Organisations de placement familial en Suisse

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Association professionnelle
pour l’éducation sociale
et la pédagogie spécialisée
Service de consultation
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8002 Zurich
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[email protected]
www.integras.ch
Organisations de placement familial en Suisse
Rapport à l'intention de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des
Affaires sociales
Auteure: Andrea Keller
En collaboration avec: Mirjam Aebischer, Benjamin Shuler
Avril 2012
Table des matières
1. Abrégé .................................................................................................................................. 3
2. Introduction ......................................................................................................................... 3
3. Contexte .............................................................................................................................. 4
3.1 Definitions et notions ...................................................................................................... 5
4. Organisations de placement familial (OPF) ................................................................... 8
4.1 Rôle et mandat .............................................................................................................. 9
4.2 Services .......................................................................................................................... 10
4.3 Coûts et financement des placements................................................................... 13
4.4 Nombre de placements ............................................................................................ 14
4.5 Problématique .............................................................................................................. 15
4.5.1 Perspective des enfants et adolescents ............................................................ 16
4.5.2 Perspective des autorités d'attribution............................................................... 18
4.5.3 Perspective des OPF ............................................................................................. 20
http://jugendhilfe-integration.ch/Emmentaler Kodex Zusfassung.pdf (en allemand
seulement) .............................................................................................................................. 21
5. état actuel dans les cantons ........................................................................................... 22
5.1 Suisse alémanique ....................................................................................................... 22
5.1.1 La CIIS et les OPF ................................................................................................... 26
5.2 Suisse romande et Tessin ............................................................................................. 27
6. Conclusions et remarques ................................................................................................ 28
6.1 Compétence et coordination entre les responsables ........................................... 28
6.2 Statistique ...................................................................................................................... 29
6.3 Transparence en matière de qualité des OPF......................................................... 29
6.3.1 Surveillance et autorisation des OPF .................................................................. 29
6.3.2 Révision de l'OPEE.................................................................................................. 30
6.3.3 Contrats de prestations et procédures de reconnaissance ........................... 31
6.3.4 CIIS - légitimité et qualité...................................................................................... 32
6.3.5 Label de qualité .................................................................................................... 32
6.4 Gestion des finances et de la qualité ....................................................................... 33
6.5 Offre et demande........................................................................................................ 34
7. Sources ................................................................................................................................ 35
8. Annexes ............................................................................................................................... 36
Rapport: organisations de placement familial OPF Avril 20122/36
1. Abrégé
Complétant l'offre des foyers et des familles d'accueil traditionnelles, les
organisations de placement familial (par la suite: OPF) constituent, depuis les années
1990, le troisième pilier du placement d'enfants. Elles placent et encadrent,
généralement sur mandat public, les enfants dans leur famille d'accueil et travaillent
ainsi dans un domaine particulièrement délicat de l'aide à l'enfance et à la
jeunesse. Cependant, des bases légales ou conventions réglant les services fournis
par les OPF font défaut aussi bien au niveau fédéral que dans une majorité des
cantons. Le Conseil fédéral prévoit une révision partielle de l'OPEE en la matière, qui
devrait entrer en vigueur en 2013.
Bien que les placements et l’encadrement des enfants organisés par des OPF jouent
un rôle fondamental dans le domaine, les données statistiques y relatives font
également défaut. 60 OPF au minimum sont actives en Suisse alémanique, tandis
qu'elles sont à peine connues en Suisse romande et au Tessin. Une enquête conduite
par le centre de compétence Integras en matière d'OPF a montré qu'en 2011, les 20
OPF y ayant participé s’étaient occupées d’environ 1000 enfants et avaient généré
un chiffre d'affaire de presque 30 millions de francs. Cela signifie qu'en Suisse
alémanique, les services fournis par les OPF encadrent selon toute probabilité
plusieurs milliers d'enfants et génèrent plusieurs centaines de millions de francs. La
question n’est pas de savoir si l’État peut déléguer à des organisations privées les
tâches relevant de la protection de l’enfance, mais bien de savoir comment, en
l’occurrence, créer des conditions-cadres permettant de l’assurer.
La CDAS a mandaté le service de consultation d’Integras pour mener une enquête
auprès des cantons, enquête qui a montré que seuls 6 des 19 cantons suisses
alémaniques disposent de bases légales relatives aux OPF. Celles-ci sont d'ailleurs
très hétérogènes et ne suffisent pas pour garantir le respect des intérêts et des droits
de l'enfant. La CIIS reconnaît quatre OPF ayant leur siège dans les cantons de
Lucerne et de Berne.
La qualité et la transparence des OPF pourraient également être garanties par des
contrats de prestations, des procédures de reconnaissance ou des certifications.
L'analyse de la problématique relative aux OPF a révélé qu’il est primordial de
centraliser la responsabilité des enfants placés par des OPF et de définir clairement
les rôles. Afin d'évaluer plus avant la situation et de définir les mesures à prendre, il
est nécessaire de récolter des données et statistiques concernant les OPF et de les
analyser.. Les bases légales en matière d'OPF sont à accorder sur le plan
intercantonal afin de régler et de piloter l'aide aux enfants placés en général et plus
spécifiquement les services proposés par les OPF.
2. Introduction
Le présent rapport à été réalisé sur mandat de la CDAS en vue de rédiger des
recommandations à l'intention des cantons. Il contient une analyse de la
problématique résultant de l'activité des OPF ainsi qu’une vue d'ensemble des
règlementations et compétences cantonales. Le service de consultation Integras,
mandataire du rapport, appartient à l'Association professionnelle pour l’éducation
sociale et la pédagogie spécialisée. Indépendant de la politique associative, il
répond toutefois aux mêmes principes techniques et éthiques.
Ce rapport fait la lumière sur la situation des enfants et adolescents placés par des
OPF en famille d'accueil. Se référant aux différentes réglementations cantonales en
matière de protection et de développement de l’enfant, il décrit les services fournis
sur mandat public par des privés et l’influence qu’ils ont sur les intérêts de l’enfant et
sur le respect de ses droits.
Décrire et créer une vue d'ensemble d'un domaine ne connaissant ni terminologie
commune, ni organe suprême compétent, ni coordination représente un défi
d’envergure, d’autant plus que les points de rencontre sont encore à identifier, les
normes techniques à déterminer et les statistiques à élaborer.
En 2005, l'association professionnelle Integras a défini des exigences de qualité pour
les OPF, qui ont suscité un large écho et constituent désormais une référence
fondamentale en la matière. Les données relevées dans ce contexte fournissent des
indications sur les dimensions de ce nouveau champ d'activité dans l'aide à
l'enfance et la jeunesse ainsi que sur les coûts qu’il occasionne. Toutes les
organisations ne sont cependant pas encore disposées à donner des
renseignements sur leur travail et leurs chiffres.
En février 2012, le centre de compétence Integras en matière d'OPF a effectué, sur
mandat de la CDAS, un sondage par écrit auprès des OPF ainsi qu'une consultation
auprès des cantons suisses alémaniques. Ces enquêtes ont procuré une vue
d'ensemble sur les chiffres clés ainsi que les règlementations cantonales relatives aux
OPF en Suisse, jusqu'à présent très peu établies en Suisse romande.
Afin de permettre une lecture agréable de ce document, il sera, par la suite,
question uniquement d'enfants au sens de la convention des Nations Unies relative
aux droits de l'enfant, terme englobant les enfants et adolescents de 0 à 18 ans ainsi
que les jeunes adultes n’ayant pas encore atteint l’âge de 25 ans.
3. Contexte
L'action suisse pour les enfants placés (Pflegekinder-Aktion Schweiz) et Integras
(association professionnelle pour l’éducation sociale et la pédagogie spécialisée)
estiment, sans confirmation statistique, qu’entre 22'000 et 30'000 enfants ne vivent
pas chez leurs parents en Suisse. Ces enfants et adolescents, souvent placés dans le
cadre d'interventions relevant de la protection de l'enfant ou du droit pénal des
mineurs, grandissent temporairement ou durablement dans des familles d'accueil ou
des institutions de type résidentiel. Conformément à la convention des Nations Unies
relative aux droits de l'enfant, ratifiée par la Suisse en 1997, l'État se doit de leur
garantir une protection particulière. L'Ordonnance réglant le placement d’enfants à
des fins d’entretien et en vue d’adoption (OPEE) de 1977, base légale portant sur
l'autorisation et la surveillance des familles d'accueil et des foyers, permet d'assurer le
bien-être des enfants et adolescents placés. Des réglementations en matière de
placement d'enfants en famille d'accueil par des OPF font défaut au niveau fédéral
ainsi que dans une majorité des cantons.
Ces organisations privées assument des tâches fondamentales dans le domaine de
la protection de l'enfant. Elles encadrent des enfants qui font face à des situations
accentuant sensiblement leur vulnérabilité, c’est pourquoi il est crucial que les OPF
fournissent un travail de qualité garantissant la sécurité du placement et favorisant le
développement de ces enfants. Contrairement à l'aide stationnaire à la jeunesse,
domaine dans lequel le contrôle social et la transparence jouent un rôle
sensiblement plus important, les OPF œuvrent dans un contexte privé auprès des
familles d'accueil.
3.1 Définitions et notions
Le domaine de l'aide à l'enfance et à la jeunesse, relativement récent, ne connaît
pas de notions généralement reconnues et fait, depuis dix ans, l’objet d’études
conduites par Intégras. En collaboration avec des organisations partenaires, celle-ci
a établi un consensus sur la notion d'organisation de placement familial. Le présent
rapport montre toutefois qu'un grand nombre de notions très variées se sont
construites au fil du temps. Nous nous contentons par conséquent d’en clarifier les
principales sans prétendre à ce que celles-ci correspondent à toutes les approches
scientifiques.
La notion d’organisation de placement familial (OPF) couvre toutes les organisations
privées qui, sur mandat, placent des enfants en famille d'accueil et offrent des
services dans ce domaine, dont par exemple l'accompagnement du placement, la
joignabilité 24 heures sur 24 en cas d'urgence ou la sélection et la formation des
familles d'accueil. Le terme «organisation de placement familial» est une évolution
du terme «organisation privée de placement».
Nous n’avons pas connaissance d'organisations autres que Kovive qui se
concentrent uniquement sur l'intermédiation sans offrir de services complets dans le
cadre du placement d'enfants et d'adolescents. Kovive est d’ailleurs la seule
organisation facturant une commission, les autres facturent toujours les services
complets. Elles accompagnent généralement les enfants du début à la fin de la
procédure de placement, leurs tâches spécifiques sont décrites dans le chapitre 4
de ce présent rapport. Or, bien qu'il ne corresponde ni aux services offerts par les
organisations impliquées, ni à leur facturation, le terme «organisation privée de
placement» est souvent utilisé dans les médias, les bases légales et les débats. Il est à
éviter, car il ne désigne qu'une partie de l'activité exercée et ne reflète donc pas la
réalité, comme si «entrée en foyer» devait désigner et règlementer tout ce qui se
rapporte à l’accueil d’enfants en foyer.
Le terme «OPF» ne s’applique pas au placement d'adultes en raison de leur âge,
d'une situation de handicap ou de dépendance, d'une maladie psychique, etc. Il se
réfère uniquement aux enfants, aux adolescents et aux jeunes adultes, à savoir à un
groupe de personnes n'ayant pas encore atteint la maturité et n'étant pas encore
en mesure de vivre en autonomie.
Les OPF utilisent les termes suivants: foyer avec places associées; places d'accueil en
réseau institutionnel; centre de compétence en matière de placement familial;
réseau d'aide stationnaire à la jeunesse; réseau d'aide à la jeunesse; organisation
time-out; centre pour enfants, adolescents et familles, ainsi que réseau
d'organisations.
Les termes suivants désignant les OPF sont mentionnés dans les bases légales
cantonales: foyer, organisation privée de placement, familles d'accueil faisant office
de foyer décentralisé.
Les services régionaux de l'Action en faveur des enfants placés (Pflegekinder-Aktion)
dans les cantons, qui ne sont que partiellement actifs dans le domaine du
placement familial, constituent une catégorie distincte.
Les autorités de placement sont des services, groupes de personnes et autorités qui
placent directement les enfants et adolescents en famille d'accueil ou confèrent
cette tâche à des OPF. Dans le second cas de figure, il est primordial que les
autorités puissent se fier de la qualité des services fournis par les OPF. La Suisse
compte:
•
469 autorités de placement professionnelles: les offices de tutelle, les services
sociaux, les ministères publics des mineurs, les centres de consultation pour
adolescents et familles, etc. (source: base de données Integras)
•
1420 autorités de tutelle et, à partir de 2013,150 autorités de protection de
l'enfant et de l'adulte (APEA). (source: Wider 2012)
•
De nombreux autres services œuvrent au niveau communal (les autorités
scolaires, les centres de consultation, les conseils communaux, la police, les
services pédopsychiatriques, etc.).
Les familles d'accueil travaillant pour les OPF: Ces familles prennent en charge des
enfants dont les propres familles ne sont plus en mesure de s’occuper pour
diverses raisons, ou qui doivent être protégés contre leurs parents et ont la
plupart du temps été exposés à des expériences traumatisantes pendant une
période relativement longue. Les familles d'accueil nécessitent donc des
capacités spécifiques pour pouvoir accueillir des enfants dans un milieu
favorisant leur développement. Il leur appartient de créer un environnement
dans lequel ces enfants soient protégés, leurs droits respectés et où ils puissent
se sentir en sécurité.
Les familles d'accueil se distinguent sensiblement des familles de jour, car elles
assument des tâches fondamentalement différentes. Il ne s'agit par ailleurs
pas de membres de la famille, d'anciens voisins, etc. de ces enfants (accueil
dans la parenté, relation personnelle de longue date).
Enfants placés: Les enfants vivent, durablement ou pour une période définie, dans
une famille d'accueil et non pas chez leurs parents. Leur situation diffère
fondamentalement des enfants en accueil de jour, car la majorité d'entre eux
provient d’un contexte difficile et est donc particulièrement vulnérable.
Foyer: Le terme foyer est généralement compréhensible et courant dans le langage
quotidien, c’est pourquoi le présent rapport en fait usage. Les
règlementations légales et les discours spécialisés recourent tendanciellement
plutôt au terme institutions de type résidentiel.
Placement hors du contexte familial - hébergement (hors de la famille) - out of home
placement: Ces trois termes sont utilisés de manière synonymes, étant donné
que les spécialistes n'ont pas établi de consensus à ce sujet. Ce rapport utilise
les termes placement hors du contexte familial ou placement tout court,
rejette toutefois le terme hébergement d'enfants, davantage courant en
Allemagne qu'en Suisse. Bien qu'il s'agisse d'un terme plus neutre, il est moins
précis et peut se référer à de nombreux autres domaines, par exemple à
l'hôtellerie ou aux internats, et est par ailleurs fortement associé au domaine
de l'asile en Suisse. Le terme placement hors du contexte familial nous semble
par conséquent plus adéquat. Ce choix ne sera pas détaillé dans ce rapport,
car cela s’avérerait superflu. Il est en outre difficile de qualifier ces différents
termes d’appropriés ou pas.
3.2 Bases légales
Les explications qui suivent se fondent sur les bases légales supérieures définissant les
compétences de la Confédération qui interviennent dans le cadre du
développement des OPF et ont pour objectif de protéger les enfants (placés) ainsi
que d'assurer leur bien-être:
•
Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, ratifiée par la
Suisse en 1997, notamment les articles 3 et 20.
Art. 3, al. 2: Les États signataires s’engagent à assurer à l’enfant la protection
et les soins afin de garantir son bien-être, tout en tenant compte des droits et
des devoirs de ses parents, de ses tuteurs ou des autres personnes légalement
responsables, et prennent à cette fin toutes les mesures législatives et
administratives appropriées.
Art. 3, al. 3: Les Etats signataires veillent à ce que le fonctionnement des
institutions, des services et des établissements ayant à charge des enfants et
assurant leur protection réponde aux normes fixées par les autorités
compétentes. Ces normes concernent en particulier les domaines de la
sécurité et de la santé mais aussi les effectifs et la compétence du personnel
ou encore la surveillance.
Art. 20: Protection de l'enfant en dehors du contexte familial: l'État est tenu
d'assurer une protection particulière à l'enfant ne vivant pas dans son
contexte familial, notamment au sein d'une famille d'accueil ou d'une
institution adaptée qui respectent ses origines culturelles.
•
Constitution fédérale, art. 11: Les enfants et les jeunes ont droit à une
protection particulière de leur intégrité et à l’encouragement de leur
développement.
Contrairement aux foyers, soumis à une obligation de surveillance et d'autorisation
par les cantons visant à garantir, dans la mesure du possible, la sécurité et le
développement des enfants, le contrôle qualité spécifique des OPF ne fait l’objet
d’aucune base légale au niveau fédéral et dans une grande partie des cantons (cf.
chapitre 5). La protection des enfants placés est partiellement garantie par
l'ordonnance réglant le placement d’enfants à des fins d’entretien et en vue
d’adoption (OPEE) de 1977, actuellement en vigueur. Le rapport d'experts
commandé en 2005 par l'Office fédéral de la justice à Mme Kathrin Barbara Zatti
montre entre autres que les directives de l'OPEE ne suffisent pas pour assurer
intégralement la protection des enfants placés (Zatti 2005: 18). Les placements
d’une durée inférieure à trois mois et les placements d’adolescents de plus de 15 ans
ne sont ainsi pas considérés dans l'OPEE en vigueur. Par ailleurs, aucune base légale
n’exige explicitement le respect des droits de l'enfant et son contrôle.
Le Conseil fédéral prévoit une révision partielle de l'OPEE en matière d'OPF pour
janvier 2013 (cf. chapitre 6.4).
4. Organisations de placement familial (OPF)
Jusqu'au début des années 1990, les enfants étaient soit placés dans des institutions
de type résidentiel, soit directement, dans la mesure du possible (au gré du hasard),
dans une famille d'accueil. Les spécialistes ont reconnu que les familles d'accueil
n'étaient pas suffisamment préparées à cette tâche délicate et que
l'accompagnement n'était pas satisfaisant dans la durée, c'est la raison pour
laquelle ils ont élaboré des projets ayant pour objectif de créer des relations de
placement viables. Les premières OPF ont ainsi vu le jour dans les années 1990 pour
connaître, ces dix dernières années, un essor considérable et en arriver à 60 OPF au
minimum actives en Suisse alémanique aujourd'hui. Vu l’absence d’une obligation
de s’annoncer, il n’est pas possible de connaître le nombre exact d'organisations et
de personnes opérant dans ce domaine; il en va de même des particuliers
(entreprises individuelles). Il n’existe d’ailleurs aucune statistique faisant état du
nombre d'enfants et d'adolescents placés et accompagnés par des OPF.
Les OPF connaissent également différentes formes juridiques à but lucratif
(entreprises individuelles, Sàrl, sociétés par actions) ou non-lucratif (associations,
fondations). Ne donnant cependant aucune indication sur la qualité d'une OPF, le
choix d'une forme juridique ou d'une autre ne s’explique pas de lui-même.
En outre, certains foyers proposent des «places associées» dans des familles
d'accueil, également sur mandat des autorités de placement. Les OPF et les foyers
avec places associées opèrent dans le même secteur et remplissent, en règle
générale, le même type de mandats. Les foyers sollicitent toutefois d'autres sources
de financement que les OPF et sont obligatoirement soumis à une surveillance
assurée par le canton et la Confédération, qui s’exerce aussi sur les "places
associées".
Le placement est sensiblement moins onéreux en famille d’accueil qu’en foyer, la
première option représente donc souvent le premier choix, indépendamment des
indications professionnelles. En conséquence, nombre d’enfants et adolescents sont
replacés dans une autre famille suite à l’échec d’un placement, sans que ceci ne
soit recensé ni reconnu comme un problème. Ces placements mal indiqués ne
permettent de faire des économies qu'à court terme (cf. Roos & Petermann: 2006).
On trouve des OPF dans pratiquement tous les cantons suisses alémaniques.
Indépendamment de leur siège social, ces organisations, qui ne sont liées au
territoire cantonal ni par leur mandats, ni par leur financement, disposent
généralement de places en famille d'accueil dans plusieurs cantons et œuvrent
donc sur le plan national, voire international.
4.1 Rôle et mandat
En assumant des mandats de services divers, les OPF exercent une forte influence sur
la procédure de placement ainsi que sur le séjour de l'enfant placé en famille
d'accueil.
L'exemple suivant illustre cette procédure et la diversité des mandataires.
Exemple:
Un enfant sans assistance parentale sera confronté,
selon sa situation, aux services suivants
•
l'école (autorités scolaires, services de psychologie scolaire, etc.)
•
les autorités tutélaires (dorénavant APEA)
•
le ministère public des mineurs
•
l'office des tutelles
•
les services sociaux
•
des services de pédopsychiatrie
•
des centres de consultation pour enfants et familles
•
la police
mandat de placement confié à une
OPF
famille d'accueil
Les compétences et les objectifs des mandats confiés aux OPF par de ces services
varient fortement. Le point commun en est la délégation de la procédure de
placement et, en général, de la sélection et de l'encadrement de la famille
d'accueil. La responsabilité en la matière n’est pas clairement définie dans tous les
cas. Selon la base légale d’une décision de placement, les autorités tutélaires sont
responsables des placements qu’elles effectuent. En ce qui concerne les autres
services, la collaboration avec les autorités est possible sans être obligatoirement le
cas. En 2010, 3'609 placements étaient dus à un retrait du droit de garde des parents
(COPMA, statistique suisse des mesures de protection des mineurs). Dans tous les
autres cas (le nombre en est inconnu), les parents détiennent le droit de garde, bien
que l’enfant ne vive pas chez eux; ils ont éventuellement consenti au placement,
mais ne l'ont pas effectué eux-mêmes.
En l'occurrence, les autorités de placement confient aux OPF des tâches
primordiales relatives à la protection de l'enfant ou aux mesures relevant du droit
pénal des mineurs. La progression du nombre d'OPF suggère que l'aide à l'enfance
et à la jeunesse requiert de plus en plus leurs services, or les mandataires demeurent
dans le flou concernant leur fonctionnement et leurs normes de qualité et la
transparence laisse à désirer. Les petites autorités de placement sont les plus
concernées, car elles ne procèdent, en règle générale, qu'à quelques placements
par année et ne disposent, par conséquent, pas de connaissances et d'expérience
suffisantes dans la collaboration avec les OPF pour pouvoir en estimer la qualité. Tant
que la Confédération ou les cantons n'établissent pas de procédure de surveillance
spécifique en matière de qualité ou ne concluent pas de contrats de prestations,
cette situation entraîne des conséquences négatives pour les enfants placés.
4.2 Services
Ci-suit une description des prestations idéales d’une OPF ainsi que des formes de
placement qui les distinguent. Ces indications proviennent de plans stratégiques
d’OPF et des directives Integras en la matière.
Les OPF distinguent d’ordinaire trois formes de placement:
•
Le placement time-out / temporaire
•
L’intervention d'urgence
•
Le placement durable
Ces différentes formes de placement exigent des plans stratégiques et des offres très
variés et ne se réfèrent pas aux mêmes bases légales applicables en matière
d’autorisations (art. 4 OPEE et diverses règlementations cantonales).
Les forfaits journaliers permettent, dans la majorité des cas, de financer au minimum
les services suivants:
•
Recrutement de familles d'accueil
•
Recherche de places d'accueil
•
Services en faveur des familles d'accueil et des enfants placés
Ces activités comportent idéalement les tâches suivantes:
a.) Recrutement de familles d'accueil
•
Déterminer l’aptitude des familles d’accueil selon une procédure écrite
standard et plusieurs entretiens bilatéraux
•
Demander un certificat de bonne vie et mœurs ainsi qu'un extrait du casier
judiciaire de chaque membre adulte de la famille
•
Assurer la formation initiale de la famille d'accueil avant le placement
La procédure de détermination d’aptitude est à considérer comme primordiale et
devrait, dans le cas idéal, comprendre plusieurs entretiens afin de constater si la
famille est en mesure d'assumer les tâches découlant de l’accueil d’un enfant. Il
s’agit par là entre autres de déterminer si elle dispose de la capacité d'éduquer un
enfant, de bonnes conditions de santé, d’étudier la structure familiale et ses
ressources, le parcours et la motivation des membres de la famille, ainsi que
d’obtenir le consentement des enfants afin de garantir aux enfants placés une
stabilité et une continuité maximales.
Les formations initiales durent trois jours au minimum et ont pour objectif de préparer
les parents d’accueil à leur tâche en les informant de leurs droits et obligations ainsi
que des attentes auxquelles ils devront répondre. Leurs tâches vont au-delà de
l'accueil d'un enfant au sein de la famille, elles comportent également la
collaboration avec différents services. Le contact avec les parents d’origine de
l'enfant représente souvent un défi d'envergure. Les familles d'accueil doivent par
ailleurs être conscientes qu'elles deviendront une famille «publique» et être prêtes à
rendre compte sur des aspects très personnels et intimes de leur vie. Les conflits et les
problèmes au sein de la famille ne sont plus des affaires privées lorsqu'elle accueille
un enfant provenant d’une autre famille.
b.) Recherche de places d'accueil
•
Déterminer tous les facteurs fondamentaux afin de trouver la famille la plus
adaptée pour l'enfant
•
Établir la procédure de placement
Afin de permettre l’intégration dans sa nouvelle famille à un enfant nécessitant une
attention particulière et ayant vécu dans une famille difficile, certains aspects
spécifiques doivent être examinés. Les facteurs suivants sont décisifs: l'âge de
l'enfant placé et des enfants de la famille d’accueil, la situation géographique du
domicile de la famille d'accueil, le contexte culturel et religieux, le parcours de vie
de l'enfant et des parents d’accueil, l’attitude par rapport aux problèmes des
parents de l’enfant, la philosophie de l'éducation des parents d’accueil, etc.
La durabilité de l'accueil dépend fortement de la procédure de placement. Une
étude relative aux processus d'assistance et à la participation des parents et des
enfants lors d'un placement en famille d'accueil ou en foyer (Arnold, Huwiler, Raulf,
Tanner, Wicki, 2008: 186) a montré que les placements accomplis en l'espace de
quelques jours entraînent sensiblement plus d'interruptions du séjour dans la famille
d'accueil. Même les services sociaux professionnels ne sont pas en mesure de
recruter en quelques jours des familles d'accueil adaptées et d'accomplir de
manière optimale les procédures entre toutes les parties impliquées (parents,
enfants, thérapeutes, école, famille d'accueil, etc.). C'est là qu'interviennent les OPF
et leur travail de préparation, dont les services sociaux chargés du placement sont
fortement tributaires. La procédure de placement comporte en général aussi
l'accompagnement de l'enfant lors de jours d'essai au sein de la famille d'accueil
ainsi que des tâches administratives telles que la rédaction de contrats, d'accords et
d'arrangements concernant les assurances.
c.) Services en faveur des familles d'accueil et des enfants placés
•
Accompagnement: visites régulières et entretiens de conseil avec l'enfant et
la famille d'accueil
•
Joignabilité 24h/24 en cas d'urgence
•
Compétence professionnelle dans le domaine de la consultation et de
l'intervention d'urgence chez les familles
•
Décompte des salaires, assurances sociales comprises
•
Décompte des frais fixes du séjour de l'enfant pour la chambre, l'alimentation,
l'argent de poche, etc.
Le travail des OPF dans le domaine de l'accompagnement et de l'éducation de ces
enfants est très exigeant, car ces derniers sont souvent passés par des expériences
traumatisantes. Le travail d’une OPF est de qualité s’il se caractérise par un suivi de
près des enfants et de la famille d'accueil, par une sélection et une préparation
attentive de celle-ci ainsi que par un soutien apporté sous forme d’offres de
formation spécifiques, de conseils et de supervision.
Les OPF se distinguent par leurs offres spécifiques pouvant aller bien au-delà des
services mentionnés, qui peuvent constituer des facteurs de qualité pour certains
groupes de clientèle. Les autorités de placement recourent à ces services en vue de
placer des enfants en famille d'accueil et de favoriser leur développement. En
fonction de ses besoins et de l’offre proposée, l’autorité de placement délègue à
l’OPF la direction de la procédure et, par conséquent, une grande partie des
responsabilités. Il est ainsi possible que l'autorité de placement n'entre jamais en
contact avec la famille d'accueil et que ses rapports à l'intention de l'autorité
tutélaire se basent sur le travail effectué par l'OPF. Toutefois, dans le cas idéal,
l'autorité tutélaire en tant que mandante, le spécialiste ou le procureur des mineurs
qui gère le cas de l'enfant ne sont pas seulement formellement responsables de la
procédure, mais connaissent personnellement la famille d'accueil.
Les OPF proposent divers autres services conçus sur mesure et destinés à favoriser le
développement des enfants placés. Ces services comportent entre autres le travail
visant à l'assimilation du vécu, la création de réseaux d'enfants placés, des cours de
formation continue et la supervision des familles d'accueil, des services de voiturage
pour suivre une thérapie, des offres de vacances, le soutien dans l’organisation des
loisirs ou encore l'accompagnement lors des visites des parents.
Certaines OPF scolarisent les enfants et embauchent des enseignants à cet effet. Les
coûts occasionnés par ces services particuliers sont facturés séparément et ne sont
pas compris dans le forfait journalier.
4.3 Coûts et financement des placements
L'OPF finance ses services à travers des forfaits journaliers, en grande partie supportés
par l'aide sociale ou la justice pénale des mineurs. Celles-ci peuvent facturer les frais
à d'autres organismes payeurs (canton, santé et instruction publiques, justice,
parents, etc.). Nous avons connaissance de quatre OPF soumises à la CIIS. Il n’existe
actuellement aucune vue d'ensemble permettant de savoir quels sont les
organismes payeurs et lesquels refacturent les coûts à d’autres. Il est ainsi impossible
de savoir qui supporte quels coûts et dans quelle mesure.
Selon le sondage auprès des OPF (sans les foyers avec places associées), les forfaits
journaliers se situent dans une fourchette entre 125.- Fr. et 255.- Fr., les exceptions se
justifiant au cas par cas. Le tarif moyen s'élève à 220.- Fr. par jour. Un tiers seulement
des 60 OPF consultées ont répondu au sondage, c'est pourquoi nous ne savons pas
s’il existe des écarts plus importants. Les places en famille associées à un foyer sont
normalement facturées au tarif de foyer, qui dépasse les 210.- Fr. par jour.
Le forfait journalier permet généralement aux OPF de financer leurs services, les
salaires y compris les déductions sociales ainsi que le remboursement des frais pour
les parents d’accueil.
Exemple d'un forfait journalier moyen et de sa répartition:
Salaire des parents d’accueil,
y compris les déductions sociales:
CHF 55.-
Remboursement des frais:
CHF 45.-
Autres services de l'OPF (pour les détails cf. 4.2):
CHF 120.-
Forfait journalier (montant total)
CHF 220.-
La majorité des OPF tiennent également compte du niveau de formation des
parents d’accueil pour calculer leur salaire, en distinguant habituellement trois
catégories:
•
Familles sans formation dans le domaine de l'accueil d'enfants = 50.- Fr. à 100.Fr. par jour (frais compris)
•
Familles avec formation complémentaire pour l'encadrement qualifié
d'enfants placés = 70.- Fr. à 100.- Fr. par jour (frais compris)
•
Familles dans lesquelles au moins un des parents dispose d'une formation
pédagogique ou sociale = 80.- Fr. à 220.- Fr. par jour (frais compris)
Les cas exceptionnels facturés à des tarifs plus élevés ne sont pas considérés ici.
4.4 Nombre de placements
Le nombre d'enfants placés en famille d'accueil et accompagnés par des OPF n'est
pas officiellement recensé. Le service allemand pour la statistique de l'aide à la
jeunesse (Arbeitsstelle für Jugendhilfestatistik) indique que le nombre d'enfants
placés en famille d'accueil a augmenté de 39% entre 1995 et 2012 et de 8% rien
qu'entre 2009 et 2010. Bien que le placement d'enfants ne soit pas recensé en Suisse,
le nombre enregistré de mesures prises en faveur de la protection de l'enfant n'a
cessé de croître: entre 1996 et 2010, il est passé de 23'290 à 43'613, ce qui représente
une hausse de 86% (COPMA 2011). Une mesure ne correspond toutefois pas
forcément à un placement, car ce dernier n'exige pas impérativement une mesure
et sera effectué, si possible, en accord avec les parents de l'enfant. La statistique
allemande et les chiffres suisses relatifs aux mesures de protection de l'enfant ne
permettent donc que de présumer une augmentation continue des placements. Le
nombre croissant d'OPF corrobore cette estimation, car il suggère que la demande
n’est pas satisfaite et que les OPF sont mandatées malgré l'absence d'un certificat
de qualité.
Le sondage conduit par le centre de compétences d’Integras auprès des OPF
portait sur les sujets suivants:
•
Nombre d'enfants placés et accompagnés
•
Nombre de jours de suivi
•
Chiffre d'affaires
Le taux de réponse nous a permis d’obtenir une vue d'ensemble sur un tiers des OPF
dont nous avons connaissance:
En 2011, ces 20 OPF avaient à leur charge 1'021 enfants, ont assuré 155'261 jours de
suivi et affiché un chiffre d'affaires de Fr. 29'506'044.Deux tiers des organisations, dont des OPF majeures, n'ont pas répondu à nos
questions, car certaines d'entre elles ne recensent pas ces simples chiffres ou ne les
communiquent pas de manière transparente. Nous pouvons cependant partir du
principe que leurs services génèrent un montant de plusieurs centaines de millions de
francs par an, et que la tendance est à la hausse.
(Cette statistique ne considère pas les services intermédiaires de Kovive, qui ont
permis à 875 enfants défavorisés de passer des vacances en famille d'accueil. Bien
que ces enfants en bénéficient en raison de leur pauvreté et de leur contexte
familial difficile, les services fournis par Kovive ne correspondent pas à la gamme
offerte par les OPF. Kovive ne facture d’ailleurs qu'une commission et, étant donné
que les séjours organisés par cette organisation ne dépassent pas une durée de trois
mois, ses services ne sont pas régis par l'OPEE et ainsi ni soumis à l'obligation de
surveillance et d'autorisation, ni à la procédure de surveillance des OPF.)
4.5 Problématique
Les OPF fournissent des prestations dans le domaine de la protection de l'enfant
mandatées par les autorités de placement, qui ne procèdent ni à un enregistrement
ni à une surveillance systématiques. Les OPF prennent à charge des enfants qui ne
bénéficient généralement pas d’un soutien familial et dont les parents ne
représentent pas les intérêts. Cela signifie qu'ils nécessitent une protection
particulière par l'État, notamment en raison du fait qu’en famille d'accueil ils sont
placés dans un contexte privé et que le contrôle social et professionnel tel qu'il
s’exercerait sur un groupe d'enfants placés en foyer fait défaut. La convention des
Nations Unies relative aux droits de l'enfant garantit effectivement aux enfants
placés le droit à une protection particulière par l'État, or des mesures s'imposent pour
répondre à cette exigence. Dans cet esprit, si des services relevant de la protection
de l'enfant sont confiés à des privés, ceci ne devrait être le cas que si leur qualité est
contrôlée.
De leur côté, les OPF se trouvent confrontées à différents acteurs et aux intérêts
économiques, qui influencent la qualité de leur travail. C'est pourquoi, dans ce
chapitre, nous explorons les différentes perspectives des parties prenantes, à savoir
des enfants, des autorités de placement, des parents, des services sociaux finançant
le placement, des OPF ainsi que des services cantonaux compétents, dont les
intérêts peuvent diverger. Ces divergences posent problème lorsque ce sont les
enfants, acteurs les plus vulnérables, qui doivent en assumer les conséquences sans
que personne n'en prenne conscience. Comme le montre par exemple l'exposition
«Enfance volée», il faut plusieurs générations avant que le sort des enfants ne soit
exposé et reconnu, et ce n'est que lorsque ces enfants seront adultes qu'ils seront en
mesure de se faire entendre et que, dans le meilleur des cas, les responsables
s’apercevront des abus.
Le terme responsable laisse également transparaître une faiblesse, car ce rôle n'est
pas clairement attribué. La Confédération ne dispose pas d'un service central
assurant la mise en réseau et exigeant des normes contraignantes pour
l'encadrement de ces 22'000 à 30'000 enfants. Les cantons connaissent une telle
multitude d’organes compétents, de personnes et de services qu'il est impossible, du
moins en Suisse alémanique, de partir du principe que quelqu'un a une vue
d'ensemble de la situation actuelle en ce qui concerne les enfants ne vivant pas
chez leurs parents. Cela ne signifie pas que les différents services et personnes ne
s'engagent pas en faveur du bien-être de ces enfants, mais ils se trouvent souvent
eux-mêmes dans un champ de tension et leurs conceptions des responsabilités
divergent fortement. Les chapitres suivants esquisseront ce champ de tension entre
les parties intéressées.
4.5.1 Perspective de l’enfant et de l’adolescent
L’action visant au bien-être de l’enfant se base sur ses besoins et droits
fondamentaux et choisit l’option la plus favorable pour celui-ci.
Selon Jörg Maywald, porte-parole de la Coalition nationale pour la mise en œuvre de la
convention relative aux droits de l'enfant en Allemagne
La perspective de l’enfant peut être déduite de la définition du bien-être de l'enfant
(T. Berry Brazelton et Stanley I. Greenspan 2002), qui se compose des facteurs
suivants:
•
•
•
•
•
•
•
Le besoin de relations affectives durables
Le besoin d'intégrité physique, de sécurité et de règles
Le besoin d’expériences correspondant à ses conditions individuelles
Le besoin d’expériences correspondant à son niveau de développement
Le besoin de limites et de structures
Le besoin d'une communauté stable perçue comme soutien et de continuité
culturelle
Le besoin d'un avenir sûr
Les enfants placés en famille d'accueil par une OPF se sont souvent trouvés pendant
une période prolongée, dans une situation ne satisfaisant pas ces besoins. Il s’agit
donc de créer un environnement répondant durablement à ces besoins, assurant
l’intégrité psychique et physique des enfants et favorisant leur développement.
Selon une étude portant sur les corrélations entre les traumatismes interpersonnels et
les troubles du comportement affectif et psychique (Pérez, Di Gallo, Schmeck,
Schmid 2011), 82% des enfants placés ont subi des traumatismes et 69% d'entre eux
témoignent de sévices, d'abandon ou d'abus sexuels perpétrés par des proches.
Ces chiffres soulignent l’urgence d’offrir à ces enfants un milieu où ils puissent se
sentir en sécurité et où ils pourront établir des relations stables et durables. Ils ont
besoin, en raison de leur passé traumatisant, d'accompagnement professionnel afin
de pouvoir grandir sereinement dans une famille «étrangère» et de limiter les risques
d'ultérieurs abus, auxquels ils seraient, selon une étude anglaise (Hobbs, Hobbs &
Wynne 1999: 1239-1252), davantage exposés que les enfants vivant dans leur famille
d’origine. Un suivi régulier des parents d’accueil et des offres de formation continue
par les OPF permettraient de réduire ces risques.
Il est crucial pour ces enfants que les OPF effectuent un travail de qualité visant leur
bien. L’objectif principal des placements est d’assurer la stabilité, la sécurité et la
création d’un milieu favorable au développement de l’enfant et de donner à celuici la possibilité de reprendre confiance envers les adultes. Le risque que l’enfant
subisse davantage de traumatismes ou de ruptures dans son parcours peut ainsi être
limité. Les autorités ou services de surveillances doivent impliquer les enfants dans
toutes les décisions touchant à leur situation afin de favoriser ce processus.
Il en va d'ailleurs du bien de l'enfant de trouver une famille d'accueil dans sa région
d'origine (à l'exception des cas où sa famille d'origine constitue une menace). Étant
donné que les OPF sont actives dans toute la Suisse alémanique, parcourir de
grandes distances est souvent inévitable, non pour le bien de l'enfant, mais en raison
du fait que l'OPF choisie ne dispose pas de places adéquates dans la région ou que
les places disponibles dans la région sont occupées par des OPF tierces. Certains
cantons connaissent d'ailleurs un modèle favorisant le placement proche du milieu
social d'origine.
Voici deux exemples illustrant les problématiques pouvant résulter d’un manque de
surveillance et de l’absence d’une définition claire des responsabilités:
•
Suite à des abus sexuels et des violences au sein de la famille, une commune
charge un OPF de placer d'urgence une jeune fille de 16 ans dans une famille
d'accueil vivant dans une vallée de montagne isolée. En l'occurrence,
l'ordonnance sur le placement d’enfants ne prévoit pas de surveillance, car la
jeune fille a atteint l'âge de 16 ans.
Conclusion: Si cette vallée de montagne se situe dans un canton n'imposant pas
de normes de qualité en matière de surveillance des OPF et si le curateur de la
commune responsable du placement ne dispose pas des connaissances et des
ressources nécessaires pour suivre de près ce placement éloigné, il sera
impossible de vérifier, malgré l'intervention de l'État, si cette jeune fille se trouve
en sécurité et si la situation est adéquate.
•
Un nourrisson est placé après une hospitalisation prolongée due à une
maltraitance grave. Afin de mieux le protéger, le service social mandate une
OPF pour lui trouver une famille d'accueil éloignée. Celle-ci trouve une place
dans un canton qui ne surveille pas les OPF et laisse aux communes le choix
de déléguer la surveillance du placement à une telle organisation (pas de
service neutre et impartial).
Conclusion: Les services sociaux ne savent généralement pas si et comment la
surveillance des placements d'enfants est organisée dans d'autres cantons ou
communes; le curateur, n’étant pas responsable pour surveiller le placement
d'un enfant en foyer, ne l'est donc pas non plus pour les familles d'accueil et les
OPF; les communes, quant à elles, partent du principe que la personne
responsable du cas est également responsable de l'enfant, or cette personne ne
se trouve pas sur place et se rend peut-être une fois par an chez la famille
d’accueil afin de faire le bilan. Par conséquent, aucune des parties impliquées
ne se sent responsable et malgré leur bonne foi, la sécurité et le placement
adéquat du nourrisson ne sont pas assurés.
Ces exemples montrent que la surveillance n’est pas suffisamment garantie pour
répondre aux besoins des enfants placés et que de nombreuses zones d’ombre
subsistent notamment en ce qui concerne, du moins en partie, l'attribution des
responsabilités, les conditions de placement, qui peuvent fortement différer entre les
régions et les cantons, ou encore les recoupements et liens entre les différents
acteurs. Dès lors que le retrait du droit de garde appartient à l’autorité tutélaire (art.
310 CC), les pouvoirs publiques devraient aussi assumer des responsabilités de
substitut parental et veiller à ce que l'enfant soit placé entre de bonnes mains. Or, la
coordination entre les différents acteurs impliqués (curateur, surveillance
communale de la famille d'accueil, services de surveillance cantonaux, etc.) fait
défaut et les bases légales diffèrent d'un canton à l'autre. Il en va donc de l'intérêt
de l'enfant que les OPF agissent avec précaution et que leur objectif prioritaire ne
soit pas de nature lucrative.
4.5.2 Perspective des autorités de placement
Qu’il s’agisse de placements d'urgence ou préparés de longue date, les autorités de
placement ont besoin de places en famille d'accueil. Les exigences minimales
suivantes doivent être respectées afin d’assurer le bien de l’enfant:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Le placement doit être clairement justifié
Les familles d'accueil doivent être préparées et qualifiées
Le délai doit accorder suffisamment de temps pour répondre à toutes les
questions des parties impliquées
L’enfant doit être préparé à son nouvel environnement
Les parties impliquées (famille, école, thérapeutes, etc.) doivent être mises en
réseau et coordonnées
Les responsables doivent se rendre régulièrement chez les enfants et les
familles d'accueil
Les responsables doivent disposer de connaissances spécifiques en matière
de placement d'enfants
Les responsables doivent être disponibles en cas d'urgence
La collaboration avec les parents doit être assurée
Une offre suffisante doit être proposée dans les régions
Répondre à toutes ces exigences mobilise des ressources considérables auprès des
autorités de placement. Si ces dernières n’en disposent pas, elles se voient obligées
de recourir aux services des OPF, qui, à leur tour, doivent garantir la qualité de leur
travail. Le fait qu'un grand nombre de nouvelles OPF ont pu s'établir en un court laps
de temps suggère que les autorités de placement ne sont pas en mesure d’affecter
suffisamment de ressources à cette tâche et que, par conséquent, le choix tombera
davantage sur la deuxième option. Le nombre extrêmement élevé de cas que
doivent traiter les autorités de placement accentue cette tendance. Contrairement
à la Suisse romande, la Suisse alémanique compte une multitude de services
compétents pour le placement d'enfants qui ne sont pas mis en réseau, ce qui
entrave l’accès aux connaissances et aux expériences relatives au travail des 60
OPF, qui n’est d’ailleurs que peu transparent: les placements se font souvent au
hasard sous une pression intense et sont rarement planifiés de longue date.
De surcroît, les places en famille d'accueil sont rares et il est souvent nécessaire de
s'adresser à plusieurs OPF pour trouver une place disponible.
Les autorités de placement doivent pouvoir s’en remettre aux OPF pour qu’elles
effectuent un travail de qualité et fournissent les services payés, c’est pourquoi ces
dernières devraient garantir la transparence de leur travail et des moyens investis et
soumettre ceux-ci au contrôle d’un service externe ou recourir à une surveillance
étatique fondée. L’existence d'un système de placement d'enfants centralisé et bien
conduit au sein du canton est par ailleurs extrêmement utile pour les autorités de
placement.
Le nouveau droit de protection de l'enfant et de l'adulte entrera en vigueur le 1er
janvier 2013.
Lors de son intervention au colloque d'Integras intitulé «Plate-forme de placement
extrafamilial», en janvier 2012, Diana Wider, secrétaire générale de la Conférence
des cantons en matière de protection des mineurs et des adultes COPMA, a formulé
les hypothèses suivantes concernant les normes de qualité à prévoir dans le
domaine des placements d'enfants après l'entrée en fonction des autorités de
protection de l'enfant et de l'adulte (APEA):
• La dissociation des considérations financières et la sensibilisation des
professionnels aux conséquences que peuvent entraîner des mesures
inadéquates auront une influence sur le nombre et le moment des placements.
• Plus une APEA traitera de cas, mieux elle saura évaluer la pertinence et
l’efficacité des mesures de soutien et d’intervention, ce qui lui permettra de
procéder à un choix plus approprié. Une étude réalisée par Peter Voll et al. en
2008 démontre que le comportement décisionnel des membres des autorités est
corrélé non seulement avec leur contexte professionnel, mais aussi avec le
nombre de cas traités; ainsi, les autorités ne traitant qu'un petit nombre de cas
ont tendance à intervenir de manière plus restrictive.
• Les collaborateurs professionnels des APEA ont conscience du fait qu’il est
crucial d'impliquer les enfants dans la procédure. Leur participation (directe par
consultation ou indirecte par leur représentation ou par des entretiens adaptés)
est considérée comme essentielle, ce qui profite aux enfants concernés. Les
droits de l'enfant sont ainsi renforcés et l'enfant traité comme sujet de droit.
• Les collaborateurs des APEA disposent de connaissances spécifiques utiles au
rétablissement de la hiérarchie entre les APEA en tant que mandantes, les
mandataires, les personnes chargées d’examiner la situation et les autres
contractants tels que les OPF, les foyers, les familles d'accueil, etc. Une définition
claire des hiérarchies réduit le monopole du pouvoir de certains acteurs et
permet, par conséquent, d’améliorer la qualité de leur travail.
Les nouvelles APEA devraient donc en principe savoir aborder de manière plus
appropriée les exigences en matière de protection de l'enfant et de l'adulte et
s'engager davantage pour une amélioration de la qualité lorsqu’un placement
s'avère nécessaire dans le cadre d’une situation relevant de leur compétence.
Ce système promet une très forte réduction des décisions prises à la hâte et sous
pression, amélioration qui ne survient toutefois que pour les enfants dont le
placement relève de la compétence de l'APEA et dans le cadre duquel les mesures
nécessaires ont pu être prises. Les collaborateurs qualifiés des APEA doivent définir
clairement les tâches du curateur ou de la curatrice (art. 314 al. 3 CC) afin de
pouvoir influer sur la qualité du placement. L’augmentation du nombre de cas
traités par les autorités devrait permettre une meilleure évaluation des différentes
mesures de soutien et d'intervention. En conséquence, il sera possible de prendre
des mesures plus appropriées et des exigences claires s'imposeront en matière de
transparence et de qualité des OPF.
4.5.3 Perspective des OPF
Les OPF effectuent des tâches exigeantes qui demandent un fort engagement: il est
primordial pour toutes les parties impliquées que ces organisations fassent preuve de
souplesse et soient joignables en permanence.
Les OPF nécessitent des compétences spécifiques de haut niveau et des moyens
financiers suffisants et stables afin de pouvoir effectuer un travail de qualité. Les
placements motivés par des problèmes financiers au sein des OPF ou des familles
d'accueil sont à éviter à tout prix.
Les OPF se font concurrence, ce qui pourrait suggérer, de premier abord, que la
qualité en bénéficie, or, comme exposé précédemment, les critères de qualité dans
le domaine du placement d'enfants diffèrent selon la perspective et les priorités:
•
Perspective de l'enfant: priorité à la préparation minutieuse du placement
•
Perspective de l'autorité de placement: priorité à un placement rapide
•
Perspective du service mettant à disposition les fonds: priorité à un placement
peu coûteux
Ces priorités sont incompatibles, car une préparation minutieuse du placement
demande du temps et des fonds. Confrontées à ce dilemme, les OPF sont tentées
de répondre en premier lieu aux exigences des mandants ou des services mettant à
disposition les fonds plutôt qu’à celles des enfants.
Dans les cas où une OPF chercherait avant tout à répondre aux besoins des enfants,
elle risque de perdre des mandats, car ses procédures de placement durent trop
longtemps ou coûtent trop cher. Si, au contraire, elle favorise un placement rapide
afin de satisfaire ses mandants, les besoins des enfants peuvent en pâtir. Les services
apportés par les OPF constituent un autre facteur de coût, leur absence ou leur
négligence met toutefois en péril la durabilité du placement. Par conséquent, les
OPF se voient confrontées à une situation économique complexe, en particulier
lorsqu’elles définissent comme priorité le bien de l'enfant.
Les OPF assument également des tâches classiques (p. ex. la rédaction de rapports,
l'entretien du contact avec les parents des enfants placés, etc.), qui leur sont
confiées par les autorités tutélaires responsables des enfants. Une OPF qui propose
ce type de services peut d’une part bénéficier d’un avantage sur le marché, car
elle assume une partie de la charge de travail qui incombe en principe aux autorités
tutélaires. D’autre part, cela implique que les autorités délèguent les responsabilités
des pouvoirs publiques en matière de procédure et de bien de l'enfant et crée une
situation juridique difficilement soutenable.
Le placement adéquat d’un enfant par une OPF dépend par ailleurs des priorités de
toutes les parties impliquées, dont le premier objectif doit être le bien de l'enfant et
non les avantages concurrentiels. L'exemple des foyers démontre que les meilleurs
moyens d'assurer le bien de l'enfant sont la surveillance et l'octroi d'autorisations par
les cantons, car ceux-ci définissent des normes et en contrôlent le respect.
Les OPF œuvrent sur tout le territoire du pays et leur siège ne correspond pas
impérativement à leur région d'activité. Chaque placement peut impliquer plusieurs
cantons connaissant des procédures d'autorisation variées, d’où un certain manque
d’efficacité. Lorsqu’un canton instaure l’obligation d’autorisation, une OPF refusant
de se soumettre à cette procédure peut sans grande difficulté délocaliser son siège
et ainsi échapper à la surveillance cantonale. Cela représente une autre différence
par rapport aux foyers, qui accueillent les enfants à leur siège.
Qualité et surveillance
Les directives et les normes de qualité existantes ont été élaborées par les OPFmêmes ou en collaboration avec des partenaires et en définissent les valeurs, les
tâches et les exigences en matière de qualité. Les directives et normes suivantes
nous sont connues:
Fondation Emmental pour l’intégration:
http://jugendhilfe-integration.ch/Emmentaler Kodex Zusfassung.pdf (en allemand
seulement)
Collaboration entre plusieurs OPF (IPK):
Normes de qualité concernant les places d'accueil institutionnelles IPK (à ne pas
confondre avec les partenaires interdisciplinaires dans le domaine de la protection
de l'enfant (IPK)):
http://www.vereinespoir.ch/startseite/documents/Q_Standard_IPK.pdf (en allemand
seulement)
Collaboration entre Integras, différentes OPF, IPK et des professionnels de l’aide à
l'enfance et à la jeunesse,
exigences:
http://www.integras.ch/cms/fileadmin/pdf/ExigencesJuin2006.PDF
Les OPF peuvent obtenir un certificat après s’être soumises à un contrôle de qualité
par un service indépendant. Actuellement, ce label a été attribué à deux
organisations et trois autres sont en procédure. Or, il ne dispose pour le moment ni
d’une légitimation étatique ni de caractère obligatoire.
http://www.integras.ch/cms/label-opf.html
5. Situation actuelle dans les cantons
En février 2012, le service de consultation Integras a conduit, sur mandat de la CDAS,
un sondage par écrit auprès des cantons suisses alémaniques avec pour objectif de
recueillir des données sur les compétences et les réglementations relatives aux OPF.
La comparaison avec la Suisse romande et le Tessin dévoile des différences
spécifiques entre les régions linguistiques en ce qui concerne la conception du
placement d'enfants.
5.1 Suisse alémanique
Les compétences ne sont pas toujours clairement définies dans les cantons suisses
alémaniques, certains font notamment la différence entre les réglementations
légales et les contrats de prestations, d'autres encore s'en remettent aux communes.
Les départements suivants ont répondu au sondage: département de l'instruction
publique/de l'éducation: 4; département de la justice: 3; département des affaires
sociales: 5; département de la politique intérieure (dénominations précises en
annexe): 7
Parmi les 19 cantons consultés, 13 ne connaissent pas de réglementations légales en
matière d'OPF, les six qui en disposent sont: Berne, les Grisons, Soleure, Schwyz, Zoug
et Zurich. Nous constatons toutefois que les réponses données par le biais du
questionnaire ne correspondent pas toujours à la substance de la loi et des contrôles
par sondages ponctuels ont révélé des divergences dans ce contexte. Une étude
pour chaque canton aurait dépassé le cadre de ce rapport, car le temps disponible
n'aurait pas permis de préciser tous les détails. Ainsi, nos conclusions se réfèrent
uniquement aux réponses apportées à l'aide des questionnaires et non à un examen
détaillé de chaque loi et disposition d'exécution.
Les réglementations cantonales en matière d'OPF se réfèrent toutes aux
organisations siégeant dans le canton-même. Dans les cantons des GR et de SZ, elles
sont cependant également applicables aux OPF siégeant en dehors du canton qui
placent des enfants sur leur territoire. Trois cantons (SZ, ZG, ZH) ont élargi les
compétences à un contrôle maximal et surveillent toutes les OPF siégeant sur leur
territoire, celles qui placent des enfants provenant de leur territoire ainsi que celles
qui placent des enfants sur leur territoire.
Les réponses du canton de Zurich au questionnaire ne correspondent pas à la
législation cantonale et malgré notre demande de précisions, nous n'avons pas
encore pu clarifier cette question. La loi en question n'est toutefois entrée en vigueur
que le 1er avril 2012 (cf. annexe).
Tous les cantons disposant d’une réglementation relative aux OPF ont mis en place
une obligation d'autorisation pour les placements et les services intermédiaires, lient
l'octroi d'une telle autorisation à la surveillance et imposent des normes de qualité
aux OPF. Tous sauf les Grisons exigent également une autorisation pour
l'encadrement durant le placement, contrôlent les effectifs qualifiés des OPF,
imposent des exigences en matière de formation des professionnels et requièrent la
publication des comptes annuels. Trois de ces cantons (SO, SZ, ZG) tiennent compte
de la forme juridique lors de l'octroi des autorisations.
•
Le canton de Berne dispose d'un service interdirectionnel, la DJCE (direction
de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques), qui est
responsable de toutes les institutions pour enfants et adolescents ne
bénéficiant pas de subventions, les «organisations assimilables à des foyers»
étant explicitement mentionnées dans l'ordonnance cantonale réglant le
placement d'enfants (http://www.sta.be.ch/belex/f/2/213_223.html). Il juge
ses expériences généralement positives. Le fait que les OPF ne sont soumises à
une obligation d'autorisation qu'à partir de dix places en famille d'accueil
reste cependant discutable. La direction de la santé publique et de la
prévoyance sociale du canton a édicté des directives détaillées relatives au
placement time-out pour les foyers plaçant provisoirement des enfants en
famille d'accueil. Ces directives se réfèrent aux exigences OPF d'Integras et
sont associées à un contrat de prestations avec l'Office des personnes âgées
et handicapée (OPAH).
•
Les Grisons disposent d’une loi sur le placement d'enfants (BR 219.050) dont les
art. 16 à 19 se réfèrent aux OPF et de directives relatives aux services
intermédiaires entre enfants placés et familles d'accueil. Si la loi prévoit des
sanctions (amendes) en cas d'omission de la demande d'autorisation, elle ne
définit, selon le sondage, que des exigences minimales pour les OPF: «Ainsi,
pratiquement toutes les OPF peuvent obtenir une autorisation du canton.»
•
Le canton de Soleure fait référence à la loi sur les affaires sociales du 31
janvier 2007 (BGS 831.1), notamment aux art. 21 et 22, à l'ordonnance sur les
affaires sociales du 29 octobre 2007 (BGS 831.2) et au plan stratégique
cantonal relatif au placement d'enfants. Ce dernier, datant de janvier 2008,
devrait être remanié au cours de l'année 2012 et obtenir un statut de
directives, et les normes de qualité pour OPF devraient être précisées. La loi
sur les affaires sociales constitue une base contraignante pour les institutions
sociales fournissant des prestations régies par la loi ou bénéficiant de
subventions, qui permet de les soumettre à une obligation d'autorisation et de
surveillance. Le canton explique, dans le sondage, que cette loi confère à
l’obligation d'autorisation et de surveillance sa légitimité. Le plan stratégique
relatif au placement d'enfants matérialise la loi sur les familles d'accueil
continu ou journalier, les structures d’accueil de jour pour enfants et les
institutions d'encadrement pour enfants et adolescents (dont les OPF). Il
constituerait une base essentielle pour définir les compétences, les
procédures ainsi que les exigences en matière de qualité. Dès lors qu'il
contient également des outils, le canton de Soleure le considère comme
document pratique fondamental. En ce qui concerne le domaine des OPF, il
devrait toutefois être précisé. Pour l'instant, ce plan stratégique se focalise sur
le modèle «famille d'accueil en tant que foyer décentralisé», il s'agirait donc
de prendre en considération d'autres modèles. Certains aspects qualitatifs
relatifs aux OPF dont les familles d'accueil ne sont pas salariées, mais
sélectionnées et encadrées, seraient à y ajouter. Le canton envisage en outre
d'approfondir l'idée de créer des normes contraignantes valables aussi pour
les OPF siégeant hors du canton.
•
Le canton de Schwyz se réfère à la loi sur les institutions sociales (SEG, SRSZ
380.300), notamment aux art. 2, 5 et 14, qui considère les OPF comme des
services intermédiaires. Il mentionne également son ordonnance sur les
structures d'accueil (BetreuVO, SRSZ 380.313, art. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 13) ainsi que
les décrets RRB 1776/2006 et RRB 669/2009 (explications concernant les bases
légales). Il affirme n'avoir fait que des expériences positives avec ces
règlementations. Des demandes de précisions auprès des OPF ont montré
que les autorités de placement à Gersau et à Schwyz n’ont pas connaissance
de ces règlementations et que, par conséquent, des enfants provenant du
canton de Schwyz sont placés hors de son territoire sans l'autorisation
nécessaire.
•
Le canton de Zoug soumet les OPF aux règlementations contenues dans la loi
sur les institutions sociales (SEG) du 26 août 2010; (BGS 861.5), qui exige
l'autorisation de toutes les OPF siégeant dans le canton. Le canton se réfère
par ailleurs à l'ordonnance relative à la loi mentionnée (SEV) du 16 novembre
2010; (BGS 861.512, art. 9 à 14). Il affirme que les expériences avec ces
règlementations sont positives, car le contrôle et l'autorisation des OPF
englobent le contrôle de l'organisation, des finances et de la qualité.
•
Dans le canton de Zurich, l'art. 10 de la loi sur les foyers pour adolescents et
l'aide sociale pour enfants placés (LS 852.2), réglant la recherche de places
d'accueil pour des tiers, est en vigueur depuis le 1er avril 2012, de même que
l'ordonnance y relative ainsi que l’ordonnance sur l'autorisation pour foyers
pour enfants et adolescents, crèches et garderies. Le canton de Zurich se
réfère par ailleurs à une lettre du ministère public supérieur de la jeunesse,
datée du 14 décembre 2011, qui annonce qu'à partir du 1er janvier 2013, les
ministères publics des mineurs ne prendront plus en considération, pour les
placements d'enfants, que les OPF pouvant démontrer qu’elles disposent, de
même que les familles d'accueil avec lesquelles elles travaillent, des
autorisations nécessaires ainsi que d'un outil d'assurance qualité reconnu pour
leur activité, notamment du label OPF d'Integras. Les règlementations
mentionnées n'entrant en vigueur que le 1er avril 2012 respectivement le 1er
janvier 2013, le canton n'a pas encore pu faire état de son expérience lors du
sondage.
Certains cantons règlent la collaboration avec les OPF sans disposer de bases
légales en la matière:
•
Le canton de Bâle-Ville indique dans le sondage qu'il reconnait les OPF au cas
par cas à travers une procédure engagée par le service d'aide à la jeunesse,
qui prend en compte «la forme juridique, la stratégie, la structure de
l'organisation, les tarifs et la répartition tarifaire, les comptes et les rapports
annuels, les références et éventuellement d'autres documents (…). Outre la
reconnaissance, le service prévoit, si nécessaire, des contrats avec les
organisations de placement familial afin de rendre la collaboration plus
contraignante.»
•
Le canton de Thurgovie s'en remet à une lettre adressée aux autorités
tutélaires dans laquelle il souligne explicitement que la responsabilité en
matière de placements d'enfants incombe indéniablement aux autorités
tutélaires, même dans les cas où une OPF se charge du placement et de
l'encadrement. Les exigences OPF d’Integras constituent une directive dans la
pratique du canton.
•
Certaines communes du canton de Saint-Gall délèguent l'octroi
d'autorisations et la surveillance des places en famille d'accueil à des
organisations privées telles que l'association des parents de jour de Suisse
orientale, Tipiti. «La responsabilité en matière de surveillance et de contrôle
des OPF et de leur activité incombe ainsi aux communes», déclare le canton
dans le sondage.
Le sondage montre que certains cantons ont étudié consciencieusement les
relations avec les organisations de placement familial et ont ainsi pu répondre de
manière nuancée au questionnaire. La qualité des réponses varie toutefois
fortement entre les cantons se penchant depuis un certains temps sur ces questions
et les cantons qui ne se les sont pas encore posées. Le fait que certains cantons
partent du principe que l'OPEE règle ces questions ou que ces tâches peuvent être
déléguées aux communes montre que nombre d’entre eux considèrent les relations
avec les OPF comme clarifiées. Il est difficilement concevable que certains cantons
attribuent la responsabilité en matière de surveillance des OPF aux autorités
tutélaires en tant que mandantes. En l’occurrence, une définition précise des rôles
s’impose, car si les autorités tutélaires sont effectivement responsables de la
procédure de placement et du développement des enfants qui leur sont confiés, le
contrôle de qualité des institutions ne relève cependant pas de leur compétence.
Dans ce cas précis, la comparaison entre OPF et foyers est pertinente. Les autorités
tutélaires ne sont pas tenues de surveiller les foyers dans lesquels elles placent des
enfants, car cette tâche incombe aux services cantonaux de surveillance des foyers.
La qualification professionnelle du personnel de ces services diffère d'ailleurs
fondamentalement de celle des responsables pour les mesures de protection de
l'enfant.
Le sondage ne fournit pas d'informations substantielles sur l'état d'avancement de la
mise en œuvre et sur la qualité des règlementations, mais les réponses ici résumées
donnent quelques indications relatives aux expériences des cantons, qui peuvent se
révéler utiles pour les autres. D'autre part, les règlementations et exigences varient
fortement et ne répondent pas à l'objectif d'assurer une surveillance exhaustive, bien
que l'octroi d'autorisations cantonales légitime l'activité des OPF. Les autorités de
placement s'en remettent aux examens de ces cantons (comme elles le font dans le
domaine de la surveillance des foyers) malgré le fait que le sondage ait montré que
toutes les procédures ne consistent pas à contrôler la qualité des OPF ni ne
répondent aux normes de la surveillance des foyers.
Les questions de savoir comment contraindre les OPF inscrites dans aucun registre
officiel à assumer leurs obligations et si les autorités de placements sont informées de
l’obligation d’autorisation des OPF mandatées restent en suspens.
5.1.1 La CIIS et les OPF
Nous considérons la Convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS)
dans ce rapport, car elle joue un rôle décisif lors de placements hors du canton. La
CIIS, qui règle le financement du séjour, dans des institutions sociales en dehors de
leur canton de domicile, de personnes ayant des besoins spécifiques en matière de
soins et d'encadrement, est un outil fondamental pour la collaboration
intercantonale. Étant donné que le financement est lié à une procédure de
reconnaissance cantonale, les autorités de placement considèrent l'admission sur la
liste CIIS comme une preuve de qualité, ce qui influence leur comportement lors des
placements. L'admission sur la liste CIIS confère aux institutions, ainsi qu’à une partie
des OPF, une certaine légitimité. Quelques OPF se définissent comme institutions
analogues à celles couvertes par les domaines A et C de la CIIS alors que d'autres
revendiquent l'égalité de traitement pour toutes les OPF, à l'instar des foyers.
Nous avons connaissance de quatre organisation soumises à la CIIS, qui proposent
les services classiques d'une OPF et siègent dans les cantons de Berne et de Lucerne.
Trois d'entre elles sont inscrites sur la liste du domaine A de la CIIS (la Fondation
Integration Emmental, la Fachstelle Kinderbetreuung Luzern et Passaggio) et une sur
celle du domaine C (Projekt Alp, pour laquelle l’élément décisif est la certification
QuaTheDA). La pratique dans le domaine de la santé montre que la certification
constitue un critère fondamental pour l'admission à la CIIS, or QuaTheDA se focalise
sur le domaine de la dépendance et ne contrôle pas la qualité des familles
d'accueil.
Il existe par ailleurs des foyers classiques qui proposent également des «places
associées» en famille d'accueil. La base de données CIIS n’indique ni le nombre de
telles «places associées» proposées par des foyers et, par conséquent, légitimées par
la CIIS, ni comment leur qualité est contrôlée.
5.2 Suisse romande et Tessin
Nous avons adressé quatre questions aux services cantonaux compétents afin de
nous procurer un aperçu de la situation en Suisse romande et au Tessin:
•
•
•
•
À qui, dans votre canton, incombe la responsabilité des placements d'enfants
en famille d'accueil et de leur accompagnement?
Votre canton compte-t-il des institutions de type résidentiel proposant
également des places en famille d'accueil?
Connaissez-vous les activités de Caritas-Montagnard ou d'autres OPF?
(Caritas dispose d'un bureau à Lausanne et place des enfants en famille
d'accueil en Suisse romande)
Hypothèse: Pensez-vous que ce type d'offre (OPF) s'établira dans votre
canton?
Contrairement à la Suisse alémanique, en Suisse romande, la compétence en
matière de placement d'enfants appartient majoritairement aux services cantonaux.
Dans le canton de Genève, le Service de protection des mineurs, SPMI, est
responsable de tous les placements en famille d'accueil ou en foyer. Le canton de
Neuchâtel confie les placements et l'accompagnement au Service de protection
de l'adulte et de la jeunesse, SPAJ. Il connaît deux types de familles d’accueil: d’une
part la famille agréée d'accueil professionnel, FAAP, qui collabore avec une
institution de type résidentiel, dans laquelle l'enfant sera accueilli si le placement en
famille échoue, et d’autre part la famille d'accueil appartenant à l'environnement
ou à la famille d’origine de l'enfant, dont l’idée est de garantir le bien de l’enfant en
le plaçant dans un environnement connu. Le Valais, qui prévoit d'ailleurs une
extension de cette offre, dispose d’un responsable pour les placements en famille
d’accueil et leur suivi, travaillant au service cantonal de la jeunesse. «L'Ufficio delle
famiglie e dei minorenni» tessinois, UFaM, est chargé de l’examen et de la sélection
des familles d'accueil, des placements, de l’octroi des autorisations et de la
surveillance des placements conformément à l’OPEE. L’organisation de ce domaine
dans le Jura présente quelques différences par rapport aux autres cantons: le
service cantonal de l'action sociale y surveille les placements et la formation des
familles d'accueil, alors que la compétence en matière de placements revient aux
communes ou aux autorités tutélaires, qui délèguent aux services sociaux régionaux
le recrutement des familles d'accueil, les placements et leur suivi.
Les cantons ne s'attendent pas à ce que les OPF s'établissent prochainement en
Suisse romande et au Tessin, où celles-ci sont généralement méconnues, à
l'exception du Jura et du Valais (partie germanophone). Dans le Jura, CaritasMontagnard forme des familles d'accueil pour adolescents entre 14 et 18 ans et
effectue ainsi une partie des placements dans ce canton. Ce dernier est pourtant
d'avis que cette tâche devrait incomber uniquement au secteur public. La question
de savoir si l’attitude du canton a une influence sur l'activité des OPF et quelles sont
les OPF qui recourent activement à des places en famille d'accueil dans le canton
reste en suspens. Le Valais développe son activité dans le domaine du placement
familial, il prépare des offres de formation pour familles d'accueil et envisage une
intensification de la collaboration entre institutions de type résidentiel et familles
d'accueil. Le Tessin est également satisfait de son expérience relative au contrat de
prestations avec «l'Associazione Ticinese Famiglie Affidatarie, ATFA».
Avec Caritas-Montagnard, qui dispose d'un bureau à Lausanne, au minimum une
OPF est active en Suisse romande,or, bien que l'offre existe en Suisse romande, les
services cantonaux ne la mentionnent pas.
Les réponses des cantons sont intégralement rapportées en annexe du présent
rapport. Le canton de Fribourg n'a pas répondu à nos questions.
6. Conclusions et remarques
Différents facteurs conditionnent la qualité et la conduite face aux OPF. Ci-suit une
vue d'ensemble identifiant les domaines où une intervention s’impose afin d’assurer
le bien des enfants placés et leur droit à une protection par l'État.
Les deux premiers chapitres se réfèrent à la création d'une structure claire et
compréhensible en tant que base pour la prise d'ultérieures mesures. Le troisième
point étudie l'assurance qualité relative aux OPF et les différents moyens pour
renforcer la transparence. Les deux dernières remarques ont pour objet l'influence
de la planification sur les coûts et la qualité.
6.1 Compétence et coordination entre les responsables
La compétence en matière d'OPF ou d'enfants placés revient, en règle générale, à
divers départements cantonaux ou aux communes. Elle ne peut être clairement
attribuée au niveau intercantonal, car il n'existe pas de règlementations de force
obligatoire à ce niveau. Bien qu'il soit possible de définir les actions requises,
l'attribution de la compétence et les réseaux entre les responsables font défaut. La
perception des compétences concernant ce domaine varie également d’un
canton à l’autre, où elles peuvent être attribuées aux autorités tutélaires, aux
communes, aux autorités de placement, au canton ou encore à la Confédération.
Les connaissances spécifiques en la matière sont dispersées et une coordination
efficace fait défaut.
Conclusion:
•
Il s'agit de regrouper et de définir clairement les compétences en matière de
placement d'enfants
6.2 Statistique
Les auteurs de l'étude PNR 52 sur les familles d'accueil et le placement en foyer
critiquent la présence de lacunes dans les données statistiques concernant les
conditions dans lesquelles les enfants et adolescents grandissent en Suisse (Comité
de direction du PNR 52, 2007: 5). Ils revendiquent d’ailleurs, en se référant aux
recherches conduites dans le cadre de cette étude (Huwiler et al., 2008: 217) sur le
placement d'enfants en Suisse, une statistique suisse sur les enfants placés en foyer et
en famille d'accueil ainsi que sur les places disponibles, dont l’absence est
également constatée dans le rapport Zatti (2005) .
Conclusion:
•
L'évaluation de la situation et des interventions requises appelle
impérativement à une récolte et une analyse de données y relatives.
6.3 Transparence en matière de qualité des OPF
Il existe plusieurs moyens pour influencer la qualité des OPF, dont par exemple la
création de bases légales, une procédure permettant de reconnaître des contrats
de prestations, une réglementation à travers la CIIS ou encore une obligation de
certification. Le chapitre suivant illustre les effets divers de ces mesures et identifie les
interventions requises aux différents niveaux, qui permettent d’établir une approche
plus responsable des OPF, notamment si elles sont combinées entre elles.
6.3.1 Surveillance et autorisation des OPF
Les cantons et la Confédération disposent de bases légales exigeant la surveillance
des foyers et de leur travail et sont dès lors en mesure d'assurer le bien des enfants
placés dans ces institutions ainsi que de définir des normes de qualité. Les mesures
visant à vérifier si les foyers se comportent de manière à favoriser le bien de l'enfant
et si la qualité justifie les moyens financiers sont aujourd'hui incontestées. Comparer
les foyers aux OPF est donc pertinent, car les deux jouent un rôle crucial pour le
développement et la sécurité des enfants qui leur sont confiés. L'on peut donc partir
du principe que les deux formes de placement doivent être soumises à une
obligation de surveillance et d'autorisation et que dans aucun des deux cas, les
communes ou les autorités tutélaires ne peuvent assumer en même temps le rôle de
mandante et d'autorité de surveillance. Bien qu'un remaniement s'impose, l'OPEE
règle d’ores et déjà les familles d'accueil et les foyers, qui représentent deux des trois
domaines du placement d'enfants. Étant donné que les OPF, qui en constituent le
troisième domaine, ne sont pas régies par l'OPEE, certains cantons ont pris l'initiative
de créer leurs propres bases légales y relatives. L'OPEE ne se prête pas à une
règlementation indirecte de la surveillance des OPF, car d'une part, la qualité de
l’encadrement fourni par les parents d’accueil ne donne aucun indice sur les
prestations de l'OPF et d'autre part, tous les placements ne sont pas contrôlés.
Contrairement à la surveillance des foyers, les placements en famille d'accueil ne
sont qu'en partie suivis par des services professionnels et il n’existe aucune obligation
d'entretenir un contact direct avec l'enfant.
Certains cantons ont défini des règles concernant la surveillance des OPF, mais
puisque, contrairement aux foyers et aux familles d'accueil, les OPF ne sont pas liées
au territoire et sont actives dans l’ensemble du pays, ces règlementations
cantonales devraient être coordonnées. Les exemples suivants illustrent les lacunes
ainsi que l'inefficacité découlant de la forte hétérogénéité entre les procédures:
Le placement dans les Grisons d'un enfant provenant du canton de Schwyz par une
organisation siégeant dans le canton de Zoug déclenche trois procédures
d'autorisation très différentes. En même temps, le placement dans le canton de
Saint-Gall d'un enfant provenant d'Uri par une organisation siégeant en Argovie
n'engage non seulement aucune procédure de surveillance, mais permet
également à l'organisation argovienne d'exercer la surveillance de la famille
d'accueil saint-galloise. L'OPF, qui profite économiquement de ce placement, se voit
ainsi confrontée à un conflit d'intérêts et ne peut assurer cette surveillance de
manière aussi neutre qu'un service de l'État.
Conclusion:
•
La surveillance des foyers et des familles d'accueil, régie par l'OPEE et en
partie par des règlementations cantonales, est aujourd’hui incontestée, alors
que celle des OPF, désormais actrices incontournables dans le domaine du
placement d'enfants en Suisse, ne semble pas encore être considérée
comme une évidence.
•
Une autorisation cantonale confère une certaine légitimité aux OPF. Du fait
que les autorités de placement s'en remettent aux examens effectués par les
cantons, la qualité des OPF doit être assurée à travers une procédure de
surveillance, ce qui n'est cependant pas toujours le cas.
•
Étant donné que les OPF ne sont pas liées aux territoires cantonaux, les
règlementations légales doivent faire l’objet d’une coordination
intercantonale, dont l’absence entraîne des lacunes et l’inefficacité des
procédures ainsi que des avantages découlant du lieu d'implantation, qui
peuvent aller à l'encontre du bien de l'enfant.
6.3.2 Révision de l'OPEE
Le Conseil fédéral a décidé d’introduire en 2012 dans l’OPEE une réglementation
relative aux OPF et de mettre en vigueur les bases légales en matière de surveillance
et d'autorisation le 1er janvier 2013.Bien que les conclusions du rapport Zatti relèvent
la nécessité d’une révision exhaustive de l’OPEE, il a décidé d’y renoncer pour
l’instant.
Compte tenu du fait que les OPF œuvrent au niveau national et qu'elles sont
considérées, à côté des foyers et des familles d'accueil, comme un secteur propre
du domaine du placement familial, une règlementation au niveau fédéral est
souhaitable.
Au vu des deux tentatives de révision échouées et de la complexité de ce domaine,
la Confédération devrait consulter les cantons qui disposent déjà d’une certaine
expérience, notamment le canton de Soleure. Ceci permettrait d'éviter un autre
échec, la mise en place de règles inadéquates ou la création de davantage de
lacunes. Comme le démontre le présent rapport, on trouve dans ce domaine une
abondance d’offres différentes et des formes d'organisation très variées. Il s’agit
désormais de relever le défi que représente la création de conditions-cadres
appropriées ainsi que d’y investir le temps et les compétences spécifiques
nécessaires. Le communiqué de presse émis par le Conseil fédéral met en évidence
que ni les notions ni les contenus ne sont définis et que le rythme de mise en œuvre
est extrêmement élevé.
Conclusion:
•
L'OPEE se prête idéalement à la règlementation de base en matière d'OPF et
sa mise en œuvre incombe aux cantons. Il s'agit d'élaborer les bases (notions,
offres, différences fondamentales par rapport aux foyers, etc.) avant de
rédiger les articles de loi en la matière afin de garantir un travail efficace, qui
prendra un certain temps étant donné que les connaissances spécifiques font
défaut ou ne sont pas utilisées.
6.3.3 Contrats de prestations et procédures de reconnaissance
Des exemples dans les cantons montrent que des contrats de prestations et des
procédures de reconnaissance adéquates peuvent représenter des outils efficaces
pour assurer la qualité d'OPF particulières, car ils garantissent aux autorités de
placement l’accès à une offre sérieuse dans leur propre canton. Ce modèle
n'empêche néanmoins pas l'arrivée d'OPF cherchant à déjouer la surveillance en
raison de leur qualité ou de leur transparence douteuses.
L'Office fédéral de la justice applique de manière exemplaire une procédure de
reconnaissance de qualité pour les institutions éducatives pour adolescents mineurs
ou jeunes adultes. Si elles répondent aux exigences, celles-ci pourront par la suite
bénéficier de subventions, ce qui les encourage à créer des conditions de
développement optimales pour les adolescents qu’elles accueillent. Les adolescents
placés par une OPF suite à des mesures relevant du droit pénal des mineurs ne
bénéficient malheureusement pas de cette situation. En bref, cela signifie que le
procureur des mineurs peut se fier à l'encadrement dans les institutions éducatives
mais doit rester attentif en cas de placement par une OPF (exception: canton de
Zurich dès 2013). L'Office fédéral de la justice ne reconnait pas les places associées
des institutions.
La ville de Zurich conclut des contrats de prestations avec les OPF selon une
procédure formelle, ce qui prouve qu’il est possible d’assurer la qualité et de définir
des conditions de collaboration nonobstant l'absence de bases légales.
Conclusion:
•
Les procédures de reconnaissance de qualité et les contrats de prestations
peuvent garantir une bonne qualité et une offre adéquate dans les cantons.
•
Les procédures de reconnaissance sans surveillance légale favorisent l'arrivée
d'OPF cherchant à échapper aux procédures d'autorisation dans d'autres
cantons, mais qui recourent pourtant aux ressources (places en famille
d'accueil) disponibles dans le canton qu’elles ont quitté.
6.3.4 CIIS - légitimité et qualité
La CIIS reconnait certaines organisations plaçant des enfants en famille d'accueil et
des foyers proposant des places associées en famille d'accueil. La terminologie et les
notions utilisées ainsi que les domaines de spécialisation diffèrent d'une OPF à l'autre.
Il en résulte des formes très variées qui sont à évaluer au cas par cas et de façon
nuancée. Leur point commun consiste en leur mandat, confié par les pouvoirs
publics, de placer des enfants en famille d'accueil et de les y accompagner dans
leur développement. La définition des critères de qualité et le contrôle se
concentrent en premier lieu sur cette tâche primordiale, indépendamment des
notions et des offres spécialisées. Pour le moment, quelques OPF bénéficient des
avantages que procure la CIIS, bien que cette dernière ne comprenne pas de
domaine spécifique couvrant les OPF.
Conclusion:
•
L’inscription sur la liste CIIS confère aux OPF une légitimité et favorise leur
position sur le marché, car les autorités de placement la considèrent comme
une garantie de qualité. Or, étant donné que la CIIS ne dispose pas de
domaine couvrant spécifiquement les OPF et n’impose ainsi pas de normes
de qualité appropriées, il n’est pas judicieux de tabler sur cet outil.
•
Chaque OPF utilise sa propre terminologie et ne l’accorde pas
systématiquement avec les autres. Il est par conséquent difficile d’en
connaître la signification exacte, ce qui peut occasionner des erreurs et
imprécisions dans les procédures et attributions. Conduire un débat ouvert et
transparent sur les contenus permettrait d’y remédier en définissant clairement
les notions et en instituant des procédures mieux ciblées.
•
Des critères pertinents et transparents pour l’inscription sur la liste CIIS
pourraient faire office de normes valables pour l’ensemble des OPF.
6.3.5 Label de qualité
Une appréciation de la qualité des OPF exige impérativement une étude
approfondie de leur champ d’activité, qui diffère fondamentalement de celui des
foyers, raison pour laquelle il serait peu judicieux de prendre exemple sur les
procédures relatives à ces derniers.
Cela a incité Integras, l'association professionnelle pour l’éducation sociale et la
pédagogie spécialisée, à rédiger en 2005 des directives portant sur la qualité des
OPF, en collaboration avec un comité d'experts composé de professionnels
provenant de la «Pflegekinder-Aktion Schweiz», de la Conférence des cantons en
matière de protection des mineurs et des adultes, du ministère public des mineurs,
des OPF et des foyers. Les directives ont suscité un large écho, bien que la question
de savoir si les OPF les respectent reste en suspens. Dans le but de créer un outil plus
fiable que l’auto-déclaration des OPF, Integras a établi, en l’espace de deux ans,
une procédure de certification avec le soutien d’un comité d’experts. Cette
procédure est aujourd’hui la seule de ce genre à imposer aux OPF non seulement
des exigences en matière de structure, mais aussi en matière de suivi de l'enfant
placé.
La compétence pour l’application de cette procédure incombe au service de
consultation Integras alors que l’octroi du label appartient à un comité dans lequel
sont représentés la «Pflegekinder-Aktion Schweiz», les ministères publics des mineurs,
les services cantonaux de surveillance des OPF ainsi que la directrice d'Integras.
Le ministère public des mineurs du canton de Zurich demande à ses autorités de
placement de collaborer, à partir de 2013, uniquement avec des OPF disposant d'un
outil d'assurance qualité reconnu, notamment du label OPF d'Integras.
Conclusion:
•
Un label de qualité largement reconnu et bénéficiant d'une forte légitimité est
souhaitable.
•
Nous disposons de normes établies par un comité d'experts tous azimuts qui
permettent de surveiller la qualité des OPF.
•
Il existe une procédure contrôlant le respect de ces normes ainsi qu'un
comité décidant de l'octroi d'un certificat.
•
La certification peut s’avérer utile dans les procédures de reconnaissance et
de surveillance.
•
Les autorités de placement profitent de davantage de transparence en ce qui
concerne le travail des OPF avec lesquelles elles collaborent lorsque celles-ci
sont certifiées.
6.4 Gestion des finances et de la qualité
Alors que dans divers autres domaines, les cantons surveillent les prestations
financées par les pouvoirs publics à travers des mesures de pilotage visant à
optimiser l’efficacité et la qualité, les cantons disposant de données relatives au
nombre d’enfants suivis par des OPF et aux coûts liés à ces placements sont une
minorité. Les résultats du sondage auprès des OPF suggèrent que les dépenses en
faveur de ce domaine s'élèvent à plusieurs centaines de millions de francs, or, étant
donné qu’ils sont financés par différents fonds, ces coûts ne doivent être justifiés par
personne et les cantons ne les récapitulent pas dans leurs comptes. La croissance
enregistrée ces dernières années dans ce domaine présage que les coûts
continueront à augmenter, or, cette tendance n’étant pas forcément visible au
premier abord, la définition de normes de qualité n’en découlera pas
systématiquement.
L’échec de placements insuffisamment préparés et suivis risque par ailleurs d’induire
des coûts considérables; des analyses en la matière confirment que les
investissements dans la qualité affichent une rentabilité prodigieuse (Roos &
Petermann: 2006).
Conclusion:
•
Les investissements dans ce domaine s’élèvent à des centaines de millions de
francs, avec une tendance à la hausse, alors que la qualité des services est à
peine documentée.
6.5 Offre et demande
L'équilibre entre l'offre et la demande se traduit par un nombre suffisant de places
adéquates et minimise le risque de ruptures supplémentaires dans le parcours des
enfants concernés.
Ressource cruciale pour l'aide à l'enfance et la jeunesse, les places adéquates en
famille d'accueil dans le canton même sont rares et très convoitées. Aujourd’hui, les
communes ont de plus en plus tendance à déléguer le recrutement des familles
d’accueil à des OPF, qui valorisent la tâche de ces familles et leur offrent formation
et suivi dans l’accomplissement de leur mission particulièrement délicate. Comme
les OPF assument des mandats au-delà du territoire cantonal, voire dans toute la
Suisse, les places en famille d’accueil ne sont pas obligatoirement disponibles pour
les enfants dans leur propre région. En l’occurrence, la compétitivité des OPF
remplace le bien de l’enfant en tant que première priorité. Les cantons qui se
chargent eux-mêmes du placement d'enfants ou collaborent directement avec une
OPF peuvent mettre à disposition des places sur leur territoire, ce qui permet aux
enfants de rester dans leur environnement familier et de maintenir des relations
durables. Les curateurs peuvent ainsi garder le contact avec les enfants à leur
charge et ne se voient pas obligés pour cela de parcourir de grandes distances. La
collaboration avec les parents est par conséquent facilitée, de même que, le cas
échéant, le retour de l’enfant dans sa famille.
Conclusion:
•
Un pilotage adéquat de l'offre, de la demande et de la qualité dans le
domaine des OPF permet de cibler et de contrôler davantage les dépenses
en faveur de la protection et du développement des enfants.
•
Il incombe aux cantons de se charger du placement d'enfants ou de
collaborer avec une OPF locale afin de garantir la stabilité des placements
dans le canton et d'éviter que des OPF obscures entrent sur le marché.
7. Sources
Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfe Deutschland (2012): Kinder- und
Jugendhilfestatistik. (Service d'aide à l'enfance et la jeunesse allemande (2012):
statistique de l'aide à l'enfance et la jeunesse) URL: http://www.akjstat.tudortmund.de/index.php?id=411(en allemand seulement)
Arnold, C. / Huwiler, K. / Raulf, B. / Tanner, H. / Wicki, T. (2000): Pflegefamilien- und
Heimplatzierungen; Eine empirische Studie über den Hilfeprozess und die Partizipation
von Eltern und Kindern (placements d'enfants en famille d'accueil et en foyer; étude
empirique sur le processus d'aide ainsi que sur la participation des parents et des
enfants), éditions Rüegger
COPMA (2011): Statistique suisse sur les mesures d'aide à l'enfance
Pérez, T. / Di Gallo, A. / Schmeck, K. / Schmid, M. (2011): Zusammenhang zwischen
interpersoneller Traumatisierung, auffälligem Bindungsverhalten und psychischer
Belastung bei Pflegekindern (Lien entre traumatisme interpersonnel, comportement
affectif et sollicitation psychique chez les enfants placés). dans: Kind und
Entwicklung, 20 (2), 72-82, éditions Hogrefe, Göttingen
Piller, Edith (2002): Ausmass und Entwicklung von Fremdplatzierungen in der Schweiz.
Eine Bestandesaufnahme der Anzahl Kinder und Jugendlichen in stationären
Einrichtungen (Portée et développement du placement d'enfants en Suisse. état des
lieux concernant les enfants et les adolescents placés en institutions résidentielles);
Fachhochschule Aargau, Nordwestschweiz, Abtl. Soziale Arbeit (HES d'Argovie, Suisse
du Nord-Ouest, département du travail social)
Roos, K. & Petermann, F. (2006): Kosten-Nutzen-Analyse der Heimerziehung (analyse
coûts-avantages de l'éducation en institution). Kindheit und Entwicklung, 15, 45 – 54.
Voll, P. et al. (2008): Zivilrechtlicher Kindesschutz: Akteure, Prozesse, Strukturen
(Protection de l'enfant dans le droit civil: acteurs, processus et structures). Etude
empirique commentée par des acteurs de la pratique, Interact Luzern, 2008.
Wider, D. (2012), Ausserfamiliäre Platzierung heute und morgen: Welche
Veränderungen bringt das neue Kindes-/Erwachsenenschutzrecht? (Placement hors
du contexte familial aujourd'hui et demain: les changements inhérents au nouveau
droit de protection de l'enfant et de l'adulte). Intervention au colloque d'Integras au
sujet du placement d'enfants 2012. Publication prévue pour avril 2012 sur
www.integras.ch
Zatti, K.-B. (2006): Das Pflegekinderwesen in der Schweiz; Analyse,
Qualitätsentwicklung und Professionalisierung (Le placement d'enfants en Suisse;
analyse, développement de la qualité et professionnalisation)
8. Annexes
Récapitulation des réponses provenant des cantons alémaniques
Récapitulation des réponses provenant des cantons romands
Lettre du ministère public des mineurs du canton de Zurich
Übersicht Kantone bezüglich Familienplatzierungs-Organisationen, FPO, mit gesetzlicher Regelung
Kanton
AG
AR
BE
BL
zuständiges Departement
Departement Bildung, Kultur Gesundheits- und
und Sport
Sozialdepartement
AI
Departement Inneres und
Kultur
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion
des Kantons Bern
Bildungs-, Kultur- und
Sportdirektion
zuständige Abteilung
Abteilung Sonderschulung,
Heime und Werkstätten
Vormundschaftsamt
Departementssekretariat
Kantonales Jugendamt
Amt für Kind, Jugend und
Behindertenangebote
zuständige Person
Reich Bernadette
Karin Hartmann
Thomas Wüst
Roland Tanner
Kilchmann Esther
Keine gesetzlichen
Grundlagen
keine gesetzlichen
Grundlagen
keine gesetzlichen
Grundlagen
1. Gesetzliche Grundlagen
Gesetz
nein
Verordnung
PVO:
http://www.sta.be.ch/belex/d/2/213_223.ht
ml
Art. 8 ff
Erlass
Richtlinie
anderes
Erfahrungen mit diesen Regelungen
Die Erfahrungen sind grundsätzlich
positiv. Fraglich bleibt jedoch der
Schwellenwert mit zehn Pflegefamilien.
Regelungen gelten für welche
FPO?
FPO mit Sitz im Kanton
ja
FPO mit Sitz ausserhalb des
Kantons, die Kinder und Jugendliche
im Kanton platziert
nein
aus dem Kanton in einem andern
Kanton platziert
nein
2. Bewiligung und Aufsicht von
FPO
brauchen die FPO in Ihrem Kanton
eine betriebsbewilligung?
für Platzierung / Vermittlung
Bewilligung erforderlich ab 10
Familienpflegeplätzen
ja
Betreuung während der Platzierung
ja
weitere Dienstleistungen
Bewilligung mit Aufsicht gekoppelt?
ja, Bewilligung basiert auf eingereichten
Konzepten
ja
Qualitative Vorgaben an FPO?
Personalschlüssel Fachpersonal
ja
Vorgaben Ausbildung Fachpersonal
Offenlegung Jahresrechnung
Rechtsform
AntwortenKantone.xls AuswertungD-CH
ja
ja
nein
03.04.2012
Kanton
BS
GL
GR
LU
Erziehungsdepartement des Kantons Basel-Stadt
Volkswirtschaft und
Inneres
Departement für
Volkswirtschaft und Soziales
Gesundheits- und Sozialdepartement
NW
Gesundheits- und
Sozialdirektion
Abteilung Jugend- und Familienangebote
Soziales
Kantonales Sozialamt
Graubünden
Dienststelle Soziales und Gesellschaft (DISG)
Soziale Einrichtungen
KANTONALES
SOZIALAMT
NIDWALDEN
zuständige Person
Attia Ahmed
Jakob Beglinger
Cadruvi Renate
John Hodel
Ruedi Meyer
Pflegekindergesetz (BR
219.050)
Art. 16. - 19.
Gesetz über soziale Einrichtungen SEG vom 19. März 2007
(SEG, SRL 894)
Den Begriff Familienplatzierungs-Organisationen verwenden
wir in unserem Kanton anders. Im Kanton Luzern findet eine
Unterscheidung zwischen FPO und heimähnlich
organisierten Institutionen gemäss §2 SEG statt. Unser
Gesetz bezieht sich auf integrative Familienplätze
heimähnlich organisierter Institutionen mit kantonaler
Heimbewilligung (Bereich A) und nicht auf reine
Platzierungsorganisationen, welche nur Zuweisung an
Familien vornehmen in Form einer Triage. Letztere
Einrichtungen bieten Timout- und Krisenplätze an und sind keine gesetzliche
also nicht anerkannt gemäss SEG.
Grundlage
Gesetz
keine gesetzliche
Grundlage
Verordnung
Verordnung zum Gesetz über soziale Einrichtungen vom
11. Dezember 2007 (SEG, SRL 894 b)
Für die Fachstelle Kinderbetreuung, welche als einzige
Einrichtung dieser Art anerkannt ist, gelten die IVSERichtlinien für den Bereich A. Diese werden erfüllt.
Erlass
Richtlinie
Richtlinien für die Vermittlungs
von Pflegekindern und
Diverse
Pflegeplätzen
siehe unsere Homepage
anderes
Das SEG ist kompatibel zur IVSE und berücksichtigt die
entsprechenden Unterstellungsrichtlinien und
Rahmenrichtlinien zur Qualität. Die heimähnliche
Einrichtung "Fachstelle Kinderbetreuung" verfügt über die
Das Gesetz regelt nur sehr
minimale Voraussetzungen für entsprechend notwendigen Qualitätsstandards.
Innerkantonal ergeben sich keine Schwierigkeiten. Zudem
die FPOs. Somit ist es fast
allen FPOs möglich, im Kanton entspricht die Anerkennung der Entwicklung in der aktuellen
eine Bewilligung zu erhalten.
Fachdiskussion.
Im Kanton Luzern verfügt nur die Fachstelle
Kinderbetreuung über eine Heimanerkennung. Die FPO
"subito" und "Caritas Bergeinsätze" verfügen über keine
Heimanerkennung. Für jede Platzierung muss die
entsprechende Familie eine Bewilligung der Gemeinde
einholen (also 1 Bewilligung für jede einzelne Platzierung).
Als Gesamtbetrieb verfügen die beiden FPO über keine
Bewilligung des Kantons und beziehen keine
Betriebsbeiträge. Die FPO sind somit auch nicht den IVSERichtlinien unterstellt.
FPO?
Anerkennung im Einzelfall:
Kantons, die Kinder und Jugendliche Ausserkantonale Organisationen können nach Prüfung
im Kanton platziert
eine Anerkennung im Einzelfall erhalten, wenn sie die
rechtlichen Voraussetzungen in ihrem Stammkanton
erfüllen. Bei der Anerkennung prüft die Fachstelle
Kantons, die Kinder und Jugendliche Jugendhilfe dazu die Rechtsform, das Konzept, die
Organisationsstruktur, die Höhe der Tarife und die
Tarifaufteilung, die Jahresrechnungen und -berichte,
Kanton platziert
die Referenzen und allenfalls weitere Unterlagen.
FPO
ja
ja
ja
nein
Es handelt sich um ein kantonales Gesetz
nein
nein
Es handelt sich um ein kantonales Gesetz
Über die Anerkennung hinaus plant die Fachstelle, sich
zukünftig mit Familienplatzierungs-Organisationen bei
Bedarf vertraglich zu vereinbaren, um der
Zusammenarbeit mehr Verbindlichkeit zu geben.
siehe oben: Unterscheidung FPO - integrative
Familienplätze
ja
ja
nein
ja
nein
Schulung, Begleitung und Beratung der Eltern usw.
ja
ja
ja
Ja (Für die SEG-Einrichtungen verfügen über ein
entsprechendes Kantonales Aufsichtskonzept, welches die
Vorgaben der IVSE und des Bundes (BJ) berücksichtigt.
nein
ja
nein
ja
nein
ja
nein
ja
Rechtsform
03.04.2012
Kanton
OW
SG
Sicherheits- und
Justizdepartement
Departement des Innern
Sozialamt
Amt für Soziales
Kant. Sozialamt
Amt für soziale Sicherheit
Amt für Gesundheit und
Soziales
Elisabeth Schlegel Fachbereich Familien
Christina Ferrito ( Roost
Christoph)
Jeannine Hess Fachstelle Familie und Generationen
Peter Schmid (Annemarie
Mächler)
Sozialgesetz vom 31. Januar 2007
BGS 831.1, siehe: http://bgs.so.ch/frontend/versions/3880
insb. §§ 21 und 22
Gesetz über soziale
Einrichtungen (SEG, SRSZ
380.300)
§§ 2, 5, 14, FPO's sind
Vermittlungsstellen
gleichgestellt
zuständige Person
Anton Pfleger
SH
SO
SZ
Gesetz
Wir haben keine
Erlasse welche die
Arbeit von
FamilienplatzierungsOrganisationen regelt.
Verordnung
Gesetzliche Regelungen zu
FamilienplatzierungsOrganisationen sind zur Zeit
Indirekt: Art. 2 Abs. 1 Bst. a in Verbindung mit Art. 2 keine vorhanden. Konkrete
Abs. 2 der Verordung über die Aufnahme von
Bestrebungen zur Einführung
Kindern zur Pflege und zur Adoption; abgekürzt
von solchen Regelungen auf
PAVO, sagt, dass die Vormundschaftsbehörde für kantonaler Stufe sind mir keine
bekannt (ev. überarbeiteter
Bewilligung und Aufsicht zuständig sind, diese
Sozialverordnung vom 29. Oktober 2007
Entwurf zum KiBeV).
Aufgaben jedoch
BGS 831.2, siehe: http://bgs.so.ch/frontend/versions/3895
keine gesetzlichen Regelungen
Verordnung über
Betreuungseinrichtungen
(BetreuVO, SRSZ 380.313)
§§ 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 13,
RRB 1776/2006 und RRB
669/2009
Erläuterungen zu den
gesetzl. Grundlagen
Erlass
Pflegekinderkonzept Kanton Solothurn (Stand Januar 2008)
siehe: http://www.so.ch/departemente/inneres/sozialesicherheit/themen/lebenslagen/familie/pflegekinderkonzept.html
Das Pflegekinderkonzept wird im Verlaufe des Jahres 2012
überarbeitet und in Richtlinien umbenannt. Zudem sollen die
Qualitätskriterien für FPOs noch spezifischer ausgearbeitet
werden.
Richtlinie
anderes
Das Sozialgesetz bildet eine verbindliche Grundlagen, für alle
sozialen Institutionen, die Leistungen nach dem Gesetz
erbringen oder Beiträge der öffentlichen Hand erhalten, einer
Bewilligungspflicht und Aufsicht zu unterstellen. Für uns als
Bewilligungsbehörde ist dies eine wichtige Grundlage, um die
Bewilligung und Aufsicht zu legitimieren. Das
Pflegekinderkonzept konkretisiert das Gesetz für
Pflegefamilien, Tagesfamilien, Kindertagesstätten und
Institutionen der Kinder- und Jugendbetreuung (darunter auch
FPO). Es bildet eine wichtige Grundlage bez. Zuständigkeiten,
Verfahrensabläufe sowie Qualitätsanforderungen. Da es auch
Hilfsmittel beinhaltet ist es für die Praxis äusserst wertvoll.
Was den Bereich FPO betrifft, muss das Pflegekinderkonzept
noch spezifiziert werden. Im Moment fokussiert sich das
Konzept stark auf das Modell "Pflegefamilie als dezentrales
Bisher nur gute
Heim" und müsste durch andere Modelle erweitert werden.
Erfahrungen gemacht.
Grundsätzlich sind die Regelungen für alle FPOs im Kanton
Solothurn vebindlich. Innerhalb des Pflegekinderkonzepts
hingegen wird stark vom Modell "Pflegefamilie als dezentrales
Heim" ausgegangen, bei dem die Pflegefamilien angestellt
sind. Das Konzept soll deshalb noch um einige
Qualitätsmerkmale für FPOs, welche ihre Familien nicht
anstellen, jedoch aber abklären und begleiten, ergänzt werden.
Zudem möchten wir die Idee weiterverfolgen, auch verbindliche
Standards für FPOs mit Standort ausserhalb des Kantons
Solothurn zu erarbeiten.
FPO?
ja
nein
im Kanton platziert
nein
nein
Kanton platziert
nein
FPO
ja
Zurzeit eine Organisation
ja
Zurzeit zwei Organisationen
ja
Zurzeit keine solche
nein
Platzierungen
Im Kanton Solothurn existiert lediglich eine Institution, welche
nach dem Modell "Pflegefamilie als dezentrales Heim"
funktioniert. Wir bewilligen die Eignungsabklärung, Passung,
Begleitung, Aus- und Weiterbildung sowie die Zusammenarbeit
mit der HF etc.
nein
ja
ja
nein
ja
ja
nein
ja
nein
nein
ja, mind alle 2 Jahre
ja
nein
ja
ja
ja
ja
ja - nur anerkanntes Fachpersonal
ja
ja - Wir bewilligen die Tarife gemäss
Regierungsratsbeschluss.
ja bei Sitz im Kanton
ja
ja Natürliche od. juristische
Personen möglich
Rechtsform
03.04.2012
Übersicht Kantone bezüglich Familienplatzierungs-Organisationen, FPO, mit gesetzlicher Regelung
Kanton
TG
UR
ZG
ZH
Departement für Justiz und Sicherheit
Gesundheits-, Sozial- und
Umweltdirektion
Direktion des Innern
Bildungsdirektion
Generalsekretariat
Amt für Soziales
Kantonales Sozialamt Zug
Abteilung Soziale
Einrichtungen
Amt für Jugend und Berufsberatung
zuständige Person
Kurt Knecht
Werner Danioth
Walter Küng
André Woodtli
Gesetz über soziale
Einrichtungen (SEG) vom 26.
Aug. 2010; BGS 861.5
Bewilligungspflicht für FPO
mit Sitz im Kanton Zug
§ 10a Gesetz über die Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge (LS 852.2)
Inkrafttreten per 1. April 2012, betrifft nur die Vermittlung
von Pflegeplätzen
Verordnung zum Gesetz
über soziale Einrichtungen
(SEV) vom 16. Nov. 2010;
BGS 861.512
§ 9 - §14 regeln die
Anforderungen
Verordnung über die Vermittlung von Pflegeplätzen und
die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen,
Kinderkrippen und Kinderhorten
Inkrafttreten per 1. April 2012, betrifft nur die Vermittlung
von Pflegeplätzen
Gesetz
keine gesetzlichen Grundlagen oder
Richtlinien betreffend FPO's. Wir haben
uns aber in einem Rundschreiben an die
VB zum Thema geäussert (siehe Anhang,
Rz 16 f.).
nein
Verordnung
nein
Erlass
nein
Richtlinie
nein
Schreiben der Oberjugendstaatsanwaltschaft vom 14.
Dezember 2011
ab 1. Januar 2013, betrifft nur die Unterbringung von
Jugendlichen durch die Jugendanwaltschaften des
Kantons Zürich
anderes
PAVO
Erfahrungen sind positiv, da
organisatorische, finanzielle
und qualitative Grundlagen
Gegenstand der Prüfung und
Betriebsbewilligung sind
noch keine
FPO?
im Kanton platziert
ja
ja
ja
Gesetz und Verordnung
nein
nein
nein
Schreiben der Oberjugendstaatsanwaltschaft
nein
ja
ja
ja
ja, nur Vermittlung
Achtung: nur Vermittlung, keine Platzierung durch FPO
möglich
Kanton platziert
FPO
(PAVO)
nein
ja
ja
nein
nein
nein
nein
ja
ja
ja
ja
nein
ja
ja
mindestens eine Person pro FPO muss fachliche
Anforderungen erfüllen (§ 10a Abs. 2 des Gesetzes und §
5 der Verordnung)
nein
ja
ja
§ 10a Abs. 2 des Gesetzes und § 5 der Verordnung
ja
ja
ja
§ 4 der Verordnung
nein
ja
nein
Rechtsform
03.04.2012
Fragen Kantone Romandie und Tessin
FR
GE
JU
NE
VD
VS
TI
Service de l'action sociale
secteur des enfants placés
SIAM-Service des institutions pour adultes et mineurs
anciennement Service des établissements spécialisés
Service de protection
de la jeunesse
Unité des prestations
éducatives
Service cantonal de la jeunesse
Divisione dell'azione sociale e delle famiglie
(Dasf)
Ufficio delle famiglie e dei minorenni (UFaM)
zuständige Person
Josette Bueche
Jacques LAURENT
Chef de service
Quelle instance est responsable du
placement auprès d'une famille
d'accueil et qui assure le suivi du
placement?
Dans notre canton la protection de l'enfance est
dévolue aux autorités tutélaires, obligations
exercées par les conseils
communaux. Autorités non professionnelles, elles
délèguent aux services sociaux régionaux , les
tâches de recrutement
et d'évaluation des familles d'accueil, ainsi que
l'organisation et le suivi des placements. Ces
services
couvrent le territoire jurassien et sont installés à
Delémont, Porrentruy et au Noirmont.
Notre service (service de l'action sociale) assure la
surveillance générale des placements et la
formation des familles d'accueil.
Le Service de protection de l'adulte et de la jeunesse
(SPAJ) est toujours responsable du placement et de son
suivi. Il y a, dans le Canton de Neuchâtel, deux types de
placement
familial: le placement d'opportunité et la placement en
famille agréée d'accueil professionnel (FAAP). Le
placement d'opportunité sera décidé par l'intervenant en
protection de
l'enfance du SPAJ) quand il juge qu'un placement dans
un famille non agréée, mais en lien avec le réseau du
mineur à placer, est la meilleure solution; la circulaire
annexée décrit la prestation de la FAAP.
Service cantonal de la jeunesse
Actuellement, une seule intervenante s’occupe dans le Valais
romand du recrutement des familles d’accueil et de répondre
aux demandes des professionnels lors d’une demande de
placement et d’assurer le coaching des familles d’accueil.Cette
situation devra évoluer en 20012 un renforcement de ce secteur
est planifié-
Non
Non, bien que comme le décrit la circulaire sur les FAAP,
ces familles doivent être en lien avec une institution
d'éducation spécialisée, de manière à assurer une prise
en
charge institutionnelle au cas où une rupture du
placement familial intervenait.
Esiste un contratto di prestazione stipulato dal
Cantone con l’Associazione Ticinese Famiglie
Affidatarie (ATFA) per mezzo del quale
l’ATFA promuove la promozione,
L'Ilot d'accueil de Port-Valais est une institution qui peut être
l’informazione e la formazione delle famiglie
considérée comme une structure d'accueil familial
affidatarie e di quelle che gradirebbero
professionnalisé.
diventarlo; inoltre gestisce la rete delle famiglie
affidatarie SOS e interviene su
Les autres 5 institutions valaisannes ne proposent pas à ce jour richiesta per sostenere famiglie affidatarie che
ce genre de prestation.
necessitano di un sostegno particolare.
L’ATFA dispone di un segretariato.
Caritas Montagnard est en voie de former des
familles d'accueil dans le canton du Jura, capables
d'accueillir des
non
adolescents entre 14 et 18 ans, pour de cours
séjours dit de "prestations personnelles" ou à long
Oui, notamment les
terme. Ces placements
placements ordonnées par sont tous décidés par des autorités civiles ou
le Tribunal des Mineurs.
pénales.
Les activités nommément citées ne sont pas plus
connues que d'autres et ne sont en tout cas pas
systématiquement utilisées; le placement "au vert" dans
des familles de paysans ou plus généralement
alternatives peut être parfois proposé au mineur, organisé
par l'institution ou l'intervenant en protection de l'enfance,
d'entente avec son
réseau. Une institution a même sa propre solution,
disposant d'une ferme dans le cadre de son domaine.
Nous avons eu recours à cette solution à une occasion mais
dans la partie alémanique du canton.
Dipartimento della sanità e della socialità
Service de protection des
mineurs (SPMi)
Le service de protection
des mineurs (SPMi) et
l'évaluation des lieux de
placement (ELP) pour le
suivi.
Y a-t-il, dans votre canton, des
Institutions qui proposent dans leur
palette de prestations une offre de
famille d'accueil?
Les activités de placement de Caritas
Montagnards sont elles connues dans
votre Canton?
y avez vous recours
qu'en pensez vous et existe-t-il, à votre
connaissance, d'autres offres
similaires?
non
Ce type d'offre (intermédiaires pour le
placement auprès de familles d'accueil)
a-t-il des chances, selon vous, de se
développer dans un avenir proche dans
votre Canton?
Actuellement, le canton
n'envisage pas de placer
des enfants par le biais
d'entités intermédiaires.
AntwortenKantone.xls AuswertungROM
Nous ne plébiscitons pas le recours à des
intermédiaires privés pour recruter des familles
d'accueil et organiser des
placements d'enfants, car nous estimons que ces
tâches doivent rester une prérogative du domaine
public.
De manière générale, on peut estimer que non. Les
relations directes entre l'intervenant en protection de
l'enfance et les prestataires de prises en charge font
partie de la culture professionnelle cantonale.
Je mets en copie mon collègue chef du Service de la
protection de l'adulte et de la jeunesse, en le laissant
compléter au besoin.
Ivan Pau-Lessi, Capo Ufficio
In base alla Legge sul sostegno alle attività
delle famiglie e di protezione dei minorenni
(Lfam) è responsabile l’Ufficio delle famiglie e
dei minorenni (UFaM). Questo ufficio è
responsabile per: 1) l’esame delle premesse
generali dell’autorizzazione (art. 5, 6, 7
OAMin); 2) l’abbinamento (minorenne-famiglia
affidataria) e il rilascio dell’autorizzazione (art
8. OAMin); 3) la vigilanza (art. 10 OAMin)
Non sono conosciute. Il sistema vigente di
partenariato con l’ATFA è ritenuto
soddisfacente.
La création d’un secteur spécialisé dans le recrutement et
l’encadrement des familles d’accueil au sein du Service
cantonal est prévu. La mise en place d’un cours de formation et
perfectionnement pour les familles d’accueil est actuellement en
vigueur.
Le Service cantonal de la jeunesse souhaite également
renforcer la collaboration entre les institutions et les familles
d'accueil. Des réflexions quant à la gestion / encadrement des
familles d'accueil via les institutions sont également menées.
Come detto sopra, la situazione vigente offre
delle condizioni soddisfacenti che, se del caso,
potranno essere perfezionate
in unità d’intenti con il partner con cui vige già
un contratto fra ATFA e Cantone Ticino.
03.04.2012

Organisations de placement familial en Suisse

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