Le rôle des collectivités territoriales face aux enjeux de formation

Le rôle des collectivités territoriales face aux enjeux de
formation professionnelle
Atelier organisé par la Gazette des communes
- SYNTHESE Intervenants :
Bruno ROMOLI, président de l’ADT-INET
Philippe DURON, président de la région Basse-Normandie, député du Calvados
Jacques CHARLOT, directeur général du CNFPT
Jean-Christophe BAUDOIN, directeur général des services de la communauté d’agglomération de
Cergy-Pontoise, président de l’association des administrateurs territoriaux de France
Cet atelier était animé par Alain PIFFARETTI, rédacteur en chef, la Gazette des communes
I.
Introduction (Alain PIFFARETTI)
La loi de février 2007, dont les décrets viennent d’être publiés, crée une nouvelle donne pour la
formation. Les collectivités sont actuellement en plein renouvellement générationnel. Elles sont en
outre confrontées à la raréfaction des moyens. Que se passe-t-il aujourd’hui dans les collectivités ?
Quels changements apportent les réformes en cours ?
II. Les enjeux et les faiblesses de la réforme (Jean-Christophe BAUDOIN)
Sous l’égide du CSFPT (Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale), la DGCL
(Direction générale des collectivités territoriales) et l’Observatoire de la fonction publique du
CNFPT analysent périodiquement les bilans sociaux dressés tous les deux ans par les collectivités
locales. D’après ces analyses statistiques, les dépenses des collectivités territoriales représentent un
montant total de 220 milliards d’euros. Les dépenses de gestion s’élèvent à 133 milliards d’euros et
les dépenses de personnel à 47 milliards d’euros. Les dépenses de formation représentent environ
2 % de la masse salariale.
La formation continue représente 52 % des journées de formation, contre 28 % pour la formation
initiale, 20 % pour la préparation des concours et 4 % pour la formation personnelle. Chaque agent
bénéficie en moyenne de 2,7 jours de formation par an. Le nombre de jours de formation est plus
important pour les agents de catégorie A et B que pour les agents de catégorie C. Les agents des
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conseils régionaux et des conseils généraux bénéficient en moyenne de plus de jours de formation
que les agents des communes.
Les principaux enjeux de la formation dans les collectivités territoriales sont les suivants :
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gérer des masses de plus en plus importantes et diverses ;
répondre à une complexité croissante ;
s’adapter aux temps politiques différents ;
maintenir les acquis d’une fonction publique territoriale (FPT) professionnelle, inventive,
cohérente et réactive.
La loi apporte une conception réaliste de la construction d’un parcours professionnel sur la durée.
La loi stipule en outre que la formation doit bénéficier à toutes les catégories. Il faut toutefois noter
que cette loi est un texte prescriptif qui semble peu ancré dans la réalité. De plus, le dispositif
qu’elle met en place est extrêmement onéreux. Son financement paraît impossible. Enfin, cette
réforme semble annoncer la disparition de la formation initiale.
L’ancien dispositif était à bout de souffle. Des aménagements importants étaient nécessaires. La loi
de février 2007 ne va presque rien apporter aux collectivités qui disposaient déjà d’une politique de
formation dynamique. En revanche, elle va imposer des planchers aux collectivités dont la politique
de formation était insuffisante. Certains agents arrivaient de l’Etat sans aucune formation
professionnelle. Certaines collectivités ne formaient pas leurs agents de catégorie C.
Cette loi ne révolutionne pas la formation de la FPT. Les acteurs restent les mêmes. L’amélioration
de la formation de la FPT passe par la professionnalisation de ces acteurs.
Il est regrettable que les élus des collectivités n’aient pas été suffisamment consultés lors de
l’élaboration de la loi. Aujourd’hui, les élus sont amenés à réagir sur un texte dont ils ne
connaissent pas tous les tenants et les aboutissants. Si le texte avait été présenté aux élus, ces
derniers auraient pu faire remarquer que cette loi comportait au moins une faiblesse : la difficulté
de sa mise en œuvre risquait de remettre en cause le principe. Le financement du dispositif instauré
par la loi reste trop vague.
Par ailleurs, les élus des collectivités sont consternés par la façon dont est traitée la formation
initiale. Lors de l’élaboration de la loi, un certain nombre d’élus ont souligné le fait que le système
de formation initiale était très pénalisant. Avec la loi de février 2007, la formation initiale passe
d’un an à cinq jours. Certains vont bénéficier d’un système de formation performant mis en place
par le CNFPT et d’autres non. Pourquoi la formation initiale serait-elle capitale pour les uns et pas
pour les autres ?
Tant que les textes seront produits comme ils le sont actuellement, la prescription prévaudra
toujours sur la réalité. Depuis 20 ans, les collectivités ne cessent d’élaborer des plans de ressources
humaines qui contournent un certain nombre de mesures incluses dans le statut. Cette loi fait encore
passer la prescription avant la réalité. Il est étonnant que lors de l’élaboration des textes de lois,
l’Etat ne conduise pas une démarche de benchmark. Les décrets d’application de la loi de
février 2007 sont rédigés par des personnes qui ne connaissent pas suffisamment les collectivités
territoriales.
III. Le CNFPT face à la réforme (Jacques CHARLOT)
Le CNFPT doit continuer de développer son dispositif d’observation de la formation
professionnelle, dont une partie des informations précédentes est tirée. Il est important de construire
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une base de données pour connaître les besoins et les évolutions. Il a fallu construire un dispositif
de connaissance de l’emploi territorial et de ses besoins. La loi officialise ce dispositif.
Le système actuel de formation de la FPT est à bout de souffle. Il a été conçu il y a 20 ans, dans un
contexte de construction de la FPT. La formation a été créée en même temps que le statut. La
formation a servi avant tout à conforter l’unicité de la FPT en lui donnant une culture commune.
Par ailleurs, le dispositif était assorti de nombreuses contraintes. Ce dispositif créait beaucoup
d’insatisfaction.
Aujourd’hui, 20 ans plus tard, la FPT s’est développée et les collectivités territoriales ont beaucoup
évolué : elles sont plus professionnelles et s’occupent de champs d’activités extraordinairement
vastes. Par conséquent, le système doit évoluer.
Cette réflexion sur la formation de la FPT s’est construite après le travail effectué sur la formation
professionnelle en général. La loi de 2007 doit donc être examinée en ayant à l’esprit ce que les lois
de 2004 et de 2005 ont pu apporter, comme la confirmation du rôle des conseils régionaux en
matière de formation professionnelle. Il faut se pencher sur la professionnalisation des personnels
des collectivités territoriales, qui travaillent pour des employeurs extrêmement différents, en se
basant sur un statut unique.
Au-delà des formations à caractère statutaire, il existe un besoin criant de professionnalisation des
personnels des collectivités et de prise en compte des métiers exercés dans les collectivités. Le
CNFPT peut apporter des connaissances générales sur les ressources humaines, la gestion et la
finance. Sur les sujets plus pointus, le réflexe de s’adresser au CNFPT est moins naturel et le
recours à d’autres organismes publics ou privés s’est développé.
Il faut travailler davantage sur le personnel de catégorie C. Les agents de catégorie C représentent
40 % de l’activité du CNFPT. Or une grande partie de cette activité concerne la préparation des
concours. Le CNFPT est très peu présent sur les métiers pratiqués par les personnels de catégorie
C.
La loi de février 2007 fait basculer la FPT dans un monde qu’elle connaît mal, celui de la maturité
de la formation professionnelle. Ce monde rend beaucoup de choses possibles, mais il nécessite des
négociations permanentes avec les représentants du personnel. Ce monde fait reposer la
responsabilité de la formation sur l’employeur. Il s’agit d’un monde extrêmement complexe, qui
nécessitera beaucoup de savoir-faire.
Tels qu’ils sont publiés, les décrets d’application de la loi conduisent à une diminution de la
formation normée. Le CNFPT doit construire tout un schéma de formation, ce qui implique un
important travail d’apprentissage. Le dispositif instauré par la loi rendra difficile tout discours
globalisant sur les collectivités territoriales. L’organisation de la formation initiale était devenue
très difficile à cause la tentation d’avoir un discours uniforme sur les attachés des collectivités. Or
un attaché qui s’occupe de tout dans sa collectivité ne peut pas avoir la même formation initiale
qu’un attaché affecté au service Etat civil d’une grande ville. De même, il était grotesque de faire
suivre une longue formation initiale à une personne qui rentrait dans la fonction publique sur
concours après avoir obtenu un DESS de droit public. L’appartenance à une fonction publique
unique nécessite des éléments de langage commun. Une partie de ces éléments est maîtrisée dès la
réussite au concours. Il faut ensuite mettre en place un dispositif adapté à la réalité de la carrière de
l’agent.
L’application de cette loi implique que le CNFPT soit plus réactif et que les collectivités se mettent
en situation de devoir construire un mode de gestion des ressources humaines beaucoup moins
bordé par le statut qu’il ne l’était jusqu’à présent.
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Pour le CNFPT, la loi se traduit par un accroissement des formations obligatoires. La loi mobilise
plus de crédits pour le CNFPT, qui doit faire face à un véritable défi. Le monde des collectivités
territoriales est très divers. Les références au plan de formation, à l’individualisation des formations
et à l’expression des besoins par l’employeur risquent de poser des problèmes dans les communes.
Le CNFPT sera présent aux côtés des collectivités pour les aider à résoudre leurs problèmes et à
définir leurs plans de formation.
Le CNFPT devra s’interroger sur des sujets importants. Par exemple, qu’est-ce qu’un poste à
responsabilités ? Par quelle formation une prise de responsabilités doit-elle être accompagnée ? Un
agent qui devient directeur des finances doit-il suivre un cycle professionnel qui, par ailleurs, est
diplômant ? Dans quelles mesures peut-on développer une vision prospective sur les postes à
responsabilités ? Quels sont les postes qui nécessitent une formation de prise de poste ? Quid de la
formation des agents de catégorie C, qui ont de vrais besoins de formations métiers ? Pour le
CNFPT, cette loi est porteuse d’avenir et constitue une chance de mettre en adéquation les
obligations de formation et les besoins des collectivités.
IV. L’évolution de la formation dans les régions (Philippe DURON)
La collectivité régionale ressent trois évolutions. La première évolution est liée aux changements
réglementaires et législatifs. La loi de février 2007 était nécessaire. En effet, les formations étaient
trop didactiques et insuffisamment professionnelles. La deuxième évolution est liée au transfert des
compétences, qui a engendré un changement de format : par exemple, le nombre d’agents
territoriaux de la région Basse-Normandie a été multiplié par six. La troisième évolution consiste
en un changement de pilotage. Les collectivités territoriales, qui étaient des administrations de
mission, deviennent de plus en plus des administrations de gestion. Les régions étaient centrées sur
leur siège. Avec la décentralisation des TOS, les régions se projettent sur l’ensemble du territoire
régional. Cette évolution rend nécessaire la mise en place d’un pilotage par projet, qui soit plus
transversal. Cette situation génère de nouveaux besoins de formation.
La formation professionnelle destinée aux TOS est relativement faible. Or la formation initiale des
TOS, qui sont généralement des agents de catégorie C, est déjà très modeste. De plus, l’insertion
professionnelle de ces agents est très précoce. Le concours constitue la seule possibilité d’évolution
professionnelle de ces agents. Malheureusement, la mobilité géographique leur pose problème, car
plus les revenus d’un agent sont modestes, moins il est mobile. Ce constat a amené la région à faire
évoluer l’offre de formation à destination des TOS. Cette dernière a tout d’abord été augmentée
quantitativement. Ensuite, la région a mis en place une reconnaissance des métiers pour essayer de
définir des parcours professionnels. Il a donc fallu mettre en place des formations très axées sur ces
métiers. Par ailleurs, il est apparu nécessaire d’élargir les perspectives d’évolution professionnelle
des TOS. Ces perspectives ne pouvaient pas rester uniquement liées aux concours.
Dans l’ancien dispositif, la formation initiale posait problème. Le recrutement d’un attaché qui
venait de réussir le concours pouvait être très pénalisant pour la collectivité qui le recrutait car cet
attaché devait partir en formation pendant longtemps. Un jeune qui sortait du concours devait
consacrer un tiers de son temps à la formation, ce qui peut être très pénalisant pour une petite
collectivité qui dispose d’un seul attaché.
De plus, la formation initiale était un peu redondante avec la préparation des concours. Les attachés
qui ont suivi cette longue formation initiale auraient préféré que cette dernière soit plus proche des
besoins immédiats de leur poste.
Enfin, de nombreux jeunes diplômés rencontraient des difficultés pour trouver un poste. Au sein de
la région Basse-Normandie, par exemple, les personnes qui venaient d’être reçues à un concours ne
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se voyaient pas automatiquement proposer un poste. La région a décidé de proposer un poste dans
l’année à toutes les personnes qui avaient été reçues à un concours.
Avec la loi de février 2007, la formation initiale, qui était trop longue dans le dispositif précédent,
devient insuffisante. Une nouvelle loi sera certainement nécessaire.
Le statut est une composante forte de la fonction publique. Il constitue une garantie pour les
fonctionnaires. Il est important que le statut puisse vivre.
La loi de février 2007 présente un risque de découplage entre les grandes collectivités et les autres.
Ce découplage potentiel pose un certain nombre de questions, portant notamment sur la survie des
collectivités les plus modestes, l’émiettement communal et le transfert de compétences des
communes vers les intercommunalités. A cause de ce transfert de compétences, les collectivités qui
ont le moins de moyens et de compétences risquent d’être confrontées à d’importantes difficultés
dans le recrutement de fonctionnaires territoriaux de qualité : les meilleurs seront en effet tentés de
partir vers les collectivités les plus importantes, qui savent les motiver.
V.
Un dispositif de formation critiquable (Bruno ROMOLI)
L’ADT-INET était fermement opposée à la première rédaction du décret consécutif à la loi de
février 2007. Comme la rédaction finale est identique à cette première rédaction, l’ADT-INET
maintient sa position. La loi elle-même était très intéressante. Elle présentait des possibilités
d’ouverture. Malheureusement, avec la réduction de la formation initiale, le décret introduit une
rupture complète d’homologie entre les cadres A intermédiaires de la fonction publique de l’Etat et
les cadres A intermédiaires de la fonction publique territoriale. Ce sont les attachés qui animent les
collectivités territoriales. Il est ridicule de réduire leur formation initiale à cinq jours. Si les cadres
A+ bénéficient d’un dispositif de qualité, ce n’est pas le cas des autres agents. Seules les
collectivités les plus riches pourront mettre en place des plans de formation adaptés aux cadres
intermédiaires qu’elles vont recruter.
Par ailleurs, il convient de souligner le caractère léger, automatique et uniforme de la notion de
professionnalisation. Les formations de professionnalisation et de perfectionnement auraient pu
recevoir un meilleur accompagnement, mieux adapté à l’évolution du cadre, de ses métiers et de ses
fonctions dans la collectivité. Aujourd’hui, par leur automaticité et leur faible durée, ces formations
de professionnalisation ne favorisent pas l’émergence d’une formation continue adaptée et
professionnalisante. Compte tenu de l’évolution des conditions imposées aux promotions, les
collectivités locales seront confrontées à des contraintes importantes en termes de prise en charge
de la formation des cadres.
Il ne serait pas dramatique de ramener la formation initiale à 5 jours au lieu de 180 si une partie de
ces 180 jours était récupérée sur les formations de professionnalisation, ce qui n’est
malheureusement pas le cas. Certaines collectivités se donnent les moyens d’établir des plans de
formation adaptés aux besoins de leurs agents. D’autres, en revanche, n’arrivent pas à liquider sur
l’année les crédits qu’elles inscrivent au titre de la formation. Certes, cette loi permet d’amplifier
les plans de formation et de professionnalisation individuelle. Cependant, seules les collectivités
qui en ont la possibilité le feront. Avec cette loi, il semble difficile d’imaginer que les agents des
collectivités les plus modestes puissent bénéficier, à terme, de parcours de formation équivalents à
ceux des agents des grandes collectivités.
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VI. Echanges
Le CNFPT perd des parts de marché en valeur relative
L’augmentation de l’offre de formation des organismes privés et publics entraîne une diminution
des parts de marché du CNFPT, dont le volume d’activité est pourtant en progression. Le CNFPT
se positionne sur des secteurs pertinents dans le cadre de ses discussions avec les employeurs. Le
CNFPT pourrait facilement récupérer des parts de marché en finançant des permis poids lourds
dans les collectivités territoriales, mais il préfère s’engager dans des discussions sur mesure avec
les employeurs afin de mieux répondre à leurs besoins.
La formation au service du développement d’une culture commune
Il ne faut pas réduire la formation, notamment la formation initiale, aux formations métiers. La
formation des agents doit comporter un volet sur les valeurs du service public. En effet, les
personnes qui intègrent la FPT doivent adhérer à un certain nombre de valeurs, qui sont celles du
service public. Ces valeurs doivent être bien définies, car il est important que les agents de la FPT
partagent une culture commune.
Comment les ENACT et les délégations régionales du CNFPT devront-elles évoluer ?
Le CNFPT est un établissement national organisé régionalement. Les délégations régionales sont la
pierre angulaire du CNFPT. Elles ont le monopole du contact entre le CNFPT et les collectivités
territoriales. Pour répondre aux besoins de formation initiale des collectivités, le CNFPT a créé les
ENACT (Ecoles Nationales d’Application des Cadres Territoriaux). Dans la mesure où la réforme
réduit la formation initiale, il est évident que les ENACT devront évoluer. Ces dernières seront
repositionnées sur un certain nombre de formations d’intégration spécialisées, ainsi que sur tous les
besoins exprimés par les collectivités sur des expertises de haut niveau. Les ENACT travaillent
d’ores et déjà sur une offre de formation experte et sur le développement de cycles professionnels.
Toutefois, les principales évolutions concerneront les délégations régionales, car ces dernières
devront s’interroger, avec chaque collectivité, sur les moyens d’individualiser toutes les formations
d’intégration et de professionnalisation.
Comment les collectivités territoriales financeront-elles le DIF (droit individuel à la
formation) ?
Il serait judicieux d’intégrer le DIF aux plans de formation des collectivités. En effet, si le DIF
devait venir s’ajouter aux plans de formation au lieu d’y être intégré, les collectivités ne pourraient
pas assumer les coûts supplémentaires que cela engendrerait.
Document rédigé par la société Ubiqus
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