Réforme pénale: un enterrement annoncé dans le budget 2016?

DÉCRYPTAGE
« La réforme pénale continuera à être mise en œuvre », a annoncé au Sénat
la garde des Sceaux le 24 novembre 2015. L’ambition de développer
les alternatives à l’incarcération et les aménagements de peine pour favoriser
la réinsertion et mieux prévenir la récidive paraît intacte.
Mais les prévisions chiffrées montrent que plus personne n’y croit.
SI LES DÉTENUS CONCERNÉS N’ONT PLUS AUCUN ESPOIR DE RÉHABILITATION,
LE PRINCIPAL RISQUE EST DE LES VOIR DEVENIR CE QUE L’ON CRAINT QU’ILS SOIENT.
une personne refuse de parler au personnel
féminin, le fait que la personne s’isole sur
elle-même, qu’elle n’assiste plus à certaines
activités [...], c’est tous ces petits éléments
d’information qu’il faut rassembler pour
voir le tableau d’ensemble », affirme encore
un secrétaire FO-pénitentiaire à la prison
de Liancourt10. Les « petits éléments » ainsi
repérés n’attestent en rien d’une radicalisation violente et la confusion avec une pratique rigoriste de l’islam perdure. Des formations ont pourtant été développées tous
azimuts depuis janvier. Un officier qui
encadre des surveillants raconte, au sortir
d’un stage à l’Ecole nationale de l’administration pénitentiaire, combien celui-ci lui a
ouvert des yeux… jusqu’ici bien fermés :
« Dès qu’on trouvait des livres en arabe, des
trucs liés au Coran, on faisait un signalement. J’ai réalisé qu’il fallait faire le tri pour
ne pas noyer les renseignements sous des
tonnes d’infos inutiles »11. Tout lecteur de
l’arabe ou du Coran était donc signalé, et
désormais, il reste à espérer que le filet va
se réduire.
POUR QUELLES PRISES EN CHARGE ?
Confusion encore, sur la mise en œuvre des
annonces gouvernementales de janvier. A
Fresnes, l’unité tant décriée de regroupement des détenus dits radicalisés « continue
à fonctionner selon les principes définis à
la fin de l’année 2014, sans mise en œuvre
d’un programme de prise en charge spécifique », selon un avis du sénateur Hugues
Portelli12. La garde des Sceaux a précisé que
deux des cinq unités annoncées en janvier
seraient finalement « consacrées à l’évaluation des personnes détenues radicalisées ou
en voie de radicalisation, afin de repérer
celles qui seraient susceptibles d’intégrer
un des programmes de prise en charge ».
Un tri serait ainsi effectué entre celles
« accessibles à une remise en question »,
qui pourraient être affectées dans les unités
dédiées d’Osny ou de Fleury-Mérogis, tandis
que « les plus opposantes à toute prise en
charge » pourraient être envoyées au centre
pénitentiaire d’Annœullin, dans « une structure autonome sécurisée (ancien quartier
maison centrale), permettant d’éviter qu’elles
ne tentent de radicaliser d’autres personnes ». La ministre ajoute toutefois que
« la gestion des détenus les plus dangereux,
pour lesquels tout regroupement présenterait des risques pour la sécurité publique,
continuera d’obéir aux principes de dispersion et d’isolement »13.
Pour évaluer qui serait plus ou moins accessible à l’intégration dans un programme ou
bon pour l’isolement, encore faudrait-il que
les personnes désignées (par le Renseignement ?) acceptent de parler, d’exprimer leurs
positions. La base de toute évaluation réside
dans la relation de confiance et le dialogue
instauré. Or, en détention aujourd’hui, la
perspective d’un placement dans une unité
dédiée, voire la simple participation à un
programme, fait craindre aux détenus un
étiquetage définitif, avec à la clé un
« fichage S » et une ultra surveillance, en
détention puis à leur sortie. Comment, dans
ces conditions, gagner la confiance de ceux
qui pourraient bénéficier de prises en charge
qui s’élaborent, enfin14 ? Comment préparer
leur sortie dans le cadre d’un aménagement
de peine, qui leur sera systématiquement
refusé dans le contexte actuel ? Si les détenus concernés n’ont plus aucun espoir de
réhabilitation, si la façon dont ils sont étiquetés en fait des personnes n’ayant plus
rien à perdre, le principal risque est de les
voir devenir ce que l’on craint qu’ils soient. …
PERMISSIONS DE SORTIR :
FAIRE D’UNE EXCEPTION LA LOI
Le Gouvernement s’était déjà illustré en
octobre pour sa réaction irrationnelle à
un fait divers. Un policier avait été grièvement blessé le 5 octobre en Seine-SaintDenis par un condamné en cavale n’étant
pas rentré en détention après une permission de sortir. Deux jours après le
drame, Manuel Valls déclare : « Il faut
revoir la législation sur les permissions. »
Et Christiane Taubira annonce une modification permettant « d’imposer systématiquement une escorte pour certains
détenus ». Outre que la dite modification
existe déjà dans les textes – il s’agit alors
d’une autorisation de sortie sous escorte –
le Gouvernement renoue avec une habitude issue des années Sarkozy, celle d’« un
fait divers, une loi ». Il ignore que dans
99,5 % cas, les permissions accordées se
Réforme pénale : un enterrement
annoncé dans le budget 2016 ?
L
par MARIE CRÉTENOT
La présentation du budget commence toujours par une
déclinaison d’axes stratégiques. L’administration pénitentiaire (AP) y décrit ses priorités. Pour 2016, c’était d’abord
– dans une présentation d’octobre 2015 – de « favoriser la
réinsertion » par les « alternatives à l’incarcération » et le
« développement des aménagements de peine »1. Depuis,
la lutte contre la radicalisation est passée au premier plan,
sans que cet axe ne soit pour autant abandonné. Cela dit,
les documents budgétaires sont aussi des indicateurs de
performance, puisque l’administration doit détailler les
objectifs qu’elle se fixe. Et lorsqu’on s’y penche, les ambitions prennent une autre coloration.
PLUS D’ALTERNATIVES ? UNE HAUSSE
DE LA POPULATION DÉTENUE PRÉVUE
La seule
réponse à la
surpopulation
carcérale
reste, une fois
de plus, la
construction
immobilière.
Certes, depuis les attentats de novembre, les alternatives
ne font plus partie des éléments de communication, mais
elles ont été à l’honneur dans les premiers temps de discussion du budget 2016. De nouveaux « outils de prise en
charge » à disposition « des agents de probation »2 ont été
mis en avant. Un manuel de mise en œuvre de la contrainte
pénale, inspiré des règles sur la probation du Conseil de
l’Europe a, en effet, été diffusé à l’ensemble des agents.
Laissant augurer des méthodes d’intervention plus qualitatives, où les aspirations et besoins des personnes sont
Ø
déroulent sans incident, permettant de
préparer une réinsertion, de maintenir
les liens familiaux et donc de prévenir la
récidive. Il ne tient pas compte du fait
que les 295 « évasions » pendant une permission en 2013 correspondent en majeure
partie à des cas de retard et non-réintégration dans les délais (beaucoup se décidant à regagner la détention au bout de
quelques jours). Pour apporter une
réponse rapide à la polémique, Manuel
Valls et Christiane Taubira restent sourds
aux alertes de spécialistes. Telle Véronique Léger, secrétaire nationale de
l’Union syndicale des magistrats (USM),
qui rappelle qu’avec seulement 0,5 % de
ratés, « le système est efficace ». Elle met
10/ www.france3-regions.francetvinfo.fr, 19/11/2015
11/ lexpress.fr, 01/12/2015
12/ Avis fait au nom de la commission des lois pour
le PLF 2016-pénitentiaire, 19/11/2015.
13/ Réponse à l’avis du CGLPL sur la prise en charge
de la radicalisation islamiste en milieu carcéral, JO,
30/06/2015.
14/ Sur le programme mis en place à Osny et FleuryMérogis, voir Dedans-Dehors n°88, juillet 2015.
en garde le Premier ministre contre les
« réactions à chaud, dans la colère » et
interpelle la garde des Sceaux sur son
projet de réforme : « On ne responsabilise
pas un détenu en mettant un flic derrière
lui quand il va faire ses démarches ou
quand il va chercher un boulot. »*
* lexpress.fr, 07/10/2015
© Thierry Pasquet / Signatures
6 / DEDANS-DEHORS N°90 / DÉCEMBRE 2015
DÉCEMBRE 2015 / DEDANS-DEHORS N°90
/7
Ö
DÉCRYPTAGE
BUDGET 2016 : ZONE TROUBLE SUR LES ACTIVITÉS
et pris en compte, conforÖ évalués
mément aux enseignements de
Même décalage concernant les aménagements de peine et
la nouvelle procédure de libération sous contrainte (LSC).
L’objectif d’« endiguer les sorties sèches » et d’assurer « un
meilleur suivi »7 à la libération se voit réduit à peau de chagrin dans les indicateurs de performance. L’AP prévoit 31 %
8 / DEDANS-DEHORS N°90 / DÉCEMBRE 2015
Ø
MOINS DE SORTIES SÈCHES ? AUCUNE ÉVOLUTION
EN PERSPECTIVE
© Michel Le Moine
la recherche sur la désistance et
le « What Works ? ». La création
de « 200 nouveaux emplois »
dans les services pénitentiaires
d’insertion et de probation a été
actée. Ainsi que l’augmentation
de leurs crédits de fonctionnement (+ 8,5 %). Des décennies
de délaissement du milieu ouvert
commencent à se rattraper. La
volonté « d’éviter l’incarcération »
et de « réduire la surpopulation
carcérale » reste affirmée dans
les axes stratégiques. Mais sa
concrétisation dépend avant tout
des pratiques judiciaires3. Et
quels que soient les moyens
déployés, l’administration pénitentiaire n’y croit pas. Dans ses
indicateurs, elle prévoit une augmentation continue de la population en maison d’arrêt : 45 429 personnes en 2016. Puis
46 016 en 2017. Soit 2,7 % de plus qu’en janvier 2015. Il
faut dire que l’un des dispositifs phares de la réforme – la
contrainte pénale – ne prend pas. 1 067 ont été prononcées
en un peu plus d’un an, du 1er octobre 2014 au 1er novembre
20154. Loin des 8 000 à 20 000 envisagées par le Gouvernement5. Cela représente moins de 85 contraintes pénales
chaque mois, contre environ 10 200 peines d’emprisonnement (fermes ou mixtes, avec une partie en sursis et
mise à l’épreuve) et 2 000 peines de travail d’intérêt général6. Faute d’avoir été érigée en véritable peine de référence
pour les délits, la contrainte pénale ne joue pas le rôle de
réduction du recours à l’emprisonnement. Les magistrats
n’y voient guère de valeur ajoutée par rapport au sursis avec
mise à l’épreuve (SME). D’autant que son périmètre est
plus limité : jusqu’en 2017, elle est cantonnée aux délits
passibles de moins de cinq ans de prison alors que le SME
est applicable à tous les délits. Par ailleurs, beaucoup restent
arc-boutés sur une conception rétributive de la peine, où il
s’agit de frapper fort – punir sévèrement dans l’optique de
dissuader. Une approche éloignée de la probation, qui
s’inscrit dans une perspective de réhabilitation, avec un
accompagnement orienté vers une prévention de la récidive
plus efficace.
Depuis le 1er
janvier 2015,
le champ de
la formation
professionnelle
est confié aux
régions pour les
prisons en gestion publique.
de libérations anticipées accompagnées. Comme en 2015.
Et ne cible qu’une légère amélioration en 2017 : 33 %. Il
s’agit donc de passer de 70 % de sorties sèches en 2012 à
63 % à la fin du mandat. Là encore, la LSC, issue de la
réforme, ne produit pas les effets escomptés. En imposant
un rendez-vous judiciaire aux deux-tiers de la peine et en
instaurant une procédure spécifique d’octroi de mesures
d’aménagement8 (pas de projet d’insertion construit exigé,
ni de consentement du condamné) pour les peines de moins
de cinq ans, elle devait consacrer les sorties encadrées
comme « une étape normale et nécessaire de l’exécution »9
de ces condamnations. On en est loin. Depuis l’entrée en
vigueur de ce dispositif, en janvier 2015, seuls « 2 800
détenus [en] ont bénéficié ». Ce bénéfice « se traduisant,
pour la plupart d’entre eux, par une sortie anticipée de
quelques semaines »10. Et la situation ne risque pas de
s’améliorer compte tenu du climat sécuritaire et de l’attitude du Gouvernement, qui a pris le pas des précédents
pour jeter l’opprobre sur les juges en cas de récidive ou
d’incident pendant une mesure d’aménagement. Rien de
tel pour annihiler le courage judiciaire. Lorsqu’on examine
le nombre moyen de condamnés en aménagement de peine
en 2015, on s’aperçoit d’ailleurs qu’il diminue. Il est de
19 660 environ (dont 460 en LSC), contre 20 140 en 2014.
La LSC n’étend pas les aménagements de peine. Elle se
substitue à la procédure classique. Même le placement sous
surveillance électronique est en baisse. Il a diminué de
12 % depuis cet été, passant de 11 075 bénéficiaires en juillet à 9 706 en novembre. C’est pourtant la seule mesure à
faire l’objet d’investissements conséquents : 105 millions
d’euros y ont été consacrés depuis 2012. Contre 37 pour le
placement à l’extérieur, pourtant présenté comme la « moda-
L’administration pénitentiaire (AP) avait prévu de passer de
dits dévolus à la rémunération des détenus qui travaillent pour
une heure et demi en moyenne à trois heures d’activités quo-
le compte de l’AP (entretien, cuisine, etc.) –, aucune augmenta-
tidiennes par personne détenue en 2015. Sans communiquer
tion n’est à l’œuvre. Ils enregistrent même une baisse par rapport
son bilan à cet égard, elle vise désormais un objectif de quatre
à ce qui était dégagé deux ans auparavant, laissant présager une
heures d’activités par jour. Des crédits du « plan de lutte anti-
diminution du nombre de postes proposés, d’ores et déjà parti-
terrorisme » ont en effet été alloués pour doubler ce poste
culièrement bas (8 400 environ pour plus de 66 000 détenus).
de dépenses (10,6 millions d’euros contre 5,1 en 2015). Avec
Une situation d’autant plus dommageable que se trouvent, parmi
quel contenu, quel type d’activités ? Les documents budgé-
eux, les seuls postes à pouvoir donner lieu à validation des acquis
taires ne le précisent pas. Les seuls éléments qu’ils laissent
ou certification professionnelle, contrairement aux travaux géné-
transparaitre sont que cela ne concernera pas la formation
ralement non qualifiants proposés par les concessionnaires pri-
professionnelle. Ni le travail carcéral, prisé par les détenus
vés.
car il permet d’obtenir quelques revenus. L’AP envisage pour
Quelles vont donc être les activités développées ? Des activités
2016 une baisse du taux de travail en prison : 28 % contre
sportives ? Culturelles ? Du pur occupationnel ? Selon la Direction
28,5 % en 2015. A titre de comparaison, le taux était de 39,1 %
de l’administration pénitentiaire, les crédits obtenus vont au-delà
en 2010 et 2011. Même chose concernant la proportion de
et devraient financer des interventions sur la citoyenneté et la
détenus stagiaires de la formation professionnelle, rémuné-
laïcité, des programmes d’insertion ou de prévention des vio-
rée ou non. La prévision est à la baisse : 15 % contre 15,5 % en
lences. C’est heureux. Mais il est problématique que cet aspect
2015. Sans perspective d’amélioration en 2017. L’AP l’explique
ne fasse l’objet d’aucune précision. Dans les documents relatifs
par « le contexte économique » et par « l’absence de visibi-
au budget pénitentiaire, on a en revanche le nombre de détec-
lité »1 vis-à-vis des effets de la décentralisation de la forma-
teurs de téléphone portable dont dispose l’AP. Ou encore le nombre
tion professionnelle. Depuis le 1er janvier 2015, la compétence
de recrutements d’informaticiens ou d’analystes veilleurs des
est confiée aux régions pour les prisons en gestion publique.
réseaux sociaux, envisagés pour renforcer le renseignement péni-
Et, à compter du 1 janvier 2016, elle va s’étendre à la gestion
tentiaire. Mais on n’a pratiquement aucune information sur le
déléguée dans deux-tiers des établissements, dont les contrats
développement des activités, pourtant au cœur de la réflexion
de marché sont arrivés à échéance2. L’incertitude est donc
sur le temps carcéral et le sens de la peine.
er
permise.
Toutefois, lorsqu’on examine les fonds dévolus à la formation
professionnelle en gestion publique, on s’aperçoit qu’ils n’ont
pas augmenté depuis des années. Ils restent cantonnés à
2,8 millions d’euros depuis 2013. Et sont même moindres que
ce que budgétait le gouvernement précédent (3,4 millions).
De même concernant le service général – c’est-à-dire les cré-
1/ PLF 2016, Bleu budgétaire, administration pénitentiaire, octobre
2015
2/ Le transfert aura lieu en 2018 pour les autres, et pas avant 2038
pour les 3 établissements, en service, construits en partenariats publicsprivés (Réau, Lille-Annœullin, Nantes).
lité d’aménagement » la plus « adaptée aux personnes désocialisées
ou souffrant d’addictions »11. Un profil répandu en détention. Et, de
fait, le placement à l’extérieur – qui intègre hébergement et accompagnement socio-professionnel – reste cantonné à un public restreint : 570 personnes environ (633 en 2014).
La seule réponse à la surpopulation semble dès lors, pour le Gouvernement, l’achèvement d’un programme de construction. Il s’agit à
présent de celui de « 6 500 places », qui devrait porter la capacité du
parc à 63 550 places à l’horizon 2019. Et du programme « 3 200
places », dont les livraisons sont attendues entre 2019 et 202412, pour
atteindre 66 750 places. Soit plus que le nombre actuel de détenus.
Rappelons que depuis 2012, plus de deux milliards d’euros ont été
engagés pour la réalisation de ces programmes. Si la réforme était
allée plus loin, en consacrant le principe d’un aménagement systématique, et si ces fonds avaient été orientés vers le milieu ouvert et
les structures d’accueil, la réduction de la population carcérale tout
autant que la prévention de la récidive auraient été mieux assurées. …
1/ Présentation stratégique du PLF 2016, administration pénitentiaire, octobre
2015.
2/ Audition de la garde des Sceaux par la Commission des lois de l’Assemblée nationale, Projet de loi de finances 2016, 21 octobre 2015.
3/ Présentation stratégique, op.cit.
4/ Avis n°170 fait au nom de la commission des lois sur le PLF 2016, administration pénitentiaire, Sénat, 19 novembre 2015.
5/ Etude d’impact du projet de loi relatif à l’individualisation des peines,
octobre 2013.
6/ SNEPAP-FSU, Loi n°2014-896 du 15 août 2014, premier bilan intermédiaire par les professionnels de l’administration pénitentiaire, octobre 2015.
7/ Présentation stratégique, op.cit.
8/ L’aménagement de peine peut être une mesure de placement à l’extérieur,
sous surveillance électronique, semi-liberté ou libération conditionnelle.
9/ Circulaire DAP du 26 décembre 2014, NOR : JUSD1431153C
10/ Avis n°170, op.cit.
11/ PLF 2016, Bleu budgétaire, administration pénitentiaire, octobre 2015
12/ Question écrite n°12220, Journal Officiel, 20 août 2015
DÉCEMBRE 2015 / DEDANS-DEHORS N°90
/9