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CONVENTION SUR LES CHANGEMENTS
CLIMATIQUES ET PROTOCOLE DE KYOTO
Bibliothèque du Parlement
Capsule d’information pour les parlementaires
TIPS-113F
Le 26 mai 2005
Introduction
Objectifs de la CCNUCC
La seule tentative d’envergure internationale de lutte
contre le changement climatique s’appuie sur la
Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques (CCNUCC), ainsi que sur
son protocole contraignant, le Protocole de Kyoto.
Le changement climatique est généralement considéré
comme un problème qui appelle une solution, laquelle
sera plus ou moins musclée selon la mesure où le
changement climatique est pris au sérieux. Certains
croient qu’il s’agit du problème le plus grave auquel
l’humanité est confrontée, alors que d’autres estiment
qu’il en existe de plus urgents. D’autres encore
croient que le problème est sérieux, mais insoluble, de
sorte qu’il vaut mieux s’y adapter. Pour d’autres
enfin, la seule façon d’éviter un changement
climatique catastrophique consiste à réduire (ou
atténuer) les émissions de gaz à effet de serre (GES).
On a proposé plusieurs façons de réagir au
changement climatique, mais une chose est sûre : pour
être efficace, toute tentative de réduction des
émissions doit se situer à l’échelle internationale.
Convention-cadre des Nations Unies
sur les changements climatiques
Contexte
La CCNUCC a été élaborée en prévision de la
Conférence des Nations Unies sur l’environnement et
le développement (Sommet de Rio ou Sommet de la
Terre), et le premier rapport du Groupe d’experts
intergouvernemental sur l’évolution du climat a servi
de point de départ aux discussions. Il s’agit d’un
accord non contraignant qui sert à encadrer la lutte
contre le changement climatique, surtout par des
mesures d’atténuation des émissions; 189 pays l’ont
ratifié.
Il est très difficile de coordonner une réponse
internationale au changement climatique.
La
CCNUCC est forcément liée à toutes les autres
réalités politiques nationales et internationales, telles
que la pauvreté et les questions Nord-Sud. Son
principal objectif, cependant, est :
de stabiliser […] les concentrations de gaz à
effet de serre dans l’atmosphère à un niveau
qui empêche toute perturbation anthropique
dangereuse du système climatique.
La Convention ne définit pas explicitement le niveau
en question, mais elle en expose les caractéristiques :
Il conviendra d’atteindre ce niveau dans un
délai suffisant pour que les écosystèmes
puissent
s’adapter
naturellement
aux
changements climatiques, que la production
alimentaire ne soit pas menacée et que le
développement économique puisse se
poursuivre d’une manière durable.
Bien que la CCNUCC ne fixe pas d’objectif précis de
réduction des émissions, on s’entendait généralement
pour dire qu’il fallait les ramener aux niveaux de
1990, et ce, avant l’an 2000. Tel était aussi l’objectif
national officiel du Canada.
Seuls les pays
développés devaient effectuer les premières
réductions, parce qu’ils sont les principaux
responsables de l’accumulation de GES dans
l’atmosphère. Les pays en développement devaient
réduire leurs émissions à une date ultérieure et, entretemps, les pays développés devaient les aider à se
développer de manière plus durable.
Ce document est la version papier d’une capsule d’information Web consultable en ligne à
http://lpintrabp.parl.gc.ca/apps/tips/index-f.asp
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2
Le processus de Kyoto
Le besoin d’un accord contraignant s’est fait sentir en
1995, lorsqu’il est devenu manifeste que les pays
développés étaient en voie de manquer l’objectif
volontaire de la CCNUCC. (Les émissions du Canada
en 1995 ont dépassé d’un peu plus de 8 p. 100 celles
de 1990.) C’est alors que les parties ont convenu de
travailler à la préparation d’un tel accord. En 1997, à
la troisième réunion de suivi des pays signataires de la
Convention (Troisième Conférence des Parties ou
CdP3), les parties se sont entendues sur le Protocole
de Kyoto, un accord contraignant qui visait à réduire
la moyenne des émissions de GES des pays
industrialisés d’un peu plus de 5 p. 100 par rapport
aux niveaux de 1990 entre 2008 et 2012 (la première
période d’engagement).
Cet objectif comporte de sérieux défis, et le Protocole
à lui seul risque d’avoir une incidence négligeable sur
l’accumulation de GES dans l’atmosphère. De fait, il
n’est considéré que comme un premier pas vers des
réductions beaucoup plus conséquentes. À la fin de
2005, le Canada accueillera la 11e Conférence des
parties (1re Réunion des parties au Protocole), qui sera
la première séance de planification de la deuxième
période d’engagement de Kyoto, soit au-delà de 2012.
À titre de pays hôte de cet événement, le Canada
compte faire preuve de leadership en ce qui concerne
les questions qu’il faut régler à long terme pour
ralentir le changement climatique.
Ratifié par la Fédération russe en 2004, le Protocole est
entré en vigueur 90 jours plus tard, soit le 16 février
2005.
Les États-Unis, sous l’administration Bush, ont
annoncé qu’ils ne ratifieraient pas le Protocole. Selon
eux, l’absence d’objectifs contraignants pour les pays
en développement ferait subir à leur pays un
désavantage concurrentiel, sans pour autant que soit
réglé le problème du changement climatique. L’année
de référence du Protocole, les États-Unis ont été
responsables de 36,1 p. 100 des émissions de
l’Annexe I. Étant donné cette abstention de taille, la
Russie devait ratifier le Protocole pour que soit
respectée la seconde condition.
Les mécanismes de Kyoto et les puits
Le Protocole a été assorti de mécanismes qui réduisent
le coût de réalisation de ses objectifs, afin de faciliter
sa ratification par certains pays et donc son entrée en
vigueur. Ces mécanismes visent à encourager les pays
développés à soutenir des projets de réduction des
émissions dans les pays en développement.

Le mécanisme de développement propre permet
aux pays développés d’acquérir des crédits en
lançant des projets de réduction vérifiable des
émissions dans les pays en développement.

Le mécanisme d’application conjointe permet aux
pays développés d’acquérir des crédits en lançant
des projets dans d’autres pays développés ou dans
des pays en transition vers une économie de
marché.

Un mécanisme international d’échange de droits
d’émission sera également mis au point pour
réduire les coûts. Il permettra à un pays qui
trouve trop coûteux de réduire ses émissions
d’acheter des crédits à un pays à qui la réduction a
coûté moins cher. Beaucoup de pays élaborent
aussi des mécanismes d’échange nationaux.
Le Protocole de Kyoto
Entrée en vigueur
L’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto était
assujettie à deux conditions nécessaires.

Au moins 55 parties à la Convention devaient
ratifier le Protocole.

Les pays industrialisés et les pays en transition
vers une économie de marché (c.-à-d. les pays de
l’Annexe I, qui seraient liés par les objectifs du
Protocole) qui le ratifieraient devaient être
responsables collectivement d’au moins 55 p. 100
des émissions de l’Annexe I (selon l’évaluation
pour 1990, l’année de référence du Protocole).
En outre, le Protocole permet d’utiliser les forêts et les
terres agricoles (puits) pour compenser les émissions.
La forme que pourraient prendre les puits et la mesure
dans laquelle ils pourraient servir à compenser les
émissions ont fait l’objet d’une vive controverse. La
première réunion de la CdP6, à La Haye, en
3
novembre 2000, a achoppé, en grande partie sur la
question des puits, dont le Canada préconisait
l’utilisation.
À la deuxième réunion de la CdP6, qui a eu lieu en
juillet 2001, un compromis a été dégagé; il a été
pleinement étoffé à la CdP7, à Marrakech, en
octobre 2001.
Un document de travail en
trois volumes, les Accords de Marrakech, expose en
détail les modalités de fonctionnement du Protocole.
Le Canada a réussi à négocier la capacité de déclarer
une réduction de CO2 de 44 mégatonnes (Mt) au titre
des puits forestiers. La Fédération de Russie a
négocié une réduction possible de 121 Mt de CO2 au
même titre.
Les crédits excédentaires
Les émissions de GES sont directement liées à la
croissance économique. Comme beaucoup de pays en
transition vers une économie de marché ont vu leur
économie s’effondrer peu après l’année de référence
du Protocole (1990), leurs émissions ont chuté
d’environ 30 à 40 p. 100. Ils auront donc peut-être
beaucoup de crédits dits « excédentaires » à vendre, et
l’objectif global de l’Annexe I, à savoir une réduction
de 5 p. 100 par rapport aux niveaux de 1990, pourra
être atteint malgré l’augmentation des émissions des
pays développés.
Ces crédits excédentaires pourraient avoir une valeur
élevée si la demande est forte. Cependant, le retrait
États-Unis du Protocole de Kyoto risque d’affaiblir la
demande, ce qui réduira leur prix et leur valeur pour
les pays en transition. De plus, bien des pays se sont
dits disposés à n’acheter que des « crédits
vérifiables », provenant de réductions réelles des
émissions de GES.
Observation
La question de l’observation a été confiée à
deux comités : l’un qui est chargé d’en faire la
promotion et l’autre, d’en contrôler l’application. Le
second examinera les rapports annuels sur les
émissions et avisera les pays industrialisés et les pays
en économie de transition (ceux de l’Annexe I) s’ils
ne respectent pas leurs objectifs de réduction des
émissions. Les parties au Protocole qui n’atteindront
pas leur cible durant la première période
d’engagement (2008-2012) verront l’écart qui les
sépare de leur cible actuelle majoré de 30 p. 100 et
reporté sur la deuxième période, en sus de la nouvelle
cible. En outre, elles ne seront pas autorisées à vendre
des crédits sur le marché international.
Le Canada et le Protocole de Kyoto
Engagement du Canada
Le Canada s’est engagé, dans le cadre du Protocole, à
ramener ses émissions de GES à 560 Mt d’équivalents
CO2(1) par an en moyenne, entre 2008 et 2012, soit
6 p. 100 de moins que les niveaux de 1990. Or les
émissions canadiennes de GES ont plutôt augmenté
sensiblement, passant de 596 Mt en 1990 à 740 Mt en
2003. Si cette tendance se poursuit, le Canada verra
l’écart entre ses émissions estimées pour 2010 et son
objectif de Kyoto atteindre les 270 Mt par an. De
toute évidence, la tâche ne sera pas facile, surtout pour
une économie à forte intensité d’énergie (liée aux
ressources naturelles) comme celle du Canada.
Mise en œuvre canadienne
Réponse initiale (2000)
En vue de respecter ses engagements de Kyoto, le
Canada a dressé une Stratégie nationale de mise en
œuvre, à laquelle les ministres fédéral et provinciaux
(à l’exception de l’Ontario) de l’Énergie et de
l’Environnement ont adhéré en octobre 2000. La
Stratégie est assortie de son Plan d’activités, ainsi que
du Plan d’action 2000, qui décrit les mesures précises
que compte prendre le gouvernement fédéral pour
atteindre un tiers de l’objectif national. La mise en
œuvre intégrale de la Stratégie dépendra de ce que
feront les partenaires commerciaux du Canada et de la
clarté de la politique canadienne. Une vérification
non publiée du Plan d’action 2000 indique qu’il ne
permettrait de réaliser que la moitié des réductions qui
y sont prévues.
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Le Plan du Canada sur
les changements climatiques
Le principal plan de mise en œuvre du gouvernement,
le Plan du Canada sur les changements climatiques, a
été rendu public le 21 novembre 2002. Le Plan faisait
abstraction d’environ 60 Mt des 240 Mt de réductions
requises (à ce moment-là). Les grandes entreprises
étaient censées réduire leurs émissions de 91 Mt :
36 Mt auraient été la conséquence du Plan d’action
2000 et d’innovations à venir, et 55 Mt, celle
d’ententes négociées avec les grands émetteurs finaux
(GEF). Le secteur de l’automobile devait réduire
volontairement de 25 p. 100 les émissions de ses
véhicules. Les puits forestiers et agricoles devaient
réduire les émissions de près de 40 Mt, dont 30 Mt
découlant des pratiques courantes.
Le reste devait provenir des mesures que prendraient
les Canadiens pour réduire leur consommation
d’énergie au foyer et dans les transports.
Le
gouvernement fédéral a lancé le Défi d’une tonne afin
d’inciter les Canadiens à agir. Depuis 1998, il a
annoncé des investissements de 3,7 milliards de
dollars dans des initiatives de réduction des GES; or,
au début de 2005, il restait de ce montant
deux milliards de dollars à dépenser.
Aller de l’avant pour contrer les
changements climatiques :
Un Plan pour honorer notre
engagement de Kyoto (2005)
Le Plan de 2005 modifie celui de 2002 et décrit la
façon dont les fonds affectés à la lutte contre le
changement climatique dans le budget de 2005 seront
utilisés. Selon le gouvernement fédéral, la mise en
œuvre complète du Plan coûtera environ 10 milliards
de dollars de 2005 à 2012, le budget de 2005
prévoyant un premier versement de 5 milliards de
dollars sur cinq ans.
Parmi les grands changements par rapport à 2002, on
note le fait d’atteindre l’objectif de réduction des
émissions en réglementant les GEF et de diminuer de
55 à 45 Mt la réduction attendue de ce secteur. Les
GEF pourront aussi acheter jusqu’à 9 Mt de crédits
par an du Fonds d’investissement technologique pour
contrer les GES, crédits qui pourront être utilisés afin
d’atteindre leur objectif, mais non le grand objectif de
Kyoto du Canada. L’industrie devra aussi déclarer ses
émissions de GES au gouvernement fédéral.
Un Fonds pour le climat sera créé pour permettre au
gouvernement d’acheter des réductions de GES aux
agriculteurs, aux entreprises, aux collectivités et aux
autres innovateurs du pays.
Il permettra aussi
d’acheter des crédits internationaux.
Les fabricants d’automobiles canadiens ont signé un
accord volontaire négocié selon lequel ils réduiront
leurs émissions de 5,3 Mt par an d’ici 2010. Le
financement pour la promotion des énergies nouvelles
a été augmenté. Le gouvernement a intensifié la
promotion du Défi d’une tonne et enchaînera avec des
mesures d’« écologisation » de ses propres activités.
Mesures provinciales de la lutte
contre le changement climatique
La plupart des gouvernements provinciaux ont préparé
au moins un plan de lutte contre le changement
climatique depuis 2000. En général, ces plans
ressemblent au Plan d’action fédéral de 2000.
L’Alberta a été la première province à adopter une loi
sur le changement climatique et un registre des GES.
Le fédéral a créé un fonds pour appuyer, de concert
avec les provinces et les territoires, les activités
susceptibles de réduire les GES.
Le Canada et la ratification du Protocole
Le 10 décembre 2002, la Chambre des communes a
voté – 196 voix contre 77 – en faveur de la ratification
du Protocole de Kyoto, que le Canada a ratifié sept
jours plus tard. Le pays est responsable de 3,3 p. 100
des émissions mentionnées à l’Annexe I. Cette
contribution est importante en soi, mais la ratification
l’est aussi parce que le Canada est le seul pays des
Amériques à avoir accepté des objectifs contraignants
de réduction des émissions dans le cadre du Protocole.
En décidant de ratifier le Protocole, le gouvernement a
fixé deux conditions nécessaires.

Premièrement, il devait y avoir un plan réalisable
qui n’oblige aucune région du pays à supporter un
fardeau déraisonnable.
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Deuxièmement, ce plan devait être dressé en
consultation étroite avec les provinces, les
territoires, les parties intéressées et les Canadiens.
Dans les mois précédant la ratification, il y a eu de
grands débats acrimonieux sur la question du respect
de ces conditions. Selon les adversaires du Protocole,
les consultations menant au Plan de 2002 n’ont pas
englobé l’éventail complet des vues des Canadiens,
notamment celles de ceux qui n’étaient pas d’accord
avec le gouvernement. On s’est aussi demandé si le
plan était réalisable et s’il permettrait au Canada
d’atteindre son objectif. Le plan le plus récent (2005)
a aussi été critiqué, notamment en ce qui concerne le
caractère volontaire de nombreuses mesures,
l’incertitude du financement au-delà du budget de
2005 et l’abaissement de l’objectif de réduction pour
les GEF. Même s’il a produit trois plans de réduction
des GES dans le cadre du Protocole de Kyoto, le
gouvernement fédéral s’est fait reprocher par
plusieurs, notamment par le Sierra Club, de n’avoir
pas agi avec fermeté dans le dossier.
En plus de mettre en cause le respect effectif des
conditions préalables à la ratification, on s’est aussi
demandé s’il était opportun de ratifier le Protocole,
peu importent les circonstances. Les adversaires du
Protocole, comme la Chambre de commerce du
Canada, croyaient que la décision des États-Unis de ne
pas le ratifier ferait subir au Canada un désavantage
économique sérieux du fait de ses efforts pour
atteindre les objectifs du Protocole. Les partisans du
Protocole, comme le Pembina Institute, croyaient que
la ratification était nécessaire comme première mesure
de lutte contre les conséquences dommageables du
changement climatique et que, en atteignant les
objectifs du Protocole, le Canada pourrait rehausser sa
compétitivité.
Notes
(1) Nous utilisons l’équivalent CO2 parce que certains GES
tels que le méthane contribuent davantage par unité de
masse à l’effet de serre. Comme le CO2 est le plus courant
des GES rejetés par l’industrie, il constitue la norme.
préparé par
Michel Charron
Tim Williams
Service d’information et de recherche parlementaires
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