L`Europe locale est-elle en train de naître ?

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L’Europe locale est-elle en train de naître ?
92 500 collectivités locales, régionales et fédérées forment les territoires des 27 pays
de l’Union européenne. Seuls 8 pays comptent un seul niveau, les collectivités étant réparties
majoritairement sur deux (12 pays) ou trois niveaux (7 pays). En matière de maillage communal,
deux grandes tendances sont à l’œuvre en Europe : la réduction du nombre de communes,
via des fusions, et le développement de la coopération intercommunale. A l’échelle régionale,
les processus de décentralisation se sont traduits, dans la plupart des pays, par un mouvement
de régionalisation, passant par le renforcement fonctionnel des régions existantes, c’est-à-dire
par un élargissement de leurs compétences ou par des réformes plus structurelles se traduisant
par la refonte ou la création d’un niveau régional. Le secteur public territorial assure un rôle
d’employeur de premier plan, avec plus de 18 millions de salarié, soit 56% de l’emploi public
et 16% de l’emploi total. Ses dépenses représentent 16% du PIB de l’Union européenne, soit 34%
des dépenses publiques, consacrées principalement à l’éducation et à la protection sociale
(respectivement 21% et 20%). Au-delà des chiffres, les auteurs le constatent, le débat
sur le « mille feuille » de l’organisation territoriale française n’est pas propre à notre hexagone.
« Même si les approches et les modes d’expression diffèrent d’un pays à l’autre, l’observation
de nos voisins européens montre la difficulté de mener à bien des projets de réforme territoriale,
qui peuvent mettre des années à aboutir, voire ne jamais voir le jour. »
par
DOMINIQUE HOORENS,
directeur des études
de Dexia Crédit Local
et
ISABELLE CHATRIE,
responsable du Pôle
Collectivités Territoriales
en Europe à la
Direction des études
92 500 gouvernements locaux
et régionaux au service quotidien
des citoyens européens…
et en perpétuelle adaptation
La succession des rapports et des contre-rapports sur
le « mille-feuille » de l’organisation territoriale française a montré à quel point ce sujet restait d’une sensibilité et d’une complexité extrêmes. Ce type de
débat est-il propre à la France ? Loin de là. Même si les
approches et les modes d’expression diffèrent d’un
pays à l’autre, l’observation de nos voisins européens
montre la difficulté de mener à bien des projets de
réforme territoriale, qui peuvent mettre des années à
aboutir, voire ne jamais voir le jour.
Dès lors qu’on aborde la question de la « gouvernance locale », on constate une grande proximité de
préoccupations entre les Européens, que ce soit entre
les citoyens ou leurs représentants, les élus locaux. Si,
dans le détail, l’organisation, les dépenses et les ressources des administrations locales sont très diverses
d’un pays à l’autre, le point commun des gouvernements locaux et régionaux est bien d’être le garant de la
démocratie au niveau local et d’être des « pourvoyeurs » de services au bénéfice de leurs administréscitoyens et de leur territoire. Tous sont confrontés aux
mêmes défis : adapter les services publics locaux au
vieillissement de la population, lutter contre le réchauffement climatique, trouver les meilleurs moyens de
sauver les bassins d’emplois menacés ou touchés par la
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crise économique profonde. Et, au quotidien, ils assument de lourdes responsabilités, souvent grandissantes dans de nombreux pays, dans des domaines
aussi variés que l’éducation et la formation, l’aide
sociale, les transports, l’eau, les déchets, la sécurité ou
encore le développement économique. Soumis à des
contraintes budgétaires accrues, ils sont, enfin, amenés
à rechercher davantage d’efficience dans leur gestion.
Aujourd’hui, deux axes de réflexion, deux problématiques, de nature différente mais tout aussi importants
l’un que l’autre se croisent : l’efficacité économique,
d’une part, et, une logique de la représentation démocratique de proximité, d’autre part. Dans ce contexte,
inutile de dire qu’il est difficile de trouver, dans la
continuité, le bon point pivot. C’est ce que démontre à
l’envi un tour d’Europe des organisations territoriales,
de la répartition des compétences et de la redistribution des richesses entre les acteurs publics.
Une organisation territoriale variée
En 2007, on dénombrait environ 92 500 collectivités
locales, régionales et fédérées dans les 27 pays de
l’Union européenne. Celles-ci sont réparties sur un,
deux ou trois niveaux selon les pays. Au total, 8 pays
comptent un seul niveau, 12 pays en ont deux et les 7
derniers, dont les grands pays comme la France, l’Espagne, l’Italie ou l’Allemagne, trois niveaux.
Le niveau communal, avec environ 91 300 communes, est, de loin, le plus important mais également
le plus disparate. Tout d’abord, les communes euro-
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péennes sont très inégalement réparties sur le territoire : ainsi, près de 80% d’entre elles sont situées
dans 5 pays : l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, la République tchèque et surtout la France qui en détient
40%. Ensuite, en termes de taille, les communes britanniques (140 000 habitants en moyenne) sont près
de 100 fois plus peuplées que les communes chypriotes (1 500 habitants) ou françaises (1 700), une
commune européenne comptant en moyenne 5 400
habitants. Dans les pays s’appuyant sur un maillage
de grandes communes, certaines fonctions de proximité sont parfois assurées par un échelon infra-municipal, les « localités », comme c’est le cas avec les
11 200 communities, parishes » et town councils au
Royaume-Uni, les 2 590 kmestva et rayoni en Bulgarie,
les 550 seniūnija en Lituanie, les 4 260 freguesias au
Portugal ou encore les 6 030 naselij en Slovénie.
Enfin, si le statut de commune est hétérogène d’un
pays à l’autre, il peut l’être également à l’intérieur
d’un même pays. Dans plus de la moitié des pays
européens, il n’y a pas une seule catégorie de communes mais plusieurs. Le vocable général de « commune » recouvre ainsi plusieurs réalités (villages,
communes rurales, villes, communes urbaines, villes à
statut spécial, villes à double statut - ville-comté, villedépartement, ville-région, ville-Etat) sans compter le
statut souvent à part de la capitale et des grandes
agglomérations.
Le deuxième niveau comprend un peu moins de 1
150 collectivités. Celles-ci sont de deux types : soit
des entités « régionales » pour les pays ne comptant
que deux niveaux et qui ont généralement une taille
démographique réduite (Pays-Bas, Suède, Hongrie,
Slovaquie, République tchèque, etc.) ; soit des entités
« intermédiaires » dans les pays à trois niveaux
comme les provinces espagnoles, belges et italiennes,
les comtés polonais , les districts allemands ou les
départements français.
Enfin, le troisième niveau regroupe un peu plus
d’une centaine de collectivités. Celles-ci sont de
nature très variée : régions dans les grands États unitaires (France et Pologne), États fédérés dans les pays
fédéraux (Länder allemands, Communautés et
Régions belges), régions dotées d’une relative autonomie et d’un pouvoir législatif propre ou délégué
dans les États régionalisés (Espagne, Italie) ou unitaires (Royaume-Uni) dont l’organisation s’apparente
de plus en plus à celle des États à structure fédérale.
Une carte communale
et intercommunale
en constante évolution
Fruit de l’histoire et de la géographie de chaque pays,
mais aussi résultat des différentes politiques de
décentralisation et de réorganisation territoriale
menées par les gouvernements au fil des ans, le paysage territorial évolue constamment.
En matière de maillage communal, on constate deux
grandes tendances en Europe : la réduction du
nombre de communes, via des fusions, et le développement de la coopération intercommunale. L’objectif
commun à ces deux mouvements est de surmonter les
inconvénients liés à l’émiettement communal et de
trouver la taille optimum permettant d’améliorer
l’offre et la qualité des services publics locaux tout en
réduisant les coûts. En même temps, rappelons-le, on
observe parfois une troisième tendance qui consiste à
mettre en place, ou à conserver, un maillage de proximité encore plus fin que celui de la commune : celui
des politiques de quartiers ou des « localités ».
Les premiers pays de l’Europe des Quinze à s’être
lancés dans des politiques de fusion massives à partir
des années 1950 furent l’Autriche (diminution par près
de 2 du nombre de communes) et la Suède (diminution
par plus de 8). Les années 1970 connurent ensuite
d’importantes vagues de regroupements, notamment
au Danemark (division par 5), en Allemagne de l’Ouest
(division par 3), en Belgique (division par 4) mais on y
relève également des échecs comme en France et en
Italie. Dans les années 1990, c’est la Grèce qui a vécu
une importante réforme, dite Capodistrias (division par
près de 6) de même que le Royaume-Uni avec la création des autorités « unitaires » résultant de la fusion
des comtés et des districts en Ecosse, au Pays de
Galles et dans certaines parties de l’Angleterre. Aux
Pays-Bas, le processus est continu et graduel depuis
40 ans : 842 communes en 1976, 633 en 1995, 467 en
2005, 443 en 2007… Plus récemment, le Danemark a,
de nouveau, réduit le nombre de ses communes : le 1er
janvier 2007, après un processus de consultation qui
aura duré 5 ans, le nombre de communes danoises est
ainsi passé de 271 à 98. En Finlande, la Loi sur la
restructuration des collectivités et des services publics
locaux, adoptée en 2007 et courant jusqu’en 2012,
incite financièrement les communes à se regrouper
d’ici 2009, l’aide de l’Etat diminuant progressivement
pour disparaître en 2013 : début 2009, la Finlande
comptait ainsi 67 communes en moins. D’autres pays
de l’UE15 envisagent de poursuivre la voie des fusions
comme la Grèce ou l’Irlande du Nord où le nombre de
conseils de districts va fortement diminuer en 2009.
A cette méthode qui bouleverse les territoires géographiques de gestion ainsi que les pouvoirs politiques locaux s’ajoute un autre mouvement qui, sans
supprimer les communes, les fait « travailler
ensemble », souvent pour la gestion de services bien
identifiées. C’est la voie de la coopération intercommunale. Celle-ci est souvent d’autant plus marquée,
d’autant plus structurée, que la taille des communes
est faible. La France, en ayant fait le choix de développer le rôle des groupements intercommunaux fortement intégrés sur le plan fiscal, est sans doute le pays
européen le plus emblématique de cette option.
D’autres pays ont suivi également cette voie de l’intercommunalité comme l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, le Portugal ou encore l’Italie.
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Aujourd’hui, en Finlande, l’Etat soutient également la
coopération intercommunale en suivant deux directions : d’une part, dans le domaine des soins de santé
primaire et de certains services sociaux ; d’autre part,
pour les zones urbaines (les quatre communes de
l’aire métropolitaine d’Helsinki et 16 conurbations
régionales, soit 102 communes au total) qui doivent
mettre en œuvre un schéma de coopération intercommunale d’ici la fin 2012 afin de mieux harmoniser les
politiques d’occupation des sols, de transport et de
logement et d’améliorer les services à la population
sur leur territoire. Au Luxembourg également, le projet
de réorganisation territoriale présenté par le gouvernement début 2008 envisage pour 2011 à la fois des
fusions communales et des « coopérations renforcées », notamment au travers la création de communautés urbaines. En Autriche, la Loi de partage des
revenus 2008-2013 prévoit des incitations financières
à la coopération intercommunale.
La plupart des nouveaux Etats membres sont
engagés dans des projets de réorganisation du
niveau communal. C’est le cas par exemple en République tchèque, en Slovaquie et en Hongrie, trois
pays dans lesquels la transition démocratique à
partir des années 1990 s’était traduite par une restauration des anciennes communes, relativement
petites, de la période pré-communiste. Dans ces
pays, la voie suivie aujourd’hui est plutôt celle de la
coopération intercommunale : encouragement à la
création de communautés de communes en République tchèque, de « bureaux municipaux conjoints »
en Slovaquie et de « micro-régions à
vocation multiple » en Hongrie. En
Avec un niveau
Roumanie également, le gouvernement souhaite développer les assode dépenses moyen
ciations intercommunautaires de
d’environ 240 euros
développement, notamment les
par habitant,
zones métropolitaines. Ailleurs, c’est
plutôt une politique de fusions qui a
le poids budgétaire
été retenue mais pas toujours avec le
d’une région française
succès escompté comme en témoiest en effet entre 4
gnent les expériences malheureuses
et 9 inférieur à celui du
de l’Estonie et de la Lettonie (en
Estonie, 14 fusions réalisées depuis
« niveau régional » dans
2004 et en Lettonie, 35 depuis 1998).
les autres pays de l’UE15.
Dans ces deux pays, les gouverneIl est même inférieur à
ments ont donc décidé de relancer le
processus. En Lettonie, où la réforme
celui des comtés hongrois
est la plus avancée, il est prévu de
et des nouvelles régions
réduire de 524 à 112 le nombre de
créées en République
communes d’ici la fin de l’année
2009. En Estonie, on évoque la possitchèque en Slovaquie.
bilité de faire passer le nombre de
227 à 80-100 dans les prochaines années. Dans le
troisième Etat balte, la Lituanie, on observe la situation inverse : la réforme de 1994 a été tellement radicale (réduction par 10 du nombre de communes dont
la taille moyenne a atteint 56 000 habitants) que le
“
”
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gouvernement souhaite aujourd’hui en défusionner
certaines pour constituer, à partir des 60 existantes,
entre 90 et 100 communes au total. En Slovénie, le
nombre de communes ne cesse également d’augmenter depuis 62 grandes communes de 32 000
habitants en moyenne en 1993 à 210 communes
aujourd’hui comprenant 9 600 habitants en
moyenne.
Les processus de régionalisation :
des réformes fonctionnelles
et structurelles
A l’échelle régionale (voir tableau 1), les processus de
décentralisation se sont traduits, dans la plupart des
pays, par un mouvement de régionalisation, passant
par le renforcement fonctionnel des régions existantes, c’est-à-dire par un élargissement de leurs compétences (Belgique et Italie depuis les réformes
constitutionnelles de 2001, France en 2004, Allemagne et Espagne en 2006, etc.) ou par des réformes
plus structurelles se traduisant par la refonte ou la
création d’un niveau régional (Royaume-Uni en 1998,
Pologne en 1999, République tchèque en 2000, Slovaquie en 2002, Danemark en 2007).
Aujourd’hui, il existe de nombreux projets, plus ou
moins avancés, de redécoupage du niveau régional ou
de création de collectivités régionales décentralisées.
Les scénarios sont variés : transformation des régions
de planification et de développement (Angleterre,
Hongrie, 1ère option en Roumanie, Slovénie en partie),
remplacement des administrations déconcentrées de
l’Etat (Chypre, Estonie, Lettonie, Lituanie), regroupement et fusion des entités existantes de deuxième
niveau pour former des régions de taille supérieure
(2ème option en Roumanie), enfin, création d’un niveau
régional ex nihilo (Grèce, Portugal). En outre, la Suède
et la Finlande conduisent, depuis quelques années,
une régionalisation à titre expérimental. Ainsi, depuis
2005 et pour une période de 7 ans, la région pilote de
Kainuu en Finlande qui regroupe 10 communes et
85 000 habitants, est dirigée par un conseil élu au suffrage universel direct et jouit de prérogatives étendues. En Suède, les deux comtés suédois de Västra
Götaland et de Scanie bénéficient depuis 1999 du
statut temporaire de « région » en assumant des responsabilités additionnelles. En mai 2008, le gouvernement suédois a indiqué que la régionalisation pourrait
être étendue à l’ensemble du territoire en 2015, en
fusionnant progressivement les comtés actuels pour
instituer de nouvelles entités régionales.
Dans ce contexte, comment se situent les régions
françaises ? Si celles-ci ont vu leurs compétences
croître et leurs budgets multiplier par 10 depuis 1985
sous l’effet des différentes réformes de décentralisation, elles ont un poids politique et économique
Dossier
Les dépenses par niveau de collectivités territoriales dans quelques pays européens
Données 2005 - source : « les collectivités territoriales dans l’Union européenne : organisation, compétences et finances », Dexia Editions, Décembre 2008
moindre que la plupart des autres régions de l’Europe
des Quinze, qu’il s’agisse des régions des pays à deux
niveaux (Suède, Danemark, Autriche) ou de celles des
pays à trois niveaux (Espagne, Allemagne, Italie, Belgique, etc.). Avec un niveau de dépenses moyen d’environ 240 euros par habitant (corrigés des effets de
richesse), le poids budgétaire d’une région française
est en effet entre 4 et 9 inférieur à celui du « niveau
régional » dans les autres pays de l’UE15. Il est même
inférieur à celui des comtés hongrois et des nouvelles
régions créées en République tchèque en Slovaquie.
Ce décalage reflète les disparités fortes en matière
de compétences, les régions européennes étant souvent responsables de postes importants, comme la
santé (en particulier les hôpitaux), l’enseignement
(salaires, infrastructures), les services sociaux, les
transports régionaux, l’environnement, etc. et assurant également une tutelle plus ou moins grande sur
les collectivités locales de niveau inférieur, qu’elle soit
de nature institutionnelle (pays fédéraux) ou financière (répartition des dotations régionales). Et, à cette
échelle, les régions françaises conservent un niveau
de compétences encore réduit. Le projet du Comité
Balladur d’une France à 15 régions changerait-il cette
situation ? Pour les représentants des régions françaises, la réponse est non puisque, outre un redécoupage contestable, la réforme consisterait à remanier
les moyens des départements et des régions, apportant ainsi encore plus de confusion sans aborder le
réel enjeu d’un Acte III de la décentralisation via des
nouveaux transferts de compétences.
Le rôle macro-économique
du secteur public infra-national
en Europe
Aujourd’hui, et après plusieurs vagues de décentralisation qui ont marqué les 30 dernières années, le secteur public européen infra-national joue un rôle
macro-économique essentiel. Il assure un rôle d’employeur de premier plan, avec plus de 18 millions de
personnes travaillant directement au sein du service
public infra-national, soit 56% de l’emploi public et
16% de l’emploi total. Ses dépenses totalisent 1 900
Md€ en 2007, soit 16% du PIB de l’Union européenne
et 34% des dépenses publiques (en incluant les
dépenses des gouvernements locaux, régionaux et
fédérés et celles de leurs satellites). Ce poids est en
augmentation régulière depuis plusieurs années
(+2,5% en moyenne par an en volume entre 2000 et
2007) sous l’effet conjugué des transferts continus de
compétences en faveur des collectivités locales en
Europe et de l’augmentation tendancielle des
dépenses courantes et à caractère social (santé, éducation, aide sociale) liée aux besoins croissants des
populations en matière de services publics et au
vieillissement démographique.
Dans un contexte de crise économique profonde, les
collectivités locales se trouvent au cœur de l’action.
Dans la très grande majorité des pays, elles doivent,
aux côtés des gouvernements centraux, gérer les
conséquences sociales de la crise et prendre souvent
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Dossier
Répartition détaillée des recettes des collectivités infra-nationales dans l’Union européenne
Données 2005 - source : « les collectivités territoriales dans l’Union européenne : organisation, compétences et finances », Dexia Editions, 2008
une large part dans les plans de soutien de l’économie
basés sur l’activation des dépenses d’investissement.
En France, le poids économique du secteur public
local est moindre, surtout si on le compare à celui des
pays nordiques, régionalisées ou fédéraux. Avec 212
milliards d’euros de dépenses publiques locales en
2007, il représente, en effet, 11,2% du PIB et 21,4% des
dépenses publiques totales. Si ces dépenses ont crû
fortement au cours des dernières années (+3,9% en
moyenne par an en volume entre 2000 et 2007, soit 1,4
point de plus que la moyenne européenne), résultat
notamment des dernières vagues de décentralisation,
la France reste un pays encore relativement centralisé.
L’éducation et la protection sociale :
les deux premiers secteurs
d’intervention
La ventilation des dépenses par fonction économique
du secteur public infra-national européen illustre le rôle
des collectivités locales en Europe et dans chacun des
pays. En moyenne, 41 % des dépenses du secteur
public local européen sont consacrées à l’éducation et
à la protection sociale (respectivement 21% et 20%).
Viennent ensuite les affaires économiques (12 %) et la
santé (10 %). La part des dépenses d’éducation dans
les budgets locaux dépasse 30% dans neuf pays de
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l’Union européenne, en particulier les Etats baltes, la
Slovénie, la Slovaquie, le Royaume-Uni, la Roumanie et
la Bulgarie. Ce poids résulte notamment du fait que les
collectivités locales y sont souvent responsables non
seulement de la construction et de l’entretien des équipements mais également de la rémunération du personnel enseignant. Les dépenses de protection sociale
sont prépondérantes dans les trois pays nordiques, au
Royaume-Uni et en Allemagne (plus de 24%) tandis
qu’elles représentent 15,9% en France. Le poste
« affaires économiques » (transports, communications,
agriculture, énergie, industrie, etc.) est plus développé
dans les nouveaux Etats membres en phase de rattrapage économique ainsi que dans les régions en retard
de développement des pays de l’Europe des Quinze.
Enfin, en Italie, la santé représente 45% des dépenses
locales et régionales et entre 25% et 30% en Espagne,
Finlande et en Suède. En France, les collectivités locales
n’ont pratiquement pas de compétences en la matière.
Les collectivités locales :
le moteur de l’investissement public
Si le rôle macro-économique des collectivités locales
se constate au niveau des dépenses, c’est surtout en
matière de dépenses d’investissement qu’il est le plus
caractéristique. A l’échelle de l’ensemble de l’écono-
Crédit photo : CEI Bruxelles - Comité des régions IP.013897100-36 124/05/2008
Dossier
Le projet du Comité Balladur d’une France à 15 régions changerait-il cette situation ? Pour les représentants des régions françaises, la réponse est non puisque,
outre un redécoupage contestable, la réforme consisterait à remanier les moyens des départements et des régions, apportant ainsi encore plus de confusion
sans aborder le réel enjeu d’un Acte III de la décentralisation via des nouveaux transferts de compétences.
mie européenne, l’investissement infra-national
représente 8% de l’investissement public et privé et
même plus de 11% dans certains pays comme la
France ou les Pays-Bas. Au sein de l’investissement
public, il joue un rôle de leader puisqu’il réalise, avec
210 Md€, 67% des investissements dans les infrastructures publiques et les équipements collectifs.
Dans plusieurs pays comme la France, les trois pays
fédéraux (en incluant l’investissement des Länder et
des régions et communautés belges), l’Italie, l’Espagne et l’Irlande, l’importance de l’investissement
public infra-national dans l’investissement public est
encore plus forte (supérieure à 70%).
Si ces chiffres rendent bien compte du poids « budgétaire » des collectivités locales, il convient de préciser cependant que cette lecture macroéconomique
ne renseigne pas toujours sur le degré de liberté d’action et de décision des collectivités locales. En effet,
dans certains pays, les collectivités locales servent
parfois simplement de relais à l’action de l’Etat central
ou de courroies de transmission, que ce soit en
matière de dépenses de fonctionnement (paiement
des salaires des enseignants ou des forces de police,
transferts sociaux obligatoires, dépenses imposées
pour financer les compétences déléguées) ou d’investissement (financement de projets ou de programmes
d’équipement décidés par l’Etat comme c’est souvent
le cas en Irlande par exemple). L’autonomie en
matière de dépenses est souvent également limitée du
fait des contraintes imposées par le législateur national ou européen (financement de mesures législatives, mises aux normes européennes).
La fiscalité propre : un peu
plus d’un quart des recettes
infra-nationales
Depuis une quinzaine d’années, les recettes publiques
infra-nationales ont régulièrement augmenté tout en
se diversifiant au gré des réformes de décentralisation
financière et fiscale, en particulier dans les nouveaux
Etats membres : création de nouveaux impôts locaux,
mise en place de mécanismes de partage des impôts
nationaux, création ou réforme des systèmes de dotations, recours accru à des sources alternatives de
financement propre, instauration ou modification des
instruments de péréquation, etc.
En 2005, emprunt mis à part, le financement du
secteur public infra-national européen provenait en
moyenne à 47 % de recettes fiscales, à la fois propres
(27 %) et partagées (20 %), à 37 % de dotations et
subventions et à 16 % de recettes tirées de l’exploitation des biens et services publics locaux (rede-
Pouvoirs Locaux N° 81 II/2009 ❚ 99
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vances, tarifs, gestion d’actifs mobiliers et immobiliers, etc.). Ces chiffres ne sont qu’une moyenne
européenne qui masque une grande diversité de
situations nationales.
Ainsi, la fiscalité propre — c’est-à-dire les impôts
locaux sur lesquels les collectivités disposent d’une
certaine marge de manœuvre en matière de taux et de
bases — dépasse 43% des recettes locales dans les
trois pays nordiques (et même 69% en Suède) ainsi
qu’en France (49%). Si ces recettes sont de nature
très diverse selon les pays, l’impôt foncier est le plus
fréquemment rencontré, suivi par l’impôt local sur les
entreprises (une dizaine de pays) et par l’impôt local
sur le revenu. Dans les pays nordiques, ce dernier est
la principale ressource fiscale des collectivités
locales (plus de 85 %). En Belgique et en Italie, il
prend la forme d’une taxe additionnelle à l’impôt
national. On trouve également souvent en Europe des
impôts locaux sur la collecte des déchets, sur les
véhicules automobiles, sur les transactions immobilières ou encore sur les droits de succession (parfois
significatifs).
Les systèmes de partage de fiscalité consistent à
attribuer une partie du produit d’un impôt d’Etat aux
collectivités infra-nationales qui leur est reversée
selon des mécanismes précis, avec ou sans localisation du produit (principe du « juste retour »). Les
marges de manœuvre des collectivités infra-nationales sont le plus souvent réduites, voire inexistantes. Ils sont très répandus en Europe (20 pays au
total) mais particulièrement significatifs dans les
pays fédéraux et régionalisés et dans les nouveaux
Etats membres (10 sur 12) où, se substituant à des
systèmes de dotations, ils sont identifiés comme une
avancée en termes de décentralisation et d’autonomie des collectivités locales. Les recettes fiscales partagées sont issues majoritairement d’une redistribution aux collectivités d’une partie des trois grands
impôts d’Etat : l’impôt national sur le revenu (une
quinzaine de pays, notamment dans les nouveaux
Etats membres), la TVA (six pays, notamment les pays
fédéraux et l’Espagne) et l’impôt sur les sociétés
(neuf pays). En France, la fiscalité partagée a fait une
apparition récemment pour compenser les transferts
de compétences de la loi de 2004, avec l’attribution
en 2005 d’une fraction des recettes de la TIPP, de la
taxe additionnelle à la taxe d’apprentissage et de la
taxe spéciale sur les conventions d’assurances permettant ainsi d’atteindre 4% des recettes locales en
2005 (10% des recettes fiscales régionales et 18% des
celles des départements).
Les recettes issues de dotations sont composées
principalement de transferts en provenance des gouvernements centraux (dotations de fonctionnement et
en capital) mais également de dotations entre autorités locales, notamment dans les pays fédéraux (Allemagne, Autriche, Belgique), et des subventions de
100 ❚ Pouvoirs Locaux N° 81 II/2009
l’Union européenne. Si leur part dans les recettes
totales infra-nationales est de 37% en moyenne dans
l’UE, elles dépassent 40% dans une dizaine de pays et
même 50 % à Malte, en Irlande, aux Pays-Bas, en Lituanie et au Royaume-Uni. Le degré de latitude en matière
d’utilisation des dotations et de subventions est généralement faible surtout quand il s’agit de dotations
affectées, destinées au financement de projets spécifiques ou dédiées à un domaine d’activité particulier
(éducation, environnement, etc.) et assorties de prescription d’utilisation précises et contraignantes.
Les modalités de redistribution des dotations d’Etat
— mais également des ressources fiscales partagées
— incluent souvent des critères de péréquation visant
à réduire les inégalités de charges et de ressources
entre les collectivités mais dont l’efficacité n’est pas
toujours avérée. Le volume des ressources péréquées
est en effet très variable d’un pays à l’autre. Les modalités pratiques sont très diverses, complexes et évolutives avec des ajustements permanents suscitant de
vifs débats (Bulgarie et Estonie en 2003, France et
Pologne en 2004, Suède et Slovaquie en 2005, Roumanie et Royaume-Uni en 2006, Danemark, Slovénie
et Portugal en 2007, etc.).
Dernière catégorie de ressources : celle des revenus
patrimoniaux (mobiliers ou immobiliers) et des
recettes tarifaires. On constate que leur part dans les
budgets locaux a tendance à augmenter. C’est le cas
notamment dans les pays engagés dans des processus de libéralisation ou de privatisation mais aussi de
pays où les leviers de fiscalité locale propre sont
faibles et où seule la modulation des tarifs ou des
redevances, quand elle est autorisée, permet aux
municipalités de disposer de certaines marges de
manœuvre (Irlande et nouveaux Etats membres par
exemple).
Pour terminer ce tour d’horizon des ressources
financières locales, il convient d’évoquer le recours à
l’emprunt. En 2007, la dette du secteur public infranational représentait 1 200 milliards d’euros, soit
9,8% du PIB et 16,6% de la dette publique totale (ces
chiffres tombent respectivement à 5,1% et 9,5% si l’on
exclut la dette des entités fédérées, en particulier des
Lander allemands). Ces taux relativement faibles s’expliquent par le fait que l’endettement est très majoritairement affecté au financement des investissements
et qu’il est, en outre, encadré par des règles prudentielles strictes variant selon les pays (plafonnement
de l’encours ou du service de la dette notamment).
Les mouvements institutionnels mis en œuvre ou
mis au débat en France (compétences, organisation,
nature des revenus) ne placent donc pas la France
dans une situation particulière. On y retrouve les
mêmes questions, les mêmes principes directeurs… et
les mêmes difficultés de mise en place.
D. H. & I. C.
Dossier
Les processus de décentralisation en europe
NIVEAU COMMUNAL
Allemagne - Processus de fusion de communes toujours en cours
dans certains Länder.
- Encouragement de la coopération intercommunale
dans certains Länder.
AUTRES NIVEAUX
- Processus de fusion des districts (districts ruraux
et villes-districts) dans certains Länder (Saxe-Anhalt depuis
le 1er janvier 2007, Saxe depuis août 2008) parfois contestés
par les Cours constitutionnelles (Schleswig-Holstein,
Mecklembourg-Poméranie occidentale).
- Débat récurrent concernant le regroupement de certain Länder
pour atteindre la taille critique d’au moins 5,5 millions d’habitants.
- Référendum prévu en 2010 concernant la fusion de la ville-Etat
de Berlin avec le Land de Brandebourg (cf. échec des précédents
référendums).
Autriche Encouragement à la coopération intercommunale au travers
de la loi de partage des revenus 2008-2013.
Echec de la Convention Autrichienne 2003-2005 prévoyant
une réforme du fédéralisme et un renforcement des compétences
des Länder. Objectifs cependant toujours affichés.
Cf. Programme du gouvernement fédéral 2007-2010.
Belgique Pas de projet de réorganisation des communes mais volonté
de rationaliser le nombre d’intercommunalités.
Pas de projet de réorganisation des provinces.
Situation institutionnelle tendue concernant le fédéralisme belge.
Bulgarie Adoption en 2006 d’une « stratégie de décentralisation » pour
2006-2015 mais absence de projet de réorganisation territoriale.
Chypre
Danemark Réforme du 1er janvier 2007 : diminution du nombre
de communes de 271 à 98.
Espagne Projet de loi sur l’administration et les gouvernements locaux
mais sans impact sur l’organisation territoriale.
Estonie - Projet de réduction du nombre de communes de 227 à 80-120
ou bien de création d’un seul niveau de collectivités locales
composé des 15 comtés + 4 à 10 des plus grandes villes.
- Débat sur le statut de la capitale Tallinn.
Débat sur la transformation des 6 districts d’Etat (eparchies)
en collectivités régionales.
Réforme du 1er janvier 2007 : suppression des 14 comtés
et création de 5 régions.
Réforme progressive des statuts des Communautés Autonomes
mais sans projet de réorganisation territoriale.
Projet de re-transformation des 15 comtés d’Etat
en collectivités régionales.
Expérimentation en cours de la régionalisation avec la région
Finlande Encouragement des fusions de communes et de la coopération
intercommunale au travers de la loi de février 2007 sur la
de Kainuu.
structuration des collectivités et des services publics locaux
définissant des seuils minimum de population pour la fourniture
de certains services. En 2009, elles seront 348 contre 416 en 2008.
France Propositions du Comité Balladur :
- 100% de communes membres d’un EPCI à fiscalité propre
avant 2014 et élection au suffrage universel direct
- Création de 11 métropoles en 2014
- Création du « Grand Paris » collectivité locale à statut spécial
- Transformation encouragée des EPCI à fiscalité propre
en communes.
Grèce Projet de « Plan Capodistrias 2 » de réduction par 2 du nombre de
communes (de 1034 à 400-500).
Hongrie Rationalisation, au travers de la coopération intercommunale,
notamment via l’adhésion des communes aux « micro-régions »
Propositions du Comité Balladur :
- Favoriser les regroupements volontaires de régions
et modifier leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre
à une quinzaine.
- Favoriser les regroupements volontaires de départements par
des dispositions législatives de même nature que pour les régions.
- Assemblée unique pour les DOM et les ROM
Projet de création de régions élues au suffrage indirect par
les conseils départementaux, sans remise en cause des actuelles
13 régions d’Etat (peripheries).
Projet (depuis 1999 mais toujours d’actualité) de transformation
des régions de planification statistique en collectivités régionales
autonomes, s’ajoutant au niveau de comtés.
Irlande Livre vert d’avril 2008 « Local government, Stronger Local
Democracy - Options for Change ». Nombreuses propositions dont
la création de structures particulières pour les grandes villes (maire
métropolitain, autorité unitaire regroupant le comté et la cité, etc.).
Italie Rationalisation de la carte intercommunale envisagée.
Débat concernant l’existence des provinces italiennes.
Cependant, il continue de s’en créer (Sardaigne).
Pouvoirs Locaux N° 81 II/2009 ❚ 101
Dossier
NIVEAU COMMUNAL
AUTRES NIVEAUX
Lettonie Amendement en 2005 de la loi de 1998 encourageant les fusions
de communes (novads) afin de reporter l’entrée en vigueur
de la réforme territoriale à 2009 : le niveau local comprendra
96 communes fusionnées et 9 villes républicaines (contre
524 communes aujourd’hui), les communes existantes devenant
des subdivisions administratives des novads.
Projet de remplacer les 26 districts d’Etat (abolis en 2009),
soit par des régions décentralisées (entre 5 et 10), soit par
5 régions déconcentrées (sur la base des régions de planification).
Lituanie Projet de défusionner une partie des 60 communes existantes
(constituées à partir de fusions lors de la réforme territoriale
de 1994) pour atteindre environ 80-100 communes.
Projet (depuis 2001 mais toujours en discussion) de création de 5
régions décentralisées à partir des 10 provinces d’Etat. En attendant,
depuis 2003, réorganisation des compétences des provinces
d’Etat qui sont transférées aux communes tandis que les « Conseils
de développement régional » opérant au niveau des provinces
élargissent leurs attributions (répartition des subventions de l’Etat).
Luxembourg Projet, présenté en janvier 2008, de réorganisation territoriale fondé
à la fois sur des coopérations intercommunales renforcées
(notamment création de communautés urbaines), et des fusions
communales en 2011.
Malte Projet «Local Council 2015» et «processus de réforme des collectivités
locales» d’encouragement de la coopération entre conseils.
Pays-Bas - Processus progressif de fusions communales volontaires
depuis 40 ans.
- Trois nouvelles communes depuis décembre 2008 :
les trois îles Saba, Bonaire et Saint-Eustache des Antilles
néerlandaises qui perdent leur statut de TOM.
Débat récurrent sur l’avenir des provinces dont l’organisation
administrative est jugée trop complexe mais sans propositions
concrètes sauf celle d’un statut spécial de « super-province »
pour la zone de Randstad.
Pologne Préparation d’une loi instaurant 12 aires métropolitaines
Controverse concernant l’efficacité des comtés.
Portugal - Encouragement de la création de grandes zones métropolitaines
et de communautés urbaines depuis 2003.
- Volonté de fusionner des paroisses (freguesias).
Projet d’organiser un nouveau référendum concernant la création
effective de 8 régions décentralisées, celles-ci étant prévues dans
la Constitution de 1976 (cf. échec en 1998 du référendum précédent.)
République Volonté de réduire le nombre de communes par l’encouragement
tchèque de la coopération intercommunale (communautés de communes)
ou les fusions de communes (dispositif fiscal incitatif).
Roumanie Promotion des associations intercommunautaires de développement Projet (depuis 10 ans mais toujours en discussion) concernant
la création de régions décentralisées selon deux options :
et des zones métropolitaines.
transformation des 8 régions actuelles de développement
ou redécoupage des départements en entités plus grandes.
Royaume-Uni - Angleterre : proposition (livre Blanc d’octobre 2006) de mettre en
place des autorités unitaires dans les zones rurales où il subsiste
encore deux niveaux d’autorités locales (conseils de comté
et conseil de district). Création envisagée de 10 autorités unitaires
en remplacement de 44 conseils de comté et de district.
- Irlande du Nord : décision en mars 2008 de réduire le nombre
de conseils de district de 28 à 11 et de les doter de compétences
additionnelles. Ils seront opérationnels en 2011.
Angleterre : suspension sine die du projet de création de 8 régions
décentralisées (en plus de l’Autorité du Grand Londres) en raison
de l’échec du référendum dans la région du Nord-Est en 2004
(cf. Livre blanc de 2002 qui avait remis cette question à l’ordre
du jour).
Slovaquie Limitation des partitions de communes et encouragement
à la création de bureaux municipaux conjoints.
Projet de création des régions reporté suite au rejet par
Slovénie Processus en cours d’augmentation du nombre de communes,
qui résulte d’une volonté politique nationale (création de 17 nouvelles la population au référendum consultatif de juin 2008. Le projet
était pourtant bien avancé, les 14 régions devant commencer
communes en 2006).
à fonctionner le 1er janvier 2009 (Constitution modifiée en 2006,
projet de loi, etc.).
Expérimentation de la régionalisation avec les conseils de comté
de Scanie et de Västra Götaland. Projet d’étendre les régions
d’ici 2015 en fusionnant progressivement les comtés actuels.
Suède
102 ❚ Pouvoirs Locaux N° 81 II/2009