Rapport Introduction du passeport biométrique

Introduction du passeport biométrique
Avant-projet de révision de la loi et de l’ordonnance sur les documents
d’identité des ressortissants suisses
Rapport explicatif
1
Partie générale
1.1
Contexte
Lors de ses séances des 15 septembre 2004 et 13 avril 2005, le Conseil fédéral a pris
connaissance de l’évolution internationale en matière de documents d’identité et a
chargé le Département fédéral de justice et police (DFJP) de préparer une révision
de la loi fédérale sur les documents d’identité des ressortissants suisses1 et de
l’ordonnance sur les documents d’identité des ressortissants suisses2 en vue de
l'introduction du passeport biométrique. Cette décision se fonde sur plusieurs
facteurs détaillés ci-dessous.
du
........
Premièrement, la Suisse est membre de l’Organisation de l’aviation civile
internationale (OACI)3. L’OACI détermine les standards et recommandations
applicables aux documents d’identité servant aux voyages internationaux et s'est
récemment penchée sur les passeports biométriques ou e-passeports. Elle
recommande à ses membres l'introduction du passeport biométrique. Ce type de
document présente un degré de fiabilité élevée car il incorpore certaines données du
détenteur dans une puce. Cette puce garantit l’intégrité, l’authenticité et la
confidentialité de son contenu et n’est en principe lisible que par une autorité
dûment autorisée.
Ce nouveau type de passeport est appelé « passeport biométrique » ou « epasseport » car il repose d’une part sur une technologie numérique (les données sont
enregistrées sur un circuit intégré lisible uniquement à l’aide d’appareils) et il
incorpore d’autre part des éléments « biométriques » du détenteur, à savoir des
données mesurant ou décrivant certaines caractéristiques physiques. A cet égard,
l’OACI a proposé de permettre d’enregistrer sur la puce l’image du visage, les
empreintes digitales et le schéma de l’iris. Seule l’image du visage est pour l’instant
obligatoire. Il faut dès lors remarquer que la composante "biométrique" du passeport
n'est pas véritablement nouvelle: de longue date, des données telles que la taille,
l'image du visage ou la signature ont été stockées dans les passeports. En revanche,
l'enregistrement de ces données personnelles dans une puce et les possibilités de
comparaison automatique des données ajoutent une nouvelle dimension au domaine
des documents d'identité et comporte des effets marquants pour les citoyens (par
exemple l'enregistrement des empreintes digitales).
Deuxièmement, la législation des Etats-Unis d’Amérique impose aux 27 pays
participant au « Visa Waiver Program »4 d’avoir un programme visant la mise en
place des passeports biométriques d’ici le 26 octobre 2005. D’autre part, la
technologie des passeports biométriques n’est pas encore au bout de son évolution et
des incertitudes demeurent notamment quant aux modalités du contrôle des
passeports biométriques (notamment appareils de lecture de ces documents et
fonctionnement d’une comparaison automatique des données biométriques avec la
personne physique). La Suisse n'a d'ailleurs encore aucune expérience dans ce
domaine. Souhaitant que notre pays puisse demeurer dans le VWP, mais prenant
note des incertitudes qui subsistent, le Conseil fédéral a décidé d’instaurer un projet
1
2
3
4
1
2
Loi sur les documents d’identité, LDI, RS 143.1
Ordonnance sur les documents d’identité, OLDI, RS 143.11
cf. convention relative à l'aviation civile internationale, RS 0.748.0
ou VWP, programme dont fait partie la Suisse et qui exempte ses ressortissants de
l’obligation du visa pour des séjours professionnels ou privés de 90 jours au maximum
pilote limité dans le temps. Ce projet pilote, qui se fonde sur la révision de l’OLDI,
permet d’introduire le passeport biométrique à titre d’essai au plus tôt dès septembre
2006. En parallèle, une modification de la LDI est mise en consultation puis soumise
aux Chambres fédérales. Cette dernière modification vise à régler tous les points
fondamentaux de l’introduction des passeports biométriques et à anticiper
l’introduction définitive. Dans le cadre du projet pilote, les passeports biométriques
seront délivrés sur une base facultative. A l'heure actuelle, seules les personnes
désirant voyager aux Etats-Unis ont besoin d’un tel document. Les passeports
introduits en 2003 demeurent donc valables et continueront d’être produits. En l'état
actuel de la législation américaine et des informations à disposition du Conseil
fédéral, les passeports modèle 2003 émis avant le 26 octobre 2005 permettront
toujours un séjour aux USA sans visa dans le cadre du VWP après cette date.
Troisièmement, les membres de l'Union européenne se sont également décidés à
introduire le passeport biométrique (cf. ch. 1.2 ci-dessous).
1.2
Evolution récente dans l’Union européenne5
Les pays membres de l’Union européenne (UE), également membres de l’OACI et
participant pour la plupart au VWP des USA, sont tout aussi touchés par ces
nouveautés que la Suisse. Le Conseil de l’UE a d’ailleurs récemment adopté un
règlement6 qui oblige les pays membres à munir leurs passeports d’une puce. Celleci devra contenir l’image du visage, conformément aux recommandations de
l’OACI, ainsi que les empreintes digitales du titulaire du passeport. Le choix des
empreintes digitales comme caractéristique supplémentaire s’est effectué en raison
de la sécurité accrue d’un document comportant deux éléments biométriques. Par
ailleurs, la technologie de reconnaissance automatique des empreintes digitales est
bien plus avancée que celle de la reconnaissance faciale. Les délais obligatoires
d’introduction sont les suivants :
•
18 mois dès l'adoption des spécifications techniques par la Commission pour
l'image du visage, soit le 28 août 2006;
•
36 mois dès l'adoption des spécifications techniques par la Commission pour
les empreintes digitales7.
2
Partie spéciale
2.1
Loi fédérale sur les documents d'identité des
ressortissants suisses (LDI)
La LDI, mise en vigueur le 1er octobre 2002, consacre un catalogue exhaustif des
données figurant dans les documents d’identité (art. 2 LDI). L’introduction du
passeport biométrique nécessite donc une révision de cette loi, vu notamment
l'adjonction des empreintes digitales, qui ne figurent pas dans le catalogue actuel.
5
6
7
cf. également ch. 4
Règlement (CE) 2252/2004 du Conseil établissant des normes pour les éléments de
sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de
voyage délivrés par les Etats membres, adopté le 13 décembre 2004.
Les spécifications techniques pour les empreintes digitales n'ont pas encore été adoptées.
On compte sur leur adoption à fin 2005, ce qui implique l'introduction obligatoire dans les
passeports à fin 2008.
3
2.1.1
Art. 2
La modification de l’art. 2 constitue l’élément central de la révision. Selon le nouvel
al. 1bis, tout document d’identité peut contenir les données biométriques de son
titulaire, c’est-à-dire des données relatives à ses caractéristiques physiques. Les
données biométriques ne sont pas en soi une nouveauté. Ainsi le passeport actuel
comporte-t-il déjà la photographie, la taille et la signature de son titulaire, qui sont
indéniablement des données biométriques. La véritable nouveauté consiste dans le
fait que ces données sont enregistrées dans une puce. Cette puce est placée à
l’intérieur du passeport (par exemple dans la carte plastifiée ou la couverture) et on
peut en lire le contenu sans contact physique.
Conformément aux recommandations de l'OACI, les données biométriques pouvant
figurer dans la puce sont l'image du visage, une image numérisée des empreintes
digitales et l'image de l'iris. Le Conseil fédéral reçoit la compétence de déterminer
quelles données sont enregistrées dans le document. Dans le cadre du projet pilote,
ce seront l’image du visage, puis les empreintes digitales (cf. commentaire de
l’OLDI ci-après).
2.1.2
Art. 2a
La puce pourra contenir, outre les données biométriques, toutes les données figurant
dans les documents d'identité (nom, prénom, date de naissance, etc.). Elle sera
protégée contre les falsifications et la lecture non autorisée. A cet effet, une PKI
(Public Key Infrastructure) sera mise en place. Les mesures techniques liées à cette
infrastructure permettent de garantir que les données ne pourront être lues que par
des entités autorisées et que les données figurant sur la puce ont été inscrites par
l'autorité compétente (p.ex. les autorités suisses des passeports) et n'ont pas été
modifiées par la suite. Enfin, la communication de données entre la puce et l'appareil
de lecture sera codée et le document d'identité devra obligatoirement être remis à la
personne chargée de le vérifier pour que celle-ci soit en mesure de lire le contenu de
la puce. Ces mesures de sécurité permettent d'exclure un traitement des données
biométriques non reconnaissable pour le détenteur du document d'identité.
Le Conseil fédéral reçoit par ailleurs la compétence de déterminer les modalités
techniques concernant la sécurité de la puce et de conclure des accords
internationaux relatifs à la lecture de celle-ci. Selon les recommandations de
l’OACI, seule l'image du visage doit être enregistrée dans la puce. Par conséquent,
les autorités étrangères n'ont pas le droit d'accéder aux empreintes digitales stockées
dans la puce. Le Conseil fédéral pourra toutefois conclure des accords
internationaux pour permettre à certains Etats de lire ces autres données de la puce
intégrée au passeport suisse. notamment lorsqu'un droit de réciprocité est accordé.
Enfin, le Conseil fédéral est autorisé à permettre aux compagnies de transport de
consulter les données figurant sur la puce lorsque celles-ci doivent vérifier l'identité
de leurs passagers. Par exemple, les compagnies d'aviation assument parfois la
responsabilité de vérifier les documents d'identité de leurs passagers à destination de
certains pays. Dans des cas dûment justifiés, le Conseil fédéral pourra habiliter de
telles compagnies de transport à accéder à certaines données du passeport
biométrique contenues dans la puce.
2.1.3
Art. 5
Dans cet article, la mention de la commune de domicile comme service habilité à
recevoir les demandes de document d'identité a été biffée. A l'avenir, ce seront
4
exclusivement les cantons qui détermineront auprès de quel service les citoyens
doivent s'adresser pour demander un document d'identité.
2.1.4
Art. 6
L'al. 5 a été modifié au vu des expériences concrètes des autorités d'établissement
confrontées à des demandes d'établissement de document d'identité à l'étranger.
Comme aujourd'hui, l'autorité, à savoir la représentation suisse à l'étranger, peut
refuser l'établissement d'un document aux personnes poursuivies ou condamnées
pour une infraction grave. Par contre, selon la proposition de modification, l'autorité
est habilitée à refuser l'établissement quel que soit le lieu où la personne concernée
dépose sa demande (et non plus seulement si la personne demande un document
précisément dans le pays où elle a été condamnée). A l'instar de la solution actuelle,
la révision proposée empêche que les représentations suisses ne facilitent la fuite de
délinquants suisses, mais leur permet d'établir un document dans les cas d'urgence.
2.1.5
Art. 9a
Cet article vise à exclure les prétentions en dommages et intérêts de particuliers visà-vis de la Confédération suite à des problèmes liés à l’utilisation d’un document
d’identité. Par principe, la Confédération fait produire des documents fiables et
durables. Les bénéficiaires ont d’ailleurs droit à un document de remplacement
gratuit en cas de défauts, cf. art. 52 OLDI. En revanche, la Confédération ne peut
pas garantir que de tels documents satisfassent en tout temps à toutes les exigences
que pourraient faire valoir des Etats tiers. Il s’agit dès lors de fixer expressément le
fait qu’elle ne répond pas des dommages allégués par des particuliers en relation
avec l’utilisation d’un passeport ou d’une carte d’identité. Cela n'exclut bien
évidemment pas le fait qu'il incombe à la Confédération de suivre l'évolution de la
technique et de la législation étrangère et de mettre en oeuvre en temps utile les
adaptations nécessaires en matière de documents d'identité.
2.1.7
Art. 11
L'al. 1 let. a a été complété de manière à refléter la pratique actuelle.
5
Art. 12
Avec le passeport biométrique, de nouvelles applications du système d’information
ISA sont possibles. On pourra par exemple interroger celui-ci au moyen des
empreintes digitales d’une personne lorsque celle-ci prétend être de nationalité
suisse et avoir perdu son passeport ou lorsque quelqu’un demande un passeport à
l’étranger sans disposer de documents de légitimation à l’appui de sa demande. De
tels traitements demeureront en revanche dans le cadre strict des buts du système
informatisé, à savoir éviter l’établissement non autorisé de plusieurs documents
d’identité à la même personne, éviter tout usage abusif, procéder à des vérifications
d'identité, vérifier l'authenticité des documents ainsi que les autres buts associés
mentionnés à l'art. 28 OLDI. Un traitement à des fins de recherche policière serait
donc, comme aujourd’hui, interdit. Dans le projet, les modes de consultation
autorisés sont les suivants:
Art. 6a
Ce nouvel article fait expressément référence aux centres chargés de produire les
documents d’identité. A l'heure actuelle, les passeports suisses sont produits par
l’Office fédéral des constructions et de la logistique. L’art. 6a a pour but de
mentionner expressément le fait que le mandat de production des documents
d’identité peut être confié à une ou plusieurs entités selon des critères bien
déterminés tels que la bonne réputation des personnes impliquées et de hauts
standards de sécurité. La sécurité sera un élément particulièrement important dans la
mesure où la production est confiée à une ou plusieurs entreprises privées amenées à
traiter des données sensibles. La loi ne privilégie aucun type d’organisation et ne fait
pas non plus de discrimination envers les entreprises étrangères, conformément à la
législation sur les marchés publics. Ainsi qu'il l'a indiqué dans sa réponse à
l'interpellation Kohler 04.3442, le Conseil fédéral a l'intention de lancer un appel
d'offres public pour la production du passeport biométrique lors de son introduction
définitive.
2.1.6
2.1.8
1.
pour l'établissement d'un document d'identité ou l'enregistrement de la
perte d'un tel document, les autorités d'établissement et les services de
police désignés par les cantons peuvent consulter le système sur la base du
nom et/ou des données biométriques d'une personne;
2.
pour les contrôles à la frontière, la consultation est possible exclusivement
à l'aide du numéro de document, comme par le passé (cf. art. 30, al. 2,
OLDI). Si une personne ne peut présenter un document d'identité et qu'elle
donne son accord, les autorités de contrôle à la frontière peuvent interroger
le système sur la base du nom et des données biométriques. Seule une
interrogation combinée est possible, ce qui exclut la consultation du
système à des fins de recherche et en l'absence de la personne concernée.
L'interrogation combinée aura lieu par comparaison des empreintes
digitales correspondant au nom indiqué par la personne concernée. En
l'état actuel de la technique, une comparaison fiable de l'image du visage
n'est pas envisageable.
2.1.9
Art. 13
Cet article a été modifié pour refléter la pratique actuelle et simplifier les processus
administratifs.
2.1.10
Art. 16
L'art. 16 a été complété dans le sens où le Conseil fédéral est chargé de prendre en
considération les dispositions de l'Union européenne et celles de l'OACI lorsqu'il
règle l'exécution de la loi. Cela reflète ainsi mieux l'environnement international
dont il est indispensable de tenir compte dans le domaine des documents d'identité.
2.1.11
Disposition transitoire
Cette disposition habilite le Conseil fédéral à émettre des passeports biométriques
dans le cadre d'un projet pilote reposant sur une ordonnance. Le projet pilote doit se
fonder sur les modifications de l'OLDI proposées ci-après (ch. 2.2). L'idée consiste à
émettre un nombre limité de documents dans une phase de test qui durera au
maximum 5 ans. Les expériences faites durant le pilote pourront servir de guide lors
du choix des solutions définitives. Elles pourront également être présentées aux
Chambres fédérales lorsque la modification de la LDI leur sera soumise.
6
2.2
Ordonnance sur les documents d'identité des
ressortissants suisses (OLDI)
Comme mentionné dans la partie générale, la révision de l’OLDI, qui est également
soumise en consultation, vise à permettre l’introduction des passeports biométriques
dans le cadre d’un projet pilote de durée limitée. Cette révision devrait entrer en
vigueur avant septembre 2006, moment où les premiers documents seront produits et
remis à la population suisse. Etant donné la nature de pilote, seul un nombre limité
de documents sera produit et aucun droit absolu à un passeport biométrique ne peut
être garanti (cf. également art. 61ter).
2.2.1
Art. 2
Le passeport biométrique et ses équivalents diplomatique et de service constituent
un nouveau type de passeport. Le passeport ordinaire et le passeport provisoire
continuent donc d’être produits. Considérant l’art. 1 al. 1 LDI, qui prévoit que tout
ressortissant suisse a droit à un document d’identité de chaque type, toute personne
peut posséder un passeport et une carte d’identité. Il n’y a par contre pas de droit
absolu à posséder un passeport biométrique (al. 3), pas plus qu’il n’est possible de
posséder simultanément un passeport ordinaire et un passeport biométrique.
2.2.2
Art. 5
Le passeport biométrique est émis pour une durée de 5 ans, soit la moitié de celle du
passeport ordinaire. Cette limitation se justifie par la durée temporaire du projet
pilote d’une part et par le fait qu’il n’existe pas encore de constatations
suffisamment concluantes sur la durée de vie de la puce. Les passeports
biométriques pour les enfants de moins de 3 ans ont une durée inférieure aux autres
passeports biométriques car les données biométriques des enfants en bas âge
changent rapidement. Les législations des Etats-Unis et de l'Union européenne
exigent également que ceux-ci possèdent un passeport biométrique.
2.2.3
Art. 6 et 7
La deuxième phrase de l’art. 7 al. 2 a été déplacée vers l’art. 6 al. 4 pour des raisons
logiques. Ce dernier alinéa vise à permettre à certaines personnes de présenter une
demande à leur lieu de séjour et non à leur domicile ou au lieu où elles sont
immatriculées à l’étranger. Par exemple, un Suisse de l’étranger vivant très loin d’un
centre de saisie biométrique à l’étranger pourrait demander un nouveau passeport
biométrique lors de vacances en Suisse.
2.2.4
Art. 14
Cette modification confirme la pratique actuelle. En effet, non seulement le nom,
mais aussi le prénom, le sexe, la date de naissance et le lieu d'origine qui figurent
dans le document d'identité correspondent aux indications du registre des familles ou
du registre électronique de l'état civil. La possibilité de demander l'inscription du
nom d'alliance est maintenue.
2.2.5
Art. 14a
Cet article explicite le contenu du passeport biométrique et son mode de
fonctionnement. Peuvent être enregistrés dans une puce, outre les indications
usuelles figurant dans un passeport, une photographie numérique du visage ainsi que
les empreintes digitales. Le fait que toutes les indications du passeport apparaissent
également dans la puce constitue un élément de sécurité supplémentaire. Le contenu
7
de la puce sera authentifié par une signature électronique et protégé contre la lecture
non autorisée. Certaines données pourront être protégées contre la lecture par
certaines autorités. En revanche, la photographie sera lisible dans tous les cas,
conformément aux recommandations de l’OACI. Un codage suffisant des données
est garanti par l'application volontaire de certaines recommandations de l'OACI et
des spécifications techniques obligatoires pour l'Union européenne.
2.2.6
Art. 17a
Pour obtenir un passeport biométrique, toute personne devra d’abord, comme
aujourd’hui, adresser une demande à l’autorité chargée de transmettre la demande
(commune de domicile en Suisse et représentation diplomatique ou consulaire à
l'étranger, cf. art. 6). Elle devra ensuite se rendre personnellement dans un centre de
saisie biométrique dans les 30 jours ouvrables qui suivent la demande, mais au plus
tôt 5 jours ouvrables après celle-ci. Le centre de saisie biométrique relèvera une
photographie et les empreintes digitales de la personne et les saisira dans ISA, le
système d’information relatif aux documents d’identité. Lorsqu’elle aura reçu son
passeport, la personne devra par ailleurs en vérifier le bon fonctionnement auprès
d’un point de contrôle biométrique (art. 27a).
La responsabilité de l'exploitation des centres de saisie et des points de contrôle
biométriques, ainsi que la répartition des coûts, sont réglés aux art. 44 et 58 de
l'ordonnance.
2.2.7
Art. 19
L’al. 1 permet, pendant le projet pilote, de conserver les formules de demande de
passeport biométrique plus longtemps que deux mois et de les communiquer à
l’Office fédéral de la police. Celui-ci, en tant qu’office responsable des documents
d’identité, pourra vérifier et analyser ces documents. Cette possibilité facilitera par
ailleurs l’évaluation du projet pilote ainsi que la rédaction du rapport au Conseil
fédéral (cf. art. 61ter, al. 5). En principe, une durée de conservation unique de deux
mois sera appliquée à tous les documents d'identité à l'issue du projet pilote.
2.2.8
Art. 24
Cette modification est indépendante du projet pilote et concrétise le texte actuel de
l'OLDI qui n’est pas suffisamment précis. Lorsqu'un passeport a été perdu ou volé,
puis retrouvé par la suite, l'utilisation qui en a été faite entretemps ne peut être
vérifiée. Le détenteur légitime du document d'identité pourrait subir des
conséquences fâcheuses si le document perdu a été utilisé de manière abusive, p.ex.
si quelqu'un d'autre l'a utilisé pour conclure un contrat ou entreprendre un voyage.
Voilà pourquoi la perte d'un document d'identité doit être annoncée aux autorités. Le
document est ensuite inscrit dans le RIPOL comme document perdu ou volé et une
restitution à son détenteur n'est plus possible.
2.2.9
Art. 25
L'alinéa 4 a été introduit pour refléter la pratique actuelle permettant à l'Office
fédéral de la police de demander que certains anciens documents lui soient envoyés
intacts (c'est-à-dire que l'autorité ne les aura pas rendus inutilisables) pour effectuer
des contrôles et des évaluations. Dans cette hypothèse, les personnes qui demandent
8
un nouveau document ne peuvent conserver l'ancien, contrairement à ce que prévoit
l'art. 25, al. 3. Dans la mesure du possible, il sera cependant tenu compte des voeux
des personnes désirant garder leur ancien document lors de l'application de cette
disposition.
2.2.10
Art. 27
2.2.16
L’al. 4 est déplacé à l’art. 27a, al. 1.
2.2.11
Art. 27a
L’al. 2 prévoit l’obligation de vérifier le bon fonctionnement du passeport
biométrique dans les 20 jours ouvrables suivant sa réception. Cette vérification
s’effectuera auprès d’un point de contrôle biométrique. L’obligation de vérification a
pour but d’éviter tout problème consécutif à l’utilisation d’un document défectueux
à l’étranger. Si un défaut est constaté lors d'un contrôle dans les délais légaux, le
détenteur a droit à un document de remplacement gratuit (art. 52, al. 1). La
vérification, qui peut d’ailleurs intervenir à tout moment et peut être répétée, a
également pour objectif de permettre aux citoyens de visualiser le contenu des
données enregistrées sur la puce, ce qui garantit le droit d’accès à ses propres
données dans un fichier (art. 8 de la loi fédérale sur la protection des données8).
Toutes les vérifications effectuées auprès d’un point de contrôle biométrique seront
enregistrées dans un système d’information créé à cet effet (cf. art. 37a).
2.2.12
Art. 27b
L’al. 1 institue expressément l’obligation de conserver tout document d’identité avec
soin. L’al. 2 reprend le contenu de l’art. 9a LDI.
2.2.13
Art. 28 à 30
Les modifications de ces articles résultent des données supplémentaires enregistrées
dans la puce du passeport biométrique. Vu l’introduction des empreintes digitales
des détenteurs de ce type de document, il est également envisageable d’interroger
ISA sur la base des empreintes digitales elles-mêmes plutôt qu’avec le nom de la
personne ou le numéro du document d’identité (cf. également les explications
relatives à l’art. 12 LDI).
2.2.14
Art. 37a
Cette disposition institue un système d’information relatif aux points de contrôle
biométriques. Ce système a pour but de vérifier que les contrôles des passeports
biométriques prévus à l’art. 27a, al. 2, ont bien eu lieu lorsqu’une personne demande
un passeport de remplacement gratuit en application de l’art. 52, al. 1. Pendant la
durée du projet pilote, ce système pourra également être utilisé pour des évaluations.
2.2.15
Art. 44
Les al. 4 à 6 règlent la répartition des compétences entre cantons et Confédération en
ce qui concerne les appareils utilisés dans les centres de saisie et points de contrôle
biométriques. En vertu de la disposition transitoire de l'art. 61ter, al. 4, la
Confédération prend en charge l'achat et la livraison de deux appareils de saisie pour
chaque centre de saisie biométrique lors de l'entrée en vigueur du projet pilote. Tous
les frais subséquents (entretien et remplacement) sont assumés par la collectivité
8
dont dépend le centre de saisie biométrique ou le point de contrôle biométrique, à
savoir les cantons pour les centres et points de contrôles situés en Suisse et la
Confédération pour ceux situés à l’étranger (cf. art. 58, al. 4). Les ressources en
personnel et la mise à disposition de locaux adéquats relèvent de la responsabilité de
l'entité qui exploite le centre ou le point de contrôle.
2.2.17
Art. 52
Conformément à l’al. 2bis, les délais de livraison des passeports biométriques sont
plus longs que ceux des passeports ordinaires. Il s’agit ici d’une réserve de sécurité
nécessaire pendant la phase pilote. En cas de problèmes techniques importants, le
DFJP est habilité à prolonger ces délais.
2.2.18
Art. 58
Pour la durée du projet pilote, il n’y aura qu’un nombre limité des centres de saisie
et de points de contrôle. Le DFJP a décidé de leur nombre et de leur emplacement en
fonction du budget à disposition et des particularités géographiques et linguistiques
de la Suisse. Conformément à la décision de mai 2005, il y aura 8 centres de saisie
biométrique à l'étranger (Paris, Francfort, Londres, New York, Toronto, Sao Paolo,
Hong Kong et Sydney) et un centre du DFAE pour l'établissement de passeports
diplomatiques et de service. En Suisse, il y aura 8 centres exploités par les cantons
suivants: Argovie, Bâle-Ville, Berne, Grisons, Saint-Gall, Tessin, Vaud et Zurich.
Tous les centres de saisie feront également office de point de contrôle biométrique.
L'emplacement de points de contrôle supplémentaires n'a pas encore été déterminé.
2.2.19
Art. 61ter
Cet article signale le fait que le passeport biométrique est introduit à titre de projet
pilote et que la production annuelle maximale s'élève à 100'000 documents. La
quantité annuelle est indiquée dans un esprit de transparence et permet de justifier au
besoin une restriction de l’offre. Le DFJP est autorisé à stopper toute nouvelle
demande visant l’établissement d’un passeport biométrique pour une durée limitée.
Cette compétence pourrait être exercée si la capacité annuelle du projet pilote était
atteinte assez tôt en cours d’année. De même, le DFJP peut augmenter la quantité
annuelle si la demande le justifie et si les circonstances techniques le permettent.
Comme indiqué au commentaire de l'art. 6a LDI, le Conseil fédéral a l'intention de
lancer un appel d'offres public pour la production du passeport biométrique lors de
l'introduction définitive. En attendant, dans le cadre du projet pilote, l'Office fédéral
des constructions et de la logistique, qui confectionne aujourd'hui tous les passeports
suisses, est chargé de la confection du passeport biométrique.
RS 235.1
9
Art. 50
L’al. 2bis prévoit que le requérant verse la part d'émolument destinée au centre de
saisie biométrique au centre lui-même. Cet émolument séparé est fixé à fr. 50.pendant le projet pilote. Le versement séparé au centre de saisie permet d’éviter de
reprogrammer les systèmes de facturation interne de la Confédération et maintient
dès lors les coûts à un minimum pendant la durée du pilote. La part d'émolument des
centres de saisie leur revient intégralement et sert à financer l'infrastructure et le
personnel, selon le principe de la couverture des coûts.
10
Le projet pilote vise à préparer l'introduction définitive des documents d'identité sur
la base de la LDI révisée. Selon la planification actuelle, le projet pilote aura déjà
débuté lorsque les modifications de la LDI seront en discussion au Parlement. Il sera
ainsi encore temps, si nécessaire, de procéder à des précisions ponctuelles dans le
texte de la loi fédérale.
L’al. 5 institue une obligation pour l’Office fédéral de la police de présenter un
rapport d’évaluation au Conseil fédéral au plus tard deux ans après le début du projet
pilote. Ce rapport, qui s'inspirera des expériences faites et des commentaires de
toutes les parties impliquées au projet, notamment les cantons, justifiera le cas
échéant des modifications du projet pilote et de l'OLDI.
2.2.20
Annexe 1
Il s’agit de la matrice d’accès aux données d’ISA. Par rapport à la version
actuellement en vigueur, deux nouvelles autorités ont été introduites : les centres de
saisie biométriques en Suisse et ceux situés à l’étranger. Il faut relever qu'il ne s'agit
pas à proprement parler de nouvelles autorités, puisque leurs fonctions seront
assumées respectivement par les bureaux cantonaux des passeports et les
représentations suisses à l'étranger. Deux nouveaux champs de données ont été
ajoutés. Il s’agit de la photographie numérique et des empreintes digitales relevées
par le centre de saisie biométrique. Ces données seront donc enregistrées tant dans la
puce que dans ISA. Les données de la puce seront authentifiées et protégées par une
signature électronique qualifiée, tandis que les données biométriques enregistrées
dans ISA bénéficieront des mesures de protection générales du système
d'information (cf. chapitre 3 de l'OLDI, en particulier la section 3 concernant la
sécurité des données et la surveillance).
2.2.21
Annexes 2 et 3
Le prix du passeport biométrique a été fixé à fr. 250.- (fr. 180.- pour les enfants de
moins de 3 ans). Ces prix permettent de couvrir intégralement les coûts de
développement et de production. Leur montant relativement élevé s'explique par les
forts coûts du développement initial, par un coût nominal du matériel plus élevé dû
aux quantités limitées ainsi que par la nécessité de financer les coûts d'infrastructure
liés à la mise en place des centres de saisie et des points de contrôle biométriques.
En ce qui concerne les personnes de plus de 3 ans, le passeport biométrique coûte
fr. 130.- de plus que le passeport ordinaire. Cette somme se répartit comme suit:
•
fr. 60.- pour les frais de développement du projet (conception du
document, des appareils de saisie et de contrôle, développement
informatique, formation, etc.);
•
fr. 20.- pour les frais de matériel supplémentaires du passeport
biométrique (puce, antenne, matériel de liaison entre la puce et le livret);
•
fr. 50.- pour les coûts liés à l'exploitation des centres de saisie
biométriques (entretien et remplacement des appareils de saisie, locaux,
personnel).
Une réévaluation de ces montants aura bien évidemment lieu à l’issue du projet
pilote.
11
2.2.22
Entrée en vigueur
L'entrée en vigueur de l'OLDI révisée sera décidée par le Conseil fédéral. Afin de
permettre également de procéder aux tests requis, cette entrée en vigueur doit avoir
lieu avant la date la plus avancée prévue pour l'introduction des passeports
biométriques dans le cadre du projet pilote, à savoir septembre 2006 au plus tôt. La
Suisse devrait ainsi être en mesure d'émettre des documents biométriques au même
moment que les membres de l'Union européenne (cf. ch. 1.2). Les spécifications
techniques de l'Union relatives aux empreintes digitales et à leur protection dans la
puce ne seront en principe adoptées que dès la fin 2005. Etant donné que la Suisse
tient à disposer de standards comparables à ceux de l'Union, et compte tenu du délai
nécessaire aux tests techniques, il est possible que l'introduction des empreintes
digitales dans la puce du passeport ne puisse être réalisée en même temps que le
début de la production des passeports biométriques. Il pourrait ainsi y avoir une
période où les empreintes digitales des personnes ayant demandé un passeport
biométrique ne seraient enregistrées que dans le système d'information ISA, mais
non dans la puce. Le cas échéant, le Conseil fédéral tiendra compte de cet état de fait
lors de sa décision sur l'entrée en vigueur de l'ordonnance et le texte de celle-ci sera
adapté en conséquence.
3
Conséquences
3.1
Conséquences pour les finances et le personnel
3.1.1
Conséquences pour la Confédération
Comme indiqué au ch. 2.2.21, le prix du passeport biométrique a été fixé de manière
à couvrir les coûts du projet pilote. La Confédération part cependant du principe que
ce projet engendrera des frais de l’ordre de 14 millions de francs.
Du point de vue du personnel, les tâches supplémentaires liées au projet pilote (mise
en place du projet, nouvelle configuration du processus d'établissement des
documents d'identité, contrôles et évaluation, formation des cantons et du personnel
du DFAE, soutien aux utilisateurs du système informatisé, traitement des questions
du public dans le domaine de la biométrie, etc.) nécessitent quatre postes de travail
supplémentaires à temps complet au DFJP. Le DFAE a quant à lui besoin de neuf
postes supplémentaires à mi-temps, à raison d'un poste pour chaque centre de saisie
biométrique à l'étranger et d'un poste pour le centre de saisie du DFAE en Suisse.
Les postes de travail mentionnés sont limités à la durée du projet pilote.
Les coûts financiers et les besoins en personnel supplémentaire liés à l'introduction
définitive du passeport biométrique ne peuvent pas encore être calculés avec
certitude. Le rapport d'évaluation prévu à l'art. 61ter al. 5 (cf. ch. 2.2.19) donnera
plus d'indications à ce sujet.
3.1.2
Conséquences pour les cantons
L’introduction du passeport biométrique n’a pas de conséquences directes en
matière de coûts pour les cantons, compte tenu de l'application du principe de la
couverture des coûts. Les cantons responsables d’un centre de saisie biométrique ou
d’un point de contrôle biométrique doivent assumer les coûts d’entretien et de
remplacement des appareils de saisie et de contrôle (art. 44, al. 6 OLDI). Par
ailleurs, des locaux adéquats doivent être mis à disposition (surface, places de parc,
etc.) et du personnel suffisant doit être présent. Ces coûts varieront d’un canton à
12
l’autre et devraient être couverts par les montants encaissés par les centres de saisie
biométriques.
S'agissant de l'introduction définitive des documents d'identité biométriques, les
conséquences ne peuvent pas encore être définies avec suffisamment de précision.
En effet, la technique va certainement encore évoluer ces prochaines années. D'autre
part, des modifications et des simplifications dans la procédure d'établissement des
documents d'identité pourraient être décidées, également par les cantons eux-mêmes
(cf. révision proposée de l'art. 5 LDI), notamment suite à la couverture complète de
la population par le registre informatisé de l'état civil INFOSTAR. A cet égard, un
groupe de travail composé de représentants de la Confédération et des cantons est
actuellement en train d'élaborer des propositions pour la procédure d'établissement
des passeports biométriques lors de l'introduction définitive.
3.2
Autres conséquences
L’introduction du passeport biométrique à titre de pilote permet à la Suisse de suivre
les recommandations de l’OACI, de figurer parmi les pays les plus avancés
technologiquement dans le domaine, de s’aligner sur les efforts de l’Union
européenne et de rester dans le « Visa Waiver Program » des USA. Le projet pilote a
donc des conséquences positives tant pour la fiabilité et la sécurité des documents
d’identité que pour la liberté de voyager des ressortissants helvétiques. Le maintien
de la Suisse dans le « Visa Waiver Program » est de la plus haute importance pour
l'économie nationale. Il faut rappeler qu'une demande de visa pour un séjour aux
Etats-Unis coûte 100 dollars US et qu'elle suppose de prendre rendez-vous plusieurs
semaines à l'avance et de se présenter personnellement auprès d'une représentation
américaine, ce qui implique un déplacement et au minimum une demi-journée de
démarches.
L'introduction de données biométriques dans le passeport, comme auparavant
l'introduction d'ISA, est une contribution supplémentaire dans la lutte contre les abus
dans le domaine des documents d'identité. Il sera notamment possible de mieux
lutter contre l'établissement de plusieurs documents sous un même nom mais en
faveur de plusieurs personnes, tenant compte du fait que la distinction entre deux
personnes à l'aide d'une seule photo passeport n'est pas toujours possible.
4
pas à satisfaire la volonté de la Suisse de disposer d'un passeport d'une grande
qualité et très sûr. Il s'agit par ailleurs de s'assurer que le passeport suisse dispose
d'un niveau de sécurité au moins équivalent à celui de nos voisins européens.
5
Bases juridiques
5.1
Constitutionnalité
Le présent projet propose une modification de la LDI et de l’OLDI, elles-mêmes
fondées sur l’art. 38, al. 1, de la Constitution10. Cette modification s’inscrit donc
dans le cadre d’une compétence constitutionnelle existante.
5.2
Délégation de compétences législatives
Le projet de modification de la LDI prévoit, à ses art. 2, al. 1bis. 2a, 6a et 16,
plusieurs nouvelles compétences en faveur du Conseil fédéral :
•
Déterminer quel type de données biométriques (image du visage, empreintes
digitales, iris) sont enregistrées dans les différents documents d’identité;
•
Définir les modalités techniques quant à la sécurisation de la puce;
•
Conclure des accords internationaux relatifs au contrôle des documents
d’identité munis d’une puce;
•
Autoriser des compagnies de transport qui doivent vérifier l'identité de leurs
passagers à accéder au contenu de la puce;
•
Définir les exigences applicables aux centres chargés de produire les
documents;
•
Définir les modalités de mise en œuvre des recommandations et standards de
l’OACI applicables en matière de documents d’identité.
Ces nouvelles compétences s’exerceront sous la forme d’une modification de
l’OLDI ou de nouvelles ordonnances d’application.
Rapports avec le droit européen
Le projet pilote tel que présenté ici s'inspire du règlement européen 2252/2004. Ce
règlement représente une évolution des dispositions de l’acquis de Schengen et est
donc applicable à la Suisse en vertu de l'accord entre l'Union européenne, la
Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la
Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de
l'acquis de Schengen9. A compter de l'entrée en vigueur de cet accord, tous les
passeports émis par la Suisse devront contenir l'image du visage, puis les empreintes
digitales. Ainsi qu'exposé au ch. 1.2, la date d'introduction obligatoire des
empreintes digitales dans les pays de l'espace Schengen n'est pas encore connue.
Le Conseil fédéral est convaincu que les normes européennes relatives aux
passeports biométriques doivent être prises en compte indépendamment du fait que
la Suisse participe ou non à l'espace Schengen. En effet, les exigences minimales de
l'OACI, particulièrement en ce qui concerne la protection des données, ne suffisent
9
10
FF 2004 6071
13
14
RS 101
TABLE DES MATIERES
1 Partie générale
1.1 Contexte
1.2 Evolution récente dans l’Union européenne
2
2
3
2 Partie spéciale
2.1 Loi fédérale sur les documents d'identité des ressortissants suisses (LDI)
2.1.1 Art. 2
2.1.2 Art. 2a
2.1.3 Art. 5
2.1.4 Art. 6
2.1.5 Art. 6a
2.1.6 Art. 9a
2.1.7 Art. 11
2.1.8 Art. 12
2.1.9 Art. 13
2.1.10 Art. 16
2.1.11 Disposition transitoire
2.2 Ordonnance sur les documents d'identité des ressortissants suisses (OLDI)
2.2.1 Art. 2
2.2.2 Art. 5
2.2.3 Art. 6 et 7
2.2.4 Art. 14
2.2.5 Art. 14a
2.2.6 Art. 17a
2.2.7 Art. 19
2.2.8 Art. 24
2.2.9 Art. 25
2.2.10 Art. 27
2.2.11 Art. 27a
2.2.12 Art. 27b
2.2.13 Art. 28 à 30
2.2.14 Art. 37a
2.2.15 Art. 44
2.2.16 Art. 50
2.2.17 Art. 52
2.2.18 Art. 58
2.2.19 Art. 61ter
2.2.20 Annexe 1
2.2.21 Annexes 2 et 3
2.2.22 Entrée en vigueur
3
3
4
4
4
5
5
5
5
6
6
6
6
7
7
7
7
7
7
8
8
8
8
9
9
9
9
9
9
10
10
10
10
11
11
12
3 Conséquences
3.1 Conséquences pour les finances et le personnel
3.1.1 Conséquences pour la Confédération
3.1.2 Conséquences pour les cantons
3.2 Autres conséquences
12
12
12
12
13
4 Rapports avec le droit européen
13
15
5 Bases juridiques
5.1 Constitutionnalité
5.2 Délégation de compétences législatives
16
14
14
14