L`Union européenne et la crise au Moyen

Transcription

Cahiers de Chaillot
Juillet 2003
n° 62
L’Union européenne
et la crise au
Moyen-Orient
Muriel Asseburg, Dominique Moïsi, Gerd Nonneman et
Stefano Silvestri
Sous la direction de Martin Ortega
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Cahiers de Chaillot
n° 62
Les Cahiers de Chaillot sont des monographies traitant
de questions d’actualité et écrites soit par des membres
de l’équipe de l’Institut soit par des auteurs extérieurs
commissionnés par l’Institut. Les projets sont normalement examinés par un séminaire ou un groupe d’experts réuni par l’Institut et sont publiés lorsque celui-ci
estime qu’ils peuvent faire autorité et contribuer au
débat sur la PESC/PESD. En règle générale, la responsabilité des opinions exprimées dans ces publications
incombe aux auteurs concernés. Les Cahiers de Chaillot
peuvent également être consultés sur le site Internet de
l’Institut : www.iss-eu.org
L’Union européenne et la crise au Moyen-Orient
En janvier 2002, l’Institut d’Études de Sécurité (IES) est devenu une agence autonome de l’Union européenne, basée
à Paris. Suite à l’Action commune du 20 juillet 2001, il
fait maintenant partie intégrante des nouvelles structures créées pour soutenir le développement de la
PESC/PESD. L’Institut a pour principale mission de
fournir des analyses et des recommandations utiles à
l’élaboration de la politique européenne de sécurité et
de défense. Il joue ainsi un rôle d’interface entre les
experts et les décideurs européens à tous les niveaux.
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Cahiers de Chaillot
Juillet 2003
n° 62
L’Union européenne
et la crise au
Moyen-Orient
Muriel Asseburg, Dominique Moïsi, Gerd Nonneman
et Stefano Silvestri
Institut d’Etudes de Sécurité
Union européenne
Paris
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Remerciements
L’annexe 2, « Chronologie », a été préparée avec l’aide de Leïla Almi
et Christian Kaufholz, stagiaires à l’Institut.
Institut d’Etudes de Sécurité
Union européenne
Paris
Directeur : Nicole Gnesotto
© Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne, 2003. Tous droits de traduction,
d’adaptation et de reproduction par tous procédés réservés pour tous pays.
ISSN 1017-7574
Publié par l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne, imprimé à Alençon
(France) par l’Alençonnaise d’Impressions. Conception graphique : Claire Mabille (Paris).
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Sommaire
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n° 62
juillet 2003
Préface Nicole Gnesotto
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Introduction Martin Ortega
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De la rhétorique à la pratique ? Les trois dimensions de la
politique européenne à l’égard du conflit
12
Muriel Asseburg
• Au centre de l’action européenne : le soutien économique et
financier
• Créer un environnement favorable à la paix : les efforts de
l’Union pour stabiliser la région et rechercher des solutions
multilatérales
• Soutien à la construction étatique et institutionnelle de la Palestine
• Un rôle plus politique pour l’Europe ?
• Et maintenant ?
2
L’Europe face à l’« universalité » du conflit israélo-palestinien
13
17
19
22
26
29
Dominique Moïsi
• Comprendre pour agir
• Agir à la marge de l’histoire
• Conclusion
3
Le rôle des Etats-Unis dans le conflit israélo-palestinien :
un point de vue européen
31
33
34
36
Gerd Nonneman
• Les paramètres de la politique américaine
• La politique américaine dans les faits
• Evaluation
• Conséquences politiques
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L’Union européenne, les Etats-Unis et le Moyen-Orient :
quelques scénarios
Stefano Silvestri
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Préfac
Sommaire
Conclusion : la paix est entre leurs mains
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Martin Ortega
• Bilan du rôle de l’Union pendant le conflit
• Leçons du rapport entre les Etats-Unis et l’UE en tant que
médiateurs
• Possibilités à l’égard d’un rôle futur de l’UE dans la solution
du conflit
• La volonté des deux protagonistes, élément principal pour
atteindre la paix
Annexes
• Les auteurs
• Chronologie (juillet 2000 - mai 2003)
•
• Bibliographie
• Déclarations du Conseil européen sur le Moyen-Orient
55
58
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63
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Nicole Gnesotto
près le 11 septembre 2001, le terrorisme est venu brouiller
encore davantage la donne déjà si troublée du conflit israélopalestinien. Certes, il est difficile de parler de lien direct entre
une attaque suicide contre un bus à Jérusalem, une prise d’otages dans
un théâtre de Moscou, et les attentats meurtriers contre les tours du
World Trade Center à New York : le conflit israélo-palestinien, comme
la question tchétchène, ne sont pas réductibles au phénomène d’AlQaida. Toutefois, entre les événements du Moyen-Orient et le nouveau
terrorisme international, au moins deux sortes de liens indirects peuvent être décelés : sur le terrain d’une part, l’accumulation des frustrations, des échecs et des désespoirs, en Palestine comme dans l’ensemble du monde arabe, nourrit sans aucun doute un terreau favorable au recrutement, par les groupes terroristes, de candidats à l’attaque suicide. Dans les perceptions d’autre part, la priorité désormais
donnée au terrorisme international dans la liste des menaces majeures
a renforcé la solidarité radicale des Etats cibles – Etats-Unis et Israël
surtout, mais aussi Russie et Europe – au détriment de la complexité
même du réel, et notamment du conflit israélo-palestinien. Mais la
priorité donnée à la lutte contre le terrorisme n’implique pas forcément une analyse concordante des problèmes et des crises régionales
sous-jacents.
Au moins deux conséquences furent immédiatement perceptibles,
dès 2002, dans les politiques américaines et européennes à l’égard du
conflit israélo-palestinien. Le terrorisme a d’abord ramené les EtatsUnis au Moyen-Orient et renforcé le soutien américain à Israël : alors
que le nouveau président Bush s’était peu impliqué dans le conflit
israélo-palestinien au début de son investiture, le Moyen-Orient allait
très vite devenir, après le 11 septembre, la priorité de l’engagement américain, via l’Irak tout d’abord, puis via la thèse du « domino » démocratique dans tout le Moyen-Orient. Du côté européen, le phénomène terroriste a fortement compliqué l’expression des positions : séparer la
condamnation du terrorisme et le soutien à l’Autorité palestinienne
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devenait un exercice plus subtil, condamner les pratiques de répression
israélienne devenait également plus délicat. L’Union européenne n’a
jamais renié le principe du droit palestinien à un Etat indépendant et
sûr, pas plus qu’elle n’a transigé sur la condamnation du terrorisme et le
droit d’Israël d’assurer sa sécurité. Mais les Européens, depuis le 11 septembre, furent souvent critiqués, de façon très simpliste, par certains
milieux en Israël et aux Etats-Unis, comme « complices » du terrorisme
palestinien.
Pour autant, l’Union européenne a maintenu ses positions de principe et son engagement direct en faveur d’une solution pacifique du
conflit. Ce Cahier de Chaillot, sous la direction de Martin Ortega,
n’épuise certes pas la question du rôle de l’Union au Moyen-Orient.
Mais il en éclaire très utilement les différentes dimensions, en rendant
compte notamment de la spécificité de l’Union par rapport à la politique
américaine, et en excluant deux options extrêmes également fatales à la
sécurité future des deux parties : l’apartheid de fait d’une part, et la violence infinie de l’autre.
Depuis la fin de l’intervention américaine en Irak, les cartes ont de
nouveau changé. Le président Bush s’est désormais investi personnellement dans la recherche d’une solution politique au conflit : en acceptant
d’une part de publier la feuille de route du Quartet (que les Etats-Unis,
comme membre du Quartet, avaient de toute façon déjà acceptée à la fin
de novembre 2002) et en reprenant à son compte l’objectif de deux Etats
indépendants et sûrs dans des frontières reconnues. Les problèmes rencontrés par les Américains en Irak – absence pour l’heure d’armes de
destruction massive, difficile pacification du territoire, lenteur du processus de dévolution démocratique du pouvoir à une autorité irakienne
– jouent sans doute un rôle moteur dans ce nouvel engagement américain à l’égard d’un processus de paix. Mais quelles qu’en soient les raisons, la balle mérite d’être saisie. Les Européens se sont profondément
divisés sur la politique américaine à l’égard de l’Irak, autrement dit sur
le libre usage que Washington entend faire désormais de sa puissance
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militaire, et ces divisions demeurent après la guerre. Mais si les EtatsUnis se retrouvent maintenant tenus de sortir le conflit israélo-palestinien de sa spirale meurtrière, sur des termes et des principes qui sont
ceux de l’Union européenne, le soutien s’impose : l’Union devrait s’engager davantage dans l’application de la feuille de route, dont le
contenu et l’esprit sont d’autant plus équilibrés qu’elle fut négociée et
rédigée dans un cadre multilatéral. Et, par définition, un plan de paix
multilatéral ne peut être appliqué avec succès de façon solitaire.
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L’Union européenne et la crise
au Moyen-Orient
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Introduction
Martin Ortega
A l’été 2000, les négociations entre Israéliens et Palestiniens à Camp
David, sous les auspices du président Clinton, permirent de croire
à une solution pacifique des aspects les plus délicats de leurs
controverses, après neuf ans ou presque d’échanges difficiles mais
prometteurs issus de la Conférence de Madrid de novembre 1991.
Toutefois, le refus de Yasser Arafat d’accepter les termes négociés à
Camp David et l’éclatement de la deuxième intifada le 28 septembre
2000 déclenchèrent une spirale de violence qui changea les perspectives de paix en guerre de faible intensité. L’élection d’Ariel Sharon comme Premier ministre en février 2001 ne rendit pas plus
facile le retour à la table de négociation. Les deux parties estimèrent
alors qu’elles auraient plus à gagner par des actes de violence qu’à
travers des pourparlers et des accords. La violence au Proche-Orient
a donc été la continuation de la diplomatie par d’autres moyens.
Les acteurs extérieurs, quant à eux, ne pouvaient ou ne voulaient
pas arrêter ce cercle infernal. Le conflit régional le plus envenimé
depuis la Seconde Guerre mondiale entrait dans une nouvelle
phase d’ébullition et ce, après une phase de pacification que l’on
avait crue acquise. L’Union européenne et ses Etats membres, mais
aussi l’opinion publique européenne, ont considéré cette évolution
négative avec beaucoup d’inquiétude, car la rupture du processus
de paix symbolisait la fin d’une décennie d’optimisme quant aux
possibilités de la communauté internationale de promouvoir la
paix non seulement au Proche-Orient, mais aussi dans bien
d’autres régions telles que l’Afrique australe, l’Amérique centrale,
les Balkans ou le Sud-Est asiatique.
En septembre 2002, l’Institut d’Etudes de Sécurité organisa un
séminaire afin d’examiner le rôle de l’Union européenne (UE) pendant deux années de conflit entre Israéliens et Palestiniens, et de
proposer des initiatives concrètes pour sa pacification. Des
experts et universitaires européens, des diplomates des capitales
des Etats membres ainsi que des fonctionnaires de l’Union ont été
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réunis dans le but d’identifier les points d’accord parmi les quinze
membres de l’UE. Quatre participants au séminaire ont été invités
à écrire des contributions pour le présent Cahier de Chaillot, une
tâche dont ils s’étaient acquittés en février 2003.
Entre-temps, la guerre en Irak se préparait à Washington et
était débattue à New York. En fait, les événements suscités par la
crise irakienne ont modifié l’horizon de la scène internationale et,
pour la petite histoire, ont retardé la publication de ce Cahier. Toutefois, ces événements ne changent ni la nature ni la valeur de cette
publication. D’abord parce qu’elle fait référence aux évolutions les
plus récentes. Deuxièmement, parce que l’étude du rôle de l’Union
européenne dans la crise au Proche-Orient depuis l’été 2000 a un
intérêt général, voire central, pour l’analyse de l’ensemble de la
PESC. En effet, les relations de l’Union avec les Etats-Unis, les positions respectives des Etats vis-à-vis de la PESC, l’action des institutions et des représentants de l’UE et leurs moyens, les notions de
prévention et de gestion des crises et les obstacles qu’elles rencontrent sont autant de questions globales que soulève ce conflit.
Faire un bilan de la PESC n’est guère possible si l’on ne connaît pas
en profondeur ce que l’Union a fait, et ce qu’elle n’a pas fait, lors de
la crise au Proche-Orient. La troisième raison pour laquelle il est
important d’analyser aujourd’hui le rôle de l’Union durant trois
ans de conflit a trait à la continuité de ce rôle avant et après la
guerre en Irak. Les aspects les plus significatifs de l’action de
l’Union au cours des derniers mois, avant et après la guerre, sont,
en effet, sa participation au Quartet, qui a proposé la « feuille de
route », et son insistance, dans toutes sortes de déclarations, sur la
nécessité de mettre fin à la violence.
Certes, la fin de la guerre en Irak a ouvert de nouvelles perspectives de règlement de la crise, notamment avec la publication de la
« feuille de route ». Toutefois, à l’heure où nous mettons sous
presse, cette « feuille de route » a été reçue avec des signaux contradictoires. D’une part, les Etats-Unis et l’Union européenne ont
déclaré que la violence doit s’arrêter et qu’une nouvelle phase de
négociation entre les parties devrait commencer. D’autre part, le
nouveau plan de paix suscite certaines divergences non seulement
parmi ceux qui l’ont proposé, mais aussi parmi les Israéliens et les
Palestiniens, car ils perçoivent de manière différente le contenu et
le calendrier esquissés par la « feuille de route ». Sans doute,
déclencher une nouvelle phase de négociation après une longue
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Introduction
crise exigera une grande détermination des deux parties ainsi
qu’un soutien ferme de la part des Etats-Unis et de l’Union européenne.
L’objectif de ce Cahier de Chaillot est de contribuer à la réflexion
sur le rôle de l’UE pendant la crise au Moyen-Orient, et non de présenter des propositions concrètes pour la solution du conflit1. Le
premier chapitre contient une analyse exhaustive par Muriel Asseburg des trois volets du rôle de l’Union européenne dans le conflit
israélo-palestinien : le soutien économique et financier au processus de paix, la participation aux cadres multilatéraux et l’appui à la
création d’institutions palestiniennes efficaces et démocratiques.
L’auteur propose également une participation plus dynamique de
l’Union aux aspects politiques du conflit. Dans la deuxième
contribution, Dominique Moïsi offre une réflexion profonde et
enrichissante sur les obstacles psychologiques, présents dans bien
des pays d’Europe, qui rendent très difficile la définition d’une
position commune de l’Union. Il suggère une approche européenne équilibrée, fondée sur le « devoir d’humanité » et encourageant les deux parties à faire des compromis, afin de « ne pas laisser les deux peuples s’enfoncer dans une dérive suicidaire ». La
troisième contribution, de Gerd Nonneman, examine de façon
fascinante la politique américaine vis-à-vis du conflit, et les raisons profondes qui la déterminent, d’un point de vue européen.
Même si les Européens doivent soutenir le rôle médiateur des
Etats-Unis, car ils sont les seuls à avoir l’influence nécessaire pour
se faire entendre, M. Nonneman se demande si les Européens sont
condamnés pour toujours à jouer ce rôle d’accompagnement.
Enfin, Stefano Silvestri introduit un schéma très intéressant pour
analyser la politique des Etats-Unis au Proche-Orient et, par extension, dans le monde. Il présente plusieurs scénarios, et affirme que,
forts de leur pouvoir politique et militaire inégalé, les Etats-Unis
peuvent choisir librement entre une politique mondiale de puissance impériale et une politique mondiale où ils acceptent des
limites et des responsabilités.
Le dernier chapitre de ce Cahier tente de tirer quelques conclusions de ce débat, bien que la tâche soit très difficile. Pour l’instant,
une conclusion peut être avancée. En dépit de son engagement
ferme en faveur de la paix et de l’action de toutes les institutions
dans ce sens, le bilan de l’intervention de l’Union européenne pen-
1. Des propositions officielles et
universitaires existent (voir listes
dans la conclusion) ; ce qui
manque est la volonté politique de
les mettre en pratique.
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dant la crise entre Israéliens et Palestiniens depuis l’été 2000 n’est
pas tout à fait satisfaisant. Il faut donc, de l’avis général, demander
à l’Union (et, ce faisant, aux Etats membres, qui, à l’heure de vérité,
établissent sa politique extérieure) une présence plus active dans la
crise, dans le but d’arrêter la violence et de contribuer à la
recherche d’une solution négociée.
Pour compléter ce Cahier, il a été jugé utile d’inclure quelques
annexes. D’abord, une chronologie du conflit depuis l’été 2000,
dont la valeur est seulement indicative puisque certaines données
(dates, nombre de victimes) changent légèrement selon la source,
normalement la presse. Ensuite, une liste des livres, articles et
documents récents, nécessaires pour comprendre le rôle de
l’Union européenne pendant le conflit. Enfin, les déclarations du
Conseil européen sur le Moyen-Orient, depuis Berlin en mars
1999, sont reproduites, car elles synthétisent la position politique
de l’Union.
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De la rhétorique à la pratique ?
Les trois dimensions de la
politique européenne à
l’égard du conflit
1
Muriel Asseburg
Après le bond en avant historique d’Oslo et la reconnaissance
mutuelle d’Israël et de l’OLP (Organisation de libération de la
Palestine) en septembre 1993, l’Union a eu à cœur de soutenir activement le processus de paix. Plutôt que de rechercher une solution
politique entre les parties au conflit, elle s’est attachée à la création
d’un environnement propice à une paix durable dans la région. Ce
soutien, parallèle aux négociations politiques, était censé les compléter. C’est seulement avec l’échec du processus d’Oslo et l’éclatement de la seconde intifada (ou d’Al-Aqsa) que les Européens ont
modifié leur approche. Ils ont en effet admis que leur soutien à
l’instauration de la paix et au développement économique ne pouvait être efficace en l’absence d’un processus de paix authentique.
Ils ont donc fini par jouer un rôle plus politique – dans le domaine
aussi bien de la gestion des crises que de la diplomatie multilatérale
– en vue de trouver les moyens de sortir de la spirale de violence en
cours. Pourtant, loin de se traduire par des progrès tangibles sur le
terrain, ces efforts n’ont pas empêché la situation de se détériorer
rapidement.
Le présent chapitre évalue la politique menée par l’Union pour
soutenir le processus de paix au Moyen-Orient depuis le processus
d’Oslo et analyse la situation depuis l’échec de cette initiative et
l’éclatement de l’intifada. Pour éviter les poncifs habituels sur l’inefficacité de l’engagement européen, nous diviserons la politique
de l’Union en trois volets : (1) soutien financier et économique au
processus de paix, (2) efforts de stabilisation régionale et
recherche de solutions multilatérales, et (3) soutien à l’Etat palestinien et à la construction étatique. Dans la pratique, bien
entendu, ces trois dimensions se recoupent et ne sont pas définies
de manière aussi distincte. Nous présenterons toutefois ici clairement les domaines où des progrès ont été faits, ceux où ils ont été
insuffisants et les raisons pour cela. Enfin, nous ferons des recommandations politiques pour que l’engagement européen soit plus
efficace.
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Muriel Asseburg
Au centre de l’action européenne : le soutien économique
et financier
Depuis le début du processus d’Oslo, la dimension économique et
financière a été au cœur de l’approche européenne. De 1993 à 2000,
l’UE et ses Etats membres ont en effet été les principaux donateurs
d’aide financière et technique à l’Autorité palestinienne (AP) ainsi
qu’au processus de paix au Moyen-Orient en général1. Plusieurs
principes ont présidé à l’aide financière et à la coopération économique : (1) il est possible de convaincre la population palestinienne de soutenir le processus de paix et de neutraliser les positions radicales si, grâce au développement économique, chaque
Palestinien voit ses conditions de vie s’améliorer de manière tangible ; (2) la création d’un Etat palestinien démocratique et viable
est dans l’intérêt d’Israël ; et (3) des projets communs dans la
société civile peuvent contribuer à réduire l’inimitié entre les deux
populations et faciliter la réconciliation. L’Union a donc fait porter ses efforts sur trois domaines : création des conditions nécessaires au développement économique dans les territoires palestiniens ; soutien financier de l’AP et mise en place de structures
palestiniennes autonomes ; soutien à des projets de coopération
de la société civile entre les Israéliens et les Palestiniens.
Le développement économique dans les territoires palestiniens
L’aide fournie par l’Europe après les accords d’Oslo a été destinée à
des projets ayant pour but d’améliorer l’infrastructure des territoires palestiniens (réseaux routiers, puits et pipelines, réseau
d’égouts, port et aéroport de Gaza, hôpitaux et écoles). Simultanément, un effort a été fait pour aider les Palestiniens à élaborer la
réglementation nécessaire à une économie de marché.
Mais, contrairement à ce qui avait été envisagé à Oslo, les Palestiniens n’ont pas bénéficié, pendant les premières années, des dividendes de la paix qui auraient contribué à les convaincre de l’aspect positif du processus de paix. Entre 1992 et 1996, le revenu par
habitant dans les territoires palestiniens a diminué de 35% et le
chômage a augmenté d’environ 30%. Cette débâcle économique a
résulté d’un ensemble de facteurs, notamment de la politique de
« clôture de sécurité » introduite par Israël – interdisant aux
Palestiniens d’entrer en Israël (ou d’y travailler) et à Jérusalem, et
de se déplacer entre la Cisjordanie et la Bande de Gaza sans un permis israélien spécial2. L’année 1997, pendant laquelle se sont
1. L’UE (et ses Etats membres) a
été le principal donateur d’aide financière et technique à l’Autorité
palestinienne, en fournissant plus
de 50% du financement de la communauté internationale à la
Banque occidentale et à la Bande
de Gaza entre 1994 et 1998. L’aide
totale de l’UE aux territoires palestiniens s’est élevée à 1,42 milliards
d’euros entre 1993 et 2001, selon
les chiffres fournis par la Commission européenne. Voir également
Commission de l’Union européenne, « The EU & the Middle
East Peace Process. The Union’s
Position & Role », http://europa.eu.int/comm/external_relations/mepp/.
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Les trois dimensions de la politique européenne
instaurées relativement peu de clôtures, s’est terminée avec des
indicateurs macro-économiques signalant une amélioration de la
situation. Mais, pendant la période qui a suivi, la dépendance économique des territoires palestiniens vis-à-vis d’Israël (surtout en
ce qui concerne les offres d’emploi et le commerce) n’a pas diminué et rien n’a été fait pour promouvoir le développement. L’Etat
de droit n’existant pas sous l’AP et l’évolution du processus de paix
étant bien incertaine, les investissements ont stagné dans le privé
et, dans le public, se sont limités à des secteurs non productifs
comme l’emploi dans l’administration. Le revenu par habitant n’a
même pas atteint le niveau d’avant 1993 (année des accords
d’Oslo).
La seconde intifada et la riposte israélienne ont gravement détérioré la situation économique et le niveau de vie des Palestiniens,
hypothéquant sérieusement le développement économique futur.
La réoccupation des territoires, les couvre-feux et les clôtures de
sécurité ont engendré non seulement une rupture totale des activités économiques palestiniennes, un chômage massif, la pauvreté
et une dépendance vis-à-vis de l’aide humanitaire, mais aussi la
destruction des infrastructures et des capacités administratives
palestiniennes nouvellement créées, autant d’entraves pour le
développement économique. L’UE a réagi à la crise en cessant de
soutenir les activités de développement au profit de programmes
d’aide humanitaire et d’urgence pour l’emploi, de reconstruction
et de réadaptation des victimes de la violence.
L’aide d’urgence aux Palestiniens pose en fait un dilemme : en
aidant les Palestiniens, l’UE reprend les fonctions humanitaires de
la puissance occupante – des dépenses considérables qu’Israël s’efforce d’éviter – et contribue donc à prolonger une situation imposant aux Palestiniens la réoccupation, les clôtures de sécurité et le
couvre-feu au lieu d’œuvrer à leur disparition. Il va de soi que l’UE
doit étendre l’aide d’urgence et l’aide humanitaire à la population
palestinienne. Mais elle doit en même temps faire comprendre aux
deux parties que ce n’est qu’une mesure d’urgence, qu’à terme, elle
se refuse à financer l’occupation ou une résistance violente, et
qu’elle attend un effort sérieux de la part des parties pour
reprendre le processus politique et éliminer tout acte de violence
de l’une contre l’autre.
2. Voir UNSCO (Office du Coordinateur spécial des Nations unies
pour les territoires occupés) :
Quarterly Reports, ici : Rapport du
printemps 1997, Gaza, avril 1997,
www.arts.mcgill.ca; Sarah Roy,
« The Palestinian Economy after
Oslo » dans Current History, 97
(janvier 1998) 615, pp. 19-25.
Avec l’accord intérimaire de septembre 1995, la rive occidentale a
été divisée en zones ayant un statut et des compétences différents
de ceux d’Israël et de l’Autorité palestinienne (zones A, B et C), qui
ont permis d’introduire les « clôtures internes » isolant les zones A,
B et C les unes des autres et empêchant tout mouvement entre elles,
souvent en réponse à l’attentat
suicide ou pour empêcher d’éventuels désordres lors des fêtes
juives. Ce système de clôtures internes et la suppression de (pratiquement) tous les permis d’entrée
à Israël sont devenus une caractéristique permanente depuis le début de la deuxième intifada.
14
Retour à
Après Os
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Retour à un soutien financier direct à l’AP
Après Oslo, l’Europe a considérablement contribué à la création
d’institutions palestiniennes autonomes, dans le but de jeter les
bases d’un Etat palestinien viable. Son soutien financier direct a été
crucial pour la mise en place et le maintien d’institutions gouvernementales pendant les premières années difficiles de l’AP. Depuis
1998, celle-ci est (presque complètement) capable de couvrir son
budget actuel à travers les impôts, les droits et les sommes transférés par les autorités israéliennes conformément au Protocole économique de Paris. L’Union a donc pu concentrer ses efforts sur
l’aide plutôt que sur un soutien financier direct. Toutefois, par
réaction à l’intifada, Israël a, depuis le début de 2001, retenu les
transferts – qui représenteraient, selon les statistiques du FMI
(Fonds monétaire international), une somme d’environ 650-700
millions de dollars en septembre 2002. Conséquence de cette rétention, associée à l’effondrement de l’économie palestinienne, et à la
perte de revenus que fournissaient les impôts et les droits, l’AP s’est
retrouvée au bord de la faillite financière. L’UE a réussi à empêcher
ce désastre en fournissant chaque mois 10 millions d’euros à l’AP
pour lui permettre de couvrir ses coûts de fonctionnement, et
garantir le traitement des fonctionnaires (enseignants et forces de
sécurité, entre autres) et le fonctionnement des services de base.
Le soutien financier à l’AP pose un autre dilemme : il est essentiel d’éviter l’effondrement total des structures indépendantes
dans les territoires palestiniens, surtout pour empêcher le chaos et
l’anarchie de se propager et pour désamorcer des attentats contre
des cibles israéliennes. Mais il importe que l’Union ne donne pas
l’impression à l’AP que son soutien financier est un signe d’approbation quelconque à sa gestion de la violence.
La coopération sans le rapprochement
L’UE a soutenu des projets de coopération régionale et bilatérale
entre Israéliens et Palestiniens ayant pour but d’instaurer des liens
entre les sociétés civiles et dans le cadre de la coopération transfrontières dans les domaines de l’eau, de l’économie, du commerce
et de l’environnement. Mais ces projets conjoints n’ont pas conduit
au rapprochement ou à la réconciliation entre les populations. Ils
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ont peut-être influencé les attitudes et le comportement des participants à titre individuel, mais ils n’ont pas eu d’effet tangible sur
l’ensemble des populations ou sur le leadership de l’une ou l’autre
partie. En effet, seul un groupe très restreint et très spécifique de la
population (habituellement déjà convaincue de la nécessité de
coopérer et de dialoguer) a participé à ces activités. Mais le problème fondamental est qu’un rapprochement authentique et une
coopération réelle ne sont tout simplement pas possibles tant
qu’une relation asymétrique et hiérarchique entre occupants et
occupés continue à dominer la vie quotidienne de tout un chacun3.
L’impact global du soutien financier économique européen
Globalement, le soutien financier économique de l’Union n’a pas
eu les résultats escomptés : l’AP n’a pas réussi à se passer d’un financement extérieur pour son budget de fonctionnement et la réconciliation entre Israéliens et Palestiniens n’a pas eu lieu. Très peu de
progrès ont en outre été faits dans le domaine du développement
économique ; plus précisément, les progrès économiques réalisés
ont été trop tardifs pour rendre les populations plus favorables au
processus de paix et on a même assisté à une régression avec le
récent effondrement économique et la destruction des infrastructures. Même avant l’intifada, il était devenu évident qu’un développement économique durable n’était pas possible avec la politique
israélienne de clôture de sécurité et la fragmentation des territoires
palestiniens résultant des nouvelles implantations et de la
construction de routes transversales. Les pertes économiques dues
à la politique des clôtures ont de loin dépassé les versements des
donateurs internationaux aux zones palestiniennes. Le principal
obstacle à l’usage efficace de l’aide européenne a donc été le maintien de l’occupation. L’Europe a adopté une approche d’« instauration de la paix après un conflit », comme s’il ne s’agissait pas d’une
situation de conflit et d’occupation faisant obstacle au développement économique, à la réconciliation et à la construction étatique.
L’UE doit prendre conscience, pour sa planification future, que le
développement durable et l’instauration de la paix dans les territoires palestiniens ne peuvent effectivement avoir lieu qu’une fois
un règlement politique accepté.
3. Voir Manuel Hassassian, Edward (Edy) Kaufman, « Israeli-Palestinian Peace-Building: Lessons
Learnt », dans People Building Peace:
35 Inspiring Stories from around the
World, Utrecht 1999, pp. 112123. Pour une analyse et une critique de ces projets d’un point de
vue palestinien, voir le document
EuroMeSCo de Ghassan Andoni,
« The People-to-People Programs:
Peace Making or Normalisation? », Lisbonne, janvier 2003.
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Créer un environnement favorable à la paix :
les efforts de l’Union pour stabiliser la région et
rechercher des solutions multilatérales
L’UE a concentré ses efforts sur la stabilisation régionale et la
recherche de solutions multilatérales. Elle a été active essentiellement dans deux cadres : le Partenariat euro-méditerranéen (PEM),
ou processus de Barcelone, et les groupes de travail multilatéraux
du processus de Madrid, notamment le Groupe de travail sur le
développement économique régional (GTDER). En outre, l’Envoyé
spécial et le Haut Représentant de l’UE ont activement contribué
aux efforts multilatéraux, notamment à la fin de 2000 et au début
de 2001.
Le PEM n’a jamais été conçu comme un mécanisme permettant
de résoudre le conflit au Moyen-Orient et il n’offre à cet égard ni
instrument ni forum spécifique. Il était plutôt censé compléter le
processus de paix au Moyen-Orient en donnant, entre autres, aux
parties la possibilité de créer un climat de confiance et d’institutionnaliser leurs relations aussi bien politiques, économiques et
humaines qu’en matière de sécurité. Il était également supposé
servir l’objectif de la paix et de la stabilisation régionale sur le long
terme en jetant les bases du développement économique et de l’intégration régionale.
Le processus de Barcelone a permis plusieurs avancées du processus de paix au Moyen-Orient : participation – hautement symbolique – de l’AP en tant que partenaire méditerranéen égal et
acceptation par les Etats arabes qu’Israël en fasse également partie. Pendant quelques années, le partenariat a donc servi de forum
de dialogue entre les parties au conflit au Moyen-Orient alors
même que la violence atteignait son paroxysme. Ce n’est toutefois
plus le cas depuis le boycott de la réunion de Marseille de
novembre 2000 par les représentants syriens et libanais, pour protester contre la réaction israélienne à l’intifada, boycott qui a continué à la Conférence de Valence en avril 2002. Il s’est en outre avéré
que le PEM ne pouvait pas servir d’instrument de prévention des
crises. En fin de compte, le PEM n’a jamais freiné le processus
d’Oslo ni les flambées de violence. La confiance n’a pu s’instaurer
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entre les partenaires du Sud en l’absence d’une solution politique
au conflit israélo-arabe et à cause du décalage important entre
Israël et ses voisins du point de vue militaire et économique. Ainsi,
le projet de « Charte méditerranéenne de Paix et de Sécurité » est au
point mort depuis des années. Au lieu de l’environnement favorable à la paix améliorant l’atmosphère des négociations entre
Israël et ses partenaires que préconisait le processus de Barcelone,
l’impasse des processus d’Oslo et de Madrid depuis la période
Netanyahu a eu des effets négatifs sur le PEM et a bloqué tout progrès, notamment dans le domaine du « Partenariat politique et de
sécurité »4.
Les groupes de travail multilatéraux
Le processus de Madrid a établi cinq groupes de travail spécifiques
(arms control, réfugiés, eau, environnement et développement économique régional) en vue de trouver des solutions aux principaux
problèmes du Moyen-Orient, qui débordent des frontières et ne
peuvent être résolus efficacement que dans un cadre multilatéral
tenant compte des intérêts de toutes les parties concernées. Dans ce
cadre, l’Union assure la présidence du GTDER. Ce groupe, qui suit
une approche fonctionnelle, concentre son attention sur l’interdépendance et l’intégration économiques régionales. L’UE met à disposition son expérience dans ce domaine et offre son soutien financier et technique aux réseaux régionaux de coopération et
d’intégration économiques. Elle a créé un secrétariat permanent du
GTDER à Amman, qui organise des séminaires et fait profiter de
son expérience. Cependant, comme pour les autres groupes de travail multilatéraux, les résultats du GTDER ont été jusqu’ici très
modestes. Depuis la fin des années 1990, aucun groupe de travail
ne s’est réuni officiellement et toute tentative de relancer le processus multilatéral a échoué.
Depuis quelques années, les forums régionaux sont dans l’impasse et il apparaît clairement que tous les efforts entrepris pour
promouvoir la confiance ainsi que l’intégration et le développement économiques régionaux ne porteront leurs fruits qu’avec un
processus de paix durable et authentique – voire même seulement
après la conclusion d’un accord mettant fin au conflit israéloarabe. Cela n’enlève rien aux approches régionales et multilatérales : les problèmes globaux doivent être résolus dans des cadres
4. L’objectif est ici d’examiner l’impact du PEM sur le processus de
paix au Moyen-Orient et non pas
d’entreprendre une évaluation générale des progrès et des lacunes
de ce processus. Pour une récente
évaluation du PEM, voir Annette
Jünemann, « Six Years After : Reinvigorating the Euro-Mediterranean Partnership », dans Christian-Peter Hanelt et al., Europe’s
Emerging Foreign Policy and the
Middle Eastern Challenge, Munich/Gütersloh 2002, pp. 59-77 ;
Dorothée Schmid, « Optimiser le
processus de Barcelone », Occasional Paper 36, Institut d’Etudes de
Sécurité de l’Union européenne,
Paris, juillet 2002. Pour une information générale sur le PEM, voir
http://europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/.
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multilatéraux compte tenu des intérêts de toutes les parties
concernées et de l’expérience acquise dans les différents domaines.
Abandonner ce type d’approche serait donc faire fausse route car
les travaux de ces forums serviront de base à la recherche future de
solutions.
Participation directe de l’UE aux négociations
D’une manière générale, Miguel Angel Moratinos, l’Envoyé spécial
de l’UE depuis la fin de 1996, a joué le rôle de point de contact entre
les parties et l’UE, ainsi qu’à certaines occasions, entre les parties
elles-mêmes, et il a présenté plusieurs propositions spécifiques
constructives. En outre, l’existence d’un Haut Représentant depuis
1999 a contribué à donner une plus grande visibilité à la PESC de
l’UE à l’égard de la région. En représentant l’UE, Javier Solana a, de
plus, été directement impliqué dans les négociations de Charm-elCheik à la fin de 2000, ainsi que dans la commission Mitchell et
dans le Quartet, comme nous le verrons plus loin. Les médiateurs
européens ont également permis à la situation de progresser dans
certaines instances de gestion des crises.
Soutien à la construction étatique et institutionnelle de la
Palestine
Si l’UE soutient la construction étatique et institutionnelle de la
Palestine, c’est parce qu’elle a la conviction que « la création, par la
négociation, d’un Etat palestinien souverain démocratique, viable
et pacifique (…) constituerait la meilleure garantie pour la sécurité
d’Israël et l’acceptation d’Israël comme partenaire égal dans la
région », comme l’indique la déclaration de Berlin de l’Union européenne de mars 1999. Pour créer de telles institutions, elle a fourni
son aide, en termes de financement, de biens d’équipement ou de
formation, aux principaux ministères et agences, au Conseil législatif, à la police, au bureau des statistiques, à la Palestinian Broadcasting Corporation, aux autorités locales, etc. Afin de conférer une légitimité démocratique à l’AP, l’Union a en outre accordé un
important soutien financier et technique aux premières élections
palestiniennes en 1996, dont elle a assuré la surveillance et la coordination globale.
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Construire un Etat en faillite ?
Tous ces efforts sont loin d’avoir donné des résultats spectaculaires : il n’existe pas encore à ce jour d’institutions légitimes,
viables, efficaces et démocratiques dans les territoires palestiniens.
Bien au contraire, le système politique palestinien se caractérise par
des arrangements institutionnels informels et par le clientélisme,
par des pratiques gouvernementales autoritaires et des atteintes
aux droits de l’homme, par un secteur public démesuré, inefficace
et rompu aux malversations. Des éléments essentiels lui font
défaut : influence des représentants élus, transparence et responsabilité, équilibre des pouvoirs, Etat de droit, et monopole efficace du
pouvoir5.
Ces dernières années, l’AP a beaucoup perdu de sa légitimité
aux yeux de sa propre population, déçue de constater l’enrichissement et la corruption de ses dirigeants et de ne pas pouvoir participer à cette administration. Surtout, les Palestiniens ont reproché
à leur leadership de ne réussir ni à garantir leur indépendance ni à
réaliser des progrès économiques. Avec l’intifada et la réoccupation
des villes palestiniennes, la légitimité de l’AP s’est encore davantage effritée. Les invasions israéliennes et la destruction des infrastructures des services de sécurité et de l’AP ont également contribué à éroder le monopole du pouvoir et la capacité de l’AP à
gouverner, à garantir le maintien de l’ordre et à assurer les services
de base.
L’Union a sa part de responsabilités dans cet échec : privilégiant
la stabilité à court terme et la continuité du processus d’Oslo, elle
a soutenu Arafat, qui lui semblait être le partenaire palestinien fort
et fiable du processus de paix – tant qu’il écrasait efficacement
l’opposition au processus – en dépit de son autoritarisme, de ses
atteintes aux droits de l’homme et de l’absence de participation
populaire. L’UE a également consacré une grande partie de son
aide aux aspects techniques et matériels de la construction étatique, plutôt qu’à sa substance. Elle a accordé beaucoup plus d’importance à la transparence et à la responsabilité financières de l’AP
quant à l’usage de l’aide européenne qu’au caractère démocratique
du mécanisme décisionnel, aux élections locales ou à l’Etat de
droit6.
5. Pour une analyse détaillée de la
construction de l’Etat palestinien
après Oslo, voir Muriel Asseburg,
Blockierte Selbsbestimmung : Palästinensische Staats- und Nationenbildung
während der Interimsperiode, BadenBaden, 2002.
6. Pour une évaluation précoce de
la politique européenne à l’égard
du processus de paix au MoyenOrient, notamment en ce qui
concerne la construction d’un
Etat palestinien, et des recommandations en vue de la rendre
plus efficace, voir Muriel Asseburg, ibid.
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Réformes et élections
Le processus de réforme des institutions palestiniennes lancé après
l’opération Defensive Shield tente de combler certaines lacunes de
cette construction étatique. Un plan de réformes détaillé a été élaboré ; Arafat a fini par adopter une constitution et un système judiciaire ; des réformes dans les domaines financier et de sécurité sont
en cours afin de rationaliser les comptes et les forces de maintien de
l’ordre de l’AP, et de clarifier les compétences entre les différents
ministères. Le système politique doit également être réformé, ce
que demandent les Palestiniens depuis des années.
Dans le cadre des réformes politiques, des élections présidentielles et législatives palestiniennes étaient prévues pour janvier
2003 et des élections locales pour mars 2003. Mais il aurait été très
surprenant que ces scrutins conduisent à un nouveau leadership
palestinien plus pragmatique et enclin aux réformes. La communauté internationale n’a donc guère exercé de pressions sur Israël
pour désentraver la liberté de circulation et mener ces élections à
bien. Ces dernières ont finalement été reportées et d’autres aspects
de la réforme – réduction du pouvoir institutionnel et du réseau
d’influence d’Arafat – sont devenus prioritaires. Au printemps
2003, le président Arafat a dû accepter la création d’un poste de
Premier ministre et d’un gouvernement prêt à mener des réformes,
sous la direction de Mahmoud Abbas (dit Abou Mazen), une évolution qui pourrait véritablement relancer les négociations
israélo-palestiniennes. Mais il faudra tout de même tenir prochainement des élections générales en vue d’élire un gouvernement
palestinien représentatif. S’ils entrevoient la fin de l’occupation
par des moyens politiques dans un avenir proche, et à cette condition seulement, les Palestiniens choisiront des représentants
qu’ils jugent capables de mettre sur pied un système politique,
sociétal et économique plutôt qu’une administration excellant
dans la résistance et la lutte armée.
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Un rôle plus politique pour l’Europe ?
Depuis Oslo, la dimension politique de l’engagement européen visà-vis de la paix au Moyen-Orient a largement concerné le soutien à
la construction étatique et institutionnelle dans les territoires
palestiniens, les cadres multilatéraux et la politique déclaratoire.
Toutefois, depuis l’éclatement de la seconde intifada, l’UE et ses
Etats membres se sont engagés de manière croissante dans la gestion des crises et ont joué un rôle de plus en plus dynamique dans la
recherche d’une solution soutenue par la communauté internationale.
Gestion de crise
Lors des violentes confrontations de l’intifada, l’UE a multiplié ses
efforts en matière de gestion des crises. Même si ces activités n’ont
pas été à la une des médias internationaux, elle est parvenue à diminuer les tensions dans différents cas. Les observateurs européens
ont garanti les cessez-le-feu locaux au tout début de l’intifada entre
Gilo et Beit Jalla. La médiation du Premier ministre allemand
Joschka Fischer entre le président Arafat et le Premier ministre Sharon après l’attentat suicide contre le delphinarium (juin 2001) a
empêché des représailles massives de la part d’Israël et une escalade
immédiate. Les médiateurs européens ont également contribué à
trouver une solution à la crise de l’Eglise de la Nativité et à celle de la
Muqataa au printemps 2002.
Mais, en l’absence d’une volonté politique des parties au
conflit, les activités de l’UE dans ce domaine n’ont eu qu’un
impact limité et temporaire et n’ont pas conduit à une forme
durable de cessez-le-feu. Au contraire, la situation sur le terrain
s’est encore détériorée et l’UE a semblé complètement impuissante dans des situations comme le siège et la destruction quasi
totale de la Muqataa en septembre 2002.
La cohérence accrue des déclarations européennes
L’UE peut s’enorgueillir d’un discours politique très cohérent sur la
question de l’autodétermination palestinienne et le conflit israélopalestinien. De Venise (1980) à Berlin (1999) en passant par Cardiff
(1998), sa position a évolué de façon linéaire, devenant de plus en
plus franche et précise tout en restant fermement ancrée dans le
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droit international. L’Union a, par la suite, également précisé son
approche sur la nature même du règlement et sur ses principes fondateurs. La déclaration du Conseil européen à Séville en juin 2002 a
préconisé une solution définitive qui ne se référerait pas seulement
à la résolution 242 du Conseil de sécurité, à l’origine de tant de
controverses, mais serait fondée sur les frontières de 1967. Surtout,
les déclarations européennes ont été beaucoup plus concises, progressives et unifiées que la politique menée à cet égard par les EtatsUnis – dont les administrations successives ont eu des approches
différentes à propos du statut de Jérusalem, des territoires palestiniens, etc.
Jusqu’ici, cependant, les positions déclaratoires de l’Europe
n’ont pas été suffisamment soutenues par des politiques
concrètes ou symboliques. C’est le cas pour l’illégalité de l’occupation, les nouvelles implantations et l’annexion de Jérusalem Est.
Souvent, les responsables politiques européens ont accepté, sous
la pression israélienne, de ne pas rencontrer leurs homologues
palestiniens à Jérusalem Est. Les produits des colonies – (presque)
insignifiants sur le plan financier, mais posant une question politique délicate – sont encore importés par des pays européens
essentiellement dans le cadre des conditions préférentielles accordées à Israël même si, à l’évidence, ils ne tombent pas sous le coup
des règles d’origine de l’Accord d’association. De même, l’Europe a
condamné à plusieurs reprises le recours excessif à la force par
Israël pour contenir l’intifada, mais, en dépit de ces condamnations, elle n’a jusqu’ici ni décidé ni même envisagé sérieusement de
geler les ventes d’armes à Israël.
Les succès du dialogue et de la diplomatie — l’insuffisance de la
mise en œuvre
Depuis le début du processus d’Oslo, l’UE a offert aux parties des
possibilités supplémentaires d’entretenir un dialogue et des
contacts, qui, même en marge de la scène internationale, ont eu un
impact non négligeable. Surtout, l’UE et ses Etats membres ont largement soutenu la diplomatie informelle (track two diplomacy) – qui
a déjà donné lieu à des négociations et a été ou sera à l’avenir essentielle dans la quête de solutions pour des questions telles que Jérusalem. L’UE a également contribué à trouver des solutions à des
questions quotidiennes entre les parties au conflit. Son Envoyé
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spécial a, par exemple, instauré un « dialogue conjoint UE-Israël »,
au sein duquel praticiens et experts européens et israéliens examinent régulièrement les moyens de surmonter les obstacles (israéliens) au développement économique des territoires palestiniens7.
En outre, en 2002, les Européens (représentés, en l’occurrence,
par le Britannique Alistair Crooke) ont engagé des groupes palestiniens dans un dialogue afin de les convaincre de renoncer aux
attentats contre des civils israéliens. L’approche juste est non seulement de condamner le terrorisme dans autant de déclarations
que possible et de contraindre Arafat à renoncer à la violence, mais
aussi d’amener progressivement les rangs du Fatah (ainsi que les
Islamistes) à changer d’état d’esprit et de stratégie. Il est crucial en
effet d’atteindre la société israélienne dont la majorité souhaite la
paix avec les Palestiniens et accepterait des compromis tels que le
démantèlement des implantations. Si les principaux représentants de la société palestinienne renonçaient à utiliser la violence
contre les civils, les Israéliens seraient un peu moins convaincus
que le conflit actuel est existentiel et qu’il n’existe aucun partenaire palestinien avec lequel parler et envisager un accord de paix.
Grâce aux nouveaux instruments dont elle s’est dotée en
matière de Politique étrangère et de Sécurité commune (PESC),
l’UE a pu, d’une manière générale, être très présente dans le processus de paix à travers les activités de son Envoyé spécial et du
Haut Représentant, Javier Solana, depuis 1999. La création du
bureau du Haut Représentant a en particulier contribué à
accroître la visibilité de la PESC de l’UE à l’égard de la région. L’UE
a participé non seulement aux négociations de Taba en janvier
2001, mais aussi à la réunion de crise de Sharm al-Sheikh en
octobre 2000, à la commission Mitchell, puis au Quartet. Mais elle
n’en a pas pour autant été acceptée par les deux parties au conflit
comme une tierce partie respectée. Surtout, elle n’est pas parvenue
à rendre les dirigeants et l’opinion de l’Etat hébreu moins méfiants
à l’égard de ses motivations et de sa position jugée un peu trop proarabe. Régulièrement rabroués par le gouvernement israélien, les
représentants européens n’ont pas toujours été autorisés à rencontrer le président ou les représentants palestiniens. La Muqataa
a été bombardée alors même que l’Envoyé spécial de l’UE rendait
visite au président Arafat.
7. Voir plus en détail Joel Peters,
Europe and the Arab-Israeli Peace
Process: The Declaration of the
European Council of Berlin and
beyond, dans Bound to Cooperate:
Europe and the Middle East, publié
par Sven Behrendt/Christian-Peter Hanelt, Gütersloh 2000,
pp. 150-171, surtout p. 161.
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Surtout, depuis le début de l’actuelle intifada, et après un délai
considérable, l’UE joue un rôle plus politique et s’est mise à chercher directement un moyen de sortir de la crise actuelle et une
solution politique au conflit. Dans un document sur les négociations de Taba en janvier 2001, publié en février 2002 par le quotidien Haaretz, faisant état des compromis trouvés comme des questions restées ouvertes, l’Envoyé spécial de l’UE a tenté d’orienter à
nouveau le débat en Israël et en Palestine sur les questions à
résoudre dans les discussions sur le statut définitif – partant du
principe européen que l’approche « sécurité d’abord » ne fonctionnerait pas car il fallait une vision politique pour que tous les
efforts de cessez-le-feu soient efficaces et durables.
Depuis le début de 2002, des discussions partant du « compromis Peres-Abu Ala » sur le moyen de sortir de la crise ont eu lieu
dans les milieux européens. Afin de « matérialiser » le point de vue
présenté par le président Bush en juin 2002 sur la paix au MoyenOrient, les ministres des affaires étrangères de l’UE se sont finalement mis d’accord sur une feuille de route en trois phases, au
conseil informel d’Elsinore tenu le 30 août 2002. Cette approche a
eu un impact considérable sur les déclarations faites par le Quartet
en septembre et en décembre 2002, dans lesquelles la communauté internationale, sous l’égide des Etats-Unis, de l’UE, des
Nations unies et de la Russie, proposait un plan pour un Etat
palestinien et un règlement de paix d’ici 2005. La feuille de route
établie par le Quartet en octobre 2002 peut être considérée comme
un grand succès, certes partiel, de la diplomatie européenne.
L’Union est en effet parvenue à faire valoir une approche européenne, autrement dit la nécessité d’une perspective politique réaliste et d’un calendrier clair ainsi que des gains immédiats pour les
deux parties pour qu’un cessez-le-feu soit efficace et que soit élaborée une initiative conjointe des Etats-Unis, des Nations unies,
de l’UE et de la Russie8. L’UE s’est également efforcée de trouver
une approche commune avec les Etats-Unis, malgré des priorités
nettement divergentes, au moins dans certaines sphères de l’administration américaine. Et elle a réussi à convaincre celle-ci de l’importance non seulement de protéger Arafat contre un risque d’élimination physique, mais aussi d’empêcher la destruction totale de
l’AP.
8. Il convient toutefois de noter
que la déclaration du Quartet est
un sérieux retour en arrière par
rapport à la déclaration d’Elsinore. Elle ne fait plus référence aux
frontières de 1967 et n’autorise le
passage aux phases successives
que si certains objectifs sont atteints. L’ensemble du processus
est à nouveau très vulnérable et ses
détracteurs pourraient facilement
le faire dérailler comme ce fut le
cas pour celui d’Oslo.
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Et maintenant ?
L’urgence aujourd’hui est de concrétiser rapidement sur le terrain
les initiatives diplomatiques et déclaratoires. Certes, il est important d’empêcher une catastrophe humanitaire dans les territoires
palestiniens, d’empêcher l’AP de s’effondrer, ce qui plongerait les
territoires palestiniens dans le chaos, et de maintenir ouvertes les
voies de communication, mais il est encore plus crucial désormais
de progresser dans le domaine politique. Les progrès nécessaires
sont les suivants :
Les Européens doivent surmonter leurs divergences, qui les
empêchent souvent de parler d’une seule voix et de promouvoir efficacement leurs positions à travers une action politique et
des mesures symboliques.
L’UE doit coopérer avec les Etats-Unis car sa politique ne peut
être efficace si elle va à l’encontre de la superpuissance américaine, dont les acteurs régionaux attendent qu’elle garantisse un
règlement définitif. L’UE doit œuvrer pour que l’administration
américaine s’engage pleinement et rapidement dans la mise en
œuvre du plan du Quartet.
Pour appliquer le plan du Quartet, il faudra exercer de fortes
pressions sur les deux parties au conflit pour qu’elles s’engagent
dans le cadre de la feuille de route ainsi que vis-à-vis de son objectif final – sans un engagement clair des deux parties, ce plan ne
tarderait pas à avoir le même destin que les recommandations
Mitchell et l’accord Tenet. L’une des principales difficultés sera
de savoir comment traiter, d’un côté, avec un gouvernement
israélien qui ne souhaite pas reprendre des négociations sur le
statut définitif en partant du principe « territoire contre paix »,
et, de l’autre, un leadership palestinien qui a perdu sa légitimité
et n’est plus capable ni de garantir le cessez-le-feu ni d’appliquer
un éventuel accord.
L’UE et le Quartet devront faire preuve de créativité pour encourager les parties à s’engager davantage dans le processus. Il leur
faudra pour cela contribuer à résoudre les difficiles questions
liées au statut définitif, comme celle des réfugiés, et offrir les
garanties politiques et militaires d’un règlement définitif ainsi
que les mesures y conduisant.
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Muriel Asseburg
Il est nécessaire de réformer le système politique palestinien, ce
que les Palestiniens réclament depuis des années. Il faut pour
cela un soutien financier et technique afin de mettre en place des
institutions plus efficaces, fiables et responsables. Mais cette
réforme et ce changement de régime ne doivent pas être la condition préalable au retour à la table des négociations et à la fin de
l’occupation. Une véritable démocratisation ne peut en effet
avoir lieu qu’une fois l’occupation terminée.
L’Union européenne devrait utiliser son expérience pour soutenir le mieux possible les élections palestiniennes aussi bien
financièrement que techniquement. Elle devrait également s’assurer à l’avance que des élections peuvent (comme en 1996) avoir
lieu à Jérusalem Est et qu’une surveillance sera assurée dans tous
les territoires palestiniens. Cette surveillance ne consiste pas
seulement à garantir la légitimité démocratique d’un leadership
et d’un parlement nouvellement élu ; elle offre aussi l’opportunité de commencer à créer le noyau d’une présence internationale dans les territoires palestiniens, qui pourrait contribuer à la
désescalade. Par conséquent, l’un des principaux aspects des
activités diplomatiques de l’UE devrait être de garantir les conditions nécessaires à des élections sérieuses : retrait des troupes
israéliennes en deçà des lignes antérieures à l’intifada ; relance
d’un processus de paix sérieux ; participation des Palestiniens de
Jérusalem Est aux élections et à la surveillance internationale des
élections.
Entre-temps, dans l’attente d’une vraie relance du processus
politique, il est essentiel de poursuivre les activités incitant la
population à soutenir un futur accord de paix. A cet égard, l’UE
devrait aider les Palestiniens à formuler des positions et des messages clairs sur les questions telles que le terrorisme, les réfugiés,
la coexistence, etc., afin de pouvoir communiquer avec la société
israélienne et de jeter les bases d’un dialogue et d’une confiance
futurs.
Mais la diplomatie publique est également une difficulté pour
l’UE elle-même. Jusqu’ici, les Européens n’ont pas réellement
pris en compte la profonde méfiance de la société israélienne à
l’égard d’un engagement européen plus important. La diplomatie publique est nécessaire pour influencer l’opinion publique
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israélienne et expliquer l’approche européenne. Cela ne veut pas
dire se ranger à l’actuelle interprétation du gouvernement israélien de ce que l’UE devrait ou ne devrait pas faire, mais, au
contraire, expliquer la position et les convictions européennes et
les étayer par des politiques cohérentes et crédibles. Cela signifie
également tout faire pour persuader les Israéliens qu’il est dans
leur intérêt de parvenir rapidement à une solution, autrement
dit la création d’un Etat palestinien indépendant et viable.
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au Moyen-Orient
L’Europe face à l’« universalité »
du conflit israélo-palestinien
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Dominique Moïsi
L’année 2002 s’est terminée au Moyen-Orient comme elle a commencé, dans le sang et la violence. En l’espace de dix ans, du processus d’Oslo jusqu’à nos jours, la région est passée de l’espoir au
désespoir. Dans ce contexte décourageant, que peut faire l’Europe
au-delà de dénoncer l’escalade de la violence et se lamenter sur son
impuissance ? La ligne qu’elle s’est fixée depuis plusieurs années et
qui consiste à soutenir avec passion les modérés des deux camps est
sans doute, moralement et diplomatiquement, la seule possible,
mais en l’absence de résultats tangibles, elle est source de frustrations. Où sont les modérés quand chaque camp par son comportement renforce l’extrémisme de l’autre ? Le rôle que l’Europe entend
jouer aujourd’hui ne saurait être d’équilibrer le soutien sans faille
de Washington au gouvernement d’Israël, par un soutien appuyé et
unilatéral à une Autorité palestinienne qui ne veut ni ne peut
mettre fin au terrorisme sous la forme la plus inacceptable des
attentats kamikazes contre les civils. Une telle tentation, qui
revient régulièrement, aurait pour seule conséquence d’exclure
l’Europe d’un éventuel processus de paix qui finira bien par
reprendre demain. Elle se traduirait par une aggravation significative du fossé émotionnel qui existe déjà entre les deux rives de l’Atlantique sur la question du conflit israélo-palestinien. Les tensions
qui ont existé avant la guerre en Irak et qui existent encore aujourd’hui entre l’Europe et les Etats-Unis sur la question irakienne ne
sont que peu de chose, comparé à ce que pourrait être une crise
réelle entre une Europe qui prendrait fait et cause pour la partie
arabe et une Amérique qui soutiendrait sans la moindre restriction
l’Etat hébreu. Mais surtout une telle politique conduirait à l’éclatement de l’Europe.
Plus de cinquante ans après la Seconde Guerre mondiale, plus
de quarante ans après la fin de la guerre d’Algérie, Berlin et Paris et
sans doute au-delà de ces deux capitales, l’Europe du Nord et
l’Europe du Sud perçoivent le conflit du Moyen-Orient de
manière différente. A Berlin et dans la majorité de l’Europe du
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Nord sans parler de l’Europe centrale qui va rejoindre l’Union
dans un peu plus d’un an, le soutien à Israël est pour partie au
moins le résultat direct d’un sentiment de culpabilité à l’égard de
la communauté juive et d’un sentiment de loyauté à l’égard des
Etats-Unis. En Europe du Sud, géographiquement plus proche du
conflit, le sentiment de culpabilité, produit de l’histoire coloniale,
le dispute à la peur, face aux émotions d’une communauté islamique toujours plus nombreuse aujourd’hui, pour expliquer une
sensibilité plus proche de la cause palestinienne. La seule politique
qui puisse être réellement européenne, qui maintienne une
alliance à peu près harmonieuse avec les Etats-Unis et qui permette
à l’Europe d’être acceptée comme un interlocuteur valable par les
deux parties au conflit est donc celle qui est menée depuis près de
dix ans. Un rôle de complémentarité équilibrée entre les deux parties à côté des Etats-Unis et non pas une vision alternative comme
à la fin des années 1970 et au début des années 1980, culminant
avec la déclaration de Venise. Que peut donc faire aujourd’hui
l’Europe, elle qui maintient à bout de bras, par son seul soutien
financier, l’Autorité palestinienne ?
Du haut de son impuissance politique et diplomatique en
dépit de son poids financier, l’Europe doit-elle se contenter de rappeler aux deux parties ce que sont le droit et la justice, évoquer son
modèle de réconciliation, s’offrir en quelque sorte comme
exemple, sinon faire miroiter aux deux parties, l’éventualité
demain d’une intégration dans des conditions particulières, à
notre « paradis » de paix et de prospérité. Israël, au niveau des émotions populaires, des compétitions sportives au concours de chansons comme « Eurovision », ne fait-il déjà pas partie de l’Europe ?
N’y a t-il pas demain place pour une catégorie d’acteurs, européens
par l’histoire et la culture, sinon par la géographie, et qui ont vocation à constituer une catégorie à part dans la grande famille européenne ?
Ce que peut faire l’Europe pour agir sur le conflit du MoyenOrient, c’est d’abord d’en comprendre et d’en faire comprendre à
son opinion publique les origines et le déroulement. L’ignorance
est à la base de l’intolérance. Et l’intolérance débouche trop facilement sur le rejet sinon la haine de l’autre.
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Comprendre pour agir
L’échec du processus de paix ne constitue pas, comme certains ont
tendance à le penser aujourd’hui, la chronique d’un désastre
annoncé et inévitable. Il n’est pas, non plus, le produit d’un accident malheureux de l’Histoire et de la simple faiblesse ou de l’erreur
de calcul des hommes. On ne saurait comprendre la décennie écoulée et le passage de l’espoir du processus d’Oslo au désespoir actuel
sans recourir à la psychologie et à l’Histoire. Le regard que portent
les Palestiniens et sans doute la grande majorité des nations arabes
sur l’Etat d’Israël peut se résumer en trois mots : injustice, humiliation, alibi. Pour le monde arabe, la création de l’Etat hébreu est en
soi une injustice historique, un anachronisme colonial. Pourquoi
le monde arabo-musulman devrait-il payer pour les crimes de l’Occident chrétien à l’encontre du peuple juif ? Le retour d’Israël dans
ses frontières de 1967 constitue déjà en soi un compromis historique, l’abandon au nom du réalisme historique de la moitié des
terres auxquelles le monde arabe a le sentiment d’avoir droit.
Ce sentiment d’injustice profonde s’accompagne d’une humiliation devant la puissance et les succès d’Israël qui contrastent
douloureusement avec l’échec du monde arabe et islamique à
entrer dans la modernité et la démocratie. Les dix dernières années
n’ont fait que renforcer le sentiment de déclin d’une civilisation
qui a connu sa « renaissance » lorsque l’Europe chrétienne était au
Moyen-Age, et dont la Renaissance a coïncidé avec le début du
déclin de l’Islam. Une réflexion mélancolique s’est transformée en
une critique de plus en plus virulente d’un Occident que l’on tient
responsable de ses échecs et que l’on accuse de tous les maux. Un
Occident qui maintient en place des régimes souvent honnis et qui
n’est pas seulement coupable d’imposer un statu quo politique,
mais qui pervertit les esprits par la séduction de son modèle de
société. Comme l’écrit fort justement Olivier Roy, plus les élites
musulmanes sont occidentalisées, plus elles font preuve d’agressivité à l’égard d’un Occident « corrupteur ». Dans ce contexte, l’existence même de l’Etat d’Israël devient un alibi commode pour justifier les sacrifices imposés à la population, l’absence de réformes,
sinon la corruption érigée en système de gouvernement.
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Le regard que portent les Israéliens sur les Palestiniens et l’ensemble du monde arabe peut, lui, se résumer en trois expressions :
ignorance, indifférence et mélange complexe d’insécurité et de
supériorité. Ce contexte psychologique et culturel est essentiel
pour comprendre les grandes étapes d’une histoire tragique qui
pourrait porter le titre d’une pièce de Pirandello, « A chacun sa
vérité ».
Deux tournants décisifs, dont un s’est produit pendant la
décennie écoulée, dominent tous les autres ; la guerre des six jours
en 1967 qui transforme le petit Etat pionnier, dont le droit à l’existence n’est toujours pas reconnu par ses voisins arabes, en une
grande puissance régionale et introduit le poison de l’« occupation » de la Cisjordanie et de Gaza. L’assassinat de Rabin en 1995,
le seul homme sans doute qui aurait pu imposer la paix, l’équivalent israélien de De Klerck en Afrique du Sud, Arafat hélas, n’ayant
jamais été dans le rôle de Mandela en dépit de son prix Nobel de la
paix.
Au lendemain de la première intifada et de l’engagement malheureux de Yasser Arafat aux côtés de l’Irak de Saddam Hussein
pendant la guerre du Golfe, le processus d’Oslo est le produit de la
rencontre pour chaque camp de la résignation et de l’espoir. Oslo
naît de la conviction raisonnable que chacun, pour mener une vie
normale, doit accepter le droit à l’existence de l’autre. En reconnaissant le principe d’un Etat palestinien, Israël entend vivre en
sécurité et compléter ainsi la série de traités de paix bilatéraux
signés avec l’Egypte, puis la Jordanie. En se résignant à l’existence
d’Israël, les Palestiniens espèrent acquérir plus de prospérité et de
légitimité internationale.
Cet espoir commun débouchera sur un échec retentissant.
Chacun à sa manière s’est retrouvé frustré, en matière de sécurité
pour les Israéliens, en matière de légitimité et de prospérité pour
les Palestiniens. Les extrémistes de chaque camp peuvent ainsi
prendre le processus de paix en otage. Et les responsables au pouvoir font preuve de trop de calcul et de faiblesse. Arafat n’a pas pu
et n’a pas voulu mettre fin au terrorisme, utilisé comme une arme
de pression dans la négociation avec Israël. Les dirigeants successifs de l’Etat hébreu ne savent pas ou ne veulent pas mettre fin à la
politique des colonies de peuplement.
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Le processus d’Oslo a été le résultat d’un dialogue direct, et
pendant longtemps secret entre les deux parties. Aujourd’hui,
deux ans après l’échec de Camp David en été 2000, la dialectique de
la haine et de la violence entre les deux peuples a atteint des
niveaux inconnus jusqu’ici. Arafat est comme Gorbatchev hier
dans l’Union soviétique, plus populaire dans la communauté
internationale qu’auprès de son peuple, qui sera amené un jour à
lui demander des comptes sur sa stratégie et sa gestion. Mais la victoire d’Israël sur le terrain militaire est une victoire à la Pyrrhus.
Non seulement la force incontestable de l’Etat ne se traduit pas par
une sécurité accrue de ses citoyens, mais l’image toujours dégradée
d’Israël contribue à l’auto-isolement de l’Etat hébreu.
Agir à la marge de l’histoire
Pousser les Etats-Unis à s’impliquer davantage et de manière plus
équilibrée dans le conflit constitue aujourd’hui l’ambition première des Européens. Le moment n’est pas nécessairement mal
choisi. Au lendemain de la guerre en Irak, Washington devra
concentrer davantage de ses énergies vers la région, et des pressions
européennes, pour peu qu’elles s’exercent de manière discrète et
habile, peuvent être bien accueillies par les Américains. L’application de la « feuille de route » du Quartet peut servir de point d’intersection entre Américains et Européens. De la même manière, à
en croire les sondages d’opinion, les deux peuples palestinien et
israélien, après plus de deux ans d’une escalade suicidaire, commencent à donner des signes d’épuisement. L’organisation non
gouvernementale qui œuvre pour la réconciliation « Search for
Common Ground » a publié en décembre 2002 des études d’opinion,
démontrant qu’une majorité des Israéliens comme des Palestiniens
souhaitent la paix et une reconnaissance mutuelle de l’autre dans
les frontières de 1967. Les Palestiniens ne peuvent que constater
l’échec sanglant de la deuxième intifada, et le basculement dans la
barbarie et les sacrifices humains d’un peuple qui avait la réputation d’être un des plus cultivés du monde arabe. Ils commencent à
réaliser qu’une stratégie de la non-violence à la Gandhi aurait sans
doute été plus profitable et moins coûteuse pour leur peuple. Au
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fond d’eux-mêmes, une majorité d’Israéliens savent également que
la sécurité de leur pays passe par la légitimité de leur Etat aux yeux
de ses voisins. L’existence d’un Etat palestinien viable et idéalement
démocratique est une condition nécessaire sinon suffisante à la
survie à long terme d’Israël. Les deux peuples n’ont plus aucune
confiance l’un dans l’autre, mais ils commencent à nouveau,
comme il y a dix ans, à rechercher les conditions d’un compromis
raisonnable qui leur permette de vivre une vie normale, sinon
ensemble, tout du moins l’un à côté de l’autre.
Le rôle de l’Europe aujourd’hui, en rappelant les deux peuples
au respect du droit et au devoir d’humanité, consiste précisément
à encourager ces tendances au compromis qui existent à nouveau,
à se placer dans un horizon de temps qui aille au-delà du couple
« infernal » constitué par Sharon et Arafat, à rappeler que si la paix
aujourd’hui n’apparaît pas comme une alternative, il n’existe pas
d’alternative à la paix, car toutes les autres sont bien pires. Dans le
processus des guerres civiles, l’épuisement est bien souvent l’étape
préalable qui mène à la sagesse. Sortir les Palestiniens du désespoir, sortir les Israéliens de cette peur qui les pousse à une politique suicidaire, tel est le double rôle de l’Europe. Parce que le
continent européen est à l’origine du problème, il se doit d’être
partie à sa solution, même si cela se fait à la marge d’une intervention décisive des Etats-Unis.
Condamner sans ambiguïté le recours au terrorisme et à la violence ainsi qu’à l’humiliation systématique de l’autre, par le biais
des colonies de peuplement par exemple, dénoncer toute forme
d’encouragement à la haine raciale par le biais des livres scolaires
ou des programmes télévisuels, agir de manière plus déterminée
encore pour réformer l’Autorité palestinienne, telles sont les priorités de l’Union européenne. Elles ne peuvent que faire l’objet d’un
consensus au sein des Quinze et même parmi les Vingt-Cinq de
demain.
Conclusion
Ne pas céder sur l’essentiel de ses principes, ne pas sombrer dans le
désespoir à court terme, ne pas laisser les deux peuples s’enfoncer
dans une dérive suicidaire : que signifient concrètement ces impératifs pour l’Europe ? Cela implique d’abord de rappeler aux Israéliens qu’en privilégiant la terre sur la vie, ils trahissent les valeurs
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profondes qui devraient être les leurs compte tenu de leur histoire.
Cela signifie aussi sans la moindre ambiguïté rappeler aux Palestiniens que certains moyens remettent en cause les fins que l’on
poursuit. Si le gouvernement d’Israël n’est pas plus isolé sur le plan
international, si le Premier ministre Sharon a été ré-élu en janvier
2003, c’est bien parce que les pratiques terroristes palestiniennes ne
« laissent pas d’autre choix » à l’opinion publique israélienne. Le
langage de l’Europe doit être d’autant plus élevé que ses moyens
sont faibles. Rien ne serait pire pour l’Union que la conjonction
d’impuissance et de cynisme, de petits calculs et de grande lâcheté.
L’autorité morale que l’Europe sera en mesure d’affirmer demain
au Moyen-Orient contribuera à définir son rôle international dans
les décennies à venir, bien au-delà de la région elle-même.
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au Moyen-Orient
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Le rôle des Etats-Unis dans le
conflit israélo-palestinien :
un point de vue européen
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Depuis longtemps, le rôle de l’Amérique au Moyen-Orient donne
lieu à toutes sortes d’appréciations. Les principales perceptions
sont les suivantes : a) bienveillance ; b) maladresse ; c) conspiration :
pétrole et Israël ; d) calcul rationnel des intérêts nationaux. Ces différentes interprétations existent également en Europe. Bien
entendu, elles ne s’excluent pas mutuellement, même si leurs plus
fervents partisans pensent le contraire. Même (ou surtout) pour les
critiques de la politique américaine à l’égard du conflit israéloarabe, il est important de ne pas se livrer à une analyse simpliste
concluant à la conspiration, mais de reconnaître la dynamique
complexe qui a toujours caractérisé la politique étrangère de l’Amérique en général et sa politique au Moyen-Orient en particulier.
Toutefois, l’effet global, en particulier sous l’administration de
George W. Bush, semble finalement assez négatif.
Les paramètres de la politique américaine
Aux Etats-Unis comme dans tout autre Etat, il n’y a pas qu’un
« intérêt national » qui guide la politique : les intérêts sont divers, et
souvent antagoniques. Ils peuvent aussi bien être le fer de lance de
certains acteurs et groupes rivaux que susciter des conflits à l’intérieur de ces groupes eux-mêmes. A cette multiplicité d’acteurs et
d’intérêts s’ajoute tout un éventail de points de vue sur les principes
et leur mise en oeuvre. Cette diversité a caractérisé la politique américaine au Moyen-Orient et en Palestine comme ailleurs.
On peut néanmoins identifier un certain nombre de facteurs
généraux déterminant la politique américaine au Moyen-Orient, y
compris sur la question israélo-arabe. Un premier groupe de paramètres importants est lié à l’évolution de l’environnement international. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, ce sont :
les différentes phases de la guerre froide, parallèlement à un
ensemble de questions stratégiques mondiales ;
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la dynamique du système onusien ;
les implications et les opportunités des relations de l’Amérique
avec l’OTAN et l’Europe ;
les attitudes spécifiques des pays arabes et du Moyen-Orient sur
les questions politiques, y compris à l’égard du rôle possible,
nécessaire ou réel des Américains ; et, enfin,
l’impact des attitudes et de l’influence des Palestiniens et des
Israéliens.
S’agissant, deuxièmement, des intérêts « nationaux » – par
opposition aux intérêts de groupes ou d’individus – qui ont contribué à déterminer la politique américaine au Moyen-Orient et à
l’égard du conflit israélo-arabe, ils ont été avant tout stratégiques
et économiques. Les intérêts économiques nationaux (marchés,
approvisionnement énergétique des Etats-Unis et, plus généralement, de l’économie mondiale ; flux financiers et stabilité), sont
souvent à la base des intérêts « stratégiques », même s’ils s’y opposent parfois. Bien entendu, l’existence présumée d’intérêts « objectifs » ne dit ni comment ils seront perçus et interprétés, ni de quelle
manière ils seront satisfaits.
Troisièmement, l’environnement intérieur américain est d’une
importance cruciale et se caractérise par trois facteurs. Le premier
est le rôle prédominant joué par un petit groupe de décideurs en
matière de politique étrangère, et surtout du Moyen-Orient. D’où
l’importance de divers éléments : la position, le parti-pris et le
savoir-faire de ces responsables ; la possibilité d’accéder à ces décideurs et de les influencer ; la position et les intérêts de ceux qui ont
ce privilège. De ce point de vue, la composition de l’élite politique
entourant George W. Bush présente un intérêt bien spécifique.
Le deuxième facteur domestique, lié au premier, est le rôle des
groupes de pression dans le processus politique américain. S’agissant de la politique au Moyen-Orient, il existe un contraste frappant entre le lobby pro-israélien, qui bénéficie d’un excellent
niveau d’organisation, de financement et de relations (depuis les
années 1980 et 1990 surtout, les organisations juives sont
associées à la droite fondamentaliste chrétienne et d’autres sympathisants purs et durs), et le « lobby » pro-arabe, qui ne possède
aucun de ces atouts pour lutter à armes égales avec son concurrent.
Hormis leur rôle dans l’establishment politique et économique,
cette différence s’explique par le contraste entre l’objectif relativement homogène des pro-israéliens et l’absence d’unité politique et
religieuse parmi les Américains d’origine arabe (dont une forte
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Le rôle des Etats-Unis
proportion est chrétienne). L’électorat juif américain constitue
bien entendu un électorat beaucoup plus actif que la moyenne et il
assure traditionnellement la moitié du financement du parti
démocrate et le quart de celui du parti républicain1.
Le rôle du lobby pro-israélien se confond avec le premier facteur domestique (rôle des décideurs) lorsque ses éléments les plus
actifs entrent au gouvernement à différents niveaux – organes
consultatifs tels que le Defence Policy Board du Pentagone, en passant par des postes d’ambassadeurs, le National Security Council
(NSC) ou administration elle-même. Cette présence, déjà manifeste sous les administrations de Bill Clinton et George W. Bush,
est encore plus frappante à l’heure actuelle.
Le nouveau directeur des affaires moyen-orientales du NSC,
Elliott Abrams, nommé en décembre 2002, défend depuis longtemps une position proche de celle du Likoud – il s’est, dans le
passé, opposé aux accords d’Oslo et à la médiation américaine.
Richard Perle, membre du Defence Policy Board, est depuis longtemps un militant d’Israël et il appartient au Jewish Institute for
National Security Affairs (JINSA) – groupe de réflexion créé spécifiquement pour que la question d’Israël soit une des priorités du
programme politique américain2. Le secrétaire adjoint à la
défense, Paul Wolfowitz, est un associé de longue date de Richard
Perle, et le numéro trois du département, Douglas Feith, a écrit
avec lui le document de 1996, ainsi que d’autres textes très proLikoud, défendant les prétentions d’Israël sur la rive occidentale et
la bande de Gaza. Le vice-président Dick Cheney a été membre du
JINSA avant de figurer sur la liste électorale de George W. Bush. La
réflexion du secrétaire à la défense Donald Rumsfeld en août 2002
à propos des « prétendus Territoires occupés » relève du même état
d’esprit3.
Ce tableau va nettement plus loin que sous la présidence Clinton, même si Martin Indyk, directeur à l’époque des affaires
moyen-orientales du NSC, avait été auparavant directeur adjoint
de l’AIPAC – le principal lobby pro-israélien – et directeur du
Washington Institute for Near East Policy, également favorable à Israël.
Le fait qu’une administration républicaine – traditionnellement
moins liée au lobby pro-israélien – aille aussi loin dans cette direction est un paradoxe qu’explique en partie l’alliance de facto, relativement récente, entre les néo-conservateurs et la droite évangélique chrétienne (représentée, par exemple, par la Coalition
chrétienne) d’un côté et le lobby pro-israélien de l’autre4.
1. George Joffé, « American Policy
in the Middle East and the ArabIsraeli Peace Process », dans The
Middle East and North Africa 1994,
Europa Publications, Londres,
1993, pp. 3-10.
2. En 1996, Richard Perle a dirigé
un groupe de réflexion qui a élaboré un document politique pour
le nouveau Premier ministre Benjamin Netanyahu, suggérant de
quelle manière Israël pourrait
échapper à la pression américaine, et plaidait pour un rejet du
principe « territoire-contre-paix »
sur lequel se fondait le processus
de paix. Chose frappante, le rapport, dont de nombreuses recommandations sont actuellement au
cœur du gouvernement Sharon,
était en partie écrit sous la forme
d’un discours qu’aurait pu prononcer le Premier ministre israélien (« Nous, en Israël… » « Nous
vivons dans un voisinage dangereux… », etc.). Voir Richard Perle
et al., « A Clean Break; A New Strategy for Securing the Realm », report of the Study Group on a New Israeli Strategy Toward 2000, Institute
for Advance Strategic & Political
Studies, Jerusalem, 1996 (disponible sur le site de l’Institut :
www.israeleconomy.org).
3. Pour un commentaire récent,
voir Robert Kaiser, « Bush and
Sharon Nearly Identical on Mideast Policy », Washington Post, 9
février 2003, p. A01.
4. Cela a été observé, entre autres,
par William Quandt, directeur des
affaires moyen-orientales du NSC
sous l’administration Carter, lors
de la Annual Conference of the Middle
East Studies Association of North America, Washington (Wardman Mariott Hotel), 26 novembre 2002.
Un haut responsable aurait affirmé : « les Likoudniks sont véritablement aux commandes maintenant ». Les représentants des deux
côtés de cette coalition de facto
ont ouvertement exprimé leur satisfaction vis-à-vis de ces tendances (voir Kaiser, op. cit.). A titre
d’exemple, voir le communiqué de
presse de la coalition chrétienne
du 18 juin 2002 : « Christian Coalition of America Opposes Creation of a Palestinian State ».
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Troisième facteur interne, il existe aux Etats-Unis une étroite
corrélation entre l’efficacité du lobby pro-israélien et le contexte
socio-politique dans lequel se forgent l’opinion publique et la
politique sur la question israélo-arabe, autrement dit une interaction entre les calculs électoraux des hommes politiques et une certaine « familiarité » à l’égard d’Israël. Dans l’antagonisme israélopalestinien (voire israélo-arabe), aucune force ne fait contrepoids
aux militants de la cause israélienne, que ce soit par conviction ou
par calcul politique. Du Congrès à la Maison Blanche, les responsables politiques ont des perceptions analogues à celles de l’ensemble de la société, qui ignore purement et simplement les griefs
palestiniens, et, même lorsque ce n’est pas le cas, n’ont guère intérêt à s’éloigner du consensus. Bien au contraire : vu l’impressionnante mobilisation du lobby pro-israélien contre les plus « timorés », il serait risqué pour un homme politique d’offrir cet
argument à ses rivaux5. Le fait que la droite fondamentaliste chrétienne ait de nombreux adeptes au sein de l’opinion américaine ne
fait qu’accroître le soutien de la population à Israël6. La méconnaissance générale du monde arabe, l’émergence du conflit
israélo-arabe et son évolution ont contrasté avec le sentiment de
familiarité éprouvé à l’égard de la culture juive aussi bien passée
que présente ; le caractère réitératif d’épisodes aussi dramatiques
que violents (1967, 1973, attaques terroristes) n’a fait que renforcer cette perception bancale et ses effets7.
Compte tenu de tous ces facteurs et de leurs conséquences,
ainsi que de la diversité des points de vue et des interprétations
évoqués plus haut, il est possible d’identifier un ensemble d’intérêts
et d’objectifs politiques américains au Moyen-Orient, qui ont prévalu
depuis le début de la guerre froide :
endiguement de l’Union soviétique ;
endiguement d’autres menaces régionales ;
garantie d’un approvisionnement énergétique à des prix acceptables (à l’échelle de l’économie mondiale) ;
protection des régimes amis ;
protection d’Israël.
La politique américaine s’est caractérisée autant par les tensions entre ces différents intérêts et objectifs que par leur renforcement mutuel. Les moyens utilisés pour les satisfaire ont varié en
fonction de l’évolution du contexte extérieur, de la composition
du gouvernement, ainsi que de la position et des préférences du
président. Dans ce sens, la tendance pro-israélienne des proches et
5. Lors des primaires démocratiques de 2002 au Congrès en Alabama (juin) et en Géorgie (août),
Earl Hilliard et la députée Cynthia
McKinney, qui avaient critiqué la
politique israélienne et avaient des
sympathies pour les Palestiniens,
ont perdu. Selon The Economist (17
août 2002, p. 37), « la campagne
consistant à enfoncer Israël dans
la politique américaine reste
claire. Bien que les Américains
arabes aient largement contribué
aux campagnes de Earl Hilliard et
Cynthia McKinney, leurs efforts
ont été anéantis par le lobby israélien ».
6. Selon certaines estimations, 19
millions de votes pourraient venir
de la droite chrétienne évangélique, dont la vaste majorité a voté
pour Bush lors des élections présidentielles.
7. Une excellente analyse de ce
phénomène est faite par un ancien
expert de la CIA : Kathleen Christison, Perceptions of Palestine: their influence on US Middle East Policy, University of California Press, 1999.
Cette combinaison de malentendus et d’ignorance est également
examinée dans Douglas Little,
American Orientalism: The United
States and the Middle East since 1945,
University of North Carolina
Press/I.B. Tauris, 2002.
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de l’administration de George W. Bush est, bien entendu, un facteur important bien que non exclusif.
La politique américaine dans les faits
La politique américaine à l’égard du conflit israélo-arabe n’a pas
simplement été « dictée par Israël », pas plus qu’elle ne s’est bornée
à refléter un soutien inconditionnel à Israël. Elle a plutôt été un
ensemble de tendances évolutives et croisées.
Le soutien américain à Israël n’a cessé de croître (de manière
exponentielle de 1967 à 1973). Mais il a été contrebalancé par des
préoccupations variables pour les perceptions et la stabilité du
monde arabe, compte tenu de la nécessité de garantir aussi bien
une certaine protection des régimes amis (contre l’Union soviétique) ou d’autres alliés de fait, que la sécurité de l’approvisionnement énergétique.
Les guerres de 1967 et 1973 ont engendré une double évolution : accroissement considérable du soutien matériel, militaire et
politique à Israël, mais aussi intensification de la recherche de
solutions aux conflits israélo-palestinien et israélo-arabe en général. Dans un premier temps, l’attention s’est portée sur les préoccupations des Arabes et des Israéliens dans les négociations sur le
désengagement et les solutions possibles sur le long terme – le plan
Rogers, par exemple, accepté en principe par le président Nasser
peu avant sa mort (mais qui se heurtait à une forte opposition des
Américains, Henry Kissinger notamment). Ce n’est qu’en 1988,
avec l’acceptation par l’OLP d’une solution préconisant l’existence de deux Etats, qu’une nouvelle orientation de la politique
américaine a permis de traiter directement avec les représentants
palestiniens et leurs préoccupations.
La guerre du Golfe de 1990-91 a recentré l’attention sur la
recherche d’une solution à la question palestinienne. En effet,
pour montrer que la stabilité de la région présentait un intérêt
pour les Américains (et les Occidentaux), et qu’il importait de
continuer à soutenir le monde arabo-musulman, il fallait démontrer que la guerre n’était pas simplement une affaire anti-arabe ou
anti-musulmane et que les griefs arabes avaient également une
résonance à Washington. En même temps, l’ordre issu de l’aprèsguerre froide signifiait que cette dynamique ne serait plus entravée
comme avant par l’existence d’un monde bipolaire. Last but not
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least, le leadership de l’Organisation de Libération de la Palestine
(OLP) a été particulièrement affaibli par son incapacité d’adhérer
à l’action internationale contre l’Irak, tandis que même Israël a été,
dans certains milieux, considéré plus comme un handicap que
comme un atout stratégique. Résultat : le processus de paix de
Madrid et un exemple rare de pression exercée par les Américains
sur le gouvernement (dominé par le Likoud) d’Itzhak Shamir, avec
la rétention par l’administration républicaine Bush-Baker d’une
garantie d’emprunt de près de 10 milliards de dollars à cause de la
politique israélienne d’implantation. Cette mesure a vraisemblablement aidé le parti travailliste d’Itzhak Rabin à sortir victorieux
de sa campagne électorale axée sur une plate-forme de paix8.
Les négociations du processus de Madrid ont eu lieu de
manière pour le moins hésitante. Quant au processus d’Oslo de
1993, initiative secrète et beaucoup plus efficace des négociateurs
palestiniens et israéliens, les Américains n’y étaient pas impliqués
du tout. Ils n’y furent associés qu’une fois le cadre d’Oslo accepté.
Le président Clinton mit alors personnellement tout le prestige et
l’influence de l’Amérique au service de cet accord lors de la cérémonie de signature dans le parc de la Maison Blanche en septembre 1993.
Lorsque la mise en œuvre du mécanisme d’Oslo se mit à
bégayer, surtout avec l’élection en 1996 de Benyamin Netanyahu
en Israël, Clinton fit tout son possible pour sauver ce processus et
parvenir à une série d’accords progressifs, correspondant chacun à
un niveau d’attente moins élevé que le précédent. Sur le terrain,
cela n’a empêché ni la confiance de se déliter ni les colonies de
s’étendre. De 1993 à la fin de la décennie, la population des colons
a en fait doublé9 – sans doute la cause principale de l’effondrement
de la confiance des Palestiniens dans le processus de paix. En 2002,
les Territoires occupés représentaient quelque 42% de la rive occidentale. C’est sous Clinton que la politique américaine a commencé à permettre officiellement l’expansion des implantations
existantes – considérées jusque là comme illégales et faisant obstacle à la paix10.
Avec l’arrivée au pouvoir d’Ehud Barak, l’espoir de trouver un
compromis incita Bill Clinton à s’engager davantage à titre personnel. S’appuyant sur la dynamique interne israélo-palestinienne, le président américain s’efforça, à Camp David en juillet
2000, de parvenir à un statut définitif. Sa détermination, que
l’échec de ces négociations ne réussit pas à entamer, conduisit en
8. Voir également l’analyse lucide
de Joffé, op. cit.
9. Ce que confirme l’organisation
israélienne des droits de l’homme
B’Tselem ; voir Land Grab: Israel’s
Settlement Policy in the West Bank,
10’Tselem, Jerusalem, 13 mai
2002. Voir également Nadav
Shragai, « B’Tselem: Settlements
control 42 % of West Bank »,
Ha’aretz, 14 mai 2002.
11. Joffé, op. cit., p. 9. Voir également « West Bank Settlements:
Swallowing all before them », The
Economist, 2 novembre 2002,
p. 62.
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décembre 2002 à la définition des « paramètres Clinton », qui, en
dépassant les objectifs de Camp David, constituaient une base
acceptable pour de nouvelles négociations entre les deux parties11.
Malgré une importante contribution à travers les propositions
de décembre 2000, les Américains brillèrent à nouveau par leur
absence lors des pourparlers semi-officiels tenus à Taba en janvier
2001 pour développer ces idées. Le seul observateur extérieur
directement concerné fut l’Envoyé spécial de l’UE au MoyenOrient, Miguel Angel Moratinos. Bien que ces pourparlers n’aient
débouché sur aucun résultat concret, les négociateurs reconnurent qu’ils n’avaient jamais été aussi proches d’un règlement, et le
« non-papier » de Moratinos joua le rôle de texte agréé par toutes
les parties12.
En dépit de ces nuances et de la volonté souvent authentique de
trouver un accord, le parti pris américain en faveur d’Israël n’a pas
disparu. Une attitude qu’il faut considérer dans le contexte de l’environnement domestique dont nous venons de parler et qu’il ne
faut pas s’attendre à voir changer. Ce parti pris prend différentes
formes : blocage fréquent des résolutions du Conseil de sécurité et
de l’Assemblée générale des Nations unies posant problème à
Israël et pressions exercées pour faire modifier celles qui ont été
acceptées ; contacts privilégiés des officiels et des responsables
politiques américains avec des représentants israéliens ; relations
étroites avec des acteurs pro-israéliens (qu’ils appartiennent ou
non à des groupes de pression) ; et coordination étroite avec Israël
des positions avant de les soumettre aux négociations entre les
parties (y compris à Camp David). Cette attitude partiale caractérisa également la manière dont Clinton interpréta l’échec de Camp
David et des négociations ultérieures, en l’imputant à Arafat :
simple reflet de la position d’Ehud Barak13. L’argument – repris
ensuite par Clinton et par Bush (et plus généralement par l’administration américaine) – était qu’« Arafat [avait] choisi le terrorisme après avoir rejeté Camp David » –, ce que contredit explicitement le rapport de la Commission Mitchell chargée d’enquêter sur
les causes de la seconde intifada14.
L’une des conséquences de cette attitude fut la réticence américaine – sauf, peut-être, entre l’été 2000 et février 2001 – à voir l’Europe s’engager davantage et aller au-delà de son aide financière et
de son soutien aux initiatives américaines. Une attitude qui
conforte la perception des Israéliens, convaincus que l’UE, propalestinienne, ne comprend pas leurs inquiétudes15.
11. Voir Ha’aretz, 31 décembre
2000. Egalement International
Crisis Group, Middle East Endgame
II: How a comprehensive Israeli-Palestinian peace settlement would look, ICG,
16 juillet 2002, pp. 28-30.
12. Ha’aretz, 14 février 2002. Egalement ICG, Middle East Endgame II,
pp. 31-36.
13. Voir Robert Malley et Hussein
Agha, « Camp David: The Tragedy
of Errors », New York Review of
Books, 9 août 2001; ainsi que les
échanges entre Ehud Barak et
Benny Morris d’un côté, et Robert
Malley et Hussein Agha de l’autre,
les 13 et 27 juin 2002 dans la
même publication (« Camp David
and After – An Exchange »).
14. Le cabinet du ministre britannique Claire Short, à propos de la
difficulté de mener une politique
plus efficace sur la question de la
Palestine, dans le contexte de la
guerre contre le terrorisme et de
l’impasse avec l’Irak, a fait récemment le commentaire suivant :
« l’Amérique est ici le maillon
faible (…) nous ne pouvons pas lui
dire ce qu’il faut faire, et le débat
est complètement différent à propos du Moyen-Orient ». Voir
« How to make enemies and still
influence people: Jackie Ashley
meets Clare Short, the international development secretary », The
Guardian, 18 novembre 2002.
15. Voir Joseph Alpher, « The Political Role of the EU in the Middle
East: Israeli Aspirations », dans
Sven Behrendt et Christian Hanelt
(dir.), Bound to Cooperate: Europe
and the Middle East, Bertelsmann
Foundation Publishers, 2000,
pp. 193-206.
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Sous l’administration de George W. Bush, la plupart de ces
aspects sont restés très visibles – y compris en ce qui concerne les
conflits d’intérêt et les désaccords intérieurs traditionnels. Ce qui
a changé est la prédominance croissante de l’unilatéralisme parmi
les responsables politiques, à plus forte raison depuis le 11 septembre et la guerre contre le terrorisme – même si le multilatéralisme refait parfois son apparition par pur pragmatisme. Certes,
certains responsables sont plus multilatéralistes par conviction,
mais les politiques menées dans cet esprit ont plutôt un caractère
tactique16. En même temps, l’incapacité de prendre en compte, ou
du moins de comprendre, les griefs palestiniens (dans le contexte
social décrit ci-dessus) est devenue encore plus flagrante, notamment depuis le 11 septembre17.
Bush ayant affirmé qu’« Ariel Sharon est un homme de paix »,
la politique des purs et durs du Likoud n’a guère été remise en
question, même lorsqu’elle allait à l’encontre de la politique américaine – qu’il s’agisse des implantations ou de Jérusalem. Le lobby
pro-israélien en est conscient ; « Israël n’a pas eu de meilleure
administration depuis Harry Truman », a affirmé, en février 2003,
Thomas Neumann, directeur du JINSA18. Plus récemment, l’administration a refusé, en dépit de sa décision du 20 décembre
2002, de promouvoir la feuille de route du Quartet avant les élections israéliennes de janvier 2003 et avant que la guerre d’Irak ne se
termine. Même si, selon certains proches du gouvernement, il fallait éviter de donner l’impression que la réélection de Sharon
signerait l’arrêt de mort du plan, il était clair que la proposition
prévoyant l’arrêt immédiat et inconditionnel des implantations
israéliennes ne plaisait pas à l’administration19.
Il ne fait guère de doute que, contrairement aux espoirs des
décideurs européens, l’engagement de l’administration Bush à
l’égard du Quartet et de la feuille de route est, malgré une certaine
sincérité au sein du département d’Etat, surtout un moyen de
maintenir les apparences et d’envoyer des signes positifs aussi bien
au monde arabe qu’aux alliés européens et à la Russie – mais guère
plus. C’est certainement ce que l’on pense en privé à Washington20. Pour autant, la politique américaine n’a pas été déterminée
seulement par les positions pro-israéliennes : les avis et les intérêts
antagoniques évoqués plus haut sont toujours présents et ont eu
un impact significatif. Mais l’atmosphère générale a été celle d’un
soutien très partial, sinon inconditionnel, d’Israël, en particulier
depuis 2002, avec la nouvelle administration Bush. Les efforts
16. Ce que confirment en privé
certains Britanniques ainsi que
d’autres Européens et des responsables de l’OTAN, y compris ceux
qui ont eu l’occasion de travailler
directement au sein de l’administration américaine.
17. Voir, par exemple, le rapport
Bertini (Catherine Bertini, envoyée spéciale personnelle du Secrétaire général des Nations unies
sur les questions humanitaires)
d’août 2002, qui a été presque
ignoré par la presse américaine.
18. Kaiser, op. cit.
19. Graham Usher, « Road Ahead
Blocked », dans Middle East International, 20 décembre 2002, p. 13.
20. En fait, selon un observateur
proche de l’administration, le format même du Quarter a presque
été conçu pour envoyer le message
contraire à l’électorat américain, à
savoir que l’exercice ne devrait pas
être pris trop au sérieux puisqu’il
implique trois des acteurs les
moins respectés : l’ONU, la Russie
et l’UE.
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entrepris par les Européens (y compris les Britanniques) pour persuader les décideurs américains de l’intérêt d’adopter des
approches différentes n’ont servi à rien car les interlocuteurs
attentifs qu’ils ont (souvent à juste titre) pensé avoir au département d’Etat américain n’avaient finalement qu’une influence très
limitée21.
Evaluation
Sans aucun doute, les Américains ont souvent émis des idées nouvelles sur un règlement partiel ou, du moins, une gestion de cette
crise. Il est vrai également que Washington a contribué à faciliter
et/ou à garantir plusieurs compromis importants : désengagements d’Egypte et d’Israël après 1973 et entre la Syrie et Israël ;
Accords de Camp David entre l’Egypte et Israël ; Processus de Paix
de Madrid ; et Processus d’Oslo. Le président Clinton a joué un rôle
clé lors des pourparlers Barak-Arafat à Camp David et, malgré
l’échec de cette rencontre, a, en grande partie, jeté les bases des
négociations de Taba grâce à ses « paramètres ». Depuis la fin 2002,
les diplomates européens se félicitent en privé d’avoir obtenu un
résultat positif en impliquant les Américains dans la « feuille de
route » du Quartet.
Il est également clair que les décideurs américains ont cherché
à rééquilibrer leur soutien à Israël en accordant une certaine considération au point de vue arabe, compte tenu de l’intérêt que représentent pour les Etats-Unis la stabilité de régimes amis et la sécurité de l’approvisionnement énergétique.
Sous l’administration de George W. Bush, cette préoccupation
est toutefois passée au second plan22. En témoigne le dédain suscité par le plan de paix du prince Abdullah en 2002, alors que cette
proposition contenait pour la première fois un engagement collectif des Arabes de normaliser leurs relations avec Israël si un Etat
palestinien viable voyait le jour dans les Territoires occupés. Ce
changement d’attitude est dû à la nature même de la nouvelle
administration : lors de son arrivée au pouvoir, celle-ci a manifesté,
entre autres, un mépris relatif pour la politique étrangère et une
forte réticence à s’engager à nouveau dans le conflit israélo-arabe
après l’« échec » de Clinton ; elle s’est, entre autres, caractérisée par
des liens accrus entre le parti républicain et le mouvement chrétien
fondamentaliste, et l’alliance de facto récemment formée par ce
21. Ce phénomène n’est pas nouveau. Après tout, la décision américaine de soutenir le Plan de Partition proposé par les Nations unies
en 1947 a été prise après que le
président Truman passe outre le
Conseil du département d’Etat ;
et, même pendant l’époque relativement plus impartiale de la première administration Bush-Baker,
les négociateurs palestiniens
avaient fini par réaliser à quel
point l’influence du département
d’Etat sur la politique américaine
à l’égard d’Israël était limitée (voir
Joffé, op. cit., p. 9).
22. Voir par exemple « The Mideast’s tactics of tragedy », Financial Times, 1er avril, p. 10; Richard
Wolfe, « Bush’s stance remains in
Israel’s favour », Financial Times, 14
avril 2002, p. 3; et Bronwen Maddox, « The missing third pillar of
Bush’s foreign policy », The Times,
11 septembre 2002, p. 14.
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dernier avec le lobby pro-israélien. Cette attitude s’est intensifiée
après le 11 septembre, qui, tout en conférant à l’administration un
nouveau rôle international, recentrait l’attention sur le terrorisme, l’Afghanistan et l’Irak. En même temps, l’atmosphère post11 septembre a renforcé aux Etats-Unis la tendance à associer les
« Palestiniens » à la violence et au terrorisme mondial23. La déclaration du président Bush appuyant le principe d’un Etat palestinien a eu lieu dans le cadre des efforts entrepris afin de mettre sur
pied une coalition contre le terrorisme, puis contre l’Irak ; et les
recommandations du Premier ministre britannique Tony Blair y
ont certainement contribué. Cette déclaration n’a cependant
jamais atteint son objectif. Indépendamment des pressions
constantes exercées par Tony Blair et par les autres partenaires des
Etats-Unis au sein du Quartet, l’équipe Bush a conservé une attitude ambiguë à cet égard.
Selon l’ancien président américain Jimmy Carter :
« Malheureusement, notre gouvernement renonce à promouvoir des négociations de fond entre Palestiniens et Israéliens. Notre politique consiste à soutenir toute action israélienne dans les territoires occupés et à condamner à isoler les
Palestiniens en les considérant comme la cible obligée de
notre guerre contre le terrorisme, alors que les implantations
juives continuent de s’étendre et les enclaves palestiniennes
de rétrécir »24.
Ce comportement de l’actuelle administration Bush vis-à-vis
du conflit israélo-arabe illustre on ne peut mieux l’échec de la politique américaine à l’égard de cette question. Une telle évaluation
peut sembler brutale, étant donné certains « antécédents » positifs, mais elle est justifiée par les événements récents – non seulement sur le théâtre israélo-arabe lui-même, mais aussi en ce qui
concerne les intérêts américains ailleurs dans la région, notamment dans le Golfe et en Irak :
Plus d’un demi-siècle après la création d’Israël et du problème des
réfugiés palestiniens, il n’existe encore aucun règlement – 42% de
la rive occidentale sont aujourd’hui des implantations qui continuent de s’étendre, le reste est traversé de couloirs israéliens, la
situation à Gaza ne cesse de se détériorer, la violence est quotidienne, la perspective d’un règlement semble lointaine et aucune
solution ne semble possible avec l’approche asymétrique
actuelle.
23. C’est ce que reflètent, et qui reflète, les convictions non seulement de l’opinion publique mais
aussi des principaux responsables
et conseillers de l’administration.
Ces positions sont décrites dans le
nouvel ouvrage du néo-conservateur canadien, David Frum, The
Right Man: The Surprise Presidency of
George W. Bush, Random House,
2002 : dès qu’il traite du MoyenOrient, comme le souligne The
Economist (18 janvier 2003, p.
81), ce livre se transforme en diatribe où « Palestinien » semble
toujours associé à « terrorisme » et
« Israélien » n’est jamais suivi de
« Territoires occupés ». Dans ce
sens, il est relativement proche du
langage et des convictions d’un
bon nombre de personnes (y compris dans l’opinion publique américaine).
24. Jimmy Carter, « The Troubling
New Face of America », Washington
Post, 5 septembre 2002, p. A31.
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Le ressentiment éprouvé par les populations du Moyen-Orient,
notamment depuis l’échec du processus de paix sous Ariel Sharon, fait craindre l’instabilité aux régimes proches des Américains.
L’attitude « deux poids deux mesures », perçue comme étant celle
des Américains, a créé des difficultés inutiles pour la politique
sur l’Irak et la « guerre contre le terrorisme ».
Il est désormais indéniable que le monde arabe et des pans
entiers du monde musulman et du tiers monde éprouvent de plus
en plus de méfiance et de colère à l’égard des Américains. Compte
tenu de l’explosion démographique et du pourrissement économique, ainsi que du ressentiment à l’égard des gouvernements
inefficaces mais répressifs soutenus par les Etats-Unis, cette animosité nuit gravement aux intérêts américains (et occidentaux)
sur le long terme. Une radicalisation des populations à travers
« l’usage politique de la violence » est une éventualité qu’il ne faut
pas écarter.
Malgré les tentatives faites pour séparer la question d’Israël des
autres problématiques de la région ou de la politique américaine,
la réalité sur le terrain est que les gouvernements, les élites et les
opinions publiques associent globalement les Etats-Unis à Israël.
La politique de Washington est interprétée à la lumière de son attitude vis-à-vis d’Israël, elle-même considérée comme allant à l’encontre de tous les principes proclamés pour justifier la politique
menée, par exemple, à l’égard de l’Irak. De plus, la façon dont
l’Amérique est perçue compliquera considérablement les efforts
entrepris pour traiter d’autres menaces actuelles ou futures pour
la sécurité.
Les sondages d’opinion montrent, en outre, que des perceptions aussi négatives, riches en conséquences pour les intérêts
américains, ne sont pas inévitables. Les populations arabes ne ressentent pas de haine pour l’Amérique en tant que telle, ni pour ses
valeurs démocratiques : c’est la politique américaine qui met le feu
aux poudres25. Les extrémistes, qui condamnent tout ce qui est
américain (ou occidental) ne sont qu’une petite minorité, mais la
colère générale suscitée par la politique américaine leur donne de
plus en plus de marge de manœuvre.
25. Cela est clairement démontré
par Fahed Fanek, « Powell underestimates Arab anti-US anger »,
Daily Star (Liban), 19 décembre
2002. Son analyse s’appuie sur un
sondage d’opinion de Gallup, the
National Society of Public Opinion Studies, the World Values
Survey and others, pour un résumé, voir « Muslim Opinion
Polls », The Economist, 19 octobre
2002, p. 65.
46
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Conséquences politiques
L’Amérique joue un rôle d’autant plus crucial qu’elle seule a les
moyens de garantir une éventuelle solution et qu’elle jouit de la
confiance d’Israël. Il est donc urgent qu’elle s’engage à nouveau de
manière plus constructive, en n’étant pas simplement le reflet des
attitudes et des demandes israéliennes, mais en ouvrant de nouvelles perspectives susceptibles de répondre aux besoins minimums aussi bien des Palestiniens que des Israéliens.
Une politique de non-intervention (« laisser les parties décider
entre elles »), par définition trop favorable à Israël, ne satisfait les
besoins ni de l’une ni de l’autre partie, à plus forte raison sous l’actuel gouvernement israélien.
De même, la politique très pro-israélienne de ré-engagement de
l’administration Bush ne peut se solder que par un échec, comme
ce fut le cas dans le passé : soit le leadership palestinien impliqué
dans les négociations sera incapable d’accepter un compromis,
soit, en l’acceptant, il perdrait toute légitimité, et par conséquent
sa capacité de le mettre en œuvre et de contrôler sa base nationale.
Que ce soit dans les grandes lignes ou dans le détail, un compromis viable est déjà esquissé. Il se fonde sur les acquis des négociations de Taba de janvier 2001, tels que les a observés et consignés le Représentant spécial de l’UE, Miguel Angel Moratinos.
Même Ehud Barak, avant sa défaite, a donné son imprimatur à la
déclaration conjointe des deux parties : « elles n’ont jamais été
aussi proches de parvenir à un accord et nous pensons donc que les
divergences résiduelles pourraient être résolues en reprenant les
négociations après les élections israéliennes »26. La description la
plus détaillée et la plus réaliste de ce que devrait comprendre un tel
compromis – et la feuille de route qui permettrait d’y parvenir – se
trouvent dans le rapport en trois parties de l’International Crisis
Group (ICG) de juillet 2002, qui suggère une stratégie de « sortie » :
un effort international en vue de garantir un règlement définitif
dont la plupart des détails ont été réglés à l’avance27. La feuille de
route du Quartet reprend certains éléments des négociations de
Taba et du rapport du ICG – mais pas la nécessité d’abandonner
l’approche progressive utilisée par le passé.
26. Cette déclaration peut être
consultée dans la section média
du site Internet du ministère israélien des Affaires étrangères, où est
reproduit le « non-papier » de Miguel Angel Moratinos : http://
www.mfa.gov.il/mfa/go.asp?MF
AH0j7o0.
27. International Crisis Group,
Middle East Endgame I: Getting to a
Comprehensive Arab-Israeli Peace
Settlement; II: How a Comprehensive
Israeli-Palestinian Peace Settlement
would look; III: Israel, Syria and Lebanon – How Comprehensive Peace
Would Look, Amman/Bruxelles,
ICG, 16 juillet 2002.
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Etant donné l’urgence, aussi bien pour la région que pour les
intérêts américains et européens, de parvenir à un règlement, et le
refus catégorique du gouvernement Sharon de se fonder sur les
accords d’Oslo, sans parler de ceux de Camp David ou de Taba,
pour trouver une solution, il serait essentiel que les Américains
fassent tout leur possible pour amadouer les Israéliens. Mais,
compte tenu de la composition de l’actuelle administration, des
évolutions depuis le 11 septembre et des perceptions de l’opinion
publique américaine, cette perspective semble assez improbable.
Raison de plus pour l’Europe de s’engager activement dans un
effort concerté aussi bien vis-à-vis de l’Amérique que de la région :
comme l’a affirmé Javier Solana, l’UE ne devrait pas être seulement
un pourvoyeur de fonds, mais aussi un acteur dans la région (celleci serait alors un « playing ground » plutôt qu’un « paying ground »).
L’Union devrait utiliser l’influence qu’elle a également sur les
Palestiniens pour promouvoir une meilleure gouvernance et
contribuer à éliminer la violence de leur politique. Une quête
inutile si aucune solution définitive crédible ne se profile à l’horizon – surtout si le leadership israélien l’exclut explicitement (dans
ses déclarations et dans ses actes) et s’il n’est pas mis au pied du
mur par les Etats-Unis.
L’Union, et les acteurs européens, tout en coordonnant au
maximum leur action avec celle de leur allié américain, ne
devraient donc pas hésiter à exprimer leur position de manière
plus déterminée et à faire des propositions politiques à toutes les
parties.
Il est vrai que, dans l’exercice de ce rôle, l’Europe s’est heurtée et
se heurtera à des contraintes pour plusieurs raisons : (1) ses divisions intrinsèques en matière de politique étrangère ; (2) le rôle
encore très limité de la PESC ; (3) l’importance militaire réduite de
l’Europe ; (4) les réticences de l’Allemagne et des Pays-Bas à critiquer Israël ; et (5) l’importance d’éviter de lézarder l’alliance de
sécurité transatlantique que représente l’OTAN.
D’un autre côté, le pourrissement de la situation entre Israël et
la Palestine met en cause les intérêts mêmes de l’Europe et, en
2003, la menace du terrorisme d’origine moyen-orientale ne fait
qu’accentuer le malaise.
Le refrain a toujours été qu’il ne faut rien faire sans l’approbation (ni même l’invitation) de Washington, pour ne pas faire capoter d’éventuelles initiatives de paix sponsorisées par les Américains, mais cela ne suffit plus car leur politique actuelle est
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Gerd Nonneman
défaillante – ce dont pâtissent sérieusement non seulement leurs
intérêts de sécurité mais aussi ceux de l’Europe. Certes, les conseils
et la persuasion jouent un rôle important, mais une action concertée de l’Europe dans l’esprit des accords de Taba pourrait bien être
la plus efficace. A moins que la feuille de route du Quartet ne produise rapidement des résultats concrets, les décideurs européens
doivent être prêts à revisiter leurs principes. Se borner à « conserver
les acquis », ce qui est parfois présenté comme une contribution
essentielle de l’Europe28, devient inutile s’il est clair qu’aucun
effort politique ne sera entrepris pour garantir leur mise en œuvre.
Enfin, outre persuader Israël qu’il est dans son intérêt d’adopter un compromis de paix, l’Amérique pourrait jouer le rôle de facilitateur et de garant d’un tel règlement, à travers notamment une
garantie militaire ; en mettant à disposition des observateurs et du
personnel pour les postes d’écoute dans la vallée du Jourdain et le
plateau du Golan ; en aidant les Palestiniens à développer leurs
propres institutions de sécurité. Cette perspective semble éloignée, mais l’inaction européenne et américaine n’accélérera pas les
choses ; et il n’existe aucun autre choix sérieux si l’on veut sauvegarder les intérêts américains et européens, ainsi que les valeurs
prônées par l’Union européenne.
28. Discussion avec des diplomates européens s’occupant du
Moyen-Orient, au cours de l’année 2002.
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au Moyen-Orient
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L’Union européenne, les EtatsUnis et le Moyen-Orient :
quelques scénarios
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La politique européenne à l’égard du Moyen-Orient se heurte à un
certain nombre de difficultés, qui sont d’autant plus complexes à
résoudre que cette politique comporte une importante dimension
transatlantique.
Il y a toujours eu une division du travail « positive » entre l’UE
et les Etats-Unis. L’Amérique a garanti la sécurité d’Israël et des
gouvernements arabes modérés (ainsi que celle des principales
voies de transit du pétrole et du gaz). L’Union a, pour sa part, toujours offert globalement son soutien politique aux Etats-Unis,
tout en maintenant certains contacts avec des pays et des gouvernements plus « problématiques ». Parallèlement, elle a, avec
d’autres alliés des Etats-Unis dépendant de l’approvisionnement
en pétrole comme le Japon, largement contribué à couvrir le coût
de l’engagement américain, offert un environnement économique
international bienveillant pour les pays de la région et (dans le cas
du conflit israélo-palestinien) financé l’Autorité palestinienne.
Sur le long terme, le dialogue méditerranéen de l’UE, ou partenariat euro-méditerranéen, était supposé établir une communauté
multilatérale d’intérêt entre tous les pays de la région, sous le parapluie dissuasif de l’Amérique.
Dans le cadre de cette division du travail, lors de crises
majeures, les Etats-Unis pouvaient sans problème recourir à la
force militaire avec le soutien de leurs alliés, alors que l’Union était
censée s’investir en matière de « stabilité » et/ou à travers sa présence et ses bons offices.
Cet arrangement est aujourd’hui obsolète. Avec les nouvelles
contraintes issues du 11 septembre (la guerre contre le terrorisme), les Etats-Unis continuent d’être présents et d’intervenir
militairement, mais les Etats modérés de la région, loin d’être rassurés, se sentent menacés parce que les Américains ont adopté un
programme et des priorités d’une autre nature. On pourrait dire
que les Etats-Unis n’agissent plus en fonction du besoin de garantir la stabilité mondiale, mais pour satisfaire leurs propres besoins
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de sécurité. Par ailleurs, la tentative de l’Europe d’avoir un dialogue positif avec les puissances « problématiques » n’a pas produit de résultat significatif. Entre-temps, la politique méditerranéenne de l’UE a été prise en otage par le conflit israélo-palestinien
et la guerre contre le terrorisme.
Dans la pratique, il est devenu plus difficile pour l’UE d’accroître la stabilité dans la région pendant cette phase d’aprèsguerre en Irak. D’où une incertitude croissante sur les objectifs et
les priorités de la politique américaine et sur le recours futur possible à la force militaire, ainsi que sur l’augmentation des coûts.
Compte tenu de la situation actuelle dans l’Irak d’après-guerre
et la région du Moyen-Orient, plusieurs scénarios peuvent être
identifiés.
A. Sur l’Irak :
1. Délit de fuite : après avoir éliminé le régime et occupé brièvement l’Irak, la coalition dirigée par les Etats-Unis quitte le pays
dès que possible, sans s’inquiéter outre mesure de l’évolution de
la situation.
2. Conquête et démocratisation : les Américains occupent l’Irak
en vue d’y mettre sur pied une nouvelle société plus démocratique et d’influencer l’avenir de la géopolitique moyen-orientale. L’Irak devient une sorte d’Allemagne ou de Japon après la
Seconde Guerre mondiale.
3. Victoire et remise en état : à un certain point, même si ce sont
eux qui ont dirigé l’effort de guerre, les Américains organisent
une action multilatérale afin de mettre en place un nouveau
gouvernement avec l’aide de toutes les autres parties intéressées, et le soutien du Conseil de sécurité des Nations unies, audelà de la résolution 1483.
B. Pour la Palestine et Israël :
1. L’épreuve : Israéliens et Palestiniens continuent de s’affronter
comme bon leur semble, y compris dans différentes formes d’escalade (avec, éventuellement, un recours aux ADM) jusqu’à la
victoire totale du plus fort, lequel dictera ses conditions.
2. La paix démocratique : toutes sortes de pressions politiques,
militaires et économiques sont exercées sur les protagonistes
pour qu’ils acceptent des compromis de paix ouvrant la voie,
dans le cadre d’importantes garanties internationales, à la
démocratisation, au désarmement régional et à de grands
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Quelques scénarios
projets de développement économique.
3. Le divorce : le désaccord est constaté, permettant une séparation
physique complète entre Israël et la Palestine, y compris un
échange « forcé » de population, avec des mesures de compensation garanties par la communauté internationale ainsi que des
garanties internationales.
II. Puissa
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C. L’évolution de la guerre contre le terrorisme :
1. Prévention totale (pourrait également s’appeler intervention
totale) : les Américains interviennent quand, où et comme ils le
jugent approprié, selon leur propre perception de la menace, en
mettant sur pied des alliances internationales variables.
2. Répression mondiale : les Etats-Unis et leurs principaux alliés
coopèrent étroitement pour instaurer un système de sécurité
multilatéral et intégré afin de contrer le terrorisme et d’imposer
des mesures de maintien de l’ordre aussi bien nationalement
qu’internationalement, en modifiant en conséquence les principes de droit international et constitutionnel.
3. Missions de stabilisation renforcée : une combinaison d’interventions militaires préventive et défensive, essentiellement
(mais pas exclusivement) menée par les Etats-Unis, avec le
consensus de la communauté internationale ou en accord avec
celle-ci, pour traiter un certain nombre de crises (mais pas
toutes), suivie d’opérations multilatérales de stabilisation plus
ou moins efficaces, généralement sous les auspices des Nations
unies.
Ces scénarios peuvent s’organiser différemment selon les
options offertes aux Américains en matière de politique étrangère,
qui comprend également aujourd’hui la politique de défense et de
sécurité. Cette politique est susceptible de suivre différentes voies ;
en l’occurrence, elle peut déboucher sur trois options possibles
dans les mois et les années à venir.
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I. Puissance unilatérale
La politique américaine revêt une dimension volontairement unilatérale, ne tenant aucun compte des intérêts des alliés et se concentrant avant tout sur les priorités nationales (le débat sur les affaires
nationales occulte complètement celui sur la politique étrangère).
Parmi les scénarios ci-dessus, A1, B1 et C1 correspondent à une telle
politique.
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II. Puissance impériale
Les Américains acceptent le fardeau et la responsabilité de mettre
sur pied une sorte d’empire moderne, comprenant des éléments de
coopération multilatérale, convainquant ou contraignant le reste
du monde à jouer le jeu. C’est ce qui se produirait dans les scénarios
A2, B2 et C2 ci-dessus.
III. Puissance limitée
Les Etats-Unis, spontanément ou sous la pression des événements,
reconnaissent les limites de leur pouvoir (plus ou moins comme l’a
envisagé Joseph Nye dans son ouvrage1). Ils continuent ainsi d’utiliser leur impressionnante puissance militaire, mais ils ont également recours aux institutions et aux alliances multilatérales, en
acceptant de partager le fardeau et les responsabilités avec elles. Ce
choix serait compatible avec les scénarios A3, B3 et C3.
Une évaluation prudente des tendances actuelles semble suggérer que deux de ces choix (I et III) sont plus faciles à accepter pour
la société américaine que le scénario II, qui exigerait des ressources
humaines, économiques, politiques et militaires considérables,
ainsi qu’une coopération active et volontaire d’un grand nombre
de pays.
Bien entendu, chacun de ces scénarios reflète une vision possible de l’avenir et n’est qu’une possibilité parmi d’autres. Dans la
réalité, c’est à une combinaison inattendue de ces différentes
options que l’on assistera. Cette schématisation peut néanmoins
nous aider à déterminer où se trouvent les principaux intérêts de
l’Union européenne.
Options pour l’Union européenne
Il est clair désormais que les moyens traditionnels offerts par
l’Union européenne en tant que « puissance civile » ne sont pas efficaces vis-à-vis des crises au Moyen-Orient. L’approche économique
traditionnelle de l’UE est à l’évidence inappropriée pour traiter à la
fois avec les Palestiniens et Israël. Les sanctions économiques n’ont
pas fait plier l’Irak et il est encore moins probable qu’elles permettent de lutter contre le terrorisme. En même temps, la perspective
d’entreprendre de nouvelles missions du type Petersberg est certes
importante pour promouvoir la stabilité, mais totalement insuffisante dès lors qu’il s’agit des missions expéditionnaires.
1. Joseph S. Nye Jr, The paradox of
American power: why the world’s only
superpower can’t go it alone, Oxford
University Press, New York, 2002.
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Quelques scénarios
Par conséquent, l’Union européenne devrait être favorable à un
engagement militaire accru des Etats-Unis dans la région, à condition que ceux-ci laissent une certaine marge de manœuvre aux
alliés, en reconnaissant par exemple les limites de leur puissance
(le troisième choix ci-dessus, avec les scénarios régionaux associés).
Cette option exige toutefois un engagement de plus en plus
important de la part des Européens, ainsi que de nouvelles formes
de gestion politique de leurs relations avec les Etats-Unis.
La PESD devrait aller plus loin que l’actuel Headline Goal d’Helsinki et les missions de Petersberg, et comprendre les moyens de
mener des forces expéditionnaires (ou de coopérer avec les Américains dans ce domaine). A moins que l’Alliance atlantique ne passe
par une réforme stratégique et institutionnelle majeure, devenant
ainsi le centre opérationnel des futures opérations alliées à
l’échelle mondiale (ce que les Américains ne souhaitent peut-être
pas), il faudra créer une nouvelle forme de comité directeur
conjoint (comme le nouveau Groupe de contact ou le Quartet –
d’autres possibilités pouvant également être explorées).
Entre-temps, en ce qui concerne le Moyen-Orient (et la Russie,
avec laquelle il conviendrait d’instaurer des relations plus productives), il serait dans l’intérêt de l’Union européenne de renforcer ses
liens avec certains pays clés à proximité des principales zones de
crise, tels que l’Egypte, l’Iran, la Turquie et éventuellement l’Inde,
le Pakistan ainsi que le Maroc. L’Europe devrait également commencer à élaborer une stratégie commune dans la région de la mer
Noire et le Caucase afin d’accroître la coopération avec Moscou en
matière de sécurité et de stabilité.
Pour conclure, l’Union européenne devrait travailler étroitement avec les Etats-Unis afin de trouver des solutions pragmatiques aux nombreux problèmes du Moyen-Orient. La mise en
oeuvre de la « feuille de route » sera l’occasion de vérifier que les
deux médiateurs ont établi entre eux la bonne synergie. Reste à
savoir quelle politique mondiale les Américains vont mener d’ici
aux élections présidentielles de novembre 2004. Entre-temps, les
Européens doivent réaliser que leur « puissance civile » traditionnelle conduit à une politique étrangère peu efficace pour traiter
des crises aussi sérieuses que celle du Moyen-Orient.
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au Moyen-Orient
Conclusion :
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Il est toujours difficile de mettre fin à un dialogue intelligent. La
richesse et la variété des contributions précédentes démontrent
que quatre Européens peuvent faire des évaluations à la fois différentes et pertinentes. Toutefois, il existe des éléments communs
qui permettent de parler d’un point de vue européen. Bien entendu,
ces contributions ne représentent pas toutes les positions possibles
en Europe, et cette conclusion n’a pas pour but d’élucider ce « point
de vue européen ». Tenant compte des chapitres précédents, elle
contient plutôt une élaboration personnelle des principales idées
avancées par les auteurs, ainsi qu’un regard vers l’avenir, non moins
subjectif, sur les possibilités d’une influence pacificatrice de
l’Union européenne sur la crise du Moyen-Orient. Il faut peut-être
rappeler que l’objectif de ce Cahier de Chaillot n’était pas d’offrir des
solutions pour régler le conflit, mais d’aider à réfléchir sur le rôle de
l’Union dans la pacification du conflit.
Les pages suivantes s’articulent autour de quatre grands sujets :
(1) leçons de l’approche européenne du conflit israélo-palestinien
depuis l’été 2000 ; (2) leçons du rapport entre l’Union et les EtatsUnis en tant que médiateurs dans ce conflit ; (3) possibilités à
l’égard du rôle futur de l’UE dans la solution du conflit ; et (4) la
volonté des deux protagonistes, comme principal élément pour
atteindre la paix. En effet, l’argument final de cette conclusion est
que la médiation des acteurs extérieurs ne peut rien si les Israéliens
et les Palestiniens ne veulent pas la paix.
Bilan du rôle de l’Union pendant le conflit
De l’avis général, l’action menée jusqu’ici par l’UE a eu trois aspects
positifs. Il faut souligner d’abord que, dans une perspective historique, l’Union européenne a confirmé son engagement progressif
dans la recherche d’une solution pacifique au conflit israélo-arabe,
suite à la création de la PESC dans le Traité de Maastricht, au lance55
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Conclusion
ment du processus de Barcelone en 1995, et au renforcement de la
PESC par le Traité d’Amsterdam. L’Union a soutenu ou a été présente dans toutes les démarches internationales pour la recherche
de la paix dans le différend entre Israéliens et Palestiniens, même
lorsque le processus de paix s’est transformé en crise à partir de l’été
2000, puis en conflit ouvert. L’UE a élaboré, en vue de la résolution
du conflit, une position claire et cohérente, fondée sur des principes acceptés par l’ensemble de la communauté internationale et
consacrés tout au long du processus de paix, depuis la Conférence
de Madrid en 1991 : acceptation par tous les pays voisins du droit
d’Israël à vivre en paix et en sécurité, création d’un Etat palestinien,
ce qui permettrait la coexistence de deux Etats dans des frontières
stables, et négociation entre les parties fondée sur l’adage « paix
contre territoire ». Les Etats membres de l’UE se sont efforcés de
faire converger leurs vues, permettant ainsi à l’Union d’élaborer
une position commune, qui a été exprimée lors d’importantes
déclarations, et notamment, dans celles annexées à chaque Conseil
européen depuis Berlin en mars 1999. Elle a fait tout son possible
pour que cette position commune soit équilibrée, en condamnant
la violence des deux parties et en demandant instamment la reprise
des négociations.
Deuxièmement, l’action directe de l’UE a été possible par l’intermédiaire du Haut Représentant et de l’Envoyé spécial de
l’Union. Leur intervention a été constructive tout au long des
quatre phases de la crise : participation aux négociations de
Charm-el-Cheik et de Taba en hiver 2000-2001, participation à la
commission Mitchell pour la recherche d’un cessez-le-feu, dialogue sécuritaire et action humanitaire pendant la période la plus
grave du conflit au printemps 2002 (qui a été particulièrement
efficace pour mettre fin au siège de la basilique de Bethléem), et
participation active au Quartet depuis sa création en avril 2002,
permettant la préparation de la « feuille de route ». La présence de
Javier Solana, en tant que représentant de l’ensemble de l’Union
plutôt que de tel ou tel Etat membre, est une démarche originale,
qui a contribué à la visibilité de la politique européenne vis-à-vis
du conflit.
Troisièmement, l’Union a bien compris que la violence sur le
terrain avait des retombées économiques et sociales très pernicieuses pour les deux parties. De ce fait, elle a fait de son mieux
pour soulager ou au moins ne pas aggraver les conséquences
négatives de ce qui s’est avéré une guerre d’usure. Ainsi, l’Union a
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Martin Ortega
accordé une aide d’urgence à l’Autorité palestinienne (afin d’éviter
aussi que son effondrement ne génère encore davantage de
violence), et a exclu l’adoption de sanctions économiques contre
les deux parties. La Commission s’est assurée que les rapports économiques et commerciaux ne seraient pas endommagés par la
crise et elle a, elle aussi, insisté sur la nécessité de stopper la
violence.
Dans une large mesure, les aspects négatifs de l’action de
l’Union pendant le conflit sont le revers de la même médaille, car
les critiques adressées à l’Union reflètent une certaine insatisfaction à l’égard des progrès réalisés. Grosso modo, les critiques équivalent à dire qu’en dépit des éléments mentionnés, l’Union a fait
trop peu, et qu’elle devrait aller plus loin à l’avenir. L’Union s’est
contentée de suivre une « politique déclaratoire » qui n’a pas eu de
conséquences pratiques, selon les critiques. Un véritable fossé
sépare la position de principe de l’UE sur le conflit israélo-palestinien – qui est correcte – et son action réelle. Dans les années 1990,
l’Union avait défini une vision très claire de la résolution du
conflit fondée sur l’existence de deux Etats et une solution négociée et non unilatérale. Au moment de soutenir cette approche
politique face à une escalade de la violence des deux parties, rendant presque impossible une solution négociée, l’UE a été incapable de le faire. Ainsi, l’Union européenne n’a pas défendu avec
suffisamment de constance l’idée d’une intervention internationale significative, dans laquelle elle aurait un rôle important à
jouer. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la défense
des droits de l’homme, où l’UE a montré des carences. De ce point
de vue, l’Union devrait faire davantage entendre sa voix dans les
aspects politiques du conflit (même si elle n’est pas toujours du
même avis que les Etats-Unis), et pas seulement pour le volet économique.
Enfin, dans le bilan de la présence européenne dans le conflit,
on reconnaît généralement que les contributions individuelles des
Etats membres de l’UE n’ont pas eu de répercussions considérables, malgré la bonne volonté démontrée par les pays qui les ont
proposées. Que ce soit l’idée du ministre des Affaires étrangères
Hubert Védrine d’établir une force d’interposition (au printemps
2002), l’action des présidences successives (même si elles agissaient en tant que présidence tournante de l’UE), que ce soit les
visites et plans du ministre des Affaires étrangères allemand (en
août 2001) ou de ministres de bien d’autres pays, ou la convoca57
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tion par le gouvernement britannique d’une conférence sur la
réforme de l’Autorité palestinienne en janvier 2003, toutes ces initiatives ont montré, dans une perspective historique, leur faiblesse
relative. A l’évidence, les initiatives étatiques n’ont pas beaucoup
de chances de succès si elles ne sont pas soutenues par les autres
membres de l’UE, mais il faut reconnaître qu’il est difficile d’avoir
l’appui de tous les Etats de l’Union lorsqu’il s’agit de formuler des
mesures pratiques concrètes, au-delà de l’accord sur les principes
généraux contenus dans les déclarations de l’Union.
Cela nous amène à la dernière leçon sur le rôle de l’Union dans
la résolution pacifique du conflit du Moyen-Orient. Ce sont les
divers points de vue des Etats membres sur l’application des principes pour la solution du conflit qui empêchent une action plus
déterminée de l’UE. Les délibérations du Conseil ne sont pas
publiques, mais il existe beaucoup d’indices pour affirmer qu’au
sein de l’Union, il y avait une majorité en faveur de l’adoption de
mesures spécifiques afin d’essayer d’accroître les pressions sur les
deux parties. La décision du Parlement européen en date du
10 avril 2002, adoptée par une majorité de 269 voix contre 208, et
22 abstentions, et qui préconisait l’adoption de sanctions économiques contre les deux parties en est peut-être une preuve. La position de la Commission, exprimée surtout à travers les déclarations
de son Président Romano Prodi et du Commissaire Chris Patten
pendant les périodes les plus aiguës de la crise, implique également
une volonté d’entreprendre une démarche politique plus engagée.
On peut donc conclure que l’unanimité comme méthode de prise
de décision privilégiée pour définir la politique extérieure de
l’Union, qui empêche le renforcement de la PESC dans d’autres
domaines, constitue aussi un obstacle pour l’exercice d’un rôle
plus actif dans la pacification du conflit du Moyen-Orient.
Leçons du rapport entre les Etats-Unis et l’UE en tant que
médiateurs
Le point de départ est que les Etats-Unis sont le seul médiateur
capable de générer la confiance des deux parties et le seul qui peut
garantir le respect des accords éventuels. Toutefois, si le président
Clinton s’est efforcé d’être un médiateur objectif, le président
Bush, en revanche, a changé l’approche et montré, au départ, qu’il
ne voulait pas se mêler à une controverse trop dure. Certains y ont
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vu une attitude de « laissez faire » pour la partie la plus forte, Israël,
et un manque de volonté de comprendre le point de vue palestinien.
A l’évidence, le président Bush a accepté beaucoup de prétentions et
idées d’Ariel Sharon.
Au cours des trois années écoulées depuis l’été 2000, divers
cadres de négociation ont existé. Lorsque l’Union a participé aux
côtés de l’Amérique à la recherche d’une solution négociée (en
hiver 2000-2001, par exemple), l’Union a joué un important rôle
d’accompagnement des Etats-Unis, avec lesquels il existait une
complémentarité. Toutefois, lorsque les Etats-Unis ont préféré
une politique d’abstention et ont laissé tomber l’idée d’une médiation quelconque, l’UE a été incapable d’avoir un rôle autonome et
de proposer une médiation aux parties. Certes, les représentants
de l’Union ont continué de parler avec les Israéliens et les Palestiniens (en l’occurrence, les initiatives individuelles des Etats européens ont proliféré à la même époque), mais la présence de l’Union
n’a pas eu les répercussions souhaitables. Plus concrètement, au
pire moment du conflit, les Israéliens ont clairement montré
qu’ils rejetaient le rôle de l’Union européenne, par exemple,
lorsque l’armée israélienne a bombardé le quartier général d’Arafat au moment où l’Envoyé spécial Miguel Moratimos s’entretenait avec lui le 6 mars 2002, bafouant ainsi les règles les plus
sacrées de la diplomatie, et lorsque Ariel Sharon a refusé de rencontrer Javier Solana à la même époque. Un troisième cadre de
coopération entre les médiateurs a vu le jour avec la création du
Quartet. La synergie appropriée a peut-être été trouvée. La « feuille
de route » est, en effet, un bon plan qui mérite le soutien ferme de
tous les médiateurs.
Par conséquent, la principale leçon du rapport entre les EtatsUnis et l’UE en tant que médiateurs est que leur influence est maximale lorsqu’ils agissent ensemble. Toutefois, l’Union devrait se
montrer prête à avoir un rôle plus déterminé lorsque les EtatsUnis s’abstiennent. C’est peut-être la conclusion la plus importante des chapitres de Muriel Asseburg et Gerd Nonneman, et
cette requête est également partagée par l’auteur de ces lignes, par
une grande partie des experts européens et, certainement, par l’ensemble de l’opinion publique européenne. Une autre leçon est que,
même si le médiateur le plus capable continue d’être les EtatsUnis, la médiation la plus objective qui a le plus de chances de succès à long terme est multilatérale, et plus concrètement celle du
Quartet, où les Etats-Unis partagent leurs responsabilités avec les
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Nations unies, la Russie et l’UE. La médiation des pays voisins, et
notamment de l’Egypte (par exemple, pendant la phase la plus
aiguë de la crise, afin de garder le contact avec les différentes factions palestiniennes), s’est montrée aussi très utile à cet égard. En
somme, une médiation impartiale est la seule garantie d’une paix
stable et de la sécurité à long terme des deux parties.
Possibilités à l’égard d’un rôle futur de l’UE dans la
solution du conflit
A travers des négociations tenaces entre les Etats membres pendant
des années, l’Union européenne a développé une vision très achevée
de la résolution du conflit au Moyen-Orient. Cette approche s’articule autour de l’importance des négociations entre les parties et
l’exclusion de l’affrontement armé, de la création de deux Etats, et
du respect des résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité afin de
parvenir à un accord sur le dossier central que représente l’attribution du territoire. Ces idées ont également inspiré le plan Clinton et
les négociations de l’hiver 2000-2001. De même, le président Bush
a finalement reconnu en octobre 2001 que la création d’un Etat
palestinien à côté de l’Etat israélien était, à terme, la seule solution
pour mettre fin au conflit, comme l’a aussi souligné la résolution
1397 du Conseil de sécurité du 12 mars 2002. Par conséquent, l’Histoire démontre que l’Union a maintenu une vision cohérente de la
solution du conflit, dont les vertus sont peu à peu reconnues. Les
principes mentionnés constituent donc une base solide pour une
action européenne en faveur de la paix.
L’Union devrait faire valoir son point de vue pour des raisons
de principe mais aussi pour des raisons plus pratiques. Il est bien
entendu dans l’intérêt immédiat de l’Union et de ses Etats
membres de contribuer à trouver une solution pacifique à travers
un accord fondé sur ces principes. La continuation de la violence
au Moyen-Orient a des retombées négatives sur l’Europe, car la
violence propage de l’instabilité à toute la région méditerranéenne, le différend est dans l’imaginaire arabe une source d’insatisfaction qui dégénère en terrorisme, et le conflit peut aussi avoir
des conséquences économiques négatives très graves, comme ce
fut le cas par le passé. Dans les pires scénarios, la violence pourrait
aussi mener à l’instabilité politique dans d’autres pays de la région,
ainsi qu’à la prolifération d’armes de destruction massive. En
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revanche, une solution du conflit impliquerait probablement un
changement de tendance politique et économique dans la région –
dont l’Union pourrait bénéficier (et certainement une amélioration des conditions de vie des deux parties). En outre, l’opinion
publique européenne souhaite fortement que le conflit soit réglé
d’une façon définitive et équitable.
S’il est clair que l’Union devrait contribuer à la résolution du
conflit, reste à savoir si elle le peut ? De quels moyens dispose-telle ? L’Union pourrait, en effet, contribuer à la pacification du
conflit si elle avait la volonté politique de le faire, car elle dispose de
trois types d’instruments efficaces : diplomatiques, économiques
et militaires. Suite à sa participation directe aux négociations,
notamment dans le cadre du Quartet, l’Union a démontré qu’elle
a une capacité diplomatique propre ; il suffit qu’il y ait un consensus entre les Etats membres pour donner le mandat approprié au
Haut Représentant, ou aux institutions compétentes après la
conférence intergouvernementale en 2004. En ce qui concerne les
moyens économiques, l’Union, en tant que puissance civile,
devrait être consciente de la grande importance des instruments
qu’elle a entre ses mains. L’Autorité palestinienne dépend dans
une grande mesure de l’aide de l’UE, tandis que 30% des exportations israéliennes et 40% de ses importations sont originaires de
l’UE. L’Union ne doit pas prendre de sanctions économiques
envers les deux parties du conflit de façon irresponsable ou arbitraire, mais elle ne doit pas non plus exclure ce type de décision. En
refusant absolument l’emploi des sanctions, l’Union limiterait ses
possibilités d’influence sur les parties, et n’exercerait pas la responsabilité qui lui incombe de contribuer à la pacification du
conflit, avec les effets bénéfiques que cela apporterait à la région et
en Europe. Enfin, l’Union dispose aussi d’instruments militaires
puisque que, lors d’un futur accord de paix soutenu par la communauté internationale, elle peut mettre la force européenne à la
disposition des parties afin d’effectuer des tâches d’interposition
ou de maintien de la paix.
L’UE a, par ailleurs, un autre atout en sa faveur : son impartialité et son objectivité vis-à-vis d’un différend très complexe. Il
serait inacceptable qu’il ait un autre médiateur capable d’être honnête (honest broker), et que l’Union le soit moins. Au fil des ans,
l’Union a amplement démontré qu’elle comprend les points de
vue des deux parties, et elle a condamné la violence avec la même
intensité quelle qu’en soit l’origine. L’Union ne peut pas accepter
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d’être accusée de soutenir la violence. Par exemple, lorsqu’il y a eu
des doutes à ce sujet, la Commission et le Parlement européens ont
entamé les recherches nécessaires et ont vérifié avec le plus grand
soin que les fonds destinés à l’Autorité palestinienne n’étaient pas
employés à cette fin 1. En définitive, l’objectif de l’Union n’est pas
de soutenir politiquement une partie ou l’autre, mais de promouvoir une solution pacifique. De ce point de vue, la solution recherchée par l’UE est la plus juste possible, ce qui signifie aussi la plus
durable, la plus stable, et la seule qui assurerait la sécurité et la
prospérité des deux parties.
En ce qui concerne le rôle futur de l’Union dans la pacification
du conflit, un problème majeur reste à traiter : le développement
d’une volonté politique au sein de l’UE induisant une présence
plus active. Si l’Europe a une vision claire de la situation, si elle a les
moyens d’agir, et si, en même temps, son action impartiale a toutes
les chances de déboucher sur une solution pacifique assurant la
sécurité et la prospérité des deux parties, pourquoi ne réagit-elle
pas en se lançant dans une intervention plus déterminée et plus
responsable ? La raison apparente, l’absence d’accord entre tous
les Etats membres, peut aussi se décliner autrement : le véritable
obstacle est le manque de confiance en soi de l’UE. Les Etats les
plus entreprenants comme les Etats les plus réfractaires pensent
que l’Union n’a pas le pouvoir d’influencer les parties, et notamment la partie la plus forte, Israël. De même, les Etats membres
réfractaires craignent qu’une position plus déterminée de l’Union
aille à l’encontre des intentions des Etats-Unis. Le handicap de
l’Union n’est donc pas fonctionnel, mais plutôt d’ordre psychologique. Les Etats membres les plus puissants veulent intervenir
dans le conflit, mais ils ne le peuvent pas : ils sont trop « faibles ».
L’Union ne veut pas intervenir (certains Etats l’en empêchent),
mais elle est la seule qui pourrait le faire : elle est assez forte et sa
« faiblesse » n’est qu’apparente. L’UE sous-estime donc ses propres
capacités. Par conséquent, les principes et les valeurs qu’elle (et ses
Etats membres) déclare défendre sont mis à mal, les peuples des
deux parties continuent à subir les dégâts de la violence, et les
citoyens européens ne cessent de déplorer l’inefficacité des Etats et
de l’Union face à ce conflit meurtrier.
Même si la probabilité d’une présence accrue de l’Union dans le
conflit semble à présent limitée, les Européens devraient réfléchir
à cette possibilité et réaliser qu’elle peut être nécessaire à l’avenir.
Les cadres de coopération entre médiateurs introduits dans la sec-
1. L’Office européen de lutte
antifraude (OLAF) et le Parlement
européen ont effectué des
recherches exhaustives : voir
réponse du Commissaire Chris
Patten adressée à l’eurodéputé
M. Laschet, 5 février 2003.
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tion précédente sont très variés, et il peut y avoir des situations où
la présence de l’Union sera souhaitable, voire inévitable. Il ne faut
pas considérer le Quartet comme le cadre de coopération définitif,
ni s’attendre à un accord permanent et inébranlable entre les
quatre médiateurs. Dans au moins deux scénarios opposés,
l’Union est susceptible de s’impliquer davantage dans la solution
du conflit. D’une part, si d’ici à l’automne 2004, la « feuille de
route » n’a pas un suivi satisfaisant d’un point de vue européen, à
cause, entre autres, d’un manque d’appui de la part du gouvernement américain, et si le président Bush, réélu en novembre 2004,
revient à une politique abstentionniste, il se peut que les Européens réclament une participation plus active dans la pacification
du conflit, surtout si l’opinion publique européenne estime que
les évolutions sur le terrain sont inacceptables. Dans le cas opposé,
si, après des mois de frustration, ce sont les démocrates qui remportent les élections aux Etats-Unis, et si le nouveau président veut
recommencer une politique d’engagement dans les négociations,
l’Union pourrait alors être invitée à participer activement non seulement aux négociations mais aussi à l’application de l’éventuel
accord, y compris dans les domaines politique, financier, voire
militaire. Comme Stefano Silvestri l’a indiqué dans sa contribution à ce Cahier, les Etats-Unis peuvent choisir d’être soit une puissance mondiale impliquée dans les problèmes internationaux les
plus graves ou bien une puissance détachée de ces questions, et les
Européens doivent réagir en conséquence.
La volonté des deux protagonistes, élément principal pour
atteindre la paix
Notre conclusion a été jusqu’ici une réflexion sur le rôle, passé, présent et futur, de l’UE dans la solution du conflit du Moyen Orient,
mais l’impact réel des acteurs extérieurs sur le conflit n’a pas été
analysé. Il ne faut pas se leurrer. Les médiateurs ont tous un rôle
limité dans la pacification du conflit. L’Histoire montre que même
le médiateur le plus influent, les Etats-Unis, ne peut imposer ses
points de vue dans toutes les circonstances. Le début du processus
de paix en 1991 s’est accompagné d’une forte pression des EtatsUnis sur les parties, qui a porté ses fruits grâce à l’existence d’autres
facteurs. De même pour le rôle de « facilitateur » que la Norvège a
joué lors des accords d’Oslo en 1993. Le différend est si enraciné
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dans l’Histoire, si difficile à rationaliser, et vécu de façon si intense
par les parties impliquées que les acteurs extérieurs ne doivent pas
se faire d’illusions sur leur influence. Cela s’applique d’autant plus
à l’Union européenne qu’elle est un acteur très jeune sur la scène
internationale, qu’elle souffre d’un manque de confiance, et que sa
médiation n’est pas facilement acceptée par les deux parties.
Quelle est l’incidence des médiateurs sur les parties ? Autrement dit, quelles sont leurs chances de contribuer effectivement à
la pacification du conflit ? Il n’y a pas de formule mathématique
précise pour mesurer l’efficacité de la médiation ou d’autres
influences. Mais il existe des études très intéressantes qui permettent de replacer cette influence extérieure dans son contexte. Par
exemple, une étude révélatrice de Karen Rassler2, montre que la
pression des acteurs extérieurs n’est qu’un élément parmi d’autres
durant les phases d’apaisement du conflit, car quatre éléments
sont intervenus simultanément : (1) l’existence d’un « choc » pour
une ou les deux parties (tel que l’invasion israélienne du Liban en
1982, l’intifada en 1987 ou la guerre du Golfe en 1991), qui prépare
le chemin ; (2) le rôle des leaders charismatiques et « entrepreneurs » qui osent effectuer des démarches nouvelles vers la paix
(comme Yasser Arafat et Itzhak Rabin en 1993) ; (3) la négociation
entre les parties qui donne lieu à une réciprocité réelle ; et (4) la
pression des acteurs extérieurs, qui pousse et aide les parties à passer des accords (par exemple, la médiation du secrétaire d’Etat
James Baker en 1991).
Cette observation oblige à une certaine modestie à l’heure de
planifier une médiation ou une intervention quelconque des
acteurs extérieurs. Probablement, la guerre en Irak a été un choc
« indirect » pour les parties. Il est possible aussi que le gouvernement américain commence à exercer une nouvelle pression sur les
parties à partir de l’été 2003 afin d’entamer une nouvelle phase de
négociation. Reste à savoir si les Israéliens et les Palestiniens sont
prêts à s’engager sur la voie pacifique. Face à cette situation incertaine, leurs efforts pour convaincre les parties, même si les circonstances ne sont pas idéales, la volonté et la détermination des
acteurs extérieurs et, en tout cas, de l’Union devraient être fermes.
En effet, dans le cas de l’UE, l’intervention n’est pas une question
d’opportunisme politique, mais elle devient incontournable pour
des raisons de principe et d’intérêt.
2. Karen Rassler, « Shocks, expectancy revision, and the de-escalation of protracted conflicts: the
Israeli-Palestinian case », dans
Journal of Peace Research, vol. 37,
n. 6, novembre 2000, pp. 699720 (contient une importante
bibliographie). Le professeur
Rassler analyse la période de 1979
à 1998 et décrypte les causes qui
ont amené Israéliens et Palestiniens à « dé-escalader » dans leur
affrontement et, éventuellement,
à parvenir à un accord.
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La réflexion qui précède signifie que la responsabilité principale de parvenir à un accord reste entre les mains des deux protagonistes. L’Union européenne et ses Etats membres (ou les EtatsUnis, ou d’autres médiateurs) ne peuvent qu’offrir leur aide à la
négociation et à une solution pacifique, mais ils ne peuvent pas
remplacer les parties. Si elles préfèrent continuer à lutter, l’Union
continuera à insister sur les principes d’une solution pacifique et
elle devra aussi faire monter la pression sur les deux protagonistes.
Dans l’introduction de ce Cahier, il a été indiqué que son objectif n’était pas de proposer des termes spécifiques pour la solution
du conflit. A vrai dire, ce n’est pas nécessaire, car les propositions
déjà existantes pour l’apaisement et la solution du conflit sont
nombreuses. Les plans élaborés par les milieux officiels et les propositions faites par les experts et universitaires prouvent que ce ne
sont pas les idées qui manquent, mais plutôt la volonté politique
des parties de les appliquer. Au niveau officiel, les négociations de
2000-2001, le « non-papier » de Miguel Moratinos, le rapport Mitchell, le plan Tenet de cessez-le-feu, et la « feuille de route » du
Quartet, représentent tous, avec des contenus divers, un effort
dans la même direction3. Dans le domaine universitaire et des
think tanks, il y a aussi une grande abondance de projets et de propositions sur le fond de la dispute et sur l’intervention des acteurs
extérieurs4.
Face à cette foule d’idées, il est temps d’agir. Les deux parties
doivent se rendre compte que la violence n’améliore pas leurs positions respectives, et qu’elles doivent plutôt suivre la voie de la paix
et de la négociation. Il faut qu’elles regardent le conflit avec une
perspective historique de long terme et utilisent une approche
vraiment stratégique. Autrement, le vrai risque est qu’elles continuent pendant des années et des années de s’entretuer et de s’affaiblir mutuellement, dans une spirale de dégradation politique, économique et morale, sans pouvoir faire avancer leurs positions
respectives.
Pour les Palestiniens, il est temps d’agir parce qu’ils doivent
emprunter la voie des revendications pacifiques. Il est clair que les
Palestiniens comptent continuer à lutter pour leurs droits, et
qu’ils n’accepteront pas n’importe quel accord, mais l’utilisation
des méthodes pacifiques de protestation politique ne nuira pas à
leur cause. Au contraire, ce sont les méthodes violentes qui
3. Une liste utile des documents
officiels disponibles se trouve sur
les pages Internet des organisations suivantes : Bitterlemons
(http://www.bitterlemons.org/
docs.html), Mideast Web
(http://www.mideastweb.org/hi
story.htm), UNISPAL (http://domino.un.org/UNISPAL.NSF), et
Yale Law School (http://www.
yale.edu/lawweb/avalon/mideast/mideast.htm).
4. Voir, par exemple, Michael
Emerson et Nathalie Tocci, « Road
Maps and final destinations for Israel and Palestine », Working Paper
No. 12, CEPS avril 2003 ; Forum
d’experts réuni par Jarat Chopra
et Yezid Sayigh, « Planning considerations for international involvement in the Israeli-Palestinian
conflict », avril 2003 ; Robert Malley, rapporteur, A Middleast Roadmap to Where ?, International Crisis
Group, 2 mai 2003 ; Felix Neugart,
Conflict in the Middle East –
Which Role for Europe ?, Bertelsmann Stiftung, 17 février 2003 ;
Denis Ross et al., Winning the peace
in the Middle East, A bipartisan blueprint for postwar US policy, Washington Institute for Near East Policy,
avril 2003. La conclusion du chapitre de Muriel Asseburg dans ce
Cahier contient également des
pistes d’action intéressantes.
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risquent d’endommager leurs demandes et, à la fin, elles peuvent
conduire à la fatigue des médiateurs – de ceux qui sont plus
proches de leur position, comme les pays arabes, et de ceux qui
sont plus neutres. A l’évidence il y aura toujours des forces palestiniennes qui refuseront de renoncer à la violence, mais le gouvernement et la majorité des Palestiniens devraient imposer leur point
de vue en faveur d’une solution pacifique, et contrôler le terrorisme.
Pour les Israéliens, il est temps d’agir parce que c’est le moment
de créer un Etat dans des frontières stables et sûres. Le peuple d’Israël a le droit de vivre en paix dans son foyer historique, tel qu’il a
été reconnu par la communauté internationale en 1948. Ce droit a
été corroboré par la nouvelle communauté internationale de
l’après-guerre froide lors de la Conférence de Madrid de 1991 et
tout au long des années 1990. La lutte du peuple d’Israël pour la
défense de son territoire depuis 1948 s’est transformée, pendant la
durée du processus de paix, en opportunité historique de consolider l’Etat. Les Israéliens devraient toujours avoir cela à l’esprit et ne
pas chercher à transformer leur défense en conquête de nouveaux
territoires. Ce désir d’extension territoriale est une démarche erronée qui mène à l’instabilité et à l’insécurité permanentes. Certes, il
y aura toujours une minorité d’Israéliens qui souhaiteraient poursuivre ce processus par la violence, mais la majorité devrait endiguer ces instincts négatifs.
Ces demandes raisonnables se heurtent à deux problèmes.
D’une part, elles devraient être écoutées et exécutées simultanément. Dans la situation actuelle, il est capital que les deux parties
reconnaissent la nécessité d’accepter une certaine réciprocité, ce
qui impose faire des concessions. La deuxième difficulté est de
savoir comment réagir si, au lieu d’une « minorité », c’est la majorité des Palestiniens et des Israéliens qui souhaitent continuer la
lutte armée. Sans aucun doute, il faut soutenir les modérés des
deux camps, mais, comme Dominique Moïsi l’a indiqué dans sa
contribution à ce Cahier, en l’absence de modérés, il ne faut pas
céder sur les principes, afin de ne pas laisser les deux peuples s’enfoncer dans une dérive suicidaire. Si c’est la plupart de la population des deux acteurs impliqués qui préfère continuer la violence,
le rôle des acteurs extérieurs est d’autant plus important qu’ils
sont les seuls capables de préserver la rationalité.
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L’Union européenne, preuve vivante de réussite politique et
économique à travers le dialogue et la coopération, doit jouer un
rôle décisif à l’heure de convaincre les deux parties que la violence
est une voie sans issue, et que la seule solution au conflit est la
coexistence pacifique de deux Etats, dans des frontières stables.
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Les auteurs
Muriel Asseburg est chargée de recherche au Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)
de Berlin. Titulaire d’un doctorat en science politique, elle a récemment publié
Blockierte Selbstbestimmung : Palästinensische Staats-und Nationenbildung während der
Interimsperiode (Nomos Verlag, Baden-Baden, 2002 - Aktuelle Materialien zur
Internationalen Politik Bd. 65).
Dominique Moïsi est directeur adjoint de l’Institut français des relations
internationales (IFRI) de Paris. Editorialiste dans divers quotidiens européens,
dont le Financial Times, Die Welt et Ouest France. Il a récemment publié Les cartes de la
France à l’heure de la mondialisation (Fayard, Paris, 2000), un recueil d’entretiens avec
Hubert Védrine.
Gerd Nonneman est professeur à l’Université de Lancaster, Relations
internationales et politique du Moyen-Orient. Il était auparavant directeur de la
BRISMES, British Society for Middle Eastern Studies. Il a récemment publié
Terrorism, Self Security and Palestine: Key issues for an EU-GCC Dialogue (Robert
Schuman Centre, European University Institute, Florence, 2002).
Martin Ortega est chargé de recherche à l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union
européenne. Maître de conférences en droit international et relations
internationales dans diverses universités espagnoles, il est l’auteur de « Military
intervention and the European Union » (Cahiers de Chaillot n° 45, Institut d’Etudes
de Sécurité de l’Union de l’Europe occidentale, Paris, 2001) et de « Irak: a
European point of view » (Occasional Papers n° 40, Institut d’Etudes de Sécurité de
l’Union européenne, Paris, 2002).
Stefano Silvestri est président de l’Istituto Affari Internazionali (IAI) de Rome.
De 1995 à 1996, il a occupé la fonction de sous-secrétaire d’Etat au ministère
italien de la défense. Editorialiste, entre autres, à Il Sole 24 Ore sur les questions
internationales. Il a publié « Global security after 11 September » dans The
International Spectator, vol. 36, n° 3, 2001.
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Juillet 200
Septembr
Octobre
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Chronologie
(juillet 2000 — mai 2003)
Juillet 2000
2-3 L’OLP publie un communiqué préconisant la déclaration
d’un Etat palestinien le 13 septembre
25 Echec des négociations de Camp David entre le Premier
ministre israélien Ehud Barak et le président palestinien
Yasser Arafat sous les auspices du président américain Bill
Clinton
Septembre 2000
9-10 Sous la pression diplomatique, les Palestiniens retardent
indéfiniment la déclaration concernant la création d’un
Etat palestinien
28 Le leader de l’opposition Ariel Sharon se rend sur le
Haram-al-Sharif (Mont du temple), ce qui provoque des
heurts à Jérusalem ; début de l’intifada Al-Aqsa
Octobre 2000
6 Echec de la tentative de cessez-le-feu ; Israël ferme les
frontières ; le Hamas appelle à un « jour de colère » contre
l’armée israélienne
12 Le lynchage de deux soldats israéliens provoque des
représailles contre la résidence et les bureaux du président
Arafat dans la bande de Gaza
17 Le sommet de Charm el-Cheikh donne lieu à un accord
précaire mettant fin à la violence des deux côtés
22 Le Premier ministre israélien Ehoud Barak annonce que
son gouvernement a décidé une « pause » dans le processus
de paix, exprimant sa colère à l’égard du communiqué du
sommet arabe tenu au Caire
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Novembre 2000
Janvier 20
2 Une voiture piégée explose au marché de Jérusalem, tuant
deux Israéliens et en blessant dix autres ; l’attentat est
revendiqué par le Jihad islamique
7 Elections présidentielles aux Etats-Unis
8 Nomination d’une commission présidée par l’ex-sénateur
américain George Mitchell, chargée d’enquêter sur
l’éclatement de l’intifada
14 Réagissant à l’intensification de la violence, le
gouvernement israélien décide d’interdire aux Palestiniens
de se déplacer
20 Trois Palestiniens font exploser une bombe près d’un bus
scolaire dans une colonie juive, à la suite de quoi Israël
lance une série d’attaques d’artillerie et par hélicoptère
contre des cibles du Fatah
Février 20
Décembre 2000
7-8 Conseil européen de Nice
8 Sept Palestiniens et trois Israéliens tués en Cisjordanie
dans une série d’attentats
9 Ehoud Barak annonce qu’il démissionne de son poste de
Premier ministre et demande la tenue d’élections le
6 février
13 Le vice-président américain et candidat démocrate aux
élections présidentielles Al Gore reconnaît la victoire du
gouverneur républicain George W. Bush dans la course à la
Maison Blanche
14 Yasser Arafat et le ministre israélien des Affaires étrangères
Shlomo Ben-Ami ouvrent une nouvelle série de
négociations de haut niveau
23 Le président américain Bill Clinton présente aux deux
parties une série de propositions pour un règlement
permanent du conflit
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Mars 200
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Janvier 2001
8 Les autorités palestiniennes annoncent qu’elles
n’accepteront pas les propositions de Clinton sans un
accord détaillé fixant un calendrier de mise en oeuvre
12 Le président américain Bill Clinton laisse à la nouvelle
administration le soin de gérer les efforts de paix au
Moyen-Orient
20 George W. Bush est officiellement assermenté en tant que
43ème président des Etats-Unis
27 Echec des nouvelles négociations sur un « statut définitif »,
tenues entre Israéliens et Palestiniens à Taba (Egypte)
Février 2001
6 Le candidat du Likoud Ariel Sharon est élu Premier
ministre d’Israël
14 Un chauffeur de bus palestinien travaillant en Israël lance
son véhicule sur un groupe de civils et de soldats israéliens
à Tel Aviv, faisant huit tués et 20 blessés
26 L’UE annonce l’octroi d’un fonds de €60 millions dans le
cadre de mesures économiques visant à empêcher
l’effondrement de l’Autorité nationale palestinienne (ANP)
26 Le secrétaire d’Etat américain Colin Powell, qui effectue sa
première visite officielle au Moyen-Orient, rencontre
simultanément Yasser Arafat et Ariel Sharon
Mars 2001
13 Le Commissaire européen aux Affaires extérieures Chris
Patten dirige une délégation de l’UE pour la région et
presse Ariel Sharon de desserrer le blocus contre les
Palestiniens
19-20 Ariel Sharon se rend à Washington
23-24 Sommet du Conseil européen à Stockholm
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27-28 Sommet arabe à Amman, Jordanie
29 Les forces israéliennes attaquent le QG du garde du corps
de Yasser Arafat à Gaza et Ramallah en réponse à l’attentat
suicide contre une colonie israélienne en Cisjordanie
Avril 2001
4 Le ministre israélien des Affaires étrangères Shimon Peres
et son homologue palestinien Nabil Shaath se rencontrent
à Athènes à l’occasion du premier contact diplomatique de
haut niveau depuis les élections israéliennes
5 Le ministère israélien du Logement et de la Construction
annonce la vente aux enchères d’un nouveau terrain de
Cisjordanie dans le cadre des implantations juives
Juillet 200
6 La présidence suédoise de l’UE publie une déclaration
qualifiant d’illégales les implantations envisagées par Israël
11-17 Armée israélienne envoyée dans un territoire sous contrôle
de l’ANP ; combats intenses
Août 200
Mai 2001
17 Après un épisode particulièrement violent, Israël annonce
son intention de conserver les positions qu’il pourrait en
territoire sous contrôle palestinien
18 Attentat suicide du Hamas à Netanya, faisant quatre tués
israéliens ; Israël riposte en lançant ses F-16 contre des
cibles de Cisjordanie, tuant douze Palestiniens
19 Huit Etats arabes rompent tout contact « politique » avec
le gouvernement Sharon
21 Publication du rapport d’enquête de la Commission
Mitchell
25-30 Série d’attentats suicides et d’explosions de voitures piégées
Juin 2001
1 Attentat suicide devant une discothèque de Tel Aviv tuant
vingt Israéliens et blessant environ 120 personnes ;
revendiqué par le Hamas
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Septembr
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2 Yasser Arafat annonce un « cessez-le-feu véritable,
immédiat et inconditionnel »
13 Le directeur de la CIA George Tenet, en visite dans la
région, négocie un accord de cessez-le-feu entre les
responsables israéliens et palestiniens de la sécurité
14 Israël commence à se retirer des points névralgiques de
Cisjordanie et de la bande de Gaza
15-16 Sommet du Conseil européen à Göteborg ; rapport de
Javier Solana sur le rôle de l’UE dans la crise
27-28 Le secrétaire d’Etat américain Colin Powell se rend au
Moyen-Orient en vue d’élaborer des mesures de confiance
Juillet 2001
22 Les dirigeants du G-8 demandent la surveillance par une
tierce partie pour la mise en œuvre du rapport Mitchell et
du cessez-le-feu du 13 juin
Août 2001
9 Attentat-suicide, perpétré par un membre du Hamas dans
une pizzeria au centre de Jérusalem, causant la mort de
quinze Israéliens, dont six enfants, et blessant 90 personnes
10 Israël prend le contrôle de neuf institutions palestiniennes
à Jérusalem Est et détruit le quartier général de la police
palestinienne à Ramallah
27 Assassinat d’Abou Ali Mustapha, secrétaire général du
Front populaire de libération de la Palestine (FPLP)
Septembre 2001
11 Attentats terroristes de New York et Washington
16 Ariel Sharon exige 48 heures de « calme total » avant toute
rencontre Arafat-Peres
18 Sous la pression des Américains et de l’UE, Ariel Sharon
accepte un retrait israélien des zones contrôlées par les
Palestiniens en Cisjordanie
26 Yasser Arafat et Shimon Peres se rencontrent dans la bande
de Gaza et décident de consolider le cessez-le-feu du 13 juin
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Décembr
Octobre 2001
2 Déclaration du président américain George W. Bush en
faveur d’un Etat palestinien indépendant
4 Ariel Sharon met en garde les Américains de ne pas
chercher à apaiser les Etats arabes au détriment d’Israël
7 Les forces armées américaines et britanniques lancent des
opérations militaires contre des cibles militaires talibans et
des camps d’Al-Qaida en Afghanistan
8 Violents heurts au sein de la communauté palestinienne
entre les opposants à des frappes aériennes sous direction
américaine en Afghanistan et les forces de sécurité
palestiniennes
15 Deux membres d’extrême droite du cabinet d’Ariel Sharon,
Avigdor Lieberman et Rehavam Zeevi, annoncent leur
démission
Novembre 2001
12-13 L’Alliance du Nord soutenue par les Américains s’empare
de Kaboul
Janvier 20
mi-novembre Le Haut Représentant de l’UE, Javier Solana, le Premier
ministre belge Guy Verhofstadt et le président de la
Commission européenne Romano Prodi se rendent au
Moyen-Orient
19 Discours du Secrétaire d’Etat Colin Powell, demandant
aux deux parties de mettre fin à l’engrenage de la violence
20 Deuxième session du Conseil d’association UE-Israël à
Bruxelles
22 Cinq enfants palestiniens, âgés de sept à quatorze ans, sont
tués par l’explosion d’un dispositif antipersonnel posé par
des Israéliens
23 Assassinat du dirigeant du Hamas Mahmoud Abu
Hannoud par un missile israélien lancé sur sa maison en
Cisjordanie
fin novembre Les envoyés américains, le général Anthony Zinni et le
secrétaire d’Etat adjoint William Burns, se rendent dans la
région pour rencontrer Arafat et des responsables
israéliens
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Février 20
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Décembre 2001
1-2 Un attentat suicide perpétré par le Hamas à Jérusalem et
Haïfa fait au moins 25 morts israéliens
5 Les accords de Bonn portent création d’un gouvernement
intérimaire de 29 membres en Afghanistan
10 Déclaration de l’UE sur le Moyen-Orient
11 Le Haut Représentant de l’UE pour la PESC se rend dans la
région pour soutenir les efforts de l’envoyé américain, le
général Zinni
12 La guérilla palestinienne attaque un bus israélien en
Cisjordanie, faisant dix morts
13 Les forces israéliennes attaquent Ramallah et occupent le
QG de Yasser Arafat
14-15 Conseil européen de Laeken
24 Israël refuse à Yasser Arafat l’autorisation de se rendre à
Bethléem pour participer à la messe de minuit
Janvier 2002
4 Israël intercepte un navire palestinien en mer Rouge, le
Karine-A, chargé de 50 tonnes environ d’armes destinées à
l’ANP
19 L’armée israélienne détruit les locaux de la chaîne de
télévision Palestinian Broadcasting Corporation à
Ramallah
21 Réoccupation de Tulkarem en Cisjordanie par les forces
israéliennes
27 Premier attentat suicide perpétré par une femme dans le
centre de Jérusalem, faisant un tué en plus de la kamikaze
et 125 blessés
Février 2002
7 Pourparlers Sharon-Bush à Washington, DC
19 Six militaires israéliens sont tués dans une embuscade
tendue par un commando palestinien près de Ramallah ;
Israël riposte par des attaques navales et aériennes contre le
QG d’Arafat à Gaza
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26 Le Prince Abdullah d’Arabie saoudite présente un plan de
paix prévoyant la normalisation des relations israélo-arabes
en échange d’un retrait israélien total des territoires
palestiniens
28 L’armée israélienne envahit et occupe deux camps de
réfugiés, causant la mort de dix Palestiniens
Mars 2002
2-3 Les Palestiniens lancent un vague d’attaques à Jérusalem,
en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, causant la mort
de 22 Israéliens
6 Bombardement israélien du QG de Yasser Arafat pendant
sa réunion avec l’Envoyé spécial de l’UE Miguel Angel
Moratinos
11-12 Les Israéliens pénètrent à Ramallah ainsi que dans trois
camps de réfugiés palestiniens au cours de leur plus grande
opération militaire depuis leur invasion du Liban en 1982 ;
31 Palestiniens au moins sont tués
12 Le Conseil de sécurité des Nations unies vote en faveur de
la Résolution 1397 avalisant l’idée d’un Etat palestinien
14 L’envoyé américain, le général Zinni, retourne dans la
région
15-16 Conseil européen de Barcelone ; déclaration sur le MoyenOrient
26 Israël refuse à Yasser Arafat l’autorisation de se rendre au
prochain sommet arabe à Beyrouth
27 Attentat suicide par un kamikaze du Hamas dans un hôtel
de Netanya, faisant au moins 22 morts et 100 blessés
27-28 Sommet arabe de Beyrouth ; les dirigeants arabes
approuvent l’initiative saoudienne « terre contre paix »
dans le communiqué final
29 Le Premier ministre israélien Ariel Sharon déclare que le
leader palestinien Yasser Arafat est un « ennemi » qu’il faut
« isoler »
30 Le Conseil de sécurité des Nations unies vote la Résolution
1402, dans laquelle il exprime ses « graves inquiétudes »
vis-à-vis de l’escalade de la violence
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Avril 200
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31 Un attentat suicide cause la mort de quinze Israéliens
Avril 2002
1-4 L’armée israélienne entre dans Tulkarem, Kalkilya,
Bethléem, Naplouse et dans le camp de réfugiés de Jénine
2 Mary Robinson, Haut Commissaire de l’ONU aux droits de
l’homme, demande l’envoi d’une mission ; le ministre
français des Affaires étrangères Hubert Védrine parle d’une
force d’« interposition »
3 Les ministres des Affaires étrangères de l’UE se réunissent
d’urgence à Luxembourg. Le président de la Commission
européenne Romano Prodi demande la convocation d’une
conférence internationale sur le conflit au Moyen-Orient
4 Discours de George W. Bush sur le Moyen-Orient
8-17 Le secrétaire d’Etat américain Colin Powell, en déplacement
dans la région, ne parvient pas à convaincre les Israéliens de
se retirer de Cisjordanie et d’organiser un cessez-le-feu
9 Combats intenses dans le camp de réfugiés de Jénine
10 Déclaration du Quartet (UE, Russie, ONU, Etats-Unis) à
Madrid
10 Vote par le Parlement européen d’une résolution
recommandant des sanctions économiques contre Israël et
l’ANP
15 Arrestation par les Israéliens de Marwan Barghouti, chef du
Fatah, en Cisjordanie ; des agences de secours
internationales entrent dans le camp de réfugiés de Jénine,
car les Palestiniens font état d’un massacre perpétré par les
Israéliens
20 Le Conseil de sécurité de l’ONU accepte qu’une enquête
soit menée sur les récents événements de Jénine
(Résolution 1405) et demande une aide humanitaire
21 L’armée israélienne commence à se retirer de certaines
parties de Cisjordanie
22 Cinquième conférence euro-méditerranéenne à Valence,
Espagne
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24 Le Haut Représentant de l’UE pour la PESC, Javier Solana,
et l’Envoyé spécial de l’UE Miguel Moratinos rencontrent
Arafat
Mai 2002
1 L’ONU envoie une mission exploratoire à Jénine suite au
manque de coopération d’Israël
2 Yasser Arafat libéré sous surveillance après sept mois de
détention
Juillet 200
7 Un attentat suicide palestinien dans un club près de Tel
Aviv fait seize tués et cinquante-sept blessés israéliens
7 George W. Bush et Ariel Sharon s’entendent sur la nécessité
d’une réforme fondamentale de l’ANP
10 Fin du siège de l’église de la Nativité à Bethléem
28 L’armée israélienne se retire de Jénine
Août 200
Juin 2002
5-6 Dix-sept personnes tuées dans un attentat suicide perpétré
par le Jihad islamique contre un bus près de Jénine ; raid de
l’armée israélienne sur le QG de l’ANP à Ramallah
7-8 Le président égyptien Mohammed Hosni Moubarak
rencontre le président George W. Bush à Camp David pour
parler du soutien à la création d’un Etat palestinien
12 Le Likoud s’oppose à la création d’un Etat palestinien
17 Le PFLP, les Brigades des martyrs d’Al-Aqsa et le Kach sont
intégrés sur la liste noire des organisations terroristes de
l’UE
18-19 Deux attentats suicide du Hamas contre des bus à
Jérusalem font au moins vingt-six morts et plus de quatrevingt blessés israéliens ; lors de représailles, neuf
palestiniens sont tués
21-22 Conseil européen de Séville ; déclaration de l’UE sur le
Moyen-Orient
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24 Discours décisif de George W. Bush conditionnant la
création d’un Etat palestinien à la mise en place d’une
direction, d’institutions et d’arrangements de sécurité
entièrement renouvelés
26 L’ANP annonce la tenue d’élections présidentielles et
législatives pour janvier 2003
27 L’armée israélienne assiège les locaux de l’ANP à Hébron
Juillet 2002
23 Raid de F-16 israélien sur Gaza tuant Salah Shihada, chef
militaire du Hamas ainsi que douze autres personnes, et
faisant 140 blessés ; ce raid provoque des heurts
31 Un attentat dans la cafétéria de l’université hébraïque de
Jérusalem coûte la vie à sept personnes, dont cinq étrangers
Août 2002
1 L’ONU publie un rapport sur les circonstances de la
réoccupation israélienne de Jénine en avril
8-9 Le secrétaire d’Etat américain Colin Powell et la conseillère
de sécurité nationale Condoleezza Rice rencontrent des
ministres du cabinet palestinien à Washington
18 Palestiniens et Israéliens concluent un accord de sécurité
dit « Gaza d’abord », prévoyant le retrait de l’armée
israélienne de Bethléem
19 Mme Catherine Bertini, envoyée humanitaire du Secrétaire
général des Nations unies dans les territoires palestiniens,
diffuse son rapport de mission sur la situation
humanitaire au Moyen-Orient
26 Israël suspend son retrait en guise de protestation contre la
poursuite de la violence
29 Une attaque du Hezbollah le long de la frontière israélolibanaise fait trois blessés parmi les soldats israéliens
Septembre 2002
11 Le Conseil législatif palestinien contraint le cabinet de
l’ANP à démissionner
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16 Le gouvernement israélien accepte le retour inconditionnel
Fin
des inspecteurs de l’ONU en désarmement
17 Le Quartet sur le Moyen-Orient (UE, Russie, ONU et EtatsUnis) propose un calendrier pour la création d’un Etat
palestinien
19 Des chars et des soldats israéliens encerclent le QG de
Yasser Arafat
20 Terje Roed-Larsen, coordinateur spécial pour le processus
de paix au Moyen-Orient et Représentant personnel du
Secrétaire général des Nations unies, informe le Conseil de
sécurité de la situation
Novembr
22 Yasser Arafat demande une intervention internationale
24 Neuf Palestiniens tués lors d’un raid israélien dans la
bande de Gaza
24 Le Conseil de sécurité vote la Résolution 1435 présentée
par le Royaume-Uni et la France, demandant un retrait
d’Israël des villes palestiniennes et un retour aux positions
tenues avant septembre 2000
29 Israël lève le siège du QG d’Arafat
30 George W. Bush signe la loi reconnaissant symboliquement
Jérusalem comme la capitale d’Israël
Octobre 2002
7 Quinze personnes tuées par des roquettes tirées d’un
hélicoptère israélien sur la foule palestinienne
10 Le Congrès américain autorise le président Bush à
entreprendre une action militaire contre l’Irak
21 Attentat suicide palestinien contre un autobus dans le
nord d’Israël faisant au moins quatorze morts et plus de
cinquante blessés
21 Troisième session du Conseil d’Association UE-Israël à
Luxembourg
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Fin octobre Le sous-secrétaire d’Etat américain pour le Moyen-Orient,
William Burns, se rend dans la région pour examiner la
« feuille de route » en trois phases proposée par le Quartet
sur le Moyen-Orient
29 Le Conseil législatif palestinien approuve le nouveau
Cabinet de l’ANP
30 Effondrement du gouvernement d’« unité nationale »
dirigé par le Premier ministre israélien Ariel Sharon, chef
du Likoud, lorsque les travaillistes se retirent de la
coalition
Novembre 2002
3 Benyamin Netanyahu accepte le poste de ministre des
Affaires étrangères, en remplacement de Shimon Peres ;
Shaul Mofaz remplace Benyamin Ben-Elizer en tant que
ministre de la Défense
8 Le Conseil de sécurité des Nations unies approuve à
l’unanimité la Résolution 1441 pressant le président
irakien Saddam Hussein de désarmer, faute de quoi il lui
faudrait s’attendre à de « sérieuses conséquences »
15 Douze Israéliens tués et vingt autres blessés à Hébron
après que des tireurs palestiniens ouvrent le feu sur des
soldats israéliens
17 Ariel Sharon demande l’extension des implantations
autour d’Hébron
28 Ariel Sharon réélu chef du Likoud
Décembre 2002
6 Dix Palestiniens tués alors que l’armée israélienne
s’introduit dans le camp de réfugiés de Bureij dans la bande
de Gaza
12-13 Conseil européen de Copenhague
20 Réunion du Quartet à New York
22 Des responsables palestiniens annoncent le report indéfini
des élections en raison du maintien de l’occupation
israélienne
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Mars 200
Janvier 2003
5 Vingt-deux personnes tuées dans un double attentat
suicide à Tel Aviv
14 Conférence de Londres sur la réforme palestinienne
25-26 Au moins douze Palestiniens tués dans la bande de Gaza
pendant un raid israélien
27 Premier rapport intérimaire des inspecteurs de l’ONU en
désarmement sur l’Irak présenté au Conseil de sécurité des
Nations unies
28 Elections générales en Israël ; victoire du Premier ministre
Ariel Sharon, chef du Likoud
Avril 200
Février 2003
5 Colin Powell présente des preuves contre l’Irak au Conseil
de sécurité pour justifier une action militaire
6 L’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) et le
Parlement européen enquêtent sur les versements de l’UE à
l’Autorité nationale palestinienne suite à des affirmations
selon lesquelles ces fonds auraient servi à financer des
activités terroristes
14 Deuxième rapport intérimaire des inspecteurs de l’ONU en
désarmement sur l’Irak présenté au Conseil de sécurité
17 Réunion d’urgence du Conseil de l’UE à Bruxelles sur la
crise irakienne
19 Au moins treize Palestiniens tués dans la bande de Gaza et
en Cisjordanie au cours de raids israéliens
23 Les travaillistes israéliens mettent fin aux pourparlers avec
le Likoud sur la formation d’un gouvernement de coalition
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Mars 2003
5 Dix-sept tués, cinquante-trois blessés dans un attentat
suicide contre un bus à Haïfa
7 Yasser Arafat nomme Mahmoud Abbas Premier ministre
de l’Autorité palestinienne
8 Troisième rapport intérimaire des inspecteurs de l’ONU en
désarmement sur l’Irak présenté au Conseil de sécurité
18 George W. Bush pose à Saddam Hussein un ultimatum de
48 heures pour quitter le pays ou l’exposer à la guerre
20 Une coalition militaire dirigée par les Etats-Unis attaque
l’Irak
Avril 2003
9 Les forces américaines avancent sur Bagdad
16 Conseil européen d’Athènes ; signature de l’élargissement
de l’UE
29 Le Conseil législatif palestinien approuve la nomination de
Mahmoud Abbas au poste de Premier ministre de
l’Autorité palestinienne
30 George W. Bush rend publique la « feuille de route » du
Quartet sur le Moyen-Orient pour une « solution
permanente à deux Etats » d’ici 2005
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Dans l’abond
paix, nous av
du rôle de l’U
Mai 2003
1 Le président Bush déclare la victoire sur le régime irakien
1 Raid israélien sur la maison d’un fabriquant de bombes du
Hamas : dix Palestiniens tués
Début mai Colin Powell et Javier Solana se rendent au Moyen-Orient
pour soutenir la « feuille de route »
12 Attaque terroriste d’Al-Qaida à Riyad
17 Ariel Sharon rencontre pour la première fois le Premier
ministre Mahmoud Abbas nouvellement nommé
18 Attentats terroristes à Casablanca
17-19 Série d’attentats suicide en Israël
26 Le gouvernement d’Ariel Sharon annonce l’approbation
conditionnelle de la « feuille de route »
84
Alpher, Jo
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Bibliographie
Dans l’abondante bibliographie existant sur le conflit au Moyen-Orient et le processus de
paix, nous avons choisi certains travaux et documents récents sur le thème plus spécifique
du rôle de l’Union européenne à l’égard de cette problématique.
Alpher, Joseph, « The political role of the EU in the Middle East: Israeli
aspirations », dans Behrendt, Sven & Hanelt, Christian-Peter (dir), Bound to
cooperate – Europe and the Middle East, Bertelsmann Foundation Publishers,
Gütersloh, 2000
Avineri, Shlomo & Weidenfeld, Werner (dir) Integration and identity: challenges to
Europe and Israel, Europa Union Verlag, Bonn, 1999
Ben-Ami, Shlomo, « Europa y el conflicto de Oriente Próximo », Política
Exterior, N. 66, 1998.
Charillon, Frédéric, « La stratégie européenne dans le processus de paix au
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PESC. Ouvrir l’Europe au monde, Presses de Sciences Po, Paris, 1998
Chartouny-Dubarry, May, « La complémentarité entre l’UE et les Etats-Unis
dans le processus de paix israélo-arabe : les implications pour le PEM »,
Euromesco Paper n. 12, Euromesco, Lisbonne, avril, 2000
Chopra, Jarat; Sayigh, Yezid, et al., « Planning considerations for
international involvement in the Israeli-Palestinian conflict » (parts I & II),
rapports préparés avec le soutien du Centre of International Studies de
l’université de Cambridge et du ministère néerlandais des Affaires étrangères,
janvier et avril 2003
Dosenrode, Søren & Stubkjær, Anders, The European Union and the Middle East,
Sheffield Academic Press, Londres, 2002
Dieckhoff, Alain, Vitaly Naumkin & Anthony H. Cordesman, « The Role of
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Readings in European Security, CEPS et IISS, Bruxelles et Londres, 2002
Emerson, Michael & Tocci, Nathalie, « Road Maps and final destinations for
Israel and Palestine », Working Paper No. 12, CEPS, Bruxelles, avril 2003
Everts, Steven, The European Union and the Middle East: a call for action, Centre
for European Reform, Londres, janvier 2003
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sidelines », dans Stavridis, Stelios et al. (dir), The foreign policies of the EU’s
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Bertelesmann Foundation Publishers, Gütersloh, 2000
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2003
Soetendorp, Ben, « The EU’s involvement in the Israeli-Palestinian peace
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Affairs Review, vol. 7, n. 3, automne 2002
Shehadi, Nadim, « The EU role in the consolidation of multilateral peace in
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Institut d’Etudes Politiques Méditerranéennes, Paris, 2001
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Sterzing, Christian, « Bewährungsprobe für die GASP: Die EU und der Nahe
Osten », DGAP, Berlin, décembre 2002, disponible sur www.weltpolitik.net.
Documents
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Proche-Orient, Communication COM (97) 715, Bruxelles, 16 janvier1998
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Information Notes, juin 2002
Patten, Chris, Statement on the situation in the Middle East before the
European Parliament, Strasbourg, 25 septembre 2002
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response to a letter from Mr. Laschet, Member of the European Parliament,
5 février 2003
86
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Reinvigorating EU actions on human rights and democratisation with
Mediterranean partners, Communication to the Council and the European
Parliament COM (2003) 294, Bruxelles, 21 mai 2003.
Conseil européen
Déclarations du Conseil européen : le texte intégral des déclarations du
Conseil européen sur le Moyen-Orient depuis Berlin en 1999 figure dans
l’annexe 4 ci-dessous.
Rapports réguliers sur le Moyen-Orient : les missions consulaires et
diplomatiques de l’UE en Israël produisent trois types de rapport (EU
Jerusalem watch, EU settlements watch, EU human rights watch), qui peuvent
être consultés sur http://ue.eu.int/pesc/MiddleEast/index.asp?lang=EN.
Parlement européen
Résolution, 5 octobre 2000
Résolution, 17 mai 2001
Recommandation, 13 décembre 2001
Résolution, 7 février 2002
Résolution, 10 avril 2002
Haut Représentant de l’UE pour la PESC
Solana, Javier, Report on the Middle East to the Gothenburg European
Council, 15 juin 2001
Solana, Javier, The European vision for the Middle East, The Jordan Times,
24 octobre 2001
Solana, Javier & Per Stig Moler, The role of the EU in the Middle East,
Politiken, (Copenhagen), 23 mai 2002
Solana, Javier, How Europe sees the road ahead, Time Magazine, 12 mai 2003
Envoyé spécial de l’UE au Moyen-Orient
Moratinos, Miguel Angel, « Account of the Taba talks of January 2001 »
(Moratinos « non paper »), Ha’aretz, 14 février 2002
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Déclarations du Conseil européen
sur le Moyen-Orient (1999-2003)
Berlin, mars 1999
Processus de paix au Moyen-Orient
Les chefs d’Etat ou de gouvernement de l’Union européenne réaffirment leur
soutien à un règlement négocié au Moyen-Orient qui tienne compte du principe
de l’échange de territoires contre la paix et assure la sécurité tant collective
qu’individuelle des peuples israélien et palestinien. A cet égard, l’Union
européenne se félicite de la décision prise par le Conseil national palestinien et
les instances associées de réaffirmer que les dispositions de la Charte nationale
palestinienne demandant la destruction d’Israël sont nulles et non avenues et de
confirmer leur volonté de reconnaître Israël et de vivre en paix avec lui. Toutefois,
l’Union européenne demeure préoccupée par l’impasse dans laquelle se trouve
actuellement le processus de paix et invite les parties à mettre en oeuvre
intégralement et immédiatement le mémorandum de Wye River.
L’Union européenne invite également les parties à réaffirmer leur attachement
aux principes fondamentaux établis dans le cadre de Madrid et d’Oslo et des
accords ultérieurs, conformément aux résolutions 242 et 338 du Conseil de
sécurité des Nations Unies. Elle engage les parties à se mettre d’accord sur une
prorogation de la période transitoire prévue par les accords d’Oslo.
L’Union européenne demande en particulier que les négociations sur le statut
définitif reprennent rapidement, dans les mois à venir, qu’elles soient menées
promptement et qu’elles soient rapidement conclues et ne se prolongent pas
indéfiniment. L’Union européenne considère qu’il devrait être possible de
conclure les négociations en visant une période d’un an. Elle se déclare prête à
apporter son concours à une conclusion rapide de ces négociations.
L’Union européenne engage les deux parties à s’abstenir d’actions qui préjugent
l’issue de ces négociations sur le statut définitif et de toute activité contraire au
droit international, y compris toute implantation, et à combattre la violence et
l’incitation à la violence.
L’Union européenne réaffirme que les Palestiniens conservent un droit
inconditionnel à l’autodétermination, comprenant la possibilité d’un Etat, et
espère que ce droit sera concrétisé à bref délai. Elle lance un appel aux parties
pour qu’elles recherchent de bonne foi une solution négociée sur la base des
accords existants, sans préjudice de ce droit, qui ne saurait faire l’objet d’aucun
veto. L’Union européenne exprime sa conviction que la création, par la
négociation, d’un Etat palestinien souverain démocratique, viable et pacifique
sur la base des accords existants constituerait la meilleure garantie pour la
sécurité d’Israël et l’acceptation d’Israël comme partenaire égal dans la région.
L’Union européenne déclare qu’elle est disposée à envisager la reconnaissance
d’un Etat palestinien en temps opportun, conformément aux principes
fondamentaux mentionnés ci-dessus.
88
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L’Union européenne demande également une reprise prompte des négociations
sur les volets syrien et libanais du processus de paix au Moyen-Orient,
aboutissant à la mise en oeuvre des résolutions 242, 338 et 425 du Conseil de
sécurité des Nations Unies.
Cologne, juin 1999
Moyen-Orient
86. Après les élections qui ont eu lieu en Israël, le Conseil confirme la déclaration
qu’il a faite à Berlin (le 25 mars 1999) et il souligne l’importance que revêt une
solution négociée au Moyen-Orient. Il lance un appel à la partie israélienne
comme à la partie palestinienne pour qu’elles mettent en oeuvre intégralement
et immédiatement le mémorandum de Wye River et qu’elles reprennent dès que
possible les négociations sur le statut définitif afin d’instaurer une paix globale,
juste et durable dans la région.
87. En outre, le Conseil européen accueille avec satisfaction l’intention
manifestée par le Premier ministre israélien nouvellement élu de reprendre les
négociations avec les Palestiniens et les Syriens et, à cet égard, les plans qu’il a
formés pour trouver une solution rapide permettant le retrait du Liban des
troupes israéliennes. De plus, le Conseil européen appuie la dimension
multilatérale du processus de paix et il encourage les groupes de travail à axer
leurs travaux sur le développement de la coopération et de l’intégration
régionales. Le Conseil européen confirme encore une fois la détermination de
l’Union européenne à jouer pleinement son rôle dans le processus de paix et il
rend hommage au travail accompli par l’Envoyé spécial de l’Union européenne,
M. Moratinos.
Helsinki, décembre 1999
66. Le Conseil européen se félicite de la nouvelle dynamique qui a été insufflée
à la recherche d’une paix juste, globale et durable au Moyen-Orient et rappelle
que l’Union soutient sans réserve ce processus.
67. Le Conseil européen se félicite particulièrement de la décision courageuse
prise par le président Assad et le Premier ministre israélien, M. Barak, de
reprendre les négociations sur le volet syrien à Washington, à la mi-décembre. Le
Conseil européen espère qu’Israël et la Syrie parviendront rapidement à un
accord, qui devrait ouvrir la voie à la reprise des négociations et à une solution
sur le volet libanais.
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68. Le Conseil européen souligne l’importance des mesures prises jusqu’ici par
Israël et par les Palestiniens pour mettre en œuvre l’accord de Charm El-Cheikh.
La mise en œuvre dans les délais de tous les engagements pris par les parties à
l’accord permettrait d’assurer des progrès réguliers. Le Conseil européen invite
les deux parties à s’abstenir de toute action unilatérale.
69. Toutes les parties au volet multilatéral du processus de paix sont invitées à
œuvrer à la reprise rapide et intégrale des activités dans ce domaine. Il est de
l’intérêt de tous, dans la phase actuelle du processus de paix, que des progrès
parallèles soient accomplis sur tous les volets.
Santa Maria da Feira, juin 2000
59. Le Conseil européen considère qu’il existe une réelle possibilité de parvenir
à une paix juste, durable et globale au Moyen-Orient, sur la base des principes
arrêtés dans le cadre de Madrid, d’Oslo et des accords ultérieurs et
conformément aux résolutions pertinentes des Nations Unies.
60. Le Conseil européen lance un appel au Premier ministre israélien,
M. Ehud Barak, et au Président Arafat pour qu’ils intensifient leurs efforts en vue
de conclure, dans les délais convenus, un accord global réglant toutes les
questions relatives au statut permanent, mettant ainsi un terme au conflit et
ouvrant la voie à la réconciliation.
61. Dans cet effort, l’engagement personnel des dirigeants d’Israël et de l’Autorité
palestinienne et la confiance mutuelle qu’ils continuent à se témoigner revêtent
une importance capitale. Le Conseil européen insiste par conséquent sur la
nécessité d’appliquer pleinement les accords conclus, tels que celui concernant
la troisième phase du redéploiement, et rappelle la déclaration du Conseil du
22 mai.
62. Le Conseil européen rappelle aussi la déclaration qu’il a adoptée le
25 mars 1999 à Berlin. Il est particulièrement important de tenir pleinement
compte, dans les discussions sur le statut permanent qui se déroulent
maintenant, de la viabilité de tout État palestinien qui pourrait en résulter.
63. À Helsinki, le Conseil européen avait salué la décision courageuse de feu le
président Hafez el-Assad et du Premier ministre Ehud Barak de reprendre les
négociations entre la Syrie et Israël. Le Conseil européen invite les nouveaux
dirigeants syriens et le gouvernement israélien à suivre le choix stratégique de la
paix.
64. Le Conseil européen se félicite du fait qu’Israël s’est récemment retiré du
Liban conformément à la résolution 425 et que ce retrait remplit les conditions
fixées par le Secrétaire général des Nations Unies dans son rapport du
22 mai 2000. Il invite toutes les parties concernées à coopérer avec l’ONU et la
90
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FINUL et à s’abstenir de tout acte et déclaration susceptibles de nuire à leurs
efforts.
65. Le Conseil européen invite le Conseil à examiner, sur la base de propositions
du Secrétaire général/Haut Représentant, assisté de l’Envoyé spécial, et de la
Commission, de quelle façon l’Union européenne peut apporter son aide au
Liban et participer aux efforts de réconciliation et de redressement dans ce pays.
Biarritz, octobre 2000
Déclaration des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne
sur la situation au Proche-Orient
Face au danger réel d’embrasement général, nous lançons un appel solennel aux
dirigeants et aux peuples israéliens et palestiniens pour l’arrêt de l’escalade et la
cessation immédiate de toutes les violences.
Chacun doit faire preuve de courage politique et de responsabilité afin que la
raison et la tolérance l’emportent sur la peur, la haine et l’extrémisme, avant que
le point de non retour ne soit atteint.
Il n’y a, pour le Premier ministre israélien et le Président de l’Autorité
palestinienne, d’autre voie que celle de la paix et de la négociation, sur la base des
acquis de Camp David qu’il est essentiel de préserver. Il faut sauver le processus
de paix.
Le temps est compté. Nous appelons les parties à participer, dans un esprit
constructif, à une réunion au sommet, afin de reprendre de toute urgence le
dialogue.
L’Union européenne qui, plus que jamais, reste engagée en faveur de la paix,
soutient pleinement les efforts du Secrétaire général des Nations Unies. Nous
demandons à M. Javier Solana, Secrétaire général, Haut Représentant pour la
PESC, de poursuivre sa mission dans la région.
Nice, décembre 2000
Déclaration du Conseil européen sur le Proche-Orient
Le Proche-Orient doit retrouver une perspective de paix.
Nul ne peut se résigner à la violence, à la souffrance des populations, à la haine
entre les peuples.
La négociation doit reprendre. À cet égard, l’Union européenne juge nécessaire :
l’engagement personnel du Premier ministre israélien et du Président de l’Autorité palestinienne ;
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la mise en œuvre intégrale et immédiate des engagements qu’ils ont pris à
Charm-El-Cheik et à Gaza ;
Götebor
des gestes concrets de la part des deux parties, y compris la renonciation à la
violence et, en ce qui concerne Israël, la question de la colonisation ;
Moyen-Or
la mise en place d’un mécanisme de mesures de confiance ;
le début des travaux sur place de la Commission d’établissement des faits, à
laquelle participe, comme représentant de l’Union européenne, M. Solana,
Secrétaire général, Haut Représentant pour la PESC ;
un accord sur la création d’une mission d’observateurs.
L’Union européenne a des intérêts majeurs au Proche-Orient. Ses positions ont
été clairement définies, notamment au Conseil européen de Berlin en mars 1999
et dans la déclaration de l’Union européenne du 12 septembre 2000. Elle est prête
à se concerter avec toutes les parties sur les moyens d’atteindre ces objectifs en
vue de la reprise de la négociation pour un accord de paix.
Stockholm, mars 2001
63. Le Conseil européen, rappelant la déclaration qu’il a faite en mars 1999 à
Berlin, réaffirme la détermination de l’Union d’apporter sa contribution à la
paix, à la stabilité et à la prospérité future au Moyen-Orient. Dans l’immédiat,
afin d’éviter un effondrement économique et institutionnel dans les territoires
palestiniens, il lance un appel pour que d’autres donateurs internationaux se
joignent d’urgence à l’Union européenne et s’engagent à soutenir financièrement
le budget palestinien. Dans cette même optique, il faut qu’Israël mette fin aux
mesures d’isolement et procède au paiement des arriérés et que l’Autorité
palestinienne adopte sans délai un budget d’austérité et prenne des mesures
efficaces pour lutter contre la corruption et améliorer la transparence
démocratique.
64. L’Union collaborera avec les deux parties, ainsi qu’avec les États-Unis et
d’autres acteurs internationaux, afin de chercher la voie qui mettra fin à la
violence et permettra la reprise des négociations en vue de la conclusion d’un
accord dans le cadre des résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité des
Nations Unies. À cet effet, elle invite le Haut Représentant, M. Javier Solana, à
rester étroitement en contact avec toutes les parties concernées et à faire rapport,
en pleine association avec la Commission et au plus tard lors du Conseil
européen de Göteborg sur les possibilités qu’a l’Union européenne de jouer un
rôle accru pour une reprise du processus de paix.
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Göteborg, juin 2001
Moyen-Orient
71. Le Conseil européen appuie sans réserve les recommandations de la
Commission d’établissement des faits constituée à Charm el-Cheikh. Les deux
parties les ayant acceptées dans leur totalité, ces recommandations constituent
la base la plus appropriée pour la reprise du processus de paix. Il est essentiel de
parvenir rapidement à un accord sur les mesures à prendre et sur un calendrier
pour leur mise en œuvre intégrale, dans l’intérêt des parties et de la stabilité
régionale.
72. Après tant d’événements tragiques, il faut saisir l’occasion qui s’offre
maintenant. Le Conseil européen se félicite du plan de sécurité conclu entre les
Palestiniens et les Israéliens. Ce plan exige un engagement réel de faire progresser
durablement la situation en matière de sécurité ainsi que la levée du bouclage.
Le Conseil européen appelle également au gel complet des activités de
colonisation.
73. Une période d’apaisement devrait commencer le plus tôt possible afin de
permettre la mise en œuvre de mesures de confiance supplémentaires,
aboutissant à la reprise de négociations complètes et constructives en vue de
l’accord sur le statut définitif fondé sur les résolutions 242 et 338 du Conseil de
sécurité des Nations Unies.
74. Le Conseil européen remercie le Haut Représentant de son rapport, dont il
se félicite, et il rend hommage à la contribution qu’il a apportée. Il partage son
avis selon lequel :
le rétablissement de la confiance exige de toute urgence une amélioration de la
situation sur le terrain,
le rétablissement de la confiance dans la paix nécessite notre appui en vue de
relancer la coopération entre les sociétés civiles,
l’aide aux institutions et à l’économie palestiniennes demeure un engagement
européen auquel nous devons rester fidèles dans le cadre d’un effort
international.
Le Conseil européen accorde aussi la priorité à la stabilité et à la prospérité dans
l’ensemble de la région méditerranéenne. Dans cette optique, l’Union
européenne continuera de faire pleinement usage des possibilités du processus
de Barcelone, y compris les accords d’association.
Le Conseil européen invite le Haut Représentant à poursuivre ses efforts en
étroite coopération avec la présidence et la Commission, ainsi qu’avec les parties
en présence, les États-Unis et les autres acteurs, afin que l’UE puisse continuer à
jouer un rôle actif. Le Conseil européen invite le Haut Représentant à formuler
de nouvelles recommandations le moment venu.
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concentré s
Laeken, décembre 2001
Déclaration sur la situation au Moyen-Orient
L’extrême gravité de la situation place chacun devant ses responsabilités: mettre
fin à la violence est impératif.
La paix au M
le Liban.
La paix ne peut être fondée que sur les résolutions 242 et 338 des Nations Unies
et sur :
Barcelon
La réaffirmation et la pleine reconnaissance du droit irrévocable d’Israël à vivre
en paix et dans la sécurité à l’intérieur de frontières internationalement
reconnues.
Déclaratio
L’établissement d’un État palestinien viable, indépendant et démocratique
ainsi que la fin de l’occupation des territoires palestiniens.
Pour négocier et pour éradiquer le terrorisme comme pour construire la paix,
Israël a besoin du partenaire qu’est l’Autorité palestinienne et son Président élu,
Yasser Arafat. Sa capacité de combattre le terrorisme ne doit pas être affaiblie.
L’Union européenne réitère son appel à l’Autorité palestinienne à tout mettre en
œuvre pour prévenir les actes de terreur.
L’Union européenne rappelle les engagements suivants demandés aux parties :
Par l’Autorité palestinienne: le démantèlement des réseaux terroristes du
Hamas et du Djihad islamique, y compris l’arrestation et les poursuites
judiciaires de tous les suspects ; un appel public en langue arabe à la fin de
l’intifada armée.
Par le gouvernement israélien : le retrait de ses forces militaires et l’arrêt des
exécutions extrajudiciaires ; la levée des bouclages et de toutes les restrictions
infligées au peuple palestinien ; le gel des implantations et l’arrêt des opérations
dirigées contre les infrastructures palestiniennes.
La mise en œuvre de ces engagements appelle une action déterminée à la fois de
la part de l’Autorité palestinienne et d’Israël.
La mise en œuvre sans délai et sans condition du plan Tenet de cessez-le-feu et
des recommandations du Comité Mitchell reste la voie pour la reprise du
dialogue politique.
L’Union européenne reste convaincue que l’établissement d’un mécanisme
impartial de surveillance servirait l’intérêt des parties. Elle est disposée à prendre
une part active dans un tel mécanisme.
Une action déterminée et concertée entre l’Union européenne, les Nations Unies,
les États-Unis et la Fédération de Russie ainsi que les pays arabes les plus
concernés est indispensable et urgente. À cette fin, le Conseil européen a chargé
le Haut Représentant Javier Solana de poursuivre les contacts appropriés.
L’Union attache une grande importance à un programme de relance économique
94
L’Union eu
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1. Le Moye
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concentré sur la Palestine comme encouragement à la Paix.
L’Union européenne poursuivra ses efforts afin que deux États, Israël et la
Palestine, puissent vivre côte à côte dans la paix et la sécurité.
La paix au Moyen-Orient ne pourra être globale que si elle comprend la Syrie et
le Liban.
Barcelone, mars 2002
Déclaration de Barcelone concernant le Moyen-Orient
1. Le Moyen-Orient est en proie à une crise extrêmement grave. L’Union
européenne lance un appel aux deux parties pour qu’elles prennent des mesures
immédiates et efficaces en vue d’arrêter le bain de sang. Il n’y a pas de solution
militaire à ce conflit. Ce n’est que par la négociation que l’on assurera la paix et
la sécurité.
2. Pour trouver une solution à la situation actuelle, il est essentiel de s’attacher
aux aspects politiques, économiques et de sécurité, éléments indissociables et
interdépendants d’un seul et même processus. Il importe de rétablir des
perspectives politiques saines et de mettre simultanément en œuvre des mesures
politiques et de sécurité de manière à ce qu’elles se renforcent mutuellement. Le
Conseil européen accueille avec grande satisfaction l’adoption de la résolution
1397 du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui traduit le ferme engagement
de la communauté internationale à cet égard.
3. Il importe de mettre en œuvre d’urgence cette résolution, en particulier
l’exigence d’une cessation immédiate de tous les actes de violence, y compris tous
les actes de terreur et toutes provocations, incitations et destructions, ainsi que
l’appel lancé aux parties israélienne et palestinienne et à leurs dirigeants pour
qu’ils coopèrent à la mise en œuvre du plan Tenet et des recommandations du
rapport Mitchell visant la reprise des négociations en vue d’un règlement
politique.
4. Les actes de terrorisme aveugle de ces dernières semaines, qui ont fait de
nombreux morts et blessés parmi la population civile innocente, doivent être
condamnés. Il incombe à l’Autorité palestinienne en tant qu’autorité légitime
d’assumer pleinement la responsabilité de la lutte contre le terrorisme, et ce avec
tous les moyens légitimes à sa disposition. Sa capacité à s’acquitter de cette tâche
ne doit pas être affaiblie. Sans préjudice du droit qu’il a de combattre le
terrorisme, Israël doit immédiatement retirer ses forces militaires des zones
placées sous le contrôle de l’Autorité palestinienne, faire cesser les exécutions
extra-judiciaires, mettre fin aux mesures d’isolement et aux restrictions, geler les
implantations de colonies et respecter le droit international. Les deux parties
doivent respecter les principes internationaux en matière de droits de l’homme.
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Le recours excessif à la force ne saurait se justifier. Les actions menées contre les
institutions médicales et humanitaires et leur personnel sont totalement
inacceptables. Ces institutions doivent être en mesure de s’acquitter pleinement
de leur mission.
5. Prenant note de la décision prise par le gouvernement d’Israël de mettre fin au
confinement à Ramallah de M. Arafat, président de l’Autorité palestinienne, le
Conseil européen demande que toutes les restrictions restantes à sa liberté de
mouvement soient immédiatement levées.
6. Le Conseil européen se félicite de la décision du président des États-Unis
d’envoyer à nouveau dans la région son Envoyé spécial, M. Zinni. L’Union
européenne est disposée à conjuguer ses efforts aux siens, ainsi qu’à ceux de
l’Envoyé spécial de la Fédération de Russie et du coordinateur spécial des Nations
Unies, en particulier par l’intermédiaire de son représentant spécial, M.
Moratinos.
13. L’Union
Moyen-Ori
7. Le Conseil européen demeure convaincu qu’un mécanisme de surveillance
extérieur aiderait les deux parties à poursuivre leurs efforts dans ce sens et il les
invite instamment à examiner les propositions en vue d’accepter la présence
d’observateurs. L’Union européenne et ses États membres sont prêts à participer
à un tel mécanisme.
Déclaratio
8. L’Union européenne est déterminée à jouer son rôle aux côtés des parties, des
pays de la région, des États-Unis, des Nations Unies et de la Russie pour
rechercher une solution sur la base des résolutions 242, 338 et 1397 du Conseil
de Sécurité des Nations Unies et des principes de la Conférence de Madrid, des
accords d’Oslo et des accords suivants, qui permettrait à deux États, Israël et la
Palestine, de vivre en paix et en sécurité et de jouer un rôle à part entière dans la
région. Le Haut Représentant, Javier Solana, poursuivra ses consultations
régulières avec tous les acteurs internationaux concernés.
9. En ce qui concerne le conflit entre Israël et la Palestine, l’objectif général est
double : créer un État palestinien démocratique, viable et indépendant, en
mettant fin à l’occupation datant de 1967, et assurer le droit d’Israël à vivre à
l’intérieur de frontières sûres, garanties par l’engagement de la communauté
internationale, et en particulier des pays arabes.
10. Le Conseil européen se félicite de l’initiative récente du Prince héritier
Abdallah d’Arabie saoudite, qui s’appuie sur le principe d’une normalisation
complète et du retrait intégral conformément aux résolutions des Nations Unies,
et offre une occasion unique qu’il convient de saisir dans l’intérêt d’une solution
juste, durable et globale du conflit arabo-israélien. Le Conseil européen souhaite
que le sommet de la Ligue arabe qui se tiendra prochainement à Beyrouth fasse
progresser cette proposition et que le gouvernement et le peuple d’Israël y
répondent positivement.
11. Le Conseil européen rend hommage à ceux qui, dans la société israélienne et
palestinienne, continuent d’œuvrer inlassablement pour la paix, et soutient les
contacts directs et le dialogue que mènent les deux parties.
96
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La réforme
de l’Autorit
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12. Dans le prolongement de ses efforts actuels, l’Union européenne apportera
une contribution économique substantielle à l’instauration de la paix dans la
région, dans le but d’améliorer les conditions de vie du peuple palestinien, de
consolider et de soutenir l’Autorité palestinienne, de renforcer la base
économique du futur État palestinien et de promouvoir le développement et
l’intégration économique régionale. Dans cette perspective, l’Union européenne
est prête à contribuer à la reconstruction de l’économie palestinienne, partie
intégrante du développement régional.
13. L’Union européenne demeure convaincue que, pour être durable, la paix au
Moyen-Orient doit être globale.
Séville, juin 2002
Déclaration sur le Proche-Orient
La crise au Proche-Orient a atteint un point critique. Si l’escalade se poursuit, la
situation deviendra incontrôlable. Les parties ne sont pas capables de trouver
toutes seules une solution. Il est urgent que l’ensemble de la communauté
internationale engage une action politique. Le Quartet a un rôle essentiel à jouer
en amorçant un processus vers la paix.
Le Conseil européen préconise la convocation à brève échéance d’une conférence
internationale qui devra se pencher sur les aspects politiques et économiques
ainsi que sur les questions touchant à la sécurité. Cette conférence devra
réaffirmer les paramètres de la solution politique et arrêter un calendrier réaliste
et précis.
Le Conseil européen condamne fermement tous les attentats terroristes
perpétrés contre des civils israéliens. Le processus de paix et la stabilité de la
région ne sauraient être pris en otages par le terrorisme. La lutte contre le
terrorisme doit continuer, mais la négociation d’une solution politique doit
continuer parallèlement.
Un règlement peut intervenir par la négociation, et uniquement par la
négociation. Il s’agit de mettre fin à l’occupation et de créer rapidement un État
de Palestine démocratique, viable, pacifique et souverain, sur la base des
frontières de 1967, au besoin avec des ajustements mineurs convenus par les
parties. Le résultat final devrait prendre la forme de deux États existant côte à
côte à l’intérieur de frontières sûres et reconnues, et jouissant de relations
normales avec leurs voisins. Dans ce contexte, il faudrait trouver une solution
équitable à la question complexe de Jérusalem, ainsi qu’une solution juste, viable
et arrêtée d’un commun accord au problème des réfugiés palestiniens.
La réforme de l’Autorité palestinienne est essentielle. Le Conseil européen attend
de l’Autorité palestinienne qu’elle honore l’engagement qu’elle a pris de réformer
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les services de sécurité, d’organiser rapidement des élections et de mener une
réforme politique et administrative. L’Union européenne réaffirme qu’elle est
prête à continuer de soutenir ces réformes.
Les opérations militaires menées dans les territoires occupés doivent cesser. Les
restrictions à la liberté de circulation doivent être levées. Ce ne sont pas des
murs qui apporteront la paix.
L’Union européenne est prête à contribuer pleinement à la consolidation de la
paix, ainsi qu’à la reconstruction de l’économie palestinienne, qui fait partie
intégrante du développement de la région.
L’Union européenne travaillera avec les parties et avec ses partenaires de la
communauté internationale, en particulier avec les États-Unis dans le cadre du
Quartet, pour saisir toutes les chances d’instaurer la paix et d’offrir un avenir
décent à tous les peuples de la région.
Copenhague, décembre 2002
Déclaration du Conseil européen sur le Moyen-Orient
La paix au Moyen-Orient est un impératif. Le Conseil européen engage les
Israéliens et les Palestiniens à rompre le cycle infini de la violence. Il condamne
une fois encore, fermement et sans équivoque, tous les actes de terrorisme. Les
attentats suicides nuisent de façon irrémédiable à la cause palestinienne. L’Union
européenne appuie les efforts des Palestiniens qui cherchent à faire avancer le
processus de réforme et à faire cesser la violence. Elle lance un appel à Israël pour
qu’il facilite ces efforts. Le Conseil européen, tout en reconnaissant les
préoccupations légitimes d’Israël concernant sa sécurité, engage ce pays à mettre
un terme à l’usage excessif de la force et aux exécutions extrajudiciaires, qui
n’apportent pas la sécurité à la population israélienne.
La violence et l’affrontement doivent céder la place à la négociation et au
compromis. Les membres de la communauté internationale, y compris les
parties, partagent tous la vision de deux États, Israël et une Palestine
indépendante, viable, souveraine et démocratique, vivant côte à côte dans la paix
et la sécurité sur la base des frontières de 1967. Tous les efforts doivent à présent
tendre à faire de cette vision une réalité.
Par conséquent, le Conseil européen attache la plus haute priorité à ce que, le 20
décembre de cette année, le « Quatuor » adopte une feuille de route commune,
comportant des échéances précises, pour la mise en place d’un État palestinien
en 2005 au plus tard. La mise en œuvre de cette feuille de route doit être fondée
sur la réalisation parallèle de progrès dans le domaine de la sécurité, ainsi que sur
le plan politique et économique, et devrait être suivie de près par le « Quatuor ».
À cet égard, le Conseil européen est très préoccupé par la poursuite des activités
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illégales de colonisation, qui menacent de rendre matériellement inapplicable la
solution fondée sur la coexistence de deux États. Le développement des colonies
et les activités de construction qui l’accompagnent, dont on possède de
nombreux témoignages, émanant notamment de l’Observatoire de l’Union
européenne pour les colonies de peuplement, violent le droit international,
enveniment une situation déjà instable et confortent les Palestiniens dans leur
crainte qu’Israël n’a pas vraiment l’intention de mettre un terme à l’occupation.
C’est là un obstacle à la paix. Le Conseil européen engage le gouvernement
israélien à abandonner sa politique de colonisation en commençant par déclarer,
avec effet immédiat, le gel complet et effectif de toutes les activités de
colonisation. Il demande l’arrêt de la confiscation de terres pour construire la
« clôture de sécurité ».
Des mesures décisives s’imposent pour mettre un terme à la très forte
dégradation de la situation humanitaire en Cisjordanie et à Gaza, qui rend de
plus en plus insupportable la vie des Palestiniens ordinaires et alimente
l’extrémisme. L’acheminement de l’aide humanitaire, ainsi que la sécurité du
personnel humanitaire et de ses installations, doivent être garantis.
Afin de soutenir les réformes dans les territoires palestiniens, l’UE continuera
d’apporter son soutien budgétaire à l’Autorité palestinienne, en l’assortissant
d’objectifs et de conditions clairs. L’UE invite les autres donateurs internationaux
à s’associer à cet engagement, en vue également de favoriser la cohérence des
efforts de reconstruction. Pour sa part, Israël doit reprendre les transferts
mensuels de recettes fiscales palestiniennes.
L’Union européenne est déterminée à continuer d’œuvrer avec ses partenaires du
« Quatuor » pour aider tant les Israéliens que les Palestiniens à trouver le chemin
de la réconciliation, de la négociation et d’un règlement définitif, juste et
pacifique au conflit.
Bruxelles, mars 2003
Moyen-Orient
71. La crise iraquienne rend encore plus impérieuse la nécessité de traiter et
régler les autres problèmes de la région.
72. Le conflit israélo-palestinien, en particulier, demeure un sujet de vive
préoccupation. Les deux parties devraient faire preuve de la plus grande
modération. L’heure est à la négociation, au compromis et à la réconciliation: il
est temps de briser le cercle vicieux de la haine, de l’affrontement et de la violence.
73. Nous réitérons notre ferme soutien à la vision, partagée par toute la
communauté internationale, de deux États vivant côte à côte dans la paix et la
sécurité, sur la base des frontières de 1967. Tous les acteurs ont en commun la
responsabilité historique de faire de cette vision une réalité.
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74. La feuille de route avalisée par le Quartette le 20 décembre 2002 indique la
voie à suivre pour parvenir à un règlement définitif, équitable et global. Elle
doit être publiée et mise en œuvre immédiatement, et des progrès doivent être
réalisés en parallèle dans le domaine de la sécurité, ainsi que sur le plan politique
et économique. Nous sommes toujours disposés à aider les parties à mettre en
œuvre cette feuille de route, aux côtés des États-Unis, de la Russie et des Nations
Unies.
75. Dans cet esprit, nous accueillons avec satisfaction la déclaration du Président
Bush du 14 mars, par laquelle il a annoncé son intention de favoriser la mise en
œuvre de la feuille de route.
76. L’Union européenne accueille avec satisfaction et appuie le débat qui se
déroule actuellement au sein de l’Autorité palestinienne et de la société civile au
sujet de la promotion d’une réforme politique ambitieuse. La désignation d’un
Premier ministre doté de compétences effectives est une première étape
fondamentale à cet égard et imprimera un élan majeur au processus de paix. Le
Conseil européen se félicite de la signature, par le Président Arafat, de l’acte
législatif portant création du poste de premier ministre, ainsi que de sa décision
de nommer Mahmoud Abbas à ce poste.
77. L’Union poursuivra son engagement et invite toutes les parties à soutenir les
efforts cohérents en vue de la réforme et de la reconstruction de l’Autorité
palestinienne. Des mesures doivent être prises de toute urgence pour mettre un
terme à la tragédie humanitaire dans les territoires palestiniens.
78. L’UE renouvelle son appel à Israël pour qu’il abandonne sa politique de
colonisation, qui constitue un obstacle à la paix à court et à long terme. Israël
devrait aussi contribuer efficacement aux efforts visant aux réformes
palestiniennes. Toutes les parties devraient s’efforcer de mettre fin à la violence.
79. L’Union européenne n’a pas ménagé ses efforts pour parvenir à la paix au
Moyen-Orient, pour le bien des peuples de la région, mais aussi pour favoriser la
paix et la sécurité internationales, et elle poursuivra dans cette voie.
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Cahiers de Chaillot
Tous les Cahiers de Chaillot
peuvent être consultés sur internet :
www.iss-eu.org
n°61
L’UE et la réduction de la menace en Russie
juin 2003
Kathrin Höhl, Harald Müller et Annette Schaper;
sous la direction de Burkard Schmitt
n°60
La Russie face à l’Europe
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Dov Lynch
n°59
L’Europe de l’armement :
les textes fondamentaux de la coopération européenne
avril 2003
réunis par Burkard Schmitt
n°58
Terrorisme, prolifération : une approche européenne
de la menace
mars 2003
Harald Müller
n°57
De Laeken à Copenhague : les textes fondamentaux
de la défense européenne, Volume III
février 2003
réunis par Jean-Yves Haine
n°56
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décembre 2002
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octobre 2002
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et le dilemme transatlantique après le 11 septembre
mai 2002
Julian Lindley-French
n°51
De Nice à Laeken : les textes fondamentaux
de la défense européenne, Volume II
avril 2002
réunis par Maartje Rutten
n°50
Quel statut pour le Kosovo ?
octobre 2001
Dana Allin, Franz-Lothar Altmann, Marta Dassu, Tim Judah, Jacques Rupnik et
Thanos Veremis ; sous la direction de Dimitrios Triantaphyllou
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n°48
Nucléaire : le retour d'un Grand Débat
juillet 2001
Thérèse Delpech, Shen Dingli, Lawrence Freedman, Camille Grand, Robert A. Manning,
Harald Müller, Brad Roberts et Dmitri Trenin ; sous la direction de Burkard Schmitt
n°47
De Saint-Malo à Nice : les textes fondateurs de la défense européenne mai 2001
Réunis par Maartje Rutten
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Dans ce Cahier de Chaillot, cinq auteurs européens
expriment leur point de vue sur le rôle de l’Union
européenne dans la pacification du conflit israélopalestinien depuis le début de l’intifada en
septembre 2000. Parmi les aspects positifs de
l’action de l’Union, il faut souligner d’abord
qu’elle a défini une position claire pour la résolution du conflit, fondée sur la coexistence pacifique
de deux Etats dans des frontières stables et le
respect de la légalité internationale. Cette position,
ainsi qu’une condamnation énergique de la violence, a été exprimée lors des déclarations successives
du Conseil européen. Deuxièmement, la présence
du Haut Représentant et de l’Envoyé spécial a
permis une participation directe de l’Union dans
les divers cadres de négociation, y compris le
Quartet, qui a préparé la « feuille de route ».
L’Union a également continué d’entretenir des
relations économiques avec les deux parties afin
d’empêcher une aggravation des conséquences
négatives du conflit.
En dépit de ces aspects positifs, l’Union devrait
accroître son rôle dans la solution du conflit, car sa
continuation met en danger aussi bien les principes et valeurs qu’elle défend que ses intérêts et
ceux des Etats membres. Par conséquent, l’Union
devrait travailler avec les Etats-Unis, qui sont le
médiateur principal, à la mise en œuvre de la
« feuille de route », et elle devrait être prête à utiliser tous les instruments dont elle dispose afin
d’exiger des parties qu’elles renoncent à la violence
et s’orientent sur la voie de la solution négociée.
publié par l’Institut
d’Etudes de Sécurité
de l’Union européenne
43 avenue du
Président Wilson
75775 Paris cedex 16
tél.: +33 (0) 1 56 89 19 30
fax: +33 (0) 1 56 89 19 31
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L`Union européenne et la crise au Moyen

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