacité ne relativise-t-elle pas fortement le rôle de l'Etat
dans un pays où le jacobinisme demeure fort ? Minimise-t-elle la spécificité du
politique qui ne deviendrait dans la gouvernance qu'un acteur parmi les
autres ? Ou bien assistons-nous à une recomposition de l'Etat au niveau local et
plus généralement à une reformulation des relations centre-périphérie au sein
du processus de gouvernance ?
Il nous semble que la gouvernance n'est pas un objectif à atteindre mais
plutôt le moyen pour atteindre un objectif. Dit autrement, la coordination pour
la coordination ne mène à rien s'il n'y a pas comme principe supérieur une
meilleure gouvernabilité de la société. La gouvernance suppose alors une
meilleure prise en compte du citoyen, c'est-à-dire une transformation à terme
des formes que peut prendre la démocratie locale à travers les processus
sociaux de formation des intérêts et la structuration du jeu des acteurs. Quelles
relations avec le citoyen façonne la ou les gouvernance(s), dans quelles
configurations se trouvent élus experts et citoyens ?
II. LA GESTION ENTREPRENEURIALE CONTRA LA
DEMOCRATIE
Catherine BERNIE-BOISSARD, Frédéric BOSSARD
Les inondations du 03 octobre 1988 3 apparaissent comme un événement
lourd de conséquences pour le devenir de l'espace urbain nîmois. En effet, cette
catastrophe va devenir « une date repère, une marque de la violence du temps
et de la nature » 4.
A cette date, J. Bousquet est maire de Nîmes depuis cinq ans. Il entend
manager sa ville comme une entreprise. Avec la décentralisation et sous
l'impulsion de son premier magistrat, Nîmes s'est engagée dans un projet dont
l'ambition affichée est de « retrouver la ville » à travers un remodelage de
l'espace. Cette « gestion moderniste » 5 se caractérise par une libéralisation de
l'action municipale : réorganisation et privatisation des services, politique de
communication affirmée et fondée sur le renouveau formel et esthétique de
l'espace nîmois. Il en résulte une politique de « semis » architecturaux, autant
de totems aux signatures prestigieuses censés restructurer et dynamiser un
espace urbain dans une logique de médiatisation servant la quête de
ressources. Cette logique, témoignage d'un mode de gouvernance
entrepreneuriale, tend à répondre à l'équation de « l'ère visuelle » énoncé par R.
Debray 6 « le visible = le réel = le vrai », tout en prétendant donner un signe de
dynamisme et de modernité.
Jusqu'en octobre 1988, la politique urbaine s'est exprimée sous la forme de
projets dont la force résidait principalement dans le nom des concepteurs
chargés de les réaliser, mais dont la faiblesse essentielle découlait de leur
dispersion dans le champ urbain. En révélant la vulnérabilité de la
morphologie locale, la catastrophe oblige à repenser les équilibres de la cité
tant dans leurs dimensions spatiales et urbanistiques que sociales et politiques.
La « survalorisation de la scène politique municipale » 7 est marquée par le
déplacement de l'axe politique traditionnel de direction de la vie publique au
profit de la figure mayorale, dans une ville où il faut le souligner, ce processus
relève d'une tradition historique. A. Motte 8 a montré comment les inondations
sont l'opportunité dont se saisit le maire pour « se donner des attributs
régaliens, reléguant la Préfecture et les services de l'Etat dans un rôle second ».
3 Les éléments avancés ici sont les résultats de la recherche sous la direction de Catherine
Bernié-Boissard, op.cit.
4
Bernié-Boissard C., op.cit.
5
Hoffmann-Martinot V. (1988).
6
Debray R. (1992), p.391.
7
Bernié-Boissard C., op.cit.
Motte A. (dir)(1996) Nîmes: émergence locale d'une pensée globale de l'urbain et pratique
d'aménagement, Aix-en-Provence, IAR-CIRTA, (recherche Plan Urbain), Hoffmann-Martinot V.
« Gestion moderniste à Nîmes ; construction d'une image de ville », in Les annales de la recherche
urbaine, n°38, 1988, pp. 95-103, Gilbert C. & Zouuanon J.P. « situation de crise et risques
majeurs : vers une redistribution des pouvoirs ? » in PMP, vol 9, n°2, juin 1992. Dourlens C., La
domestication d'une catastrophe. Marseille, CERPE, 1991.
8
Inondation de 1988 à Nîmes : acteurs, logiques et modèle de gouvernance
Cette démarche, renforcée par la médiatisation, aboutit à l'effacement de la
figure du citoyen.
A. HYPERCENTRALITE ET IDENTITE
La gestion de la catastrophe est marquée par un glissement d'autorité dans
la vie publique locale. L'étude du CERAT 9 montre bien que face à l'isolement
des grandes administrations de l'Etat, la municipalité met en place un « PC
ORSEC bis » et devient le principal interlocuteur dans la gestion de la crise.
Certes, ce mouvement est spontané, fruit d'éléments contextuels (salle de la
préfecture inondée, lignes téléphoniques saturées ...) mais il rejoint un
phénomène local essentiel de l'histoire communale de Nîmes qui se présente
sous des formes diverses mais d'une étonnante permanence. On peut à juste
titre parler d'une survalorisation de la scène municipale dans ses dimensions
civique, politique et sociale. Cette survalorisation « historique »,exacerbée lors
des inondations, a été instrumentalisée afin de « rendre lisse » le retour à
l'ordre urbain en gommant toute revendication par une prolifération d'images
valorisantes, dynamiques ; une sorte de démarche «plébiscitaire » qui renforce
la « légitimation du pouvoir local » dans la gestion de la crise 10.Cette démarche
n'est pas sans incidence sur le mode de gouvernance peu à peu affirmé.
Loin de « souder » la population, la gestion de la crise révèle un effacement
du mouvement social. Cependant, la société nîmoise s'est auto-organisée pour
venir en aide aux sinistrés, mettre en place la solidarité si bien que l'on peut
dire que le 3 octobre réaffirme les corps intermédiaires (comités de quartiers,
associations, syndicats...) comme acteurs légitimes dans le champ politique
local.
III. UN MODELE EN RESEAUX FERMES
A. GOUVERNANCE ET RESEAUX FERMES
La catastrophe, loin de remettre en cause les conceptions urbanistiques qui
ont prévalu jusqu'alors, est l'opportunité dont se saisit le Maire pour lancer
l'idée d'une « pensée globale » sur la ville qui est en fait le passage à la vitesse
supérieure de la logique entrepreneuriale. Cette pensée prétendument globale
se manifeste notamment par un « Plan d'Ordonnancement ». S'agit-il d'un
9 Les crues torrentielles de Nîmes, 3 octobre, compte-rendu CERAT, IEP de Grenoble, mars
1990. lo Bernié-Boissard C. op.cit.
10
Bernié-Boissard C. op.cit.
Catherine BERNIE-BOISSARD, Frédéric BOSSARD
projet pour la ville 11 ou bien de la globalisation d'une série d'opérations
dispersées censée donner une cohérence à la gestion ?
L'accent mis sur la plus-value esthétique et sur l'approche visuelle du projet
urbain et du plan d'ordonnancement participe d'une « vision partielle de la ville
et de la vie sociale » 12; voire une vision partiale qui, si elle entraîne
initialement une large adhésion, laisse peu à peu de côté une majorité de la
population.
Ces éléments mettent en évidence l'idée d'une gouvernance
entrepreneuriale fondée sur des réseaux politiques fermés. Le terme réseau se
caractérise comme « le résultat de la coopération plus ou moins stable, non
hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent,
négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des
intérêts » 13.
Chaque dossier d'opération met en place une « communauté de politiques
publiques » 14, structure fortement intégrée, très filtrée, au faible nombre de
participants qui permet d'obtenir une relative stabilité des relations. Cette
fermeture des réseaux lors de la gestion des inondations s'explique par la
nécessité d'instrumentaliser la catastrophe pour accélérer les mutations en
cours d'une part, et, d'autre part, légitimer la démarche édilitaire. La fermeture
conduit donc à exclure toute forme de concertation et d'expression de la
citoyenneté locale à travers les corps intermédiaires déjà constitués. Dans ce
modèle de gouvernement, le pouvoir local restructure les formes de la
négociation. C'est en définitive les phénomènes d'appartenances individuelles
comme relations structurantes entre acteurs locaux qu'il convient de souligner.
Nous touchons ici la forme la plus poussée du partenariat public-privé ou les
négociations ne se cantonnent pas uniquement à la seule dimension technique
des projets 15.
Ce mode de gouvernance en réseau tente d'occulter le rapport à la
démocratie. En effet, les consultations apparaissent comme purement
formelles, sans incidence concrète sur le contenu des projets.
B. LES REPONSES A LA CATASTROPHE
11 Nous préférons parler ici de projet pour la ville et non de projet urbain ou projet de ville, les
notions étant encore à nos yeux trop floues et polysémiques.
12 Genestier Ph. « Que vaut la notion de projet urbain ? » in L'Architecture d'aujourd'hui, sept
1993, n°288, p. 43.
13 Le Galès P., Tatcher M. (1995) Les réseaux de politiques publiques. Débat autour des policy
networks, p. 14.
14
Dubois J. (1996).
15
Dubois J. (1996).
Inondation de 1988 à Nîmes : acteurs, logiques et modèle de gouvernance
La problématique de l'eau à Nîmes date de la création même de la cité. La
ville a toujours été menacée à la fois par la sécheresse et les inondations en
raison de sa situation topographique.
Dès le début des années 80, des études sont réalisées par le laboratoire
d'hydrologie de la faculté des sciences de Montpellier. Puis, le BET Merlin est
chargé en 1986 d'une étude sur l'assainissement et le problème des eaux
pluviales. Quelques infrastructures avaient vu le jour mais il a fallu toutefois
les reprendre, la catastrophe les ayant fortement endommagées (bassin de
Vacquerolles). Au lendemain du 3 octobre, se met en place une commission
hydraulique 16 afin de tirer les enseignements des inondations et de penser la
mise en place d'un plan de protection.
Fin décembre 1989, celle-ci propose trois solutions : une solution
« barrage », une solution « tunnels » et une solution « écoulements naturels ».
Dans un premier temps, la solution des tunnels est retenue, mais devant les
difficultés techniques, les dangers d'inondations pour la plaine du Vistre, en
aval, et le coût prohibitif 17, le ministre de l'environnement décide de ne retenir
qu'une partie des équipements proposés et demande un complément d'étude
ainsi que la mise en place d'un comité de pilotage.
Cette étude adoptée en décembre 1990 par le comité reprend en fait
différents éléments des deux dernières solutions, la solution « barrage »,
irréalisable ayant été écartée. Mais elle entraîne une révision à la baisse des
protections. En effet, cette solution qualifiée d'intermédiaire ne répond pas à
une occurrence du type 3 octobre mais de seulement 40 ans en amont du
boulevard Allende (boulevard périphérique) et de 100 ans en aval. Malgré cela,
elle est retenue et devient le Plan de Protection Contre les Inondations (PPCI).
Le PPCI se décompose ainsi :
! création de 28 bassins de retenue amont et aménagement des cadereaux
amont
! renforcement des capacités de débit des canalisations au centre ville
! création de 16 bassins à l'aval de l'autoroute A9
! aménagement des cadereaux aval jusqu'au Vistre.
Le plan retenu limite seulement les effets d'une catastrophe identique à
celle du 3 octobre. Malgré des tracasseries politico-administratives, deux DUP
avortées, le Préfet est déclaré compétent pour donner suite par arrêté du 10
septembre 1993. Ce dernier déclare alors le PPCI d'Intérêt Général et demande
16 Cette commission comprenait le Bureau de Recherche Géologique et Minière, le BET
Merlin, le CNRS, la compagnie du Bas Rhône (BRL), la DDE 30, le groupement des géomètres
nîmois, le laboratoire d'hydrologie mathématique de Montpellier, la météorologie nationale, le
musée archéologique de Nîmes, la SAUR, la ville de Paris, le service hydraulique municipal.
17 Les solutions tunnels et écoulements naturels ont été évaluées à 2,4 et 2,5 milliards de
francs chacune et à 0,6 milliard pour les études.
Catherine BERNIE-BOISSARD, Frédéric BOSSARD
à la Ville d'organiser les enquêtes d'utilité publique cadereau par cadereau, en
autorisant leur groupement avec les enquêtes « Loi sur l'eau ».
Il faut cependant préciser qu'entre 1989 et 1993, un arrêté dérogatoire avait
permis de débloquer cent millions de francs afin de réaménager les bassins déjà
en place mais largement endommagés le 3 octobre et de pouvoir réaliser des
travaux jugés prioritaires 18. Les effets de la survalorisation de la scène
municipale et de la gouvernance entrepreneuriale peuvent ainsi se lire à
différents niveaux. Pour reprendre les conclusions de l'étude de C. BerniéBoissard, on peut dire que la focalisation extrême sur l'acteur municipal dessert
la gestion de la crise en occultant la revendication urbaine, permettant ainsi à
l'Etat de se dégager de ses responsabilités.
Comme dans l'élaboration du Plan d'Ordonnancement, les solutions
envisagées pour le PPCI évitent toute «confrontation» ou négociation avec la
population. D'ailleurs J. Bousquet ne reconnaît pratiquement pas la légitimité
des comités de quaniers et ne découvre que tardivement leur importance. En
effet, institué par l'article 22 de la loi ATR de 1992, la municipalité met en
place un nouveau découpage des quartiers, substituant aux espaces identitaires
huit nouveaux sous-ensembles auxquels correspondent huit comités
consultatifs de qualité de la vie (CCQV). L'objectif annoncé de ces comités est
d'associer la population à la gestion de la ville par une interaction fine entre
l'élu et le citoyen. «La légitimité de ce découpage s'énonce comme l'intégration
de la capacité créatrice de tous les acteurs de la vie locale. Mais ne s'agit-il pas
de dissoudre les quartiers dans un anonymat conforme à l'espace urbain que
l'on veut reconstituer pour le faire correspondre à la gestion. Le citoyen est dès
lors appelé à intervenir pour ce qui concerne son environnement immédiat,
mais écarté de la délibération sur les orientations fondamentales et le long
terme » 19.
On peut donc se rendre compte que la gestion de la catastrophe ne répond
pas seulement à des décisions relevant d'un contexte particulier. Certes, ce
contexte a favorisé l'organisation centralisée et la survalorisation de la scène
municipale. Mais avant tout, c'est la conception même du pouvoir local qui
s'exprime ici.
IV. LA GESTION ASSOCIEE COMME NOUVEAU MODELE
1995 est une année charnière. Les élections municipales sont remportées
par une liste de la « gauche plurielle » composée de trois tiers, communistes,
socialistes, divers gauche, écologistes et représentants du monde associatif et
dirigée « à égalité de responsabilités » par un maire communiste et un premier
18 Six bassins seront réhabilités ou construits ainsi que quelques cadereaux sensibles comme
celui de Camplanier.
19
Bernié-Boissard C. (1995), p. 94.
Inondation de 1988 à Nîmes : acteurs, logiques et modèle de gouvernance
adjoint socialiste. Son programme est significativement intitulé « Nîmois et
citoyens ». La nouvelle équipe tend à mettre en place une « gestion associée »
afin de retrouver la « dimension citoyenne » qui caractérise Nîmes. Ce serait
donc le temps des changements de logiques : à la logique de médiatisation
voulue par le maire précédent, la nouvelle municipalité entend substituer une
logique de médiation fondée sur un autre mode de gouvernance. L'analyse des
travaux du PPCI illustre les rapports qu'entretiennent les différents acteurs au
niveau local.
A. UNE GESTION ASSOCIEE
L'arrivée de la gauche plurielle réactive un mouvement revendicatif aux
fortes attentes. La mise en place d'une gestion associée est bien accueillie par la
population dont l'accès au « centre » se trouve facilité. Voulant tout à la fois
éviter les erreurs de l'équipe précédente et se positionner clairement, la
nouvelle municipalité met très tôt en place le Centre de Promotion de la Vie
Associative et des Quartiers (CEPROVAQ), sorte d'interface avec les
associations. A travers la création du CEPROVAQ, il faut lire la volonté de
rouvrir la scène locale à l'ensemble de la population nîmoise dans sa dimension
socio-spatiale et historique. D'ailleurs, l'accent est mis sur l'historicité des
quartiers comme révélateur d'urbanité, mais aussi sur un autre mode de
relation citoyenne, moins en termes d'institutionnalisation que d'intégration
par la relation directe.
Le mode de gouvernance proposé s'appuie sur des réseaux beaucoup plus
ouverts que lors du mandat précédent. Il ouvre le jeu des acteurs et aiguise le
conflit sur la scène locale. C'est cette ouverture à la confrontation et à la
négociation qui marque la rupture avec la période précédente, au cours de
laquelle, on l'a vu, le pouvoir édilitaire disqualifiait les acteurs et la
confrontation.
De fait, les comités de quartiers entendent être tout à fait intégrés à la prise
de décision et être largement consultés voire suivis dans les différents dossiers.
Il en résulte une multiplication des opinions et une pluralité des intérêts en
présence.
Ainsi, la définition de la gouvernance intégrative que donne P. Le Galès
comme étant la « capacité à intégrer, à donner forme aux intérêts locaux, aux
organisations, groupes sociaux, et, d'autre part, en termes de les représenter à
l'extérieur » n'est plus suffisante pour définir l'action publique locale. Un
recentrage du concept vers une gouvernance en termes de régulation des
intérêts locaux, c'est-à-dire « l'ajustement, l'accommodement et l'adéquation.
En d'autres termes, la coexistence d'intérêts divergents au sein d'un même
territoire » 20 rend mieux compte des processus de mise en œuvre des politiques
20
Borraz O. (1996).
Catherine BERNIE-BOISSARD, Frédéric BOSSARD
locales. Cette gouvernance implique la mobilisation de système d'acteurs, à la
fois publics et privés, mais dans lesquels les pouvoirs publics assurent la
régulation des intérêts et sont en charge de la cohésion de l'ensemble des forces
sociales. Cette gouvernance par la régulation est complexe à assurer du fait de
l'élargissement de la scène locale et de la force du mouvement revendicatif.
La « gestion associée » au travers des processus de « gouvernance
régulationniste » tend à développer des consensus à partir d'opinions très
divergentes. Ce recentrage volontaire autour de la citoyenneté nécessite un
rapport avec les acteurs privés largo sensu qu'elle valorise. La question de la
recomposition des formes du gouvernement local est donc la question du
rapport privé-public dans une perspective régulationniste.
B. REPARER LA VILLE : PROJET ET/OU PROCESSUS ?
A l'idée de « remodelage urbain » qui avait prévalu jusqu'alors, la nouvelle
municipalité substitue l'idée de « réparer la ville ». La priorité n'est plus donnée
à un projet spatialisé et « stratégique » mais plutôt de « refaire la ville sur la
ville » tant dans ses dimensions spatiales que sociales. C'est une démarche qui
se fonde sur la recherche de l'urbanité et de la mixité sociale, d'un liant qui
donnerait à voir un dessein avant le dessin.
Après bientôt cinq ans d'exercice des responsabilités, il est clair que le lourd
héritage d'une situation financière désastreuse a conduit la municipalité à
privilégier le quotidien.
Cette démarche, loin d'être le résultat d'une absence de discours politique
fort, vise à ancrer le projet urbain dans la réalité concrète de la vie locale. En
quelque sorte, « réparer la ville » constitue le point de passage obligé de tout
projet urbanistique viable. En effet, il s'agit de revenir « à la solvabilité des
comptes par une renégociation de la dette auprés des banques ». Dans le même
temps, il s'agit de faire retour « aux missions premières d'une collectivité pour
arriver à reprendre le cours normal de la gestion et se projeter de manière
assurée dans l'avenir ».
C'est à partir de 1997, la situation se rétablissant lentement, que l'on peut
voir émerger les prémices d'un projet à l'échelle de l'ensemble de l'espace
urbain. Ce projet tend à poser les bases d'un développement durable de la cité.
C'est à dire de la réalisation d'opérations et d'équipements, financièrement
assumables, socialement utiles, et n'obérant pas les capacités des générations à
venir.
Au total, le développement de la ville est conduit selon une démarche de
« pas à pas », certainement infiniment moins spectaculaire et médiatique que
sous la gestion précédente, donnant l'impression d'un éparpillement de l'action
publique, justiciable selon les critiques de l'opposition d'un certain
« malthusianisme urbanistique », mais en réalité correspondant à une vision
Inondation de 1988 à Nîmes : acteurs, logiques et modèle de gouvernance
raisonnée d'une ville, Nîmes, qui entend progressivement reprendre sa place
dans le concert régional.
Le pôle universitaire installé en centre-ville, la Zone franche urbaine, mais
également les équipements tendant à revitaliser les quartier – du centre, avec
la Maison de la jeunesse Cité des Métiers, à la périphérie, avec la nouvelle zone
du mas des Abeilles – constituent des exemples significatifs de ce que les élus
de la majorité nomment un « processus de redéveloppement nîmois ». Si bien
que, à un projet sorti tout armé de la tête des édiles et concepteurs, se substitue
un processus qui implique le dialogue et la participation de la population,
même si une faible marge de manœuvre financière rend complexe son
aboutissement.
C. LA VILLE, LE CITOYEN ET LE PREFET DANS LA GOUVERNANCE
Sur le plan du traitement du risque dû aux inondations, les travaux du
PPCI se concrétisent lentement du fait des procédures assez lourdes, des
tentatives d'opposition mais surtout des difficultés financières. C'est pourquoi
la municipalité va tenter d'élargir la sphère de la gouvernance locale par un
nouveau positionnement stratégique pour insuffler une nouvelle dynamique.
La municipalité se repositionne également afin de rendre plus visible ou lisible
son action tout en se démarquant de la gestion antérieure.
Le PPCI est donc repensé dans son contenu et dans ses méthodes. Dans son
contenu : le PPCI fait l'objet d'une procédure assez lourde puisqu'il faut monter
les DUP cadereau par cadereau. Il subit aussi, après les élections quelques
tentatives d'opposition politique car il n'a pas été modifié. Les habitants, en
particulier les Comités de quartier qui se sont mobilisés, restent vigilants et
proposent des solutions plus ambitieuses ( rappel de la solution « tunnels »),
dont la presse se fait l'écho régulièrement. Enfin, le problème essentiel est celui
du financement. Une replanification du travail sur une période de cinq ans
(1997-2002) va permettre de mieux mobiliser les différentes sources de
financement. Celle-ci dissocie les programmes intra et extra muros selon que
les travaux concernent ou non le centre-ville. Elle comprend également un
concept d'alerte et de prévention des risques non prévu initialement: le concept
ESPADA (Evaluation et Suivi de Pluies en Agglomération pour Devancer
l'Alerte). C'est ainsi qu'est approuvé en avril 1997 le plan extra-muros pour un
coût total de 240 millions de francs, 100 millions étant à la charge de la Ville, le
reste à la charge des collectivités territoriales (Région, Département) et de
l'Etat. Cependant, le programme intra-muros évalué entre 300 et 400 millions
de francs représente environ dix années de capacité d'investissement
communal.
Il est transformé également dans ses méthodes : il s'agit désormais au sein
d'un plan global de changer la méthodologie d'approche cadereau par cadereau
au profit d'un recentrage sur un travail par nature d'équipement. Ceci afin de
Catherine BERNIE-BOISSARD, Frédéric BOSSARD
cesser de traiter les problèmes séparément et d'optimiser le rapport coûtefficacité. A la différence de la gestion précédente, témoignage de la « gestion
associée », la ville va solliciter l'ensemble des acteurs concernés (Etat, experts,
habitants, associations, entreprises), afin de rechercher un consensus fondé sur
la complémentarité des approches et parvenir à l'engagement de l'Etat. Elle
organise notamment, au moment du dixième anniversaire de l'évènement, une
série de débats publics associant ces divers intervenants.
Ce modèle de gouvernance fondé sur l'ouverture des réseaux se traduit par
la création ou la réactivation d'organismes de participation et de concertation.
Ainsi, est créée en 1997 une Commission « Eau » au sein de l'Union des Comités
de Quartier ainsi que des coordinations plus informelles par secteur, dont le
but est de contribuer au débat. Celles-ci répondent également au souci des
usagers d'être informés et entendus, ce qui bien entendu suscite confrontations
et expression des divergences.
Ce modèle de démocratie participative est diversement perçu, aussi bien du
côté du pouvoir local que des habitants. De manière contradictoire, certains y
voient une limite à cette forme de gouvernance, en raison des conflits d'intérêt
qui peuvent bloquer l'action publique, d'autres au contraire revendiquent un
plus large accès au centre, plus proche d'un modèle de démocratie directe. Ne
peut-on voir là l'un des enjeux centraux de l'analyse de la gouvernance locale,
celui de la gouvernabilité des sociétés contemporaines 21 ?
Par ailleurs, la méthode employée peut être comprise comme une
reformulation de la gouvernance urbaine et comme l'affirmation du rôle central
que prend l'expertise et plus largement le savoir dans la conduite des politiques
publiques. La commémoration des inondations en 1998 est l'occasion dont se
saisit le maire pour entamer le dialogue avec le ministre de l'environnement D.
Voynet en vue d'obtenir une aide pour le financement du programme intramuros.
Pour ce faire, la mairie se rapproche de la Préfecture, qui demande un
complément d'études et d'expertises pour engager l'Etat. Cette demande est
largement médiatisée et annoncée comme un nouvel élan pour le PPCI et
comme une légitimation de l'action municipale. Le recours à l'expertise est
censé garantir la fiabilité et la vérité des processus débattus ou mis en œuvre.
L'élargissement de la sphère du débat local traduit la volonté de la part de la
municipalité de confronter en permanence les points de vue, les analyses, des
experts, des élus et représentants des administrations et des citoyens.
L'expertise n'est alors plus le fondement unique de la décision, elle en devient
un élément, certes essentiel mais soumis à discussion.
Ainsi, on peut émettre l'hypothèse que cette démarche possède une double
finalité. L'ouverture de la scène locale, par l'élargissement de la gouvernance,
est l'instrument édilitaire pour obtenir des financements, mais aussi partager
21
Gaudin J.P.(1998), CURAPP (1996), Stocker G.(1995).
Inondation de 1988 à Nîmes : acteurs, logiques et modèle de gouvernance
les responsabilités du plan de prévention contre les risques majeurs. Mais cette
recomposition permet également au Maire de légitimer son action par
l'engagement visible du Préfet et par le biais des études que ce dernier lui
demande.
L'enjeu majeur de la gouvernance autour du PPCI est la volonté de la part
des édiles d'élargir la scène locale et le nombre d'acteurs en réintroduisant
l'Etat dans la gestion du PPCI. Un Etat-associé, alors que quinze ans
auparavant il « disparaissait » de la scène locale. L'élargissement et la
reformulation de la gouvernance peuvent être alors compris comme le moyen
d'accroître la gouvernabilité de la société, au sens de l'aptitude à produire des
décisions cohérentes, à développer des politiques effectives ou à mettre en
œuvre des programmes. La gouvernance prise comme coordination est alors
une stratégie comme une autre pour conduire l'action publique 22.
CONCLUSION
Le traitement des inondations du 3 octobre 1988 met bien en évidence les
rapports de gouvernance à l'œuvre. Jusqu'à la fin des années 1980, les villes,
moins dépendantes de l'Etat avec la décentralisation, ont peu à peu mis en
place des modes de gouvernance entrepreneuriale, très intégrées, qui
permettent un fort dynamisme local structuré autour du partenariat publicprivé et des réseaux politiques. Mais ce mode de gouvernance laisse souvent de
côté le citoyen qui n'a plus les moyens de faire entendre ses revendications, ce
qui affaiblit la démocratie locale. Au cours de la dernière période, se
développent dans la plupart des villes des dispositifs de politique plus
participative, sollicitant largement les associations et les citoyens. Un nouveau
mode de gouvernance est proposé, dans une perspective Habermassienne de
démocratie participative. Cependant, ce mode de gouvernance connaît des
risques de blocage ou de conflits accrus du fait de la pluralité d'acteurs et donc
d'intérêts en jeu.
Cette réflexion appelle une analyse du travail socio-politique local afin de
mieux comprendre la structuration des intérêts des acteurs, le type de relations
politiques en œuvre, débouchant sur une analyse fine de la gouvernabilité
locale. Il semblerait que l'association des concepts de gouvernance et de
régulation puisse nous offrir quelques perspectives.
Pour conclure, nous dirons que la réponse à la question posée –
environnement risque et/ou opportunité ? – est une réponse double : risque,
sans doute, car au-delà du danger concernant les personnes, par exemple en
matière d'inondation, les questions liées à l'environnement sont devenues des
questions sensibles. Les conflits qui se développent autour de ces enjeux
peuvent bloquer les projets et remettre en cause les pouvoirs locaux.
22
Papdopoulos Y. (1995).
Catherine BERNIE-BOISSARD, Frédéric BOSSARD
Opportunité sûrement car, paradoxalement, les politiques liées à
l'environnement, du fait de la proximité, sont porteuses de citoyenneté et de
démocratie. C'est dans ce domaine que la démocratie participative a le plus
avancé ces dernières années en France. L'exemple de Nîmes montre que la
confrontation-concertation entre élus, experts et citoyens peut aller dans ce
sens. En termes de gouvernance, plusieurs conditions sont alors nécessaires : la
prise en compte des divers intérêts et une certaine coordination de l'action, ce
qui suppose que le pouvoir local soit apte à assurer la régulation. Il reste alors à
analyser le type de relations et d'échanges localisés, la gouvernance étant en
effet un schéma d'analyse, non une réponse ou une recette applicable
uniformément.
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