Autorisations d`urbanisme et Natura 2000 -

Autorisations
d’urbanisme et Natura
2000
Marie Elisabeth Mahy – Juriste – Natagora
Avec la collaboration de CH Born
Plan
Ch 1 Le droit européen
1 Cadre général
2 Evaluation appropriée des incidences
Ch 2 Le droit wallon
1 Transposition de l’article 6.3 et 6.4 de la dir.
Habitats
2 Régime applicable actuellement
3 Champ d’application de l’évaluation Natura
2000
4 Contenu et forme de l’évaluation Natura 2000
5 Encadrement de la décision
6 Recours et sanctions
I. Le droit européen
1. Cadre général en droit européen
Directive 79/409
« Oiseaux »
Directive 92/43
« Habitats »
Zone de Protection
Spéciale
Zone Spéciale de
Conservation
Site d’Importance Communautaire
=
Réseau Natura2000
=> Actuellement :
liste des SIC adoptée pour la Belgique
protection de l’article 6.2 à 4 est applicable aux
SIC (art. 4 §5)
I. Le droit européen
2. Régime d’évaluation appropriée des
incidences
⇒ Art. 6.3: évaluation appropriée des incidences et
interdiction d’atteinte à l’intégrité des sites:
« Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la
gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière
significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres
plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses
incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation
de ce site. Compte tenu des conclusions de l'évaluation des
incidences sur le site et sous réserve des dispositions du
paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent
leur accord sur ce plan ou projet qu'après s'être assurées qu'il
ne portera pas atteinte à l'intégrité du site concerné et
après avoir pris, le cas échéant, l'avis du public. »
I. Le droit européen
⇒ Art. 6.4 : mécanisme de dérogation
« Si, en dépit de conclusions négatives de l'évaluation des
incidences sur le site et en l'absence de solutions alternatives,
un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons
impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature
sociale ou économique, l'état membre prend toute mesure
compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale
de Natura 2000 est protégée. L'état membre informe la
Commission des mesures compensatoires adoptées »
NB: Si un habitat ou une espèce prioritaire est concerné,
dérogation uniquement pour motifs de sécurité et de santé ou en
cas de bénéfices primordiaux pour l’environnement OU pour
d’autres RIIPM sur avis de la Commission
II. Le droit wallon
1. La transposition de l’article 6.3 et 6.4 en
droit wallon
A. L’art. 29, § 2 de la LCN
- Transpose l’art. 6.3, en renvoyant, pour la forme de
l’évaluation appropriée, à la législation générale sur
l’évaluation des incidences Æ Livre Ier du Code de
l’environnement (projets) = cadre procédural de
l’évaluation Natura 2000
- Transpose aussi l’art. 6.4 (presque littéralement).
II. Le droit wallon
B. Le volet Natura 2000 de la législation générale
sur l’évaluation des incidences
Aujourd’hui: existence d’un volet Natura 2000 dans:
• les formulaires de demande de permis
d’envirt/unique
• les notices d’évaluation des incidences
• les études d’incidences
Octobre 2006
II. Le droit wallon
C. Dans le CWATUP
=> Article 136 al. 2.
« Lorsque les actes et travaux pour lesquels un permis est
demandé portent sur des biens immobiliers situés à
proximité d’un site [Natura 2000, d’une RND, RNA, CSIS,
ZHIB, RF] l’autorité compétente pour délivrer le permis
sollicite, le cas échéant, l’avis de la direction générale des
ressources naturelles et de l’environnement lorsque les
actes et travaux sont susceptibles de porter atteinte à
l’intégrité du site concerné soit individuellement, soit en
conjugaison avec d’autres plans ou projets. Dans ce cas,
l’exécution des actes et travaux peut être soit interdite, soit
subordonnée à des conditions particulières de protection
des personnes, des biens ou de l’environnement. »
=> Avis = condition de légalité du permis!!!
II. Le droit wallon
2. Le régime applicable aux sites Natura 2000
avant désignation (aujourd’hui)
Problème: article 29, § 2, LCN inapplicable si pas d’arrêté
de désignation publié au MB; aucun à ce jour MAIS:
- Effet direct de l’article 6.3 et 6.4 dir. Habitats
L’article 6.2 à 4 est « d’effet direct » en RW Æ suffisamment précise et
inconditionnelle pour être invoquée devant le Conseil d’Etat pour faire
annuler un plan ou un permis Æ règle applicable aux autorités (pas aux
particuliers) comme une règle de droit interne (C.E., 4 avril 2001,
94.527, asbl L’Erablière)
- Volet Natura 2000 prévu dans la législation sur l’EI
+ art. 136 CWATUP
=> Les principes de l’évaluation appropriée
Natura 2000 sont applicables dans le cadre le
la législation EI
II. Le droit wallon
3. Champ d’application de l’évaluation
appropriée Natura 2000
A. Principe (art. 6.3 dir. Habitats)
• « tout projet » : vise en principe, en RW les projets
soumis ou exonérés d’autorisation d’urbanisme
• « non nécessaires ou directement liés » à la
gestion active du site (ex: déboisement à des
fins de restauration)
• « susceptible d’affecter le site de manière
significative »:
« Lorsqu’un plan ou un projet … risque de
compromettre les objectifs de conservation de celuici, il doit être considéré comme susceptible d’affecter
ce site de manière significative » CJCE, 7 sept. 2004
(« Mer de Wadden » )
II. Le droit wallon
B. Dans la législation générale sur l’évaluation des
incidences
⇒ Volet Natura 2000 de la notice ou de l’étude doit être
rempli pour tout projet soumis à permis sur le
territoire s’il est susceptible d’affecter significativement
un site (même si lié à la gestion du site); pas pour les
projets soumis à déclaration urbanistique
⇒ C’est le demandeur (et l’autorité qui contrôle le
caractère complet de la demande) qui détermine si une
évaluation appropriée est requise
=> Importance du contrôle du caractère
complet de la demande (car évaluation
appropriée = condition de légalité du permis!)
II. Le droit wallon
4. Forme et contenu de l’évaluation
(art. 6.3 dir. Habitats)
Contenu et méthode: l’évaluation doit être appropriée
« eu égard aux objectifs de conservation du site »
⇒implique
« que doivent être identifiés, compte tenu des meilleures
connaissances scientifiques en la matière, tous les aspects (…)
du projet pouvant, par eux-mêmes ou en combinaison avec
d’autres plans ou projets, affecter les objectifs [de conservation
du site concerné] » → « analyse approfondie …à la lumière des
caractéristiques et des conditions environnementales
spécifiques du site concerné » CJCE, 7 sept. 2004 (« Mer de
Wadden »)
=> Méthode scientifique rigoureuse au cas par cas
(condition de légalité du permis !) => importance de
l’avis du DNF
II. Le droit wallon
« Objectifs de conservation du site » (OC) :
= objectifs biologiques à atteindre sur le site; fonction :
• des espèces et habitats pour lesquels le site est désigné
• de la surface et de la qualité des habitats et populations
présentes lors de la sélection du site
• des menaces de destruction et de dégradation qui pèsent
sur le site
Concrètement, OC = données biologiques reprises dans
le formulaire de données spécifique à chaque site
=> L’évaluation doit mesurer spécifiquement l’impact
sur les espèces et habitats pour lesquels le site est
désigné
Exemple: Site désigné pour préserver 50 ha de hêtraie en état A et
préserver une population de 5 couples de Martin-pêcheur Æ L’évaluation
doit évaluer scientifiquement l’impact sur le maintien des 50 ha de
hêtraie en état A et sur celui des 5 couples de Martin-Pêcheur
II. Le droit wallon
5. La décision de l’autorité compétente
A. Principe (art. 6.3, 2e phrase)
« Compte tenu des conclusions de l'évaluation des
incidences sur le site …, les autorités nationales
compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet
qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte
à l'intégrité du site concerné … » (effet direct en RW,
supra).
=> = critère d’autorisation contraignant et objectif
(pas d’appréciation arbitraire!) pour la commune, le FD
(art. 118 ou 127) ou le Ministre (art. 127 ou sur recours)
II. Le droit wallon
« Atteinte à l’intégrité du site » (syn « d’effet significatif ») :
« Lorsqu’un plan ou un projet … risque de compromettre les
objectifs de conservation de celui-ci »
CJCE, 7 sept. 2004 (« Mer de Wadden » )
⇒ concept précis et variable en fonction des exigences
des esp. et habitats présents sur le site !
⇒ Référence scientifique: cf indicateurs mesurables dans
les Cahiers « Natura 2000 »
« Compromettre » :
rendre impossible, improbable ou plus difficile la réalisation
des OC (Ccl avocat général aff. « mer de Wadden »)
II. Le droit wallon
« S’assurer » :
l’autorisation ne peut être donnée que lorsque l’autorité a «
acquis la certitude que [le projet] est dépourvu d’effets
préjudiciables pour l’intégrité du site. Il en est ainsi lorsqu’il
ne subsiste aucun doute raisonnable d’un point de vue
scientifique quant à l’absence de tels effets. »
CJCE, 7 sept. 2004 (« Mer de Wadden » )
=> Renversement de la charge de la preuve sur le
demandeur /l’autorité compétente
II. Le droit wallon
B. Décisions possibles en cas de risque d’atteinte à
l’intégrité du site
⇒ Trois options pour la commune / le FD / le Ministre
• Refuser
• Conditionner : proposer/imposer des mesures
d’atténuation = mesures qui visent à réduire voire
supprimer les incidences négatives d’un plan ou d’un
projet pendant ou après leur réalisation Æ intégrées
dans la cahier des charges du projet (art. 136 CW);
proportionnalité des conditions !
• Octroyer une dérogation (art. 6.4 dir. Habitats):
infra
II. Le droit wallon
Exemple: parc d’éoliennes envisagé à proximité d’un site Natura 2000
désigné pour préserver un site de reproduction des chauve-souris Æ OC du
site = préserver la population de 50 chauve-souris et assurer sa reproduction
à long terme
• Dépôt demande de permis unique et évaluation appropriée: l’étude
doit évaluer scientifiquement l’impact du parc d’éoliennes sur la population
de chauve-souris sur le site ; conclusions positives (pas d’effet significatif)
• Avis de la DNF sur le caractère complet de l’évaluation et du
CWEDD sur la qualité de l’étude: demande d’informations
complémentaires; ceux-ci confirment l’absence d’effet significatif
• Avis de la DNF et du CWEDD sur l’opportunité du projet; avis
défavorable motivé (divergence avec l’EIE)
•Enquête publique: réclamations mettent en évidence un risque pour les
chauve-souris
• Décision finale: subsiste un doute raisonnable Æ en principe, refus,
conditions ou dérogation
II. Le droit wallon
C. La dérogation (art. 6.4 dir. Habitats)
Art. 6.4: « Si, en dépit de conclusions négatives de l'évaluation
des incidences sur le site et en l'absence de solutions
alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé
pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y
compris de nature sociale ou économique, l'état membre prend
toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la
cohérence globale de Nature 2000 est protégée. L'état membre
informe la Commission des mesures compensatoires adoptées »
=>Transposé presque littéralement à l’art. 29, § 2, al. 4
et 5, LCN
NB: Si un habitat ou une espèce prioritaire est concerné,
dérogation uniquement pour motifs de sécurité et de santé ou
en cas de bénéfices primordiaux pour l’environnement OU pour
d’autres RIIPM sur avis de la Commission
II. Le droit wallon
⇒ Conditions d’octroi de la dérogation
Si risque d’atteinte à l’intégrité du site, l’autorisation du
projet ne peut être délivrée que SI:
• absence de solutions alternatives au projet
(notamment de localisation)
• projet justifié par des « raisons impératives
d’intérêt public majeur », y compris de nature
sociale ou économique (si habitats/espèces
prioritaires: avis de la Commission requis)
- impératives: le projet s’impose au terme d’une balance
des intérêts
- à l’exclusion d’intérêts strictement privés
- raisons supérieures à l’objectif de conservation des
directives Oiseaux et Habitats
• adoption de mesures compensatoires pour
garantir la cohérence globale du réseau
II. Le droit wallon
⇒ Mesures compensatoires
Mesures visant à contrebalancer les effets négatifs du
projet et à assurer une compensation correspondant
exactement à ces effets sur l’espèce ou l’habitat
en cause :
- additionnelles par rapport aux mesures déjà
obligatoires dans les sites Natura 2000;
- résultat opérationnel au moment où les effets
négatifs sont effectifs;
- contenu scientifiquement approprié : même
proportion territoriale ; même région
biogéographique ; fonctions comparables à
celles qui ont justifié la sélection du site
Ces mesures doivent être communiquées à la
Commission européenne
II. Le droit wallon
Exemple : soit un cours d’eau proposé comme site Natura 2000 pour
conserver 5 couples de Martin-pêcheur (= OC du site)
Projet: construction d’une autoroute en remblai traversant le cours d’eau
Æ projet non lié à la gestion du site susc. d’affecter significativement les
OC du site Æ soumis à évaluation appropriée
Evaluation appropriée : doit évaluer scientifiquement l’impact de
l’autoroute sur la population de Martin-pêcheur
Csq pour la décision: si l’EIE (ou l’avis de la DNF/du CWEDD ou
l’enquête publique) met en évidence un risque raisonnable de diminution
de la population par ex. à 2 couples ou de diminution des surfaces
d’habitat de l’espèce, il y a risque d’atteinte à l’intégrité du site
II. Le droit wallon
ÆOptions ouvertes à l’autorité compétente:
• Refus
• Conditions (= mesures d’atténuation) garantissant le maintien des 5
couples sur le site (ex: limites des travaux de chantier hors période de
nidification, …)
• Si les conditions ne suffisent pas, examen des solutions alternatives
raisonnables (localisation du tracé, passage en viaduc,…); si une autre
solution existe, choix de cette solution et évaluation appropriée de ses
incidences
• Si solutions alternatives disproportionnées, obligation de justifier le
projet par des RIIPM (ex: eurocorridor) ET de prévoir des mesures de
compensation écologiquement pertinentes pour rétablir 5 couples de
Martin-pêcheur ailleurs (dans le site ou à proximité). L’autorité
communique à la Commission les mesures de compensation décidées.
Conclusion
1) La protection des sites Natura 2000 reposera en
bonne partie sur les autorisations d’urbanisme et
d’environnement, plutôt que sur des interdictions figurant
dans la LCN
2) Natura 2000 a des conséquences importantes pour
la légalité des autorisations d’urbanisme, même à
l’extérieur des sites Natura 2000
3) Rôle important :
des autorités compétentes pour délivrer les permis
(communes / FD): veiller à exiger des évaluations
appropriées (sur avis DNF) ; demander l’avis de la DNF
sur les risques, condition de légalité des permis; ne
délivrer qu’en cas d’absence évidente de risque ou
démontrée scientifiquement