FR - Eduskunta

Liikenne- ja viestintäministeriö
E-KIRJE
VPP
20.12.2011
JULKINEN
Thorström Elina(LVM)
LVM2011-00486
Eduskunta
Suuri valiokunta
Viite
Asia
Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous - ja
sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle:
Yleispalvelu sähköisessä viestinnässä: kertomus julkisen kuulemisen sekä yleispalvelun
laajuuden kolmannen säännöllisen uudelleentarkastelun tuloksista direktiivin 2002/22/EY 15
artiklan mukaisesti
U/E-tunnus:
EUTORI-numero:
EU/2011/1910
Ohessa lähetetään perustuslain 97§:n mukaisesti selvitys eduskunnan suurelle
valiokunnalle asiakohdassa mainitusta Euroopan komission tiedonannosta.
Juhapekka Ristola
ylijohtaja
Laura Vilkkonen
lainsäädäntöneuvos
LIITTEET
KOM (2011) 795 lopullinen
2(2)
Asiasanat
sähköinen viestintä, laajakaista
Hoitaa
LVM
Tiedoksi
EUE, MMM, OKM, OM, TEM, VM, VNEUS
Liikenne- ja viestintäministeriö
PERUSMUISTIO
VPP
20.12.2011
JULKINEN
Thorström Elina(LVM)
LVM2011-00487
Asia
Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous - ja
sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle:
Yleispalvelu sähköisessä viestinnässä: kertomus julkisen kuulemisen sekä yleispalvelun
laajuuden kolmannen säännöllisen uudelleentarkastelun tuloksista direktiivin 2002/22/EY 15
artiklan mukaisesti
Kokous
Liitteet
Viite
EUTORI/Eurodoc nro:
EU/2011/1910
U-tunnus / E-tunnus:
Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe:
Suomi ottaa tiedoksi komission tekemän tiedonannon KOM (2011) 795 lopullinen.
Asiakirjat:
KOM (2011) 795 lopullinen
EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely:
Käsittelijä(t):
Liikenne- ja viestintäministeriö, Elina Thorström, p. 160 28460
Suomen kanta/ohje:
Suomen kanta noudattelee samoja linjauksia kuin edellisen vuoden 2008 tiedonannon
yhteydessä. Suomi katsoo, että yleispalvelun käsitteeseen tulee edelleen sisällyttää kaikki
ne perusviestintäpalvelut, jotka eivät markkinaehtoisesti muutoin olisi tarjolla käyttäjille.
Syrjäseuduilla asuvien käyttäjien sekä vammaisten ja vanhusten oikeudet
peruspalveluihin on edelleen tarpeen turvata yleispalvelujärjestelmällä.
2(6)
Suomi korostaisi direktiivin täytäntöönpanossa joustavaa lähestymistapaa, jossa
jäsenvaltioiden erityispiirteet sekä erilainen kehitysaste ja
markkinatilanne
viestintäpalvelujen tuottamisessa otetaan huomioon. Tämä on keskeistä, koska
markkinatilanne uusissa jäsenvaltioissa poikkeaa jossain määrin vanhoista
jäsenvaltioista. Lisäksi esimerkiksi Suomen tilanne poikkeaa monista muista maista
siinä, että yleispalveluvelvoitteella on erityisesti Suomen harvaan asutuille alueille tärkeä
merkitys.
Siten Suomi ei katso, että olisi välttämätöntä omaksua uusia kriteerejä direktiivin
täytäntöönpanon yhtenäistämiseksi EU:n tasolla. Suomi ei myöskään muutoin näe
erityistä tarvetta päivittää yleispalveludirektiivin nykyisiä säännöksiä.
Pääasiallinen sisältö:
Tausta
Tiedonanto käsittelee yleispalvelua, jolla sähköisen viestinnän lainsäädännössä
tarkoitetaan kaikille kansalaisille ja yrityksille välttämättömiä perusviestintäpalveluita
nyky-yhteiskunnassa. Yleispalveluiden tulee olla käyttäjien saatavilla joko
markkinaehtoisesti tai elleivät markkinat niitä pysty tuottamaan, yleispalvelun
tarjonnasta huolehditaan valtiovallan asettamien erityisvelvoitteiden avulla. Yleispalvelu
toimii viimeisenä turvaverkkona, jonka avulla pieni vähemmistö kuluttajia pääsee
samalle tasolle peruspalveluita jo käyttävän enemmistön kanssa.
Tiedonanto on jatkoa syyskuussa 2008 annetulle viestinnän yleispalvelun laajuutta
koskeneelle tiedonannolle (KOM 2008 572 lopullinen), jossa komissio kartoitti eri
sidosryhmien näkemyksiä useista pitkän aikavälin periaatteellisista kysymyksistä
yleispalveluun liittyen.
Komission on direktiivin mukaan tarkasteltava yleispalvelun käsitteen piiriin kuuluvia
palveluita joka kolmas vuosi. Uudelleentarkasteluvelvoite johtuu siitä, että yleispalvelun
käsite perustuu kulloiseenkin yhteiskunnalliseen, taloudelliseen ja tekniseen tilanteeseen
ja se elää jatkuvasti kehityksen mukana. Käsillä olevassa tiedonannossa raportoidaan
sähköisen viestinnän yleispalveluperiaatteita koskevan kuulemisen tuloksista.
Kuuleminen kesti maaliskuusta 2010 toukokuuhun 2010.
Kuulemisen keskeinen kysymys koski sitä, olisiko yleispalveluvelvoitteesta luotava
laajakaistan edistämisväline, joka edesauttaisi 'laajakaista kaikille' -tavoitteen
saavuttamista, vai pitäisikö yleispalveluvelvoitetta käyttää lähinnä turvaverkkona. Muita
kuulemisessa käsiteltyjä tärkeitä aiheita olivat yleispalvelukonsepti, sen rahoittaminen
sekä jäsenvaltioiden liikkumavara sen toteutuksessa.
Komission on punnittava päättäessään, pitäisikö tietyt palvelut sisällyttää yleispalveluun:
1.
ovatko tietyt palvelut kuluttajien enemmistön saatavilla ja aiheuttaako
palvelujen puutteellinen saatavuus sosiaalista syrjäytymistä, ja
2.
koituuko palvelujen saatavuudesta sellaista yleistä nettohyötyä kaikille
kuluttajille, että julkisen vallan on aihetta puuttua asiaan, jos yleisölle ei tarjota
tiettyjä palveluja tavanomaisissa kaupallisissa olosuhteissa.
Voidakseen tulla sisällytetyiksi yleispalveluun palvelujen olisi jo oltava väestön
huomattavan enemmistön saatavilla. Aiemmissa uudelleentarkasteluissa 2005/2006 ja
3(6)
2008 todettiin, että nämä kriteerit eivät täyttyneet sen enempää matkaviestintäliittymän
kuin laajakaistankaan osalta, joten yleispalvelun laajuutta ei muutettu.
Tiedonannon sisältö
Komissio ei myöskään tällä hetkellä näe tarvetta muuttaa yleispalvelun peruskonseptia ja
periaatteita keinona ehkäistä yhteiskunnallista syrjäytymistä. Komission mukaan tässä
vaiheessa ei ole tarkoituksenmukaista sisällyttää EU-tasolla yleispalveluun esimerkiksi
tietyn nopeuksista laajakaistaa tai velvoitetta matkaviestintäliittymän tarjoamiseen.
Kuulemisessa ilmaistiin hyvin monenlaisia näkemyksiä, eikä siinä ilmennyt
yksimielisyyttä
yleispalveluvelvoitteen
tulevasta
roolista
Euroopan
laajakaistatavoitteiden saavuttamisessa. Monet sidosryhmät, erityisesti hallitukset ja
kansalliset sääntelyviranomaiset, kannattavat kuitenkin nykyperiaatteita ja haluaisivat
säilyttää nykyisen yleispalveluvelvoitemallin keskeiset piirteet.
Puhelinliittymien levinneisyys
Edellisen uudelleentarkastelun jälkeen matkaviestintäliittymät ovat yleistyneet ja hinnat
laskeneet. Tiedonannon mukaan 98 prosentilla EU:n kotitalouksista on nyt jonkinlainen
puhelinliittymä. Matkapuhelinliittymä on 89 prosentilla kotitalouksista. Vuoden 2007
jälkeen lukema on noussut kuudella prosentilla ja kaikkien puheliliittymien levinneisyys
kolmella prosentilla.
Komission mukaan laaja levinneisyys vahvistaa aikaisempien tarkastelujen
johtopäätöksen, jonka mukaan matkaviestintäpalvelujen kilpaillun tarjonnan myötä
kuluttajilla on laajalti kohtuuhintaiset mahdollisuudet käyttää näitä palveluja, eikä
yhteiskunnallisen
syrjäytymisen
riskiä
ole.
Näin
ollen
edellytykset
liikkuvuusvaatimuksen sisällyttämiselle yleispalveluun EU-tasolla eivät täyty, sillä
syrjintää ei aiheudu.
Laajakaistan levinneisyys
EU:n kotitalouksista 70 prosentilla on nyt internet- liittymä ja 61 prosentilla kiinteän
verkon tai langaton laajakaistaliittymä. Näin ollen kynnysarvo (laajakaista EU:n
kuluttajien yksinkertaisen enemmistön käytössä) on saavutettu, mutta kyseessä ei vielä
ole direktiivin mukainen ’väestön huomattava enemmistö'. Toistaiseksi laajakaista on
sisällytetty lainsäädännöllä kansalliseen yleispalveluvelvoitteeseen Suomessa, Espanjassa
ja Maltalla.
Laajakaistan käytössä on kuitenkin huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä.
Levinneisyys vaihtelee Romanian 23 prosentista Ruotsin 83 prosenttiin. Koska
levinneisyydessä on merkittäviä kansallisia eroja ja viidessä jäsenvaltiossa levinneisyys
on alle 50 prosenttia, laajakaistaa koskevasta EU:n laajuisesta yleispalveluvelvoitteesta
aiheutuvat kustannukset kasautuisivat kohtuuttomasti kyseisten maiden teleyrityksille ja
viime kädessä kuluttajille. Laajakaistan yleisen kattavuuden varmistamisen kustannukset
olisivat erityisen korkeita maissa, joissa asutus on harvaa, maasto-olosuhteet vaikeita
ja/tai infrastruktuuri heikommin kehittynyttä. Laajakaistan sisällyttäminen yleispalveluun
ei siten täyttäisi yleispalveludirektiivissä asetettua toista edellytystä eli se ei tuottaisi
yleistä nettohyötyä kaikille eurooppalaisille kuluttajille.
4(6)
Komission jatkovalmistelu
Komission mukaan olisi suotavaa noudattaa yhteistä lähestymistapaa jäsenvaltioiden
soveltaessa yleispalveludirektiivin säännöksiä laajakaista-asioissa. Komissio katsoo, että
on olemassa riski, että yleispalveludirektiiviä pannaan täytäntöön eri tavoin ja tästä
aiheutuu toimialalle taloudellisia seurauksia. Samanaikaisesti tulisi kuitenkin ottaa
huomioon jäsenvaltioiden laajakaistamarkkinoiden erilaiset kehitysvaiheet.
Komission mukaan mahdollinen täytäntöönpano-ohjeistus auttaisi lieventämään
yhteiskunnallisen syrjäytymisen riskiä ja samalla välttämään kohtuuttomien rasitteiden
asettamista toimialan yrityksille. Näin voitaisiin tehostaa yleispalveluvelvoitteisiin
liittyviä järjestelyjä ja lisätä alan sääntelyn ennakoitavuutta niin, että investoinnit ja
kilpailu digitaalisilla yhtenäismarkkinoilla toimisivat innovoinnin, kuluttajien
valinnanvapauden ja kohtuuhintaisuuden hyväksi.
Komissio katsoo, että yleispalveluvelvoitteen johdonmukainen täytäntöönpano edellyttää
yhtenäistä lähestymistapaa
o
o
o
o
’tarkoituksenmukainen internet- yhteyden’ määrittelykriteereihin,
yleispalveluyrityksen nimeämisprosessiin,
yleispalvelun rahoittamismekanismiin ja
vammaisia loppukäyttäjiä koskeviin erityistoimiin.
Komissio ei kuitenkaan vielä ehdottanut yksityiskohtaisia toimia näiden täyttämiseksi,
vaan se arvioi yleisemmällä tasolla mahdollisia uusia kriteerejä. Komissio esimerkiksi
korostaa tiedonannossa laajasti avoimuuden, syrijimättömyyden ja tehokkuuden
periaatteita direktiivin täytäntöönpanossa. Komissio aikoo jatkaa keskustelua aiheesta
jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja muiden sidosryhmien kanssa.
Kansallinen käsittely:
Tiedonantoa on käsitelty lyhyesti viestintäjaostossa (EU19) 1.12.2011.
Eduskuntakäsittely:
Käsillä olevaa komission tiedonantoa ei ole aikaisemmin käsitelty kansallisella tasolla.
Aikaisempi E-kirje 98/2008 vp koskien komission tiedonantoa KOM (2008) 572
sähköisen viestinnän yleispalvelusta on ollut suuren valiokunnan käsittelyssä 7.11.2008,
jolloin se on lähetetty liikenne- ja viestintävaliokuntaan mahdollisia toimenpiteitä varten.
Asia käsiteltiin liikenne- ja viestintävaliokunnassa 25.11.2008 (LiVP 85/2008 vp 4 §).
Suuressa valiokunnassa asia käsiteltiin liikenne- ja viestintävaliokunnan ilmoituksen
perusteella 26.11.2008. E-kirje ei aiheuttanut toimenpiteitä.
Käsittely Euroopan parlamentissa:
Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema:
Ei vaikuta kansalliseen lainsäädäntöön. Ei liittymäkohtaa Ahvenanmaan maakuntaan.
Taloudelliset vaikutukset:
5(6)
Tiedonannolla ei ole taloudellisia vaikutuksia.
Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät:
-
Asiasanat
Hoitaa
sähköinen viestintä, laajakaista
LVM
Tiedoksi
EUE, MMM, OKM, OM, TEM, VM, VNEUS
6(6)
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 23.11.2011
KOM(2011) 795 lopullinen
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE,
EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN
KOMITEALLE
Yleispalvelu sähköisessä viestinnässä: kertomus julkisen kuulemisen sekä yleispalvelun
laajuuden kolmannen säännöllisen uudelleentarkastelun tuloksista direktiivin
2002/22/EY 15 artiklan mukaisesti
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
{SEK(2011) 1398 lopullinen}
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE,
EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN
KOMITEALLE
Yleispalvelu sähköisessä viestinnässä: kertomus julkisen kuulemisen sekä yleispalvelun
laajuuden kolmannen säännöllisen uudelleentarkastelun tuloksista direktiivin
2002/22/EY 15 artiklan mukaisesti
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
1.
TIEDONANNON TARKOITUS
Syyskuussa 2008 julkaistussa toisessa sähköisen viestinnän yleispalvelun laajuutta
koskeneessa säännöllisessä uudelleentarkastelussa1 komissio kartoitti asiaan liittyvien eri
tahojen näkemyksiä useista pitkän aikavälin periaatteellisista kysymyksistä. Ennen
televiestinnän lainsäädäntöpaketin hyväksymistä vuonna 2009 komissio vahvisti Euroopan
parlamentille aikovansa toteuttaa asiasta laajamittaisen kuulemisen.
Tässä kertomuksessa raportoidaan sähköisen viestinnän yleispalveluperiaatteita koskevan
kuulemisen tuloksista. Kuuleminen kesti maaliskuusta 2010 toukokuuhun 2010. Kertomus
kattaa myös direktiivin 2002/22/EY2 (’yleispalveludirektiivin’) 15 artiklan mukaisen,
yleispalvelun laajuutta koskevan kolmannen säännöllisen uudelleentarkastelun. Näiden lisäksi
siinä hahmotellaan toimenpiteitä, joita jäsenvaltioiden olisi toteutettava pannessaan
yleispalveludirektiiviä täytäntöön. Kertomuksen ohessa julkaistaan lyhyt komission
yksiköiden työasiakirja3, jossa esitetään tiivistelmä julkisessa kuulemisessa saaduista
lausunnoista.
Sähköisen viestinnän yleispalvelua koskevat EU-säännöt luotiin markkinoiden täydellisen
vapauttamisen yhteydessä 1990-luvulla. Yleispalveluvelvoitteen tarkoituksena on toimia
yhteiskunnallisena turvaverkkona, kun markkinavoimat eivät yksin kykene tarjoamaan
kuluttajille peruspalveluja. Tämä koskee erityisesti syrjäseuduilla asuvia, pienituloisia tai
vammaisia kuluttajia. Turvaverkkoajattelun kolmen tavoitteen (saatavuus, kohtuuhintaisuus ja
esteettömyys) saavuttamiseksi yksi tai useampi erityisesti tähän nimetty yritys voidaan
velvoittaa tarjoamaan tällaisia peruspalveluja.
Jäsenvaltioiden on tämän mukaisesti varmistettava, että kaikilla loppukäyttäjillä on kiinteässä
sijaintipaikassa mahdollisuus hyödyntää puhe- ja dataviestintäpalveluja, mihin sisältyy myös
'tarkoituksenmukainen internet-yhteys', kuitenkin niin, että markkinat vääristyvät
mahdollisimman vähän. Yleispalveludirektiivissä ei oteta kantaa siihen, millä tekniikalla
palvelut olisi toteutettava.
Jos yleispalveluvelvoitteesta aiheutuu nimetylle yritykselle kohtuutonta taakkaa, yritykselle
on korvattava aiheutuneet nettokustannukset. Korvaus voidaan suorittaa julkisista varoista
1
2
3
FI
KOM(2008) 572.
EYVL L 108, 24.4.2002, s. 51.
SEC(2011) 1398.
2
FI
ja/tai erityisestä rahastosta, johon sähköisen viestinnän markkinatoimijat osallistuvat kukin
omalla
rahoitusosuudellaan.
Tällä
hetkellä
22
jäsenvaltiota
on
valinnut
toimialarahastomallin4, kaksi jäsenvaltiota yhdistää julkista ja rahastorahoitusta ja kolme
tukeutuu pelkästään julkiseen rahoitukseen.
Useat jäsenvaltiot ovat harkintavaltansa puitteissa päättäneet olla nimeämättä lainkaan
yleispalveluntarjoajaa, tai ovat keventäneet velvoitteita sellaisten palveluelementtien osalta,
jotka hoituvat jo markkinoiden toimesta (esim. yleisöpuhelimet ja hakemistopalvelut).
Vuoden 2002 yleispalveludirektiivissä 'tarkoituksenmukaisella internet-yhteydellä' viitattiin
kapeakaistaviestintään riittäviin siirtonopeuksiin5, kun taas vuoden 2009 televiestintäpaketissa
jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus määritellä siirtonopeudet tarvittaessa kansallisella
tasolla kattamaan mahdollisesti myös laajakaistaviestinnän edellyttämät siirtonopeudet6.
Toistaiseksi laajakaista on sisällytetty lainsäädännöllä kansalliseen yleispalveluvelvoitteeseen
Suomessa, Espanjassa ja Maltalla.
Euroopan parlamentti antoi 5. heinäkuuta 2011 päätöslauselman7, jossa korostetaan
yleispalveluvelvoitteen tärkeyttä osana yhteiskunnallisen osallisuuden turvaverkkoa.
2.
JULKISEN KUULEMISEN TULOKSET
Kuulemisen tarkoituksena oli selvittää, onko EU:n yleisiä yleispalveluperiaatteita ja
lähestymistapoja syytä tarkistaa nykypäivän sähköisen viestinnän konvergoituneessa ja
kilpaillussa
toimintaympäristössä.
Keskeinen
kysymys
koski
sitä,
olisiko
yleispalveluvelvoitteesta luotava laajakaistan edistämisväline, joka näin ollen edesauttaisi
'laajakaista kaikille' -tavoitteen saavuttamista, vai pitäisikö tämä rooli jättää EU-politiikan ja
kansallisen politiikan muille välineille ja käyttää yleispalveluvelvoitetta lähinnä
turvaverkkona. Muita kuulemisessa käsiteltyjä tärkeitä aiheita olivat yleispalvelukonsepti, sen
rahoittaminen sekä jäsenvaltioiden liikkumavara sen toteutuksessa.
Kuulemisessa ilmaistiin hyvin monenlaisia näkemyksiä, eikä siinä ilmennyt yksimielisyyttä
yleispalveluvelvoitteen tulevasta roolista Euroopan laajakaistatavoitteiden saavuttamisessa.
Monet sidosryhmät, erityisesti hallitukset ja kansalliset sääntelyviranomaiset, kannattavat
kuitenkin nykyperiaatteita ja haluaisivat säilyttää nykyisen yleispalveluvelvoitemallin
keskeiset piirteet. Tiivistelmä lausunnoista esitetään oheisessa komission yksiköiden
valmisteluasiakirjassa8.
4
5
6
7
8
FI
Latviassa toimialarahaston perustamista on lykätty 1. kesäkuuta 2013 saakka. Siihen asti korvaus
maksetaan julkisista varoista.
Yleispalveludirektiivin johdanto-osan 8 kappale.
Kansalaisen oikeuksia koskevan direktiivin johdanto-osan kappale 5, EUVL L 337, 18.12.2009, s. 11.
Päätöslauselma (P7_TA(2011)0306): http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0306+0+DOC+XML+V0//FI.
Lausunnot on julkistettu osoitteessa
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult.
3
FI
3.
HAASTEET: YLEISPALVELU JA LAAJAKAISTA
EU:n sääntelyjärjestelmä ja siihen kuuluva avointen käyttöoikeuksien politiikka on
synnyttänyt kilpailtuja markkinoita ja tätä kautta laajentanut kuluttajien valinnanvaraa ja
alentanut hintoja. Jotkut EU-maat ovatkin laajakaistassa maailman kärkeä. EU:ssa
laajakaistan levinneisyys on suurin sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa esiintyy
infrastruktuuritason kilpailua ja joissa palvelutason kilpailua edistetään tuloksellisella
ennakkosääntelyllä silloin, kun infrastruktuurikilpailu ei ole mahdollista.
Euroopan digitaalistrategiassa9 kuvataan laajakaistan sosioekonomisia hyötyjä, joihin kuuluu
muun muassa sen merkitys yhteiskunnallisen osallistumisen ja työllisyyden kannalta.
‘Peruslaajakaistan’ osalta digitaalistrategian tavoitteena on, että se olisi kaikkien EUkansalaisten saatavilla vuoteen 2013 mennessä. 'Nopeiden' ja ‘ultranopeiden’ internetliittymien kohdalla tavoitteena on varmistaa, että vuoteen 2020 mennessä kaikkien EUkansalaisten saatavilla on 30 Mbit/s liittymä ja vähintään 50 prosentilla EU:n kotitalouksista
on käytössä yli 100 Mbit/s yhteys. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää huomattavia
investointeja niin yksityisiltä kuin julkisiltakin toimijoilta. Tämän prosessin helpottamiseksi
komissio julkisti syyskuussa 2010 'laajakaistapaketin', joka koostuu seuraavista osatekijöistä:
i) laajakaistatiedonanto10, jossa luodaan toimintapuitteet ja hahmotellaan jäsenvaltioille
ehdotuksia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi, ii) seuraavan sukupolven liityntäverkkoja
koskeva suositus11, jossa annetaan sääntelyyn liittyvää ohjeistusta oikeusvarmuuden
lisäämiseksi ja tätä kautta yksityisten investointien edistämiseksi sekä iii) ehdotus
monivuotiseksi radiotaajuuspolitiikan toimintaohjelmaksi12, jolla pyritään parantamaan
taajuuksien käytön koordinointia ja hallintoa EU:ssa ja helpottamaan näin langattoman
laajakaistan kehittymistä.
Lisäksi käytettävissä on erilaisia välineitä infrastruktuurikehityksen (yhteis-)rahoitusta varten,
mukaan luettuna julkinen rahoitus (esim. lainat, avustukset julkisen ja yksityisen sektorin
kumppanuuksille). Laajakaistasuuntaviivoissa13 selvennetään sitä, miten laajakaistan
kehittämiseen voidaan myöntää julkista rahoitusta EU:n valtiontukisääntöjen puitteissa, jotta
peittoa saataisiin myös sellaisille alueille, joilla sen luomiseen ei ole kaupallista kiinnostusta.
Lisäksi rakennerahastoista on vuosille 2007–2013 korvamerkitty lähes 2,3 miljardia euroa
tieto- ja viestintätekniikkainfrastruktuureille, pääasiassa laajakaistaverkoille. Komissio on
vuosien 2014–2020 rahoitusnäkymissä ehdottanut ’Verkkojen Eurooppa’ -rahoitusvälinettä14,
jonka budjetti olisi 9,2 miljardia euroa. Välineellä pyrittäisiin edistämään kilpailua tukevia
investointeja, avustuksia ja erillistakauksia laajakaistahankkeille ja digitaalisille
palveluinfrastruktuureille.
Kysyntää pyritään digitaalistrategiassa synnyttämään monenlaisin toimin, kuten edistämällä
sähköisen terveydenhuollon ja hallinnon palveluja, helpottamalla verkkosisältöjen oikeuksien
hallintaan ja audiovisuaalisen verkkosisällön saatavuuteen15 liittyviä lisensointimalleja ja
tukemalla digitaaliajan lukutaitoa, digitaitoja ja osallisuutta tietoyhteiskunnassa. Komission
9
10
11
12
13
14
15
FI
KOM(2010) 245.
KOM(2010) 472.
EUVL L 251, 25.9.2010, s. 35.
KOM(2010) 471.
EUVL C 235, 30.9.2009, s. 7. Tämän välineen puitteissa oli lokakuun 2011 loppuun mennessä annettu
hyväksyntä yhteensä lähes 3,5 miljardin euron rahoitukselle kilpailua edistäville laajakaistahankkeille.
KOM(2011) 500.
Ks. myös audiovisuaalialan vihreä kirja, KOM(2011) 427.
4
FI
näkemyksen mukaan laajakaistapalvelujen kysynnän kasvattaminen edistää puolestaan
laajakaistaverkkojen rakentamista ja luo näin hyvän kierteen.
Toisin kuin puhelupalvelumarkkinat 15 jäsenvaltion EU:ssa yli vuosikymmen sitten,
laajakaistamarkkinat 27 jäsenvaltion EU:ssa eivät vielä ole kypsässä vaiheessa, vaan niille on
luonteenomaista pikemminkin innovointi ja dynaaminen kehitys. Muutokset teknologiassa,
kilpailussa ja sääntelyssä, esim. langattoman tekniikan kustannusten alentuminen ja
digitalisoinnin tuoma taajuusylijäämä, tulevat todennäköisesti huomattavasti lisäämään
laajakaistan levinneisyyttä.
Vaikka kiinteän verkon laajakaista onkin saatavilla keskimäärin 95,1 prosentille EU:n
väestöstä, EU:n syrjäseuduilla osuus on vain 82,8 % ja 60 % tai vähemmän Bulgarian,
Slovakian, Puolan, Romanian ja Kyproksen maaseutualueilla (ks. kohta 4.1). Alipalvelluilla
alueilla on huomattavan kallista rakentaa uusia laajakaistaverkkoja tai tehdä vanhoista
verkoista laajakaistaverkkoja. Komission teettämässä tutkimuksessa16 arvioidaan, että
nettokustannus, joka aiheutuisi 2 Mbit/s laajakaistayhteyden saatavuuden (peitto) ja
kohtuuhintaisuuden (subventoitu hinta) varmistamisesta yleispalveluvelvoitteen kautta17, olisi
viiden vuoden ajanjaksolla noin 13,6 miljardia euroa.
Tutkimuksen mukaan tämä kokonaissumma vastaa vuositasolla noin 2,7 miljardia euroa, joka
taas on noin 0,69 % EU:n telealan koko liikevaihdosta18. Tämä prosenttiosuus vaihtelee
huomattavasti jäsenvaltioittain ja on suurempi maissa, joissa asutus on harvaa, maastoolosuhteet vaikeita tai infrastruktuuri heikommin kehittynyttä. Suurin kustannussuhde olisi
Romaniassa (4,6 %) ja pienin Luxemburgissa (0,08 %). Absoluuttisesti mitattuna kustannus
kotitaloutta kohti EU:ssa olisi vuodessa keskimäärin noin 14,40 euroa ja enimmillään 30
euroa (Romania). Tätä voidaan verrata nykyisiin kotitalouskohtaisiin vuosikustannuksiin
(0,05–4,19 euroa) niissä seitsemässä jäsenvaltiossa, joissa on perustettu erityinen
yleispalvelurahasto19.
Vuoden 2009 televiestintäpaketissa tunnustetaan 27 jäsenvaltion EU:ssa lisääntynyt
monimuotoisuus antamalla jäsenvaltioille joustovaraa määritellä yleispalveluvelvoitteen
edellyttämät siirtonopeudet kansallisten olosuhteiden mukaisesti ja kattaa asiaan liittyvät
nettokustannukset julkisista varoista ja/tai toimialan itsensä rahoittamasta rahastosta.
On kuitenkin selvää, että jos yleispalveluvelvoite laajennettaisiin laajakaistaan koko EU:ssa,
alakohtaisen rahoituksen ja yksittäisen maan eri kuluttajaryhmien välisen ristikkäistuen tarve
kasvaisi huomattavasti. Toimialalle aiheutuva taakka ja vaikutukset kuluttajahintoihin olisivat
suurimmat niissä jäsenvaltioissa, joissa tällä hetkellä on alhainen laajakaistan levinneisyys ja
alhaiset tulotasot. EU:n tai kansallisella tasolla tapahtuva laajakaistan ennenaikainen
pakkototeutus
saattaisi
lisäksi
vääristää
markkinoita
ja
kahlita
yksityisiä
laajakaistainvestointeja. Teleyritysten voidaan olettaa investoivan uusiin tuottoisiin
16
17
18
19
FI
Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision, Van Dijk Management
Consultants et al., lokakuu 2010: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/
ext_studies/index_en.htm.
Käyttäen lankaverkon ja langattoman tekniikan yhdistelmää.
Tutkimuksessa televiestinnän vuotuiseksi liikevaihdoksi lasketaan 394 miljardia euroa. Suhteessa EU27-alueen todelliseen alan liikevaihtoon vuonna 2009 (332 miljardia euroa), joka käy ilmi
digitaalistrategian vuoden 2011 tulostaulusta, vuotuiset nettokustannukset olisivat noin 0,81 % telealan
vuoden 2009 tuloista.
Yleispalveluvelvoitteesta aiheutuvat kokonaiskustannukset vaihtelevat näissä jäsenvaltioissa 0,5
miljoonasta eurosta 70 miljoonaan euroon.
5
FI
verkkoihin, mutta peruskysymykseksi jää, onko järkevää ja kestävää asettaa yksin yhdelle
toimialalle yhteiskunnallisen osallisuuden nimissä yleispalveluvelvoitteen muodossa raskas
taakka, kun muutkin yksityiset ja julkiset tahot sekä yhteiskunta kokonaisuudessaan saisivat
hyötyä kattavasta laajakaistasta.
4.
YLEISPALVELUN
EU-TASOLLA
LAAJUUDEN KOLMAS SÄÄNNÖLLINEN UUDELLEENTARKASTELU
Yleispalveludirektiivin mukaan komissio tarkastelee uudelleen yleispalvelun laajuutta kolmen
vuoden välein yhteiskunnallisen, taloudellisen ja teknisen kehityksen valossa ja ottaa tässä
erityisesti huomioon liikkuvuuden ja siirtonopeudet. Yleispalveludirektiivin liitteessä V
säädetään tietyistä näkökohdista, joita komission on punnittava päättäessään, pitäisikö tietyt
palvelut sisällyttää yleispalveluun:
1.
ovatko tietyt palvelut kuluttajien enemmistön saatavilla ja käyttääkö kuluttajien
enemmistö niitä; aiheuttaako palvelujen puutteellinen saatavuus tai se, että
kuluttajien vähemmistö ei käytä niitä, sosiaalista syrjäytymistä, ja
2.
koituuko tiettyjen palvelujen saatavuudesta ja käytöstä sellaista yleistä nettohyötyä
kaikille kuluttajille, että julkisen vallan on aihetta puuttua asiaan, jos yleisölle ei
tarjota tiettyjä palveluja tavanomaisissa kaupallisissa olosuhteissa.
Yleispalveludirektiivin johdanto-osan kappaleesta 25 käy lisäksi ilmi, että voidakseen tulla
sisällytetyiksi yleispalveluun kyseisten palvelujen olisi jo oltava väestön huomattavan
enemmistön saatavilla. Aiemmissa uudelleentarkasteluissa 2005/2006 ja 200820 todettiin, että
nämä kriteerit eivät täyttyneet sen enempää liikkuvuuden kuin laajakaistankaan osalta, joten
yleispalvelun laajuutta ei muutettu.
4.1.
Laajakaista
Kiinteät laajakaistaverkot (DSL-liittymät) kattoivat keskimäärin 95 % EU:n väestöstä vuoden
2010 lopulla21.
20
21
FI
KOM(2005) 203; KOM(2006) 163; ks. myös alaviite 1.
DSL:n hyvän toteutettavuuden ansiosta sen etenemistä voidaan käyttää kohtuullisen hyvänä kuvaajana
seurattaessa kiinteän laajakaistan saatavuuden kehittymistä. Laajakaistayhteys voidaan kuitenkin
toteuttaa myös muilla kiinteän yhteyden luovilla tekniikoilla.
6
FI
Kuva 1. Kiinteän verkon laajakaistaliittymän saatavuus EU:ssa prosentteina väestöstä, 2010
100%
94%
92%
89%
92%
96%
95% 95, 10%
96%
97%
96%
97%
97%
98%
98%
98%
99%
99%
99%
99%
100%
100% 100%
100%
100%
92%
89%
90%
81%
80%
82%
83%
77%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
58%
18%
PL
BG
60%
55%
69%
67%
LT
LV
62%
84%
85%
80%
86% 82, 80% 89%
90%
86%
FI
IT
96%
45%
91%
93%
94%
DE
HU
AT
92%
94%
99%
99%
100%
100% 100%
100%
100%
FR
LU
0%
RO
SK
EL
SI
CZ
EE
IS
EU-27
IE
DSL maaseudulla
NO
CY
SE
PT
MT
NL
ES
UK
BE
DK
DSL koko maa
Lähde: IDATE, 2010
EU:ssa oli vuoden 2011 alussa noin 133 miljoonaa kiinteän verkon ja 36 miljoonaa
matkaviestintäverkon laajakaistaliittymää, mikä osoittaa, että mobiililiittymillä on nyt
merkittävä rooli laajakaistan yleistymisessä.
EU:n kotitalouksista 70 prosentilla on nyt internet-liittymä ja 61 prosentilla kiinteän verkon
tai langaton laajakaistaliittymä22. Laajakaistan käytössä on kuitenkin huomattavia eroja
jäsenvaltioiden välillä. Laajakaistan levinneisyys kotitalouksissa vaihtelee Romanian 23
prosentista ja Bulgarian 26 prosentista Alankomaiden ja Tanskan 80 prosenttiin ja Ruotsin 83
prosenttiin.
22
FI
Laajakaistan yleisyysastetta kotitalouksissa kuvaavat luvut perustuvat Eurostatin tieto- ja
viestintätekniikan kuluttajakyselyyn ja koskevat kotitalouksia, joissa on vähintään yksi 16–74-vuotias
jäsen (http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/library/index_en.htm).
7
FI
Kuva 2. Laajakaistan levinneisyys kodeissa, prosentteina EU:n kotitalouksista, 201023
Laajakaistan omaavien kotitalouksien osuus (%)
Vuosi 2010
100
80
% hh
60
40
20
Ita
lia
Kr
ei
kk
a
Tu
rk
ki
Bu
lg
ar
ia
R
om
an
ia
Vi
ro
Itä
va
lta
S
EU lov
en
-2
ia
7
m
aa
ta
Irl
an
ti
Es
pa
nj
a
Pu
ol
a
Tš
ek
ki
Li
et
tu
a
La
tv
ia
U
nk
ar
i
Ky
pr
os
Po
rtu
ga
li
Sl
ov
ak
ia
Kr
oa
tia
M
al
ta
R
an
sk
a
Is
la
nt
i
N
or
ja
R
uo
ts
i
Ta
n
sk
Al
a
an
ko
m
aa
t
Su
om
i
Sa
ks
Lu
a
xe
m
bu
rg
Be
lg
ia
0
Euroopan komissio, digitaalistrategian tulostaulu
Näin ollen kynnysarvo (laajakaista EU:n kuluttajien (yksinkertaisen) enemmistön käytössä)
on saavutettu, mutta kyseessä ei vielä ole yleispalveludirektiivin johdanto-osan 25
kappaleessa kuvattu ’väestön huomattava enemmistö'. Vielä tärkeämpää on, että koska
levinneisyydessä on merkittäviä kansallisia eroja ja viidessä jäsenvaltiossa levinneisyys on
alle 50 prosenttia, laajakaistaa koskevasta EU:n laajuisesta yleispalveluvelvoitteesta
aiheutuvat kustannukset kasautuisivat kohtuuttomasti kyseisten maiden teleyrityksille ja viime
kädessä kuluttajille. Kyselyistä käy lisäksi ilmi24, että vähintään 75-vuotiaista koostuvien
kotitalouksien osalta levinneisyys on alle 50 prosenttia 12 jäsenvaltiossa. Laajakaistan yleisen
kattavuuden varmistamisen kustannukset olisivat erityisen korkeita maissa, joissa asutus on
harvaa, maasto-olosuhteet vaikeita ja/tai infrastruktuuri heikommin kehittynyttä. Kuten edellä
käy ilmi, keskimääräinen kustannus kotitaloutta kohti olisi Romaniassa todennäköisesti
kaksinkertainen EU:n keskiarvoon verrattuna. Näin ollen laajakaistan sisällyttäminen
yleispalveluun EU:n tasolla ei tässä vaiheessa täyttäisi yleispalveludirektiivissä asetettua
toista edellytystä, eli se ei tuottaisi yleistä nettohyötyä kaikille eurooppalaisille kuluttajille.
4.2.
Liikkuvuus
Kansallisten matkaviestinnän toimilupien perusteella matkaviestintäverkot kattavat yli 95
prosenttia EU:n väestöstä25. Kokonaisuudessaan matkapuhelinliittymien yleisyysaste nousi
124,2 prosenttiin lokakuussa 2010.
23
24
25
FI
Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevat tiedot puuttuvat vuodelta 2010; vuonna 2009 osuus oli 69,5 %.
Erityiseurobarometri nro 362: http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications
_en_final.pdf.
KOM(2005) 203.
8
FI
Kuva 3. Matkapuhelinliittymän tilaajien määrä ja liittymien yleisyysaste EU-tasolla, 2004–2010
700
Matkapuhelinliittymän tilaajien määrä (miljoonaa) ja liittymien yleisyysaste EU-tasolla,
lokakuu 2004 - lokakuu 2010
Tilaajien määrä
Yleisyysaste
118,3%
121,9%
111,8%
600
140%
124,2%
120%
103,2%
95,0%
500
100%
84,6%
80%
622,3
611,0
588,7
478,4
436,7
200
386,6
300
553,5
400
60%
40%
20%
100
0%
0
Lokak. 2004
Lokak. 2005
Lokak. 2006
Lokak. 2007
Lokak. 2008
Lokak. 2009
Lokak. 2010
Lähde: Digitaalistrategian tulostaulu 2011 – sähköisen viestinnän markkinaindikaattorit
EU:n kotitalouksista 89 prosentilla on matkaviestintäliittymä ja 71 prosentilla
lankapuhelinliittymä; 98 prosentilla kaikista EU:n kotitalouksista on nyt jonkinlainen
puhelinliittymä.
FI
9
FI
Kuva 4. Puhelinliittymät kodeissa, prosentteina EU:n kotitalouksista, 1999–2011
98%
89%
2011
71%
95%
83%
2007
70%
97%
81%
2003*
82%
1999*
42%
92%
*) EU-15
Kiinteä
Matkapuhelin
Yhteensä
Lähde: Kyselytutkimukset kotitalouksien sähköisestä viestinnästä, heinäkuu 2011
Kohtuuhintaisuudesta
voidaan
todeta,
että
pienten
käyttömäärien
matkaviestintäpalvelupaketin (ennakkoon maksetut ja jälkikäteen laskutetut palvelut)
keskimääräinen kuukausihinta oli 9,07 euroa EU:ssa vuonna 2010. Laskua vuodesta 2006 oli
noin 30 prosenttia26.
Edellisen uudelleentarkastelun jälkeen liittymät ovat yleistyneet ja hinnat laskeneet. Tämä
vahvistaa
edellisten
uudelleentarkastelujen
johtopäätöksen,
jonka
mukaan
matkaviestintäpalvelujen kilpaillun tarjonnan myötä kuluttajilla on laajalti kohtuuhintaiset
mahdollisuudet käyttää näitä palveluja, eikä tässä suhteessa ole olemassa yhteiskunnallisen
syrjäytymisen riskiä. Näin ollen edellytykset liikkuvuusvaatimuksen sisällyttämiselle
yleispalveluun EU-tasolla eivät täyty. Tämä ei estä käyttämästä langatonta tekniikkaa
liittymän tarjoamiseen tiettyyn kiinteään sijaintipaikkaan osana yleispalveluvelvoitetta.
Komissio seuraa edelleen tilannetta vammaisten erityistarpeiden näkökulmasta erityisesti
matkapuhelupalveluihin liittyvien kysymysten osalta27 ja raportoi huomioistaan seuraavan
uudelleentarkastelun yhteydessä.
26
27
FI
Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2010, Teligen, Strategy Analytics Ltd, joulukuu
2010.
www.eaccessibility-monitoring.eu; EU:n meneillään oleva pilottihanke Reach112 esteettömistä
vaihtoehdoista perinteisille puhelupalveluille (www.reach112.eu).
10
FI
5.
TULEVAISUUDEN NÄKYMIÄ
Kun otetaan huomioon yleispalveluvelvoitteen kautta tapahtuvan laajakaistapeiton
varmistamisen suuret kustannukset ja mahdolliset vaikutukset alan yrityksille ja kuluttajille,
jäsenvaltioiden on tarkkaan analysoitava, riittävätkö kansalliset olosuhteet perusteeksi
laajakaistan sisällyttämiselle yleispalveluun, ja otettava tässä huomioon yhteiskunnallisen
syrjäytymisen riskit sekä mahdollinen kilpailun vääristyminen ja toimialalle aiheutuva
tarpeeton taakka.
Koska on olemassa riski, että yleispalveludirektiiviä pannaan täytäntöön eri tavoin ja tästä
aiheutuu toimialalle taloudellisia seurauksia, komissio pitää tarpeellisena lisäohjeistusta, jotta
täytäntöönpanossa noudatettaisiin johdonmukaisesti samoja periaatteita, mutta voitaisiin
samalla ottaa huomioon jäsenvaltioiden markkinoiden erilaiset kehitysvaiheet. Ohjeistus
auttaa lieventämään yhteiskunnallisen syrjäytymisen riskiä ja samalla välttämään
kohtuuttomien rasitteiden asettamista toimialan yrityksille.
Tämä vastaa sidosryhmien kuulemisessa esittämiin selvennyspyyntöihin ja Euroopan
parlamentin komissiolle esittämään pyyntöön antaa ”suuntaviivoja tarkistetun
yleispalveludirektiivin parhaasta mahdollisesta täytäntöönpanosta ja voimaan saattamisesta
siten, että vältetään kilpailun vääristyminen mutta samalla kuitenkin niin, että jäsenvaltioille
annetaan lupa hyväksyä sellaisia säännöksiä, jotka sopivat parhaiten niiden kansallisiin
oloihin”28.
Komissio katsoo, että yleispalveluvelvoitteen johdonmukainen täytäntöönpano edellyttää
yhtenäistä lähestymistapaa kriteereihin, joilla määritellään ’tarkoituksenmukainen internetyhteys’ laajakaistanopeuksilla, yleispalveluyrityksen nimeämismekanismit, rahoitus ja
vammaisia loppukäyttäjiä koskevat eritystoimet. Komissio aikoo jatkaa keskustelua näistä
kysymyksistä jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja muiden sidosryhmien kanssa.
- Yleispalveluvelvoitteen
laajakaistanopeuksilla29
laajuus
liittyen
‘tarkoituksenmukaiseen
internet-yhteyteen’
Kun jäsenvaltiot pohtivat, pitäisikö niiden määritellä ‘tarkoituksenmukaisen internetyhteyden’ laajakaistanopeuksilla mahdollistava verkkoyhteys kansallisella tasolla, olisi hyvä
soveltaa yhdenmukaisia kriteerejä, jotka noudattelisivat yleispalvelun laajuuden
muuttamiselle EU-tasolla asetettuja edellytyksiä30. Tämä auttaisi varmistamaan
johdonmukaisuuden ja minimoimaan markkinavääristymät, mutta täyttäisi myös
yhteiskunnallisen syrjäytymisen ehkäisyn vaatimuksen.
Jäsenvaltioita voitaisiin esimerkiksi kehottaa suorittamaan ennakkoarviointi tällaisen
päätöksen vaikutuksista. Tähän voisi sisältyä esimerkiksi arvio laajakaistan valtakunnallisesta
kokonaislevinneisyydestä
laajakaistakotitalouksien
prosenttiosuutena
ja
sellaisten
kotitalouksien prosenttiosuutena, joilla on kaavailtua vähimmäisnopeutta vastaava tai
nopeampi laajakaista.
Kun tarkastellaan yleispalveludirektiivin johdanto-osan 25 kappaleessa asetettua edellytystä,
jonka mukaan velvoitteen piiriin kuuluvien palvelujen tulisi olla 'väestön huomattavan
28
29
30
FI
Ks. alaviite 7.
Ks. komission viestintäkomitealle esittelemä tulkintaohje (COCOM10-31).
Yleispalveludirektiivin 15 artikla, liite V ja johdanto-osan 25 kappale.
11
FI
enemmistön saatavilla', voitaisiin soveltaa tiettyjä vähimmäisosuuksia sen määrittämiseksi,
onko laajakaistan levinneisyydessä saavutettu tarvittava kriittinen massa. Komission mielestä
jäsenvaltioita voitaisiin tässä vaiheessa pyytää harkitsemaan laajakaistaliittymien
sisällyttämistä yleispalveluvelvoitteeseen, kun kyseistä siirtonopeutta käyttää kansallisella
tasolla i) vähintään puolet kaikista kotitalouksista ja ii) vähintään 80 prosenttia kaikista
laajakaistaliittymän omaavista kotitalouksista31.
Jäsenvaltioita voitaisiin myös kehottaa päätöstä tehdessään yksilöimään erityiset
yhteiskunnalliset ja taloudelliset tavoitteensa ja toivotut lopputulokset. Tässä yhteydessä
voitaisiin arvioida:
–
laajakaistan oletettu markkinasaatavuus ilman julkisen vallan toimia,
–
sellaisille kansalaisille, kuten vammaisille loppukäyttäjille, joilla ei ole
mahdollisuutta laajakaistaliittymään, aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset haitat,
–
yleispalveluvelvoitetta käyttävän markkinaintervention kustannukset ja näiden
kustannusten vertailu muihin lähestymistapoihin,
–
julkisen intervention edut ja vaikutukset kilpailuun, markkinavääristymiin ja
laajempiin poliittisiin tavoitteisiin.
Näin ollen markkinainterventioon
kokonaiskustannuksia suuremmat.
ryhdyttäisiin
vain,
jos
kokonaishyödyt
ovat
- Yhteiset lähestymistavat yleispalvelun tarjoajan nimeämisessä
Markkinavääristymiä voidaan minimoida ja tehokkuutta lisätä löytämällä yleispalvelun
tarjoajan nimeämistä varten kaikkein tarkoituksenmukaisin mekanismi. Nimeämisprosessin
alussa asetetut alueelliset peittovaatimukset saattavat tarpeettomasti rajoittaa kyseeseen
tulevien yritysten määrää. Vastaavasti sellainen nimeämismekanismi, joka sallii
jäsenvaltioiden harkita kaikkia teknisiä vaihtoehtoja yleispalvelun toteuttamiseksi, tuottaa
todennäköisesti kaikkein kustannustehokkaimman lopputuloksen.
Tarpeettoman pitkä tai määrittelemätön nimeämiskausi saattaa myös ennalta sulkea pois
muilta operaattoreilta mahdollisuuden tulla nimetyiksi32. Läpinäkyvyyttä ja syrjimättömyyttä
voidaan edistää esimerkiksi pitämällä yleispalvelun tarjontakaudet riittävän lyhyinä (kuten
esim. Kreikassa ja Puolassa). Kun kaikki mahdolliset vaihtoehdot (myös kaikki tekniset
vaihtoehdot) ja niiden vaikutukset arvioidaan perusteellisesti, voidaan helpommin löytää
tehokkaimmat tavat yleispalvelun tarjoamiseksi. Tämän myötä valituksi voi useammin tulla
vaihtoehtoinen operaattori (kuten esim. Virossa) tai useampi kuin yksi operaattori (kuten
esim. Tšekissä ja Ranskassa). Syrjinnän välttämiseksi nimeäminen voitaisiin toteuttaa niin,
että nimeämiskausi ei ole pidempi kuin on tarpeen asiaan liittyvien investointikustannusten
kuolettamiseksi, eikä ylitä tiettyä enimmäiskestoa (esimerkiksi 10 vuotta).
- Johdonmukaisia lähestymistapoja yleispalvelun tarjonnan nettokustannusten laskemiseen
31
32
FI
Tutkimuksen (ks. alaviite 16) mukaan keskimäärin yli 80 prosentissa
laajakaistaliittymistä EU:ssa siirtonopeus on tällä hetkellä yli 2 Mbit/s.
Asia C-154/09 komissio v. Portugali.
12
kiinteän
verkon
FI
Kustannustehokkuuden ja operaattorien tasavertaisten toimintaedellytysten kannalta eri
puolilla EU:ta on erittäin tärkeää se, miten kansalliset viranomaiset laskevat yleispalvelun
tarjonnasta aiheutuvat nettokustannukset. Tehokkuutta voitaisiin lisätä määrittelemällä
yleispalvelun nettokustannusten laskentamenetelmä aina ennen nimeämisprosessia ja
järjestämällä menetelmästä julkinen kuuleminen. Läpinäkyvyyttä ja tarkkuutta voitaisiin
parantaa myös laatimalla kustakin nimetystä yrityksestä erityinen nettokustannuslaskelma.
EU:n tuomioistuin on määritellyt tekijöitä, jotka olisi otettava huomioon arvioitaessa
yleispalveluvelvoitteesta yritykselle koituvia aineettomia hyötyjä. Ne olisi määriteltävä
linjassa yritysten arvonmäärityksessä käytettävien laskelmien kanssa. Näitä tekijöitä ovat
muun muassa: laaja markkinapeitto, elinkaarivaikutukset, markkinointi-/myynti/mainontahyödyt, yrityskuva, asiakasuskollisuus ja yrityksen tunnettuus/maine, kaupallisesti
tarjottavien muiden palvelujen tarjonnasta saatavat hyödyt, pääsy tilaajatietoihin sekä
tiedonsaantiin liittyvät ja tekniset ja kaupalliset hyödyt, joita saadaan verkon laajentumisesta.
On myös tärkeää selvittää periaatteet, joiden mukaisesti kansalliset viranomaiset arvioivat
sitä, aiheuttaako yleispalveluvelvoite palveluntarjoajalle kohtuuttoman rasitteen33. Tässä
suhteessa kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tutkittava kaikki kullekin nimetylle
yritykselle ominaiset asiaan liittyvät erityispiirteet, kuten yleispalvelun tarjontaan käytetyn
laitteiston tekniset ja taloudelliset piirteet, yrityksen taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne ja
yrityksen markkinaosuus34.
- Rahoitus
Yleispalvelun toimialakohtaisen rahoitusmekanismin on oltava läpinäkyvä, objektiivinen,
oikeasuhteinen ja syrjimätön, ja sen on mahdollisimman vähän vääristettävä markkinoita ja
kuluttajakysyntää35.
Yleispalveluvelvoitteen rahoittamista yleisistä verovaroista voidaan pitää vähemmän
vääristävänä kuin toimialakohtaista rahoitusta, koska se kuvastaa selvemmin asiaan liittyvien
yhteiskunnallisten ja taloudellisten hyötyjen yleistä luonnetta ja kuluttajien maksukykyä.
Suomessa, Ruotsissa ja Tšekissä nämä kustannukset katetaan kokonaan julkisista varoista,
kun taas Malta ja Portugali käyttävät julkisen ja toimialakohtaisen rahoituksen yhdistelmää.
Koska laajakaistayhteydet sisältävä yleispalveluvelvoite aiheuttaisi mahdollisesti suuremmat
kustannukset, jäsenvaltiot voisivat harkita, kuten joissain maissa jo tehdäänkin, julkisen ja
toimialakohtaisen
rahoituksen
tarkoituksenmukaista
yhdistelmää
yleispalvelun
36
rahoittamiseksi .
Ne voisivat myös asettaa raja-arvoja teleoperaattoreilta toimialakohtaiseen korvausrahastoon
perittäville maksuosuuksille.
Tällaisia rajoja voi olla kahdenlaisia. Ensinnäkin, kuten yleispalveludirektiivin 13 artiklan 3
kohdassa todetaan, jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne vaadi maksuja yrityksiltä, joiden
liikevaihto alittaa tietyn rajan (de minimis -raja). Useat jäsenvaltiot käyttävät tätä mallia.
Yleisen de minimis -rajan perusteena voitaisiin käyttää kyseisten operaattorien tuloja. Raja
voisi olla kiinteä rahamäärä (esim. 5 miljoonaa euroa) tai prosenttiosuus koko toimialan
valtakunnallisesta liikevaihdosta.
33
34
35
36
FI
Yleispalveludirektiivin 12 artiklan mukaisesti.
Asia C-222/08 komissio v. Belgia, asia C-389/08 Base NV ja muut v. Ministerraad.
Ks. yleispalveludirektiivin 13 artiklan 3 kohta ja direktiivin 2002/77/EY 6 artiklan 1 kohta.
Yleispalveluvelvoitteen rahoittamisessa on joka tapauksessa noudatettava valtiontukisääntöjä.
13
FI
Toiseksi, noudattaakseen yleispalveludirektiivin 13 artiklan 3 kohdassa ja direktiivin
2002/77/EY 6 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittua oikeasuhteisuuden periaatetta,
useat jäsenvaltiot ovat katsoneet tarpeelliseksi asettaa ylärajan operaattorien yksittäisille
maksuille. Operaattorien yksittäisten maksujen yhteenlasketulle määrälle voidaan asettaa
yläraja, jolloin jäljelle jäävä osa nettokustannuksista maksetaan julkisista varoista. Tämä
yläraja voidaan ilmaista prosenttiosuutena operaattorien valtakunnallisesta vuotuisesta
liikevaihdosta, joka aiheutuu sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen tarjonnasta.
Prosenttiosuus voisi sijoittua vaihteluvälille (esim. 0,40–0,65 % vuotuisesta liikevaihdosta)
kuvastaen laajakaistan sisältävästä yleispalveluvelvoitteesta tehokkaasti toimivalle
operaattorille oletettavasti aiheutuvia kustannuksia, mutta se ei voisi olla suurempi kuin
tietyssä maassa yleispalveluvelvoitteesta aiheutuvat todelliset nettokustannukset. Useissa
jäsenvaltioissa on jo kansallisessa lainsäädännössä säädetty yksittäisille maksuille
enimmäisraja, joka on sidottu joko brutto- tai nettotuloihin.
- Vammaisia loppukäyttäjiä koskevat erityistoimet
Tarkistettu yleispalveludirektiivi sisältää vammaisia loppukäyttäjiä koskevia entistä
vahvempia säännöksiä, joten jäsenvaltioita voitaisiin myös rohkaista ottamaan tällaisten
käyttäjien tarpeet huomioon suunnitellessaan kansallista yleispalveluvelvoitettaan, yhtäläisten
käyttömahdollisuuksien varmistamista koskevan periaatteen mukaisesti.
6.
PÄÄTELMÄT
Komissio ei tällä hetkellä näe tarvetta muuttaa yleispalvelun peruskonseptia ja periaatteita
keinona ehkäistä yhteiskunnallista syrjäytymistä. Tässä vaiheessa ei olisi asianmukaista
sisällyttää EU-tasolla yleispalveluun liikkuvuusmahdollisuutta tai tietyn nopeuksista
laajakaistaa.
Vuoden 2009 televiestintäpaketti antaa jäsenvaltioille toissijaisuusperiaatteen mukaisesti
riittävästi liikkumavaraa määritellä kansallisten olosuhteiden mukaisesti liityntäverkon
siirtonopeudet, jotka riittävät ’tarkoituksenmukaisen internet-yhteyden’ muodostamiseen.
Peruslaajakaistayhteys voi näin ollen olla perustelluissa tapauksissa kansallisella tasolla osa
yleispalveluvelvoitetta erityisesti silloin, kun markkinavoimat ja muunlaiset politiikan keinot
ja rahoitusvälineet eivät ole johtaneet laajakaistan täydelliseen kattavuuteen.
Markkinavääristymien minimoimiseksi jäsenvaltioiden olisi perusteellisesti harkittava muita
julkisten interventioiden muotoja kuin yleispalveluvelvoitetta laajakaistan saatavuuden
varmistamiseksi. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus, muttei velvollisuutta, sisällyttää
laajakaistaliittymät kansallisen yleispalveluvelvoitteensa piiriin.
On kuitenkin olemassa riski, että erilaiset kansalliset lähestymistavat toimintatavoissa
laajakaistaympäristössä voisivat vääristää markkinoita ja aiheuttaa toimialalle kohtuuttoman
rasitteen.
Komission mielestä olisi suotavaa noudattaa yhteistä lähestymistapaa sovellettaessa asiaan
liittyviä yleispalveludirektiivin säännöksiä laajakaista-asioissa. Näin voitaisiin tehostaa
yleispalveluvelvoitteisiin liittyviä järjestelyjä ja lisätä alan sääntelyn ennakoitavuutta niin, että
investoinnit ja kilpailu digitaalisilla yhtenäismarkkinoilla toimisivat innovoinnin, kuluttajien
valinnanvapauden ja kohtuuhintaisuuden hyväksi. Komissio ryhtyy tämän tiedonannon
pohjalta keskusteluihin jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja muiden sidosryhmien
kanssa.
FI
14
FI
Komissio tulee myös eri vaihtoehdot arvioituaan laatimaan vuoden 2012 ensimmäisellä
neljänneksellä ehdotuksia sen varmistamiseksi, että julkisen sektorin verkkosivustot ja
kansalaisille peruspalveluja tarjoavat verkkosivustot ovat vammaisten näkökulmasta täysin
esteettömiä vuoteen 2015 mennessä.
Laajakaistaliittymien merkitys eurooppalaisille tulee todennäköisesti jatkossakin
lisääntymään. Toistaiseksi sen sisällyttäminen yleispalveluvelvoitteeseen EU-tasolla olisi
ennenaikaista, mutta komissio seuraa jatkossakin laajakaistamarkkinoiden kehitystä, myös
laajemmasta yhteiskunnallisesta näkökulmasta. Komissio ottaa kehityksen huomioon
seuraavassa yleispalvelun laajuutta koskevassa uudelleentarkastelussaan.
FI
15
FI
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 23.11.2011
KOM(2011) 795 slutlig
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET,
RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH
REGIONKOMMITTÉN
Samhällsomfattande tjänster inom e-kommunikation: rapport om resultatet från det
offentliga samrådet och den tredje återkommande översynen i överensstämmelse med
artikel 15 i direktiv 2002/22/EG
Text av betydelse för EES
{SEK(2011) 1398 slutlig}
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET,
RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH
REGIONKOMMITTÉN
Samhällsomfattande tjänster inom e-kommunikation: rapport om resultatet från det
offentliga samrådet och den tredje återkommande översynen i överensstämmelse med
artikel 15 i direktiv 2002/22/EG
Text av betydelse för EES
1.
MEDDELANDETS SYFTE
I den andra återkommande översynen av omfattningen av samhällsomfattande tjänster när det
gäller elektroniska kommunikationsnätverk i september 20081 åtog sig kommissionen att
samråda med intresserade parter angående flera långsiktiga policyfrågor. Före antagandet av
telekompaketet 2009 bekräftade kommissionen för Europaparlamentet att den skulle utföra ett
vittomfattande samråd i frågan.
Detta dokument rapporterar om resultatet från samrådet om principer för samhällsomfattande
tjänster inom e-kommunikationer, som ägde rum mellan mars och maj 2010. Det täcker även
den tredje återkommande översynen av samhällsomfattande tjänster enligt artikel 15 i direktiv
2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster2. Det fastställer slutligen några reflektioner om
de åtgärder som ska vidtas av medlemsstaterna när de implementerar direktivet. Det åtföljs av
ett arbetsdokument3 som sammanfattar responsen på det offentliga samrådet.
EU-reglerna för samhällsomfattande tjänster inom elektroniska kommunikationer uppstod i
samband med den fullkomliga avregleringen på 1990-talet. Principen för skyldigheten att
tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är att agera som ett socialt säkerhetsnät där
marknadskrafter inte ensamma levererar prisvärd åtkomst till bastjänster åt konsumenter, i
synnerhet de som bor i avlägsna områden, eller som har låga inkomster, eller funktionshinder.
Det kan, i syfte att uppnå de tre målen gällande skyddsnätskonceptet, nämligen tillgänglighet,
prisvärdhet och åtkomst, åläggas ett eller flera särskilt utsedda företag att tillhanda sådana
basttjänster.
Medlemstater måste i enlighet därmed säkerställa att alla slutanvändare har åtkomst till en fast
punkt för röst- och datakommunikationer, inklusive ”fungerande internetåtkomst”, samtidigt
som de ska minimera marknadssnedvridningar. Direktivet om samhällsomfattande tjänster är
neutralt med avseende på vilken teknologi tjänsterna tillhandahålls med.
I de fall då kostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster utgör en
orättvis belastning för den utsedda leverantören måste denne kompenseras för den
nettokostnad som uppkommit. Sådan ersättning kan finansieras med offentliga fonder
och/eller en fond som marknadsaktörerna inom e-kommunikationssektorn bidrar till. För
1
2
3
SV
KOM(2008)572.
EGT L 108, 24.4.2002, s. 51
SEK(2011) 1398..
2
SV
närvarande bidrar 22 medlemsstater till enbart sektoriell finansiering, 4, två emotser både
offentlig och sektoriell finansiering, och tre har valt enbart offentlig finansiering.
Ett flertal medlemsstater har utnyttjat möjligheten att inte utse någon särskild leverantör när
det gäller skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, eller har mildare
förpliktelser rörande tjänstekomponenter som redan ombesörjs av marknaden (t.ex. offentliga
betaltelefoner och växlar).
Medan direktivet om samhällsomfattande tjänster år 2002 begränsade ”funktionell
internetåtkomst” till smalbandsdatahastighet5, gav telekompaketet 2009 medlemsstaterna
flexibiliteten att vid behov definiera datahastigheterna på nationell nivå, vilket kan inkludera
bredbandshastigheter6. Fram till nu har Finland, Spanien och Malta antagit lagstiftning för att
inkludera bredband i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Den 5 juli 2011 antog Europaparlamentet en förordning7 som underströk vikten av
skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som ett skyddsnät för social
integration.
2.
RESULTAT AV DET OFFENTLIGA SAMRÅDET
Målet med samrådet var att undersöka huruvida det, i dagslägets konvergerade och
konkurrensutsatta e-kommunikationsmiljö, finns ett behov av att revidera EU:s övergripande
tillvägagångssätt och principer för samhällsomfattande tjänster. En nyckelfråga var huruvida
skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skulle bli ett proaktivt verktyg i
bredbandssammanhang, och därför ha en roll i uppfyllandet av målsättningen ”bredband åt
alla”, eller om detta skulle lämnas till andra EU- och nationella policyåtgärder, samtidigt som
skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster behölls som ett skyddsnät. Andra
viktiga frågor som togs upp i samrådet var konceptet om samhällsomfattande tjänster, dess
finansiering, och medlemsstaternas flexibilitet i genomförandet.
Ett brett spektrum av åsikter uttrycktes under samrådet, men inget samförstånd nåddes
angående den framtida rollen för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i
främjandet av Europas bredbandsmål. Emellertid stöder många intressenter, särskilt
regeringar och nationella tillsynsmyndigheter, de befintliga principerna och är för att
vidmakthålla de huvudsakliga egenskaperna i skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster. Det åtföljande arbetsdokumentet innehåller en sammanfattning
av responsen8.
4
5
6
7
8
SV
I Lettland har inrättandet av en sektoriell fond senarelagts till den 1 juni 2013, och under tiden
tillhandahålls ersättningen via offentliga medel.
Skäl 8 i direktivet om samhällsomfattande tjänster.
Skäl 5 i medborgarrättsdirektivet, EUT L 337, 18.12.2009, s. 11.
Förordning (P7_TA(2011)0306):
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-20110306&language=SV.
Bidrag publiceras på: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult.
3
SV
3.
UTMANINGAR: SAMHÄLLSOMFATTANDE TJÄNSTER OCH BREDBAND
EU:s regelverk och dess policy gällande öppen åtkomst har främjat konkurrensutsatta
marknader, vilket leder till ökad valmöjlighet för konsumenter och sänkta priser, samt att en
del EU-länder nu ligger bland de världsledande inom bredband. Inom EU återfinns den högsta
bredbandsanvändningen i medlemsstater med infrastrukturell konkurrens, kombinerat med
effektiv föregående reglering för främjande av konkurrens inom tjänster där infrastrukturell
konkurrens inte är möjlig.
Den digitala agendan för Europa (DAE)9 uppställer de socioekonomiska fördelarna med
bredband, inklusive dess betydelse för socialt deltagande och sysselsättning. DAE-målet
gällande ”grundläggande bredband” innebär att sådana nät bör omfatta 100 % av EUmedborgarna år 2013. Gällande ”snabbt” och ”ultrasnabbt” internet är målet att säkerställa 30
Mbit/s för alla EU-medborgare år 2020, och att 50 % eller fler av EU:s hushåll har
abonnemang på över 100 Mbit/s. För att uppnå dessa mål krävs det betydande investeringar
både från privata och offentliga aktörer. Förr att underlätta denna process antog
kommissionen i september 2010 ett ”bredbandspaket” som omfattar: i)
Bredbandsmeddelandet10, som uppställer en ram för åtgärder och ger utkast till förslag till
medlemstaterna för hur de ska uppnå målen, ii) Rekommendationen om nästa generations
accessnät 11, som uppställer vägledning för reglering för att främja rättssäkerhet och därmed
främja privat investering, och iii) ett förslag för ett flerårigt Program för
radiospektrumpolitik12, för att förbättra samordning och förvaltning av spektrum inom EU och
därigenom underlätta tillväxten av trådlöst bredband.
Dessutom finns olika policyverktyg tillgängliga för att (med-) finansiera
infrastruktursutveckling, inklusive offentlig finansiering (t.ex. lån, bidrag till offentligaprivata partnerskap). Bredbandsriktlinjerna 13 klargör hur offentlig finansiering kan beviljas
för bredbandsutveckling i linje med EU:s stödregler för att uppnå täckning i områden där det
inte finns något kommersiellt intresse. Strukturfondprogrammen för 2007-13 öronmärker
också 2,3 miljoner euro för IKT-infrastruktur, huvudsakligen bredbandsnät. Kommissionen
har även i de finansiella perspektiven 2014-2020 föreslagit en fond för ett sammanlänkat
Europa14 med en budget på 9,2 miljoner euro för att främja konkurrensfrämjande investering,
bidrags- och kreditökning för bredbandsprojekt och digitala tjänsteinfrastrukturer.
För att främja efterfrågan emotser DAE en rad åtgärder, inklusive att främja e-hälsa och eförvaltningsåtgärder, som förenklar licenssystem för förvaltning av onlinerättigheter och
onlineåtkomst av audiovisuellt innehåll15, samt initiativ för att säkerställa digital kompetens,
färdigheter och integration. Kommissionen anser att främjandet av efterfrågan på
bredbandstjänster i sin tur kommer att utlösa utbyggnaden av bredbandsnät, och därmed
stimulera en självgående cykel.
Till skillnad från telefoni i det gamla EU-15 för mer än ett decennium sedan, är
bredbandsmarknaden i EU-27 ännu inte en mogen marknad, utan snarare en som
9
10
11
12
13
14
15
SV
KOM(2010) 245.
KOM(2010) 472.
EUT L 251, 25.9.2010, s. 35
KOM(2010) 471.
EUT C 235, 30.9.2009, s. 7 Nästan 3,5 miljarder euro i stöd har godkänts under detta instrument för
konkurrensfrämjande bredbandsprojekt fram till slutet av oktober 2011.
KOM(2011) 500.
Se även Grönboken om audiovisuella tjänster: KOM(2011) 427.
4
SV
kännetecknas av innovation och dynamisk utveckling. Teknologiska, konkurrensmässiga och
regleringsmässiga utvecklingar, t. ex. de minskande kostnaderna för trådlösa teknologier och
den digitala utdelningen kommer sannolikt att innebära att bredbandstäckningen expanderar
avsevärt.
Medan fasta bredbandsnät i genomsnitt finns tillgängliga för 95,1 % av EU:s befolkning, är
denna siffra bara 82,8 % i EU:s landsbygdsområden och 60 %, eller mindre, i Bulgarien,
Slovakien, Polen, Rumänien och Cyperns landsbygdsområden (se avsnitt 4.1). Kostnaden för
att lägga ut, eller uppgradera, bredbandsinfrastruktur i underbetjänade områden är avsevärd.
En studie som beställts av kommissionen16 uppskattar den totala EU-omfattande
nettokostnaden för att genom skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
säkerställa tillgänglighet (täckning) och överkomlighet (subventionerade sociala tariffer) för
en bredbandsanslutning på 2 Mbit/s 17 till cirka 13,6 miljarder euro under en femårsperiod.
Enligt studien översätts detta belopp till 2,7 miljarder euro årligen, vilket utgör cirka 0,69 %
av omsättningen i EU:s telekomsektor som helhet18. Denna procentsats varierar i betydande
grad mellan medlemsstater, och är högre i ett land med en liten befolkning, svår terräng och
mindre utvecklad infrastruktur. Det högsta kostnadsförhållandet skulle vara i Rumänien
(4,6 %) och den lägsta i Luxemburg (0,08 %). I absoluta tal skulle den genomsnittliga
kostnaden per hushåll i EU bli cirka 14,40 euro per år och sträcka sig upp till 30 euro i
Rumänien. Detta kan jämföras med de nuvarande årliga kostnader per hushåll på mellan 0,05
och 4,19 euro i de sju medlemsstater som har inrättat fonder för skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster19.
Telekompaketet 2009 erkänner den ökade mångfalden i EU-27 genom att ge medlemsstater
flexibiliteten att fastställa datahastigheten för skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster mot bakgrund av nationella förhållanden, och att finansiera de
associerade nettokostnaderna från offentliga fonder och/eller från en fond som ska finansieras
av sektorn.
Det är emellertid tydligt att om skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
skulle utvidgas till EU-omfattande bredband skulle behovet av sektoriell finansiering och
”korssubventionering” mellan konsumentgrupper i ett givet land öka betydligt, och
belastningen på industri, och effekter på konsumentpriser, skulle vara störst i medlemsstater
som för närvarande har låg bredbandstäckning och låga inkomstnivåer. Att dessutom i förtid
förordna bredband på EU-nivå, eller nationell nivå, riskerar att snedvrida marknader och
uppehålla privata investeringar i bredband. Samtidigt som telekombolag kan förväntas
investera i lönsamma nya nät, uppstår en grundläggande fråga om huruvida en utökad
skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, som bara det placerar en tung börda
på sektorn för främjandet av social integrering, skulle vara lämpligt och upprätthållbart,
16
17
18
19
SV
Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision, Van Dijk Management
Consultants
et
al.,
oktober
2010:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/ext_studies/index_en.htm.
Grundad på en blandning av fasta och trådlösa teknologier.
Studieutvärderingen är baserad på en årlig telekommunikationsomsättning på 394 miljarder euro. I
förhållande till den aktuella omsättningen för EU-27 under 2009 (332 miljarder euro), dokumenterad i
digitala agendans resultatlista 2011, skulle de årliga nettokostnaderna uppgå till cirka 0,81 % av
intäkterna i telekomsektorn 2009.
Totala kostnader för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i dessa medlemsstater
sträcker sig mellan 0,5 miljoner euro till 70 miljoner euro.
5
SV
samtidigt som andra privata och offentliga enheter på det hela taget drar fördel av allestädes
närvarande bredband.
4.
DEN TREDJE ÅTERKOMMANDE ÖVERSYNEN
SAMHÄLLSOMFATTANDE TJÄNSTER PÅ EU-NIVÅ
AV
OMFATTNINGEN
AV
Direktivet om samhällsomfattande tjänster uppmanar kommissionen att se över omfattningen
av samhällsomfattande tjänster var tredje år i ljuset av sociala, ekonomiska och teknologiska
utvecklingar, med särskilt beaktande av mobilitet och datahastigheter. Bilaga V till direktivet
fastställer vissa överväganden som ska beaktas av kommissionen när den beslutar om
huruvida vissa tjänster ska inkluderas i omfattningen, nämligen:
1.
Finns det särskilda tjänster som är tillgängliga för, och används av, flertalet
konsumenter? Leder bristande tillgänglighet, eller icke-användning av en minoritet
av konsumenterna, till socialt utanförskap?
2.
Medför tillgängligheten och användningen av särskilda tjänster en allmän
nettoförtjänst för alla konsumenter, så att statliga åtgärder är motiverade under
omständigheter där särskilda tjänster inte tillhandahålls allmänheten på normala
kommersiella villkor?
Dessutom anger skäl 25 i direktivet om samhällsomfattande tjänster att relevanta tjänster
redan ska vara tillgängliga för en betydande majoritet av befolkningen. De tidigare
översynerna 2005/06 och 200820 kom fram till att dessa kriterier inte uppfylldes varken med
avseende på mobilitet eller bredband, och sålunda ändrades inte omfattningen.
4.1.
Bredband
Fasta (DSL) bredbandsnät var i genomsnitt tillgängliga för omkring 95 % av EU:s befolkning
i slutet av 201021.
20
21
SV
KOM(2005) 203; KOM(2006) 163; se även fotnot 1.
På grund av dess utökade sträckning kan DSL:s fotavtryck användas som en rimlig fullmakt för att
övervaka tillgängligheten av fast bredbandstäckning. Emellertid kan även andra fasta teknologier
tillhandahålla bredbandsuppkoppling.
6
SV
Bild1.
Fast bredbandstäckning i EU uttryckt i % av befolkningen 2010
100%
94%
92%
89%
90%
81%
80%
82%
92%
95%
95,10%
96%
96%
96%
97%
97%
97%
98%
98%
98%
99%
99%
99%
99%
100%
100%
100%
100%
100%
92%
89%
83%
77%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
58%
18%
60%
55%
69%
67%
62%
84%
85%
80%
86%
82,80%
89%
90%
86%
IS
EU27
IE
FI
IT
96%
45%
91%
93%
94%
92%
94%
99%
99%
100%
100%
100%
100%
100%
UK
BE
DK
FR
LU
0%
PL
BG
RO
SK
LT
LV
EL
SI
CZ
EE
Bredbandstäckning, landsbygd
NO
CY
DE
HU
AT
SE
PT
MT
NL
ES
Bredbandstäckning, nationellt
Källa: IDATE, 2010
Det fanns ungefär 133 miljoner fasta bredbandsabonnemang och 36 miljoner mobila
bredbandsabonnemang i EU i början av 2011, vilket visar att mobilt nu bidrar starkt till
bredbandsanvändning.
70 % av EU:s hushåll har nu internetåtkomst och 61 % har fast eller trådlös
bredbandsanslutning 22. Användningskvoterna för bredband varierar dock mycket mellan
medlemsstater. Bredbandsanvändning sträcker sig från 23 % av hushållen i Rumänien och
26 % i Bulgarien till 80 % i Nederländerna och Danmark, och 83 % i Sverige.
22
SV
Dessa siffror för antal hushåll som abonnerar på bredband, som baseras på Eurostat ICT:s
hushållsenkät,
inkluderar
hushåll
med
minst
en
medlem
i
åldern
16–74
(http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/library/index_en.htm).
7
SV
Bild 2. Bredbandspenetrering i hem, % av EU-hushåll, 201023
% av hushållen med bredbandsanslutning
År 2010
100
80
% hh
60
40
20
Ita
lie
n
re
kl
an
d
Tu
rk
i
e
Bu
t
lg
ar
ie
R
um n
än
ie
n
G
Po
le
n
ec
ki
en
Li
ta
ue
n
Le
ttl
an
d
U
ng
er
n
C
yp
er
Po n
rtu
ga
Sl
l
ov
ak
ie
n
Kr
oa
tie
n
Tj
Irl
an
d
Sp
an
ie
n
Is
la
n
d
N
or
ge
Sv
er
ig
e
D
an
N
m
ed
ar
er
k
lä
nd
er
na
Fi
nl
an
d
Ty
sk
la
Lu
nd
xe
m
bu
rg
Be
lg
ie
n
M
al
t
a
Fr
an
kr
ik
e
Es
Eu
tla
ro
nd
pe
Ö
st
is
er
ka
rik
un
e
Sl
io
ne ove
ni
n
en
-2
7
lä
nd
er
0
European Commission Digital Agenda Scoreboard
Följaktligen har tröskeln nåtts gällande bredbandsanvändning på hushållsnivå av en (enkel)
majoritet av konsumenterna i EU, men det är inte ännu en ”betydande majoritet av
befolkningen”, så som beskrivs i skäl 25 i direktivet om samhällsomfattande tjänster. Vad
som viktigare är med tanke på de betydande nationella skillnaderna när det gäller upptagning
och det faktum att användningsnivåerna i fem medlemsstater ligger under 50 %, skulle
kostnaderna för en EU-omfattande skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
för bredband slå oproportionerligt mot telekomleverantörer och slutligen konsumenter i de
medlemsstaterna. Enkätdata24 som inkluderar hushåll med en ålder av 75 och högre, indikerar
faktiskt 12 medlemsstater under 50 %. Kostnaderna för att säkerställa samhällsomfattande
bredbandstäckning skulle vara särskilt höga i länder med en liten befolkning, svår terräng
och/eller mindre utvecklad infrastruktur. Så som anges ovan kommer genomsnittskostnaden i
Rumänien sannolikt att bli mer än dubbelt så hög som EU-genomsnittet. Därför skulle
inkluderandet av bredbandsåtkomst inom samhällsomfattande tjänster på EU-nivå inte
uppfylla det andra kriteriet i direktivet om samhällsomfattande tjänster, nämligen att ge en
allmän nettoförtjänst till alla europeiska konsumenter.
4.2.
Mobilitet
Mobila nät täcker 95 % av EU-befolkningen på grundval av nationella mobillicenser25. Andel
personer som abonnerar på mobila tjänster nådde 124,2 % i oktober 2010.
23
24
25
SV
Data för Förenade kungariket 2010 är inte tillgängliga. 2009 var siffran för Förenade kungariket 69,5 %.
Specifik eurobarometer 362: http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications
_en_final.pdf.
KOM(2005) 203.
8
SV
Bild 3. Mobila abonnenter och penetreringsnivå på EU-nivå, 2004-2010
700
Mobilabonnenter (i miljoner) och marknadspenetration på EU-nivå, Oktober 2004 - Oktober
2010
Antal abonnenter
Marknadspenetration
118,3%
600
121,9%
140%
124,2%
120%
111,8%
103,2%
95,0%
500
100%
84,6%
80%
622,3
611,0
588,7
478,4
436,7
200
386,6
300
553,5
400
60%
40%
20%
100
0%
0
Okt. 2004
Okt. 2005
Okt. 2006
Okt. 2007
Okt. 2008
Okt. 2009
Okt. 2010
Källa: Den digitala agendans resultattavla 2011 – marknadsindikatorer för elektronisk kommunikation
89 % av alla hushåll har mobila telefonabonnemang och 71 % har fasta telefonabonnemang,
vilket innebär att 98 % av alla EU-hushåll nu har telefonåtkomst.
SV
9
SV
Bild 4. Telefonåtkomst i hemmet, % av alla EU-hushåll, 1999-2011
98%
89%
2011
71%
95%
83%
2007
70%
97%
81%
2003*
82%
1999*
42%
92%
*) EU-15
Fast
Mobil
Totalt
Källa: Hushållsenkäter om e-kommunikation, juli 2011
När det gäller överkomlighet uppgick ett paket med låg användning (för- och efterbetalning)
av mobila tjänster år 2010 till 9,07 euro, en ungefärlig nedgång med 30 % från år 200626.
Sedan den senaste översynen kan man observera växande användning av, och sjunkande
priser på, mobila tjänster. Detta bekräftar analysen i tidigare översyner om att det
konkurrensmässiga tillhandahållandet av mobila kommunikationer har resulterat i att
konsumenter har utbredd överkomlig åtkomst till dessa tjänster, så att det inte föreligger
någon risk för socialt utanförskap. Kriterierna för att inkludera mobilitet i samhällsomfattande
tjänster på EU-nivå har därför inte uppfyllts. Detta exkluderar inte att trådlös teknologi
används för att tillhandahålla anslutning på en fast plats enligt skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster.
Kommissionen kommer att fortsätta följa upp de särskilda behoven för funktionshindrade
personer, inklusive i särskilda frågor i samband med telefontjänster27, och rapportera sin rön i
nästa översyn.
26
27
SV
Rapport om prisutvecklingar i telekom från 1998 till 2010, Teligen, Strategy Analytics Ltd, december
2010.
www.eaccessibility-monitoring.eu; pågående EG-pilotprojekt Reach112 om tillgängliga alternativ till
traditionell rösttelefoni (www.reach112.eu).
10
SV
5.
VÄGEN FRAMÅT
Mot bakgrund av de enorma belopp som behövs för att säkerställa bredbandstäckning genom
skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, och den potentiella effekten på
industri och konsumenter, behöver medlemsstater noggrant analysera huruvida nationella
förhållanden ger skäl till att utöka skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
till att omfatta bredband, med beaktande av risken för socialt utanförskap såväl som möjlig
snedvridning av konkurrensen och en otillbörlig belastning på sektorn.
Kommissionen överväger, med tanke på risken för avvikande tillvägagångssätt med
genomförandet av direktivet om samhällsomfattande tjänster och de potentiella finansiella
implikationerna för industrin, att ytterligare vägledning behövs för att säkerställa att
implementeringen är i överensstämmelse med konsekvent tillämpade principer, samtidigt som
de olika utvecklingsstadierna för marknaderna i medlemsstaterna tas med i beräkningen.
Sådan vägledning kommer att bidra till att hantera risken för socialt utanförskap, samtidigt
som en oproportionerlig belastning på sektorn undviks.
Detta utgör ett svar på förfrågningarna om klargörande från intressenter i samrådet, samt
uppmaningen från Europaparlamentet till kommissionen att ”tillhandahålla riktlinjer för
bästa genomförande och efterlevnad av det omarbetade direktivet om samhällsomfattande
tjänster, att undvika snedvridning av marknaden och att samtidigt ge medlemsstaterna
möjlighet att anta de bestämmelser som bäst passar deras nationella förhållanden”28.
Kommissionen är av åsikten att konsekvent implementering av skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster kräver ett sammanhållet tillvägagångssätt för kriteriet att
definiera ”funktionell internetåkomst” vid bredbandshastigheter, utnämningsmekanismer,
finansiering och åtgärder för slutanvändare med funktionshinder. Kommissionen har för
avsikt att ingå ytterligare diskussioner med medlemsstater, Europaparlamentet och andra
intressenter när det gäller dessa frågor.
- Omfattning av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster med avseende på
”funktionell internetåtkomst” vid bredbandshastigheter29.
När medlemsstater överväger om de ska definiera nätanslutningen genom att tillåta
”funktionell internetåtkomst” med bredbandshastigheter på nationell nivå, skulle en
uppsättning sammanhållna kriterier, som återspeglar kriteriet för att ändra omfattningen av
samhällsomfattande tjänster på EU-nivå30, kunna bidra till att säkerställa konsekvens och
minimera marknadssnedvridning, samtidigt som målet att förhindra socialt utanförskap
uppnås.
Till exempel kunde medlemsstater uppmanas göra en föregående bedömning av effekten av
ett sådant beslut, vilket kunde inkludera bedömning av total nationell bredbandsanvändning
med avseende på nationella hushåll med bredband, och de procent hushåll med en
bredbandshastighet som är lika med, eller högre, än den emotsedda minimihastigheten.
28
29
30
SV
Se fotnot 7.
Se tillämpningsdokumentet (COCOM10-31) som har presenterats av kommissionens enheter till
kommunikationskommittén.
Artikel 15, bilaga V och skäl 25 i direktivet om samhällsomfattande tjänster.
11
SV
Som en återspegling av skäl 25 i direktivet om samhällsomfattande tjänster om att de tjänster
som ingår bör vara tillgängliga för en ”betydande majoritet av befolkningen” kan särskilda
trösklar användas för att fastställa huruvida den kritiska massan bredbandsanvändning uppnås.
Kommissionen tror att medlemsstaterna på detta stadium kan ombes överväga att inkludera
bredbandsanslutning i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster när
datahastigheten i fråga används på nationell nivå (i) av åtminstone hälften av alla hushåll och
(ii) minst 80 % av alla hushåll med bredbandsanslutning31.
Medlemsstater kan också ombes att de, när de fattar sitt beslut, identifierar deras specifika
sociala och ekonomiska mål och önskade resultat. Detta skulle kunna inkludera en bedömning
av
–
den förväntade marknadstillgängligheten för bredband utan statliga åtgärder,
–
de sociala och ekonomiska nackdelarna som drabbar dem som saknar åtkomst till
bredbandsanslutning, inklusive slutanvändare med funktionshinder,
–
kostnaden för statliga åtgärder via skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande
tjänster samt jämförelse mellan denna kostnad och att använda andra
tillvägagångssätt,
–
fördelarna med statliga åtgärder och dess inverkan
marknadssnedvridningar och bredare policymålsättningar.
på
konkurrens,
Sålunda skulle statliga åtgärder endast vidtas när de samlade fördelarna väger tyngre än den
sammanlagda kostnaden.
- Gemensamma tillvägagångssätt för utnämning
Att hitta den mest lämpliga mekanismen för att utse leverantörer av samhällsomfattande
tjänster kan bidra till att minimera marknadssnedvridningar och öka effektiviteten. Krav på
territoriell täckning som uppställs i början av en utnämningsprocess kan otillbörligt begränsa
antalet valbara företag. På samma vis kommer en utnämningsmekanism som tillåter
medlemsstater att beakta alla tekniska alternativ för att tillhandahålla samhällsomfattande
tjänster sannolikt att producera det mest kostnadseffektiva resultatet.
En otillbörligt lång eller obegränsad utnämningsperiod kan även a priori utestänga andra
operatörer från att utses32. Till exempel kan transparens och icke-diskriminering främjas
genom begränsade tidsperioder för utnämningar gällande skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster (som t.ex. i Grekland och Polen). En djupgående utvärdering av
potentiella alternativ (inklusive alla tillgängliga teknologier) och deras effekt kommer att
bidra till att identifiera de mest effektiva sätten för att tillhandahålla samhällsomfattande
tjänster, vilket kan leda till frekvent utnämning av alternativa operatörer (som t.ex. i Estland),
eller utnämning av mer än ett företag (som t.ex. i Tjeckien och Frankrike). En utnämning
kunde, för att undvika diskriminering, utformas på så sätt att den inte varar längre än vad som
är nödvändigt för att återvinna de relevanta investeringskostnaderna, och inte överstiger en
maximal tidslängd (till exempel 10 år).
31
32
SV
Enligt studien (fotnot 16), har idag i genomsnitt mer än 80 % av EU:s abonnenter av fast bredband
bredbandshastigheter på över 2 Mbit/s.
C-154/09 Kommissionen vs Portugal.
12
SV
- Konsekventa tillvägagångssätt för att beräkna nettokostnaden för tillhandahållande av
samhällsomfattande tjänster
För att säkerställa kostnadseffektivitet och en rättvis spelplan för operatörer i hela EU är det
tillvägagångssätt som följs av nationella myndigheter för att beräkna nettokostnaderna för
samhällsomfattande tjänster av central betydelse. Effektiviteten kunde ökas genom att
fastställa ett metodiskt tillvägagångssätt för att beräkna nettokostnaden för skyldigheten att
tillhandahålla samhällsomfattande tjänster före en eventuell utnämningsprocess och genom att
hålla ett offentligt samråd om saken. Genomförande av en specifik nettokostnadsberäkning
för varje utnämnt företag skulle även säkerställa transparens och korrekthet. EG-domstolen
har identifierat specifika komponenter som bör beaktas när man utvärderar de immateriella
förtjänster som uppstår genom skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Dessa bör fastställas i linje med beräkningar som används för verksamhetsvärderingar och
inkludera
t.ex.:
allestädes
närvaro,
livscykelseffekt,
saluförings-/försäljnings/marknadsföringsfördelar, varumärkesnamn, lojalitet och erkännande/anseende, fördelar från
tillhandahållande av andra tjänster på kommersiell basis, åtkomst till abonnentdata, och
abonnentinformation samt tekniska och kommersiella fördelar som uppstår i samband med
utökning av nätet. Det är också viktigt att klargöra de principer som ska tillämpas av
nationella myndigheter vid bedömning av huruvida skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster utgör en orättvis börda33 för leverantören. I detta hänseende bör
nationella tillsynsmyndigheter undersöka alla relevanta egenskaper som är specifika för varje
utnämnt företag, som t.ex. tekniska och ekonomiska egenskaper för de utrustning som
används för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, företagets ekonomiska och
finansiella situation samt dess marknadsandelar34.
- Finansiering
Varje sektoriell finansieringsmekanism för samhällsomfattande tjänster måste vara
transparent, objektiv, proportionell och icke-diskriminerande, och sträva efter att minimera
snedvridning av konkurrens och användarefterfrågan.35
Att använda allmän beskattning för att finansiera skyldigheten att tillhandahålla
samhällsomfattande tjänster kan ses som mindre snedvridande än sektoriell finansiering,
eftersom det mer exakt återspeglar den generella arten av åtföljande sociala och ekonomiska
fördelar och konsumenternas förmåga att betala. Finland, Sverige och Tjeckien låter dessa
kostnader täckas endast genom offentlig finansiering, medan Malta och Portugal tillåter en
blandning av offentlig och sektoriell finansiering.
Med tanke på de högre kostnaderna för att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande
tjänster ska utökas till att täcka in bredbandsanslutningar kan medlemsstater, som redan görs i
vissa länder, överväga en lämplig blandning av offentlig och sektoriell finansiering för att
finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. 36
De kan även upprätta begränsningar gällande bidrag från telekomoperatörer till en sektoriell
ersättningsfond.
33
34
35
36
SV
I överensstämmelse med artikel 12 i direktivet om samhällsomfattande tjänster.
C-222/08 Kommissionen vs Belgien, C-389/08 Base NV och övriga vs Ministerraad.
Se artikel 13(3) i direktivet om samhällsomfattande tjänster och artikel 6 (1) i direktiv 2002/77/EG.
I vilket fall ska finansiering av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster vara i linje
med regler som styr statligt stöd.
13
SV
Sådana begränsningar kan anta två former. Medlemsstater kan, för det första, så som anges i
artikel 13(3) i direktivet om samhällsomfattande tjänster, välja att inte kräva bidrag från
företag vilkas nationella omsättning är mindre än en fastställd gräns (tröskelvärde). Ett antal
medlemsstater kan få användning av denna bestämmelse. Ett gemensamt tröskelvärde skulle
kunna användas med hänvisning till intäkterna för de berörda operatörerna. Detta kunde
fastställas som en fast monetärt belopp (t.ex. 5 miljoner euro), eller en procent av den
nationella omsättningen för sektorn som helhet.
För det andra, i syfte att iaktta proportionalitetsprincipen som det uttryckligen hänvisas till i
artikel 13(3) direktivet om samhällsomfattande tjänster och artikel 6 (1) i direktiv
2002/77/EG, har ett antal medlemsstater ansett det lämpligt att sätta ett tak för operatörers
individuella bidrag. En gemensam maximigräns kan sättas för operatörers individuella bidrag,
med balansen för nettokostnaderna finansierad via offentliga medel. Denna begränsning kan
uttryckas som en procentdel av operatörens årliga omsättning från tillhandahållandet av
elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Procentsatsen kunde vara inom
en spännvidd (t.ex. från 0,40 till 0,65 % av den årliga omsättningen) för att återspegla de
emotsedda kostnaderna för att uppfylla skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande
tjänster, inklusive bredband, av en effektiv operatör, men kan inte överstiga de faktiska
nettokostnaderna i ett givet land. Ett antal medlemsstater har redan ett maximitak i sin
nationella lagstiftning för individuella bidrag, som har uppställts med avseende på antingen
brutto- eller nettointäkter.
- Åtgärder för slutanvändare med funktionshinder
I ljuset av de förstärkta bestämmelserna i det omarbetade direktivet med avseende på
slutanvändare med funktionshinder, kunde medlemsstater även uppmuntras att ta vederbörlig
hänsyn till behoven hos sådana användare genom att utforma sina nationella skyldigheter att
tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i överensstämmelse med principen om att
säkerställa jämbördig åtkomst.
6.
SLUTSATSER
Kommissionen ser för närvarande inget behov av att ändra grundkonceptet och
grundprinciperna för samhällsomfattande tjänster som ett instrument för att förhindra socialt
utanförskap. I detta skede skulle det inte vara lämpligt att inkludera mobilitet eller förordna
bredband med en särskild datahastighet på EU-nivå.
2009 års telekompaket ger medlemsstater, i linje med subsidiaritetsprincipen, flexibilitet att
definiera den lämpliga datahastigheten för nätanslutningar som levererar ”funktionell
internetåtkomst” i ljuset av nationella förhållanden. Grundläggande bredbandsåtkomst kan
därför utgöra en del av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster på nationell
nivå i berättigade fall, i synnerhet när marknadskrafter och andra policyverktyg och
finansieringsinstrument inte har lett till samhällsomfattande bredbandstäckning. För att
minimera marknadssnedvridningar bör medlemsstaterna, utöver skyldigheten att
tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, ta instrument för statliga åtgärder i fullt beaktande
för att säkerställa bredbandstillgänglighet. Medlemsstater har därmed möjligheten, men inte
förpliktelsen, att inkludera åtkomst till bredbandsanslutningar i omfattningen av nationellt
skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
SV
14
SV
Det finns emellertid risk för att avvikande nationella tillvägagångssätt för implementering i
bredbandsmiljön skulle kunna snedvrida marknader och placera en orimlig börda på sektorn.
Kommissionen anser att det skulle vara tillrådligt att följa ett gemensamt tillvägagångssätt vid
tillämpning av de relevanta bestämmelserna i direktivet om samhällsomfattande tjänster i
bredbandssammanhang. Det kommer att göra arrangemang gällande skyldigheten att
tillhandahålla samhällsomfattande tjänster mer effektiva och öka regleringsmässig
förutsägbarhet för sektorn, så att investering och konkurrens på den digitala inre marknaden
kommer att verka till förmån för innovation, konsumentval och överkomlighet.
Kommissionen kommer att ingå diskussioner med medlemsstaterna, Europaparlamentet och
andra intressenter mot bakgrund av detta meddelande.
Kommissionen kommer också, med utgångspunkt i en översyn av de olika alternativen,
komma med förslag under det första kvartalet 2012 för att säkerställa att den offentliga
sektorns webbplatser, och webbplatser som tillhandahåller bastjänster till medborgare, är fullt
tillgängliga för användare med funktionshinder år 2015.
Bredbandsåtkomstens betydelse för europeiska medborgare förväntas fortsätta växa.
Samtidigt som dess inkludering i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
på EU-nivå skulle vara förhastad kommer kommissionen att fortsätta att följa utvecklingar på
bredbandsmarknaden, inklusive i deras sociala sammanhang. Den kommer att ta dessa
utvecklingar i beaktande nästa gång den gör en översyn av omfattningen av
samhällsomfattande tjänster.
SV
15
SV
EUROPEAN COMMISSION
Brussels, 23.11.2011
COM(2011) 795 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL
COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS
Universal service in e-communications: report on the outcome of the public consultation
and the third periodic review of the scope in accordance with Article 15 of Directive
2002/22/EC
(Text with EEA relevance)
{SEC(2011) 1398 final}
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL
COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS
Universal service in e-communications: report on the outcome of the public consultation
and the third periodic review of the scope in accordance with Article 15 of Directive
2002/22/EC
(Text with EEA relevance)
1.
PURPOSE OF THE COMMUNICATION
In its second periodic review of the scope of universal service in electronic communications
in September 20081 the Commission undertook to consult interested parties on several longterm policy issues. Prior to adoption of the Telecom Package in 2009 the Commission
confirmed to the European Parliament that it would carry out a wide-ranging consultation on
the subject.
This document reports on the outcome of the consultation on universal service principles in ecommunications, which took place between March and May 2010. It also covers the third
periodic review of the scope of universal service under Article 15 of the Universal Service
Directive 2002/22/EC2 (‘the USD’). Finally, it sets out some reflections on the measures to be
taken by the Member States when implementing the USD. It is accompanied by a short Staff
Working Document3 summarising the responses to the public consultation.
The EU rules on universal service in electronic communications emerged in the context of full
liberalisation in the 1990s. The rationale of universal service obligation (‘USO’) is to act as a
social safety net where market forces alone do not deliver affordable access to basic services
for consumers, particularly those living in remote areas or having low incomes or disabilities.
In order to achieve the three objectives of the safety-net concept, namely availability,
affordability and accessibility, one or more specifically designated undertakings can be
obliged to deliver such basic services.
Member States must accordingly ensure that all end-users have access at a fixed location to
voice and data communications, including ‘functional internet access’, while minimising
market distortions. The USD is neutral as to the technology by which the services can be
provided.
Where the cost of USO represents an unfair burden on the designated provider(s), the latter
must be compensated for the net cost incurred. Such compensation can be financed from
public funds and/or from a fund to which market players in the e-communications sector
1
2
3
EN
COM(2008) 572.
OJ L 108, 24.4.2002, p. 51.
SEC(2011)1398.
2
EN
contribute. Currently, 22 Member States provide for sectoral funding only4, two foresee both
public and sectoral funding, and three have opted for public funding only.
Several Member States have exercised their discretion not to designate any USO provider, or
have relaxed obligations concerning service elements that are already catered for by the
market (e.g. public payphones and directories).
While the 2002 USD limited ‘functional internet access’ to narrowband data rates5, the 2009
Telecom Package gave Member States the flexibility to define, where necessary, the data rates
at national level, which may include broadband speeds6. To date, Finland, Spain and Malta
have adopted legislation to include broadband in national USO.
On 5 July 2011, the European Parliament adopted a resolution7 underlining the importance of
USO as a safety net for social inclusion.
2.
RESULTS OF THE PUBLIC CONSULTATION
The aim of the consultation was to examine whether, in today’s converged and competitive ecommunications environment, there is a need to revise the overall EU approach and principles
for universal service. A key question was whether USO should become a pro-active tool in
the context of broadband and therefore have a role in meeting the objective of ‘broadband for
all’, or whether this should be left to other EU and national policy measures, while retaining
USO as a safety net. Other important issues raised in the consultation were the concept of
universal service, its financing, and the Member States’ flexibility in implementation.
A wide range of views were expressed in the consultation, with no consensus emerging as to
the future role of USO in furthering Europe’s broadband objectives. However, many
stakeholders, particularly governments and national regulatory authorities (NRAs), support
the existing principles and favour maintaining the key features of the USO regime. The
accompanying Staff Working Document provides a summary of the responses8.
3.
CHALLENGES: UNIVERSAL SERVICE AND BROADBAND
The EU regulatory framework and its open access policy have fostered competitive markets,
thereby increasing consumer choice and reducing prices, and placing some EU countries
among the world leaders in broadband. Within the EU, the highest broadband take-up is found
in Member States with infrastructure competition, combined with effective ex ante regulation
to promote service competition where infrastructure competition is not possible.
4
5
6
7
8
EN
In Latvia, the establishment of a sectoral fund has been postponed to 1 June 2013 and in the meantime
the compensation is provided by public funding.
Recital 8 USD.
Recital 5 of the Citizens’ Rights Directive (CRD), OJ L 337, 18.12.2009, p. 11.
Resolution (P7_TA(2011)0306):
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-20110306&language=EN.
Contributions are published at:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult.
3
EN
The Digital Agenda for Europe (DAE)9 sets out the socio-economic benefits of broadband,
including its importance for social participation and employment. The DAE target for ‘basic
broadband’ is that such networks should cover 100 % of EU citizens by 2013. For ‘fast’ and
‘ultra-fast’ internet, the aim is to ensure that by 2020 there is 30 Mbps coverage for all EU
citizens and that 50 % or more of EU households have subscriptions above 100 Mbps.
Achieving these targets requires substantial investment from private and public players alike.
To facilitate this process, the Commission adopted a ‘Broadband Package’ in September 2010
comprising: i) the Broadband Communication10, laying out a framework for action and
outlining proposals to Member States for achieving the targets; ii) the NGA
Recommendation11, setting out regulatory guidance to promote legal certainty, and hence
encourage private investment; and iii) a proposal for a multiannual Radio Spectrum Policy
Programme12, to improve coordination and management of spectrum in the EU, thereby
facilitating the growth of wireless broadband.
In addition, various policy tools are available to (co-)finance infrastructure development,
including public funding (e.g. loans, grants to public-private partnerships). The Broadband
Guidelines13 clarify how public funding can be granted for broadband development in line
with EU State aid rules, to achieve coverage also in the areas where there is no commercial
interest. The Structural Fund programmes for 2007-13 also earmark almost € 2.3 billion for
ICT infrastructure, mainly broadband networks. Moreover, the Commission has proposed in
the Financial Perspectives 2014-2020 a Connecting Europe Facility14 with a budget of € 9.2
billion to encourage pro-competitive investment, grants and credit enhancement for
broadband projects and digital service infrastructures.
To foster demand, the DAE envisages a range of measures, including promotion of e-health
and e-government services, facilitating licensing schemes for online rights management and
the online accessibility of audiovisual content15, and initiatives to ensure digital literacy, skills
and inclusion. The Commission considers that fostering demand for broadband services will
in turn trigger the deployment of broadband networks, thus stimulating a virtuous cycle.
Unlike telephony in the old EU-15 more than a decade ago, the broadband market in the EU27 is not yet a mature market but rather one characterised by innovation and dynamic
evolution. Technological, competitive and regulatory developments, e.g. the decreasing costs
of wireless technologies and the digital dividend, are likely to expand broadband coverage
considerably.
While fixed broadband networks are, on average, available to 95.1% of the EU population,
this figure is only 82.8 % in rural areas across the EU and 60 % or less in rural areas of
Bulgaria, Slovakia, Poland, Romania and Cyprus (see section 4.1). The cost of rolling out or
upgrading broadband infrastructure in underserved areas is significant. A study commissioned
9
10
11
12
13
14
15
EN
COM(2010) 245.
COM(2010) 472.
OJ L 251, 25.9.2010, p. 35.
COM(2010) 471.
OJ C 235, 30.9.2009, p. 7. Under this instrument, almost € 3.5 billion of aid has been authorized for
pro-competitive broadband projects up to the end of October 2011.
COM(2011) 500.
See also the Audiovisual Green Paper: COM(2011) 427.
4
EN
by the Commission16 estimates the total EU-wide net cost of ensuring the availability
(coverage) and affordability (subsidised social tariffs) of a 2 Mbps broadband connection17
through USO to be approximately € 13.6 bn over a five-year period.
According to the study, this total sum translates into some € 2.7 bn annually, which represents
approximately 0.69 % of the turnover of the EU telecoms sector as a whole18. This percentage
varies significantly among Member States, being higher in countries with a sparse population,
difficult terrain or less developed infrastructure. The highest cost ratio would be in Romania
(4.6 %) and the lowest in Luxembourg (0.08 %). In absolute terms, the EU average cost per
household would be approximately € 14.40 per year, ranging up to € 30 in Romania. This
compares with current annual costs per household of between €0.05 and € 4.19 in the seven
Member States that have established USO funds19.
The 2009 Telecom Package recognises the increased diversity in the EU-27 by giving
Member States the flexibility to determine the data rates for USO in the light of national
conditions, and to finance the associated net costs from public funds and/or from a fund to be
financed by the sector.
However, it is clear that if USO were to be extended to broadband EU-wide, the need for
sectoral funding and "cross-subsidisation" between groups of consumers of a given country
would increase significantly, with the burden on industry and the impact on consumer prices
being greatest in Member States with currently low broadband coverage and income levels.
Moreover, to prematurely mandate broadband at EU or national level risks distorting markets
and holding up private investment in broadband. While telecoms companies can be expected
to invest in profitable new networks, a fundamental question arises whether extensive USO,
placing a heavy burden on the sector alone in the interests of social inclusion, would be
appropriate and sustainable, while other private and public entities and society as a whole
draw benefit from ubiquitous broadband.
4.
THIRD PERIODIC REVIEW OF THE SCOPE OF UNIVERSAL SERVICE AT EU LEVEL
The USD calls on the Commission to review the scope of universal service every three years
in the light of social, economic and technological developments, taking particular account of
mobility and data rates. Annex V to the USD establishes certain considerations to be taken
into account by the Commission in deciding whether certain services should be included in
the scope, namely:
1.
16
17
18
19
EN
Are specific services available to and used by a majority of consumers and does the
lack of availability or non-use by a minority of consumers result in social exclusion?
Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision, Van Dijk Management
Consultants et al., October 2010: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/
ext_studies/index_en.htm.
Based on a mix of wired and wireless technologies.
The study estimate is based on an annual telecommunications turnover of €394 bn. In relation to actual
EU-27 turnover in 2009 (€ 332 bn), documented in the Digital Agenda Scoreboard 2011, the annual net
costs would amount to approximately 0.81 % of the revenues of the telecom sector in 2009.
Total USO costs in these Member States range between € 0.5 million and € 70 million.
5
EN
2.
Does the availability and use of specific services convey a general net benefit to all
consumers such that public intervention is warranted in circumstances where the
specific services are not provided to the public under normal commercial
circumstances?
Moreover, recital 25 USD indicates that to be included in the scope the relevant services
should already be available to a substantial majority of the population. The previous reviews
in 2005/06 and 200820 concluded that these criteria were not met with regard either to
mobility or to broadband, and thus the scope was not changed.
4.1.
Broadband
Fixed (DSL) broadband networks were, on average, available to around 95 % of the EU
population at the end of 201021.
Figure 1.
Fixed broadband network coverage in the EU as % of the population, 2010
100%
92%
89%
90%
81%
80%
82%
92%
92%
94%
96%
95% 95.1% 96%
96%
97%
97%
97%
98%
98%
98%
99%
99%
99%
99% 100% 100% 100% 100% 100%
89%
83%
77%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
58%
PL
18%
BG
60%
RO
55%
SK
69%
67%
62%
84%
85%
80%
LT
LV
EL
SI
CZ
EE
86% 82.8% 89%
IS
EU27
90%
86%
FI
IT
IE
Rural DSL coverage
96%
NO
45%
CY
91%
DE
93%
HU
94%
92%
94%
AT
SE
PT
99%
MT
NL
99% 100% 100% 100% 100% 100%
ES
UK
BE
DK
FR
LU
National DSL coverage
Source: IDATE, 2010
There were approximately 133 million fixed and 36 million mobile broadband subscriber
lines in the EU at the beginning of 2011, which shows that mobile is now contributing
strongly to growing broadband take-up.
70 % of EU households now have internet access and 61 % have a wired or wireless
broadband connection22. However, broadband usage rates vary considerably between Member
States. Broadband take-up ranges from 23 % of households in Romania and 26 % in Bulgaria
to 80 % in the Netherlands and Denmark and 83 % in Sweden.
20
21
22
EN
COM(2005) 203; COM(2006) 163; see also footnote 1.
Due to its extended reach, the footprint of DSL can be used as a reasonable proxy to monitor the
availability of fixed broadband coverage. However, other fixed technologies can also provide
broadband connectivity.
These figures for broadband household penetration, based on the Eurostat ICT household survey,
include
households
with
at
least
one
member
aged
16-74
(http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/library/index_en.htm).
6
EN
Figure 2.
Broadband penetration at home, % of EU households, 201023
% of households having a broadband connection
Year 2010
100
80
% hh
60
40
20
Tu
rk
e
Bu y
lg
ar
ia
R
om
an
ia
ly
ce
Ita
re
e
G
M
al
ta
Fr
an
ce
Es
to
Eu
ni
ro
a
pe
Au
an
st
U
r
ia
ni
Sl
on
ov
-2
en
7
ia
co
un
tri
es
Ire
la
nd
Sp
ai
n
C
ze Pol
an
ch
d
R
ep
ub
lic
Li
th
ua
ni
a
La
tv
ia
H
un
ga
ry
C
yp
ru
Po s
Sl
rtu
ov
ak
ga
l
R
ep
ub
lic
C
ro
at
ia
Ic
el
an
d
N
or
w
ay
Sw
ed
en
D
en
m
N
ar
et
k
he
rla
nd
s
Fi
nl
an
d
G
er
m
Lu
an
xe
y
m
bo
ur
g
Be
lg
iu
m
0
European Commission Digital Agenda Scoreboard
Consequently, at household level, the threshold of broadband usage by a (simple) majority of
consumers in the EU has been reached, but this is not yet a ‘substantial majority of the
population’, as described in recital 25 USD. More importantly, given the significant national
disparities in take-up and the fact that take-up levels in 5 Member States are below 50 %, the
costs of EU-wide USO for broadband would fall disproportionately on telecom providers and
ultimately consumers in those Member States. Indeed, survey data24, including households
aged 75 and above, indicate 12 Member States below 50 %. The costs of ensuring universal
broadband coverage would be particularly high in countries with a sparse population, difficult
terrain and/or less developed infrastructure. As indicated above, the average cost per
household in Romania is likely to be more than twice the EU average. Therefore, including
broadband access within the scope of universal service at EU level, at this stage, would not
meet the second criterion in the USD, namely conveying a general net benefit to all European
consumers.
4.2.
Mobility
Mobile networks cover over 95 % of the EU population on the basis of national mobile
licences25. Overall mobile subscriber penetration reached 124.2 % in October 2010.
23
24
25
EN
2010 data for UK not available; 2009 figure for UK was 69.5%.
Special Eurobarometer 362: http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications
_en_final.pdf.
COM(2005) 203.
7
EN
Figure 3.
Mobile subscribers and penetration rate at EU level, 2004- 2010
Source: Digital Agenda Scoreboard 2011 — electronic communications market indicators
89 % of EU households have mobile and 71 % fixed telephone subscriptions, so that 98 % of
all EU households now have telephone access.
Figure 4.
Telephone access at home, % of EU households, 1999-2011
71%
2011
70%
2007
95%
83%
82%
2003*
1999*
98%
89%
97%
81%
92%
42%
*) EU-15
Fixed
Mobile
Total
Source: E-communications household surveys, July 2011
As to affordability, the average monthly price of a low usage basket of (pre and post-paid)
mobile services in the EU amounted to € 9.07 in 2010, down approximately 30 % from 200626.
26
EN
Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2010, Teligen, Strategy Analytics Ltd, December
2010.
8
EN
Since the last review, growing take-up and declining prices of mobile services can be
observed. This confirms the analysis in earlier reviews that the competitive provision of
mobile communications has resulted in consumers having widespread affordable access to
these services so that there is no risk of social exclusion. The criteria for including mobility
within the scope of universal service at EU level are therefore not met. This does not exclude
wireless technology being used to provide connection at a fixed location under USO.
The Commission will continue to monitor the special needs of persons with disabilities,
including in particular issues related to mobile telephone services27, and report its findings in
the next review.
5.
WAY FORWARD
Given the large sums needed to ensure broadband coverage through USO and the potential
impact on industry and consumers, Member States need to carefully analyse whether national
conditions warrant the extension of USO to broadband, taking into account the risk of social
exclusion as well as possible distortion of competition and undue burden on the sector.
In view of the risk of divergent approaches to implementing the USD and the potential
financial implications for industry, the Commission considers that further guidance is needed
to ensure that implementation is in accordance with consistently applied principles while
taking into account the different stages of development of the markets in the Member States.
Such guidance will help to tackle the risk of social exclusion while at the same time avoiding
a disproportionate burden on the sector.
This responds to the requests for clarification from stakeholders in the consultation and the
call from the European Parliament for the Commission to ‘provide guidelines on how best to
implement and enforce the revised USD, avoiding market distortions and, at the same time,
allowing Member States to adopt the provisions that best suit their national circumstances’28.
The Commission is of the view that consistent implementation of USO calls for a coherent
approach to the criteria for defining ‘functional internet access’ at broadband speeds,
designation mechanisms, financing, and measures for end-users with disabilities. The
Commission intends to engage in further discussions with Member States, European
Parliament and other stakeholders on these matters.
- Scope of USO relating to ‘functional internet access’ at broadband speeds29.
When Member States consider whether to define the network connection permitting
‘functional internet access’ at broadband speeds at national level, a set of coherent criteria,
reflecting the criteria for changing the scope of universal service at EU level30, could help to
ensure consistency and minimise market distortion, while meeting the objective of preventing
social exclusion.
27
28
29
30
EN
www.eaccessibility-monitoring.eu; ongoing EC pilot project Reach112 on accessible alternatives to
traditional voice telephony (www.reach112.eu).
See footnote 7.
See the interpretative document (COCOM10-31) presented by Commission services to the
Communications Committee.
Article 15, Annex V and recital 25 USD.
9
EN
For instance, Member States could be called on to make a prior assessment of the impact of
such a decision, which could include assessing overall national broadband take-up in terms of
the percentage of national households with broadband and the percentage of households with
a broadband speed equal to or above the minimum speed envisaged.
Reflecting the notion in recital 25 USD that the services covered should be available to a
‘substantial majority of the population’, certain thresholds could be applied to determine
whether the required critical mass of broadband take-up is achieved. The Commission
believes that, at this stage, Member States could be asked to consider including broadband
connections in USO where the data rate in question is used at national level (i) by at least half
of all households and (ii) by at least 80 % of all households with a broadband connection31.
Member States could also be advised, when making their decision, to identify their specific
social and economic objectives and desired outcomes. This could include an assessment of:
–
the expected market availability of broadband without public intervention;
–
the social and economic disadvantages incurred by those without access to a
broadband connection, including disabled end-users;
–
the cost of public intervention via USO and comparison of this cost against the use of
other approaches;
–
the benefits of public intervention and its effects on competition, market distortions
and broader policy objectives.
Thus, intervention would only occur where overall benefits outweigh overall costs.
- Common approaches to designation
Finding the most appropriate mechanism for designating universal service providers can help
minimise market distortions and enhance efficiency. Territorial coverage requirements set at
the outset of a designation process can unduly restrict the number of eligible undertakings.
Likewise, a designation mechanism that allows Member States to consider all technical
options for the provision of universal service is likely to produce the most cost-effective
outcome.
An unduly long or indefinite designation period may also a priori exclude other operators
from being designated32. For instance, transparency and non-discrimination can be promoted
through limited time periods for USO designations (as e.g. in Greece and Poland). A thorough
evaluation of potential options (including all available technologies) and their impacts will
help identify the most efficient means of providing universal service, which may lead to more
frequent designation of alternative operators (as e.g. in Estonia), or the designation of more
than one undertaking (as e.g. in the Czech Republic and France). To avoid discrimination, a
designation could be designed in such a way that it does not last longer than is necessary to
recover the relevant investment costs and does not exceed a maximum duration (for example
10 years).
31
32
EN
According to the study (footnote 16), on average more than 80 % of EU fixed broadband subscribers
have broadband speeds above 2 Mbps today.
C-154/09 Commission v Portugal.
10
EN
- Consistent approaches to calculating the net cost of universal service provision
In order to ensure cost efficiency and a level playing field for operators across the EU, the
approach followed by national authorities to calculate the net costs of universal service
provision is of key importance. Efficiency could be enhanced by setting out the
methodological approach for calculating the net cost of USO in advance of any designation
process, and by consulting publicly on it. Carrying out a specific net cost calculation for each
designated undertaking would also ensure transparency and accuracy. The Court of Justice
has identified specific elements that should be taken into account when evaluating the
intangible benefits arising from USO. They should be established in line with calculations
used for business valuations, and include e.g.: ubiquity, life cycle effect,
marketing/sales/advertising benefits, brand image, loyalty and recognition/corporate
reputation, benefits from provision of other services on a commercial basis, access to
subscriber data, and information and technical and commercial benefits arising from the
increased extent of the network. It is also important to clarify the principles to be applied by
national authorities when assessing whether USO constitute an unfair burden33 on the
provider. In this regard, NRAs should examine all relevant characteristics particular to each
designated undertaking, such as technical and economic characteristics of the equipment it
uses for the provision of universal service, its economic and financial situation, and its market
share34.
- Financing
Any sectoral financing mechanism for universal service must be transparent, objective,
proportionate and non-discriminatory, and seek to minimise distortion to competition and user
demand.35
Using general taxation to finance USO can be seen as less distortive than sectoral funding,
since it reflects more accurately the general nature of the ensuing social and economic
benefits and the ability of consumers to pay. Finland, Sweden and the Czech Republic provide
for these costs to be covered from public funding alone, while Malta and Portugal allow for a
mix of public and sectoral financing.
Given the potentially higher costs of USO extended to broadband connections, Member States
may consider, as is currently the case in certain countries, an appropriate mix of public and
sector-specific funding to finance the provision of universal service. 36
They could also set limits on contributions from telecom operators to a sectoral compensation
fund.
Such limits may take two forms. First, as stated by Article 13(3) USD, Member States may
choose not to require contributions from undertakings whose national turnover is less than a
set limit (de minimis threshold). A number of Member States make use of this provision. A
common de minimis threshold could be applied by reference to the revenues of the operators
concerned. This could be set as a fixed monetary amount (e.g. €5 million) or a percentage of
the national turnover of the sector as a whole.
33
34
35
36
EN
In accordance with Article 12 USD.
C-222/08 Commission v Belgium, C-389/08 Base NV and others v Ministerraad.
See Article 13(3) USD and Article 6 (1) of Directive 2002/77/EC.
In any event, funding of USO shall be in line with the rules governing State aid.
11
EN
Secondly, in order to respect the principle of proportionality explicitly referred to in
Article 13(3) USD and Article 6 (1) of Directive 2002/77/EC, a number of Member States
have considered it appropriate to set a ceiling on the individual contributions of operators. A
maximum common limit may be set on operators’ individual contributions, with the balance
of the net cost financed from public funds. This limit may be expressed as a percentage of the
operators’ national annual turnover from the provision of electronic communication networks
and services. The percentage could be within a range (e.g. from 0.40 to 0.65% of annual
turnover) to reflect the anticipated costs of USO provision, including broadband, by an
efficient operator, but cannot exceed the actual net costs of USO provision in a given country.
A number of Member States already provide in their national legislation for a maximum
ceiling on individual contributions, set by reference to either gross or net revenues.
- Measures for end-users with disabilities
In view of the strengthened provisions in the revised USD relating to disabled end-users,
Member States could also be encouraged to take due account of the needs of such users in
designing their national USO, in accordance with the principle of ensuring equivalence of
access.
6.
CONCLUSIONS
The Commission currently does not see a need to change the basic concept and principles of
universal service as an instrument for preventing social exclusion. At this stage, it would not
be appropriate to include mobility or mandate broadband at a specific data rate at EU level.
The 2009 Telecom Package gives Member States the flexibility, in line with the principle of
subsidiarity, to define the appropriate data rate for network connections delivering ‘functional
internet access’ in the light of national conditions. Basic broadband access can therefore be
part of USO at national level in justified cases, particularly where market forces and other
policy tools and financing instruments have not led to universal broadband coverage. To
minimise market distortions, Member States should take full account of public intervention
tools other than USO to ensure broadband availability. Member States thus have the
possibility, but no obligation, to include access to broadband connections within the scope of
national USO.
However, there is a risk that divergent national approaches to implementation in the
broadband environment could distort markets and put an unreasonable burden on the sector.
The Commission considers that it would be advisable to follow a common approach in
applying the relevant provisions of the USD in the broadband context. This will make USO
arrangements more efficient and boost regulatory predictability for the sector, so that
investment and competition in the Digital Single Market will work to the benefit of
innovation, consumer choice and affordability. The Commission will engage in discussions
with the Member States, European Parliament and other stakeholders in the light of this
Communication.
The Commission will also, based on a review of the various options, make proposals in the
first quarter of 2012 to ensure that public sector websites and websites providing basic
services to citizens are fully accessible for disabled users by 2015.
EN
12
EN
The importance of broadband access for European citizens is expected to continue to grow.
While its inclusion now within USO at EU level would be premature, the Commission will
continue to monitor broadband market developments, including in their social context. It will
take these developments into account when it next reviews the scope of universal service.
EN
13
EN
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.11.2011
COM(2011) 795 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ
DES RÉGIONS
Rapport sur les résultats de la consultation publique et du troisième réexamen de la
portée du service universel dans les communications électroniques, conformément à
l'article 15 de la directive 2002/22/CE
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
{SEC(2011) 1398 final}
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ
DES RÉGIONS
Rapport sur les résultats de la consultation publique et du troisième réexamen de la
portée du service universel dans les communications électroniques, conformément à
l'article 15 de la directive 2002/22/CE
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
1.
OBJET DE LA COMMUNICATION
Dans son deuxième réexamen de la portée du service universel dans le domaine des
communications électroniques en septembre 20081, la Commission s'est engagée à consulter
les parties intéressées concernant plusieurs questions ayant trait à la politique à long terme.
Avant l'adoption du paquet "télécommunications" en 2009, la Commission avait informé le
Parlement européen qu'elle allait mener une large consultation sur le sujet.
Le présent document présente les résultats de la consultation sur les principes du service
universel dans le domaine des communications électroniques, qui a eu lieu entre mars et
mai 2010. Il couvre également le troisième réexamen de la portée du service universel comme
prévu par l'article 15 de la directive "service universel" 2002/22/CE2 (ci-après la DSU). Enfin,
il expose quelques réflexions concernant les mesures que les États membres doivent prendre
lors de la mise en œuvre de la DSU. Il est accompagné d'un bref document de travail des
services de la Commission3 qui résume les réponses reçues lors de la consultation publique.
La réglementation communautaire relative au service universel dans le domaine des
communications électroniques est née dans le contexte d'une libéralisation totale dans les
années 1990. La raison d'être des obligations de service universel (OSU) est de servir de filet
de sécurité social lorsque les forces du marché n'offrent pas, à elles seules, un accès peu
onéreux aux services de base pour les consommateurs, en particulier ceux qui habitent dans
des zones éloignées ou qui disposent de faibles revenus ou souffrent d'un handicap. Afin de
réaliser les trois objectifs du concept de filet de sécurité, à savoir la disponibilité,
l'accessibilité financière et l'accessibilité physique, une ou plusieurs entreprises
spécifiquement désignées peuvent se voir imposer l'obligation de fournir ces services de base.
À cette fin, les États membres doivent s'assurer que tous les utilisateurs finaux ont accès, en
un lieu déterminé, aux communications vocales et à la transmission de données, y compris un
"accès fonctionnel à internet", en s'attachant à minimiser les distorsions sur le marché. La
DSU ne précise pas la technologie qui doit être utilisée pour fournir les services.
Lorsque le coût des OSU représente une charge excessive pour le ou les fournisseurs
désignés, ces derniers doivent être indemnisés pour le coût net encouru. Une telle
1
2
3
FR
COM(2008) 572.
JO L 108 du 24.4.2002, p. 51.
SEC(2011) 1398.
2
FR
indemnisation peut être financée à partir de fonds publics et/ou d'un fonds alimenté par les
acteurs économiques du secteur des communications électroniques. À l'heure actuelle,
22 États membres disposent d'un financement uniquement sectoriel4, deux prévoient un
financement à la fois public et sectoriel, et trois ont choisi un financement exclusivement
public.
Plusieurs États membres ont fait usage de leur pouvoir discrétionnaire pour ne désigner aucun
fournisseur OSU, ou ont assoupli les obligations relatives aux éléments de service déjà
couverts par le marché (par exemple, les téléphones publics payants et les annuaires).
Alors que la DSU de 2002 avait limité "l'accès fonctionnel à internet" aux transmissions à bas
débit5, le paquet "télécommunications" de 2009 a donné aux États membres la possibilité, si
nécessaire, de définir à un niveau national les débits, qui pouvaient inclure le haut débit6. À ce
jour, la Finlande, l'Espagne et Malte ont adopté une réglementation pour inclure le haut débit
dans les OSU nationales.
Le 5 juillet 2011, le Parlement européen a adopté une résolution7 soulignant l'importance des
OSU en tant que filet de sécurité pour l'intégration sociale.
2.
RESULTATS DE LA CONSULTATION PUBLIQUE
L'objectif de la consultation était d'examiner si, dans l'environnement convergent et
concurrentiel actuel du secteur des communications électroniques, il était nécessaire de
réviser l'approche et les principes communautaires généraux en matière de service universel.
Une question essentielle était de savoir si les OSU devaient devenir un outil proactif dans le
contexte du haut débit, et donc jouer un rôle dans la réalisation de l'objectif du "haut débit
pour tous", ou s'il convenait de laisser ce rôle à d'autres mesures politiques au niveau de l'UE
et des pays, tout en conservant les OSU comme filet de sécurité. D'autres points importants
soulevés durant la consultation concernaient le concept de service universel, son financement
et la flexibilité laissée aux États membres pour sa mise en œuvre.
Des points de vue très divers ont été exprimés lors de la consultation, qui n'a cependant pas
permis de dégager un consensus quant au futur rôle des OSU pour promouvoir les objectifs de
l'Europe en matière de haut débit. Cependant, de nombreuses parties prenantes, en particulier
les gouvernements et les autorités réglementaires nationales (ARN), soutiennent les principes
existants et sont favorables au maintien des caractéristiques essentielles du régime des OSU.
Le document de travail des services de la Commission ci-joint présente un résumé des
réponses8.
4
5
6
7
8
FR
En Lettonie, la création d'un fonds sectoriel a été reportée au 1er juin 2013; en attendant, l'indemnisation
est assurée par un financement public.
Considérant 8 de la DSU.
Considérant 5 de la directive "Droits des citoyens", JO L 337 du 18.12.2009, p. 11.
Résolution (P7_TA(2011)0306):
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-20110306&language=FR.
Les contributions sont disponibles à l'adresse suivante:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult.
3
FR
3.
DEFIS: SERVICE UNIVERSEL ET HAUT DEBIT
Le cadre réglementaire de l'UE et sa politique d'accès ouvert ont favorisé des marchés
concurrentiels, ce qui a eu pour effet d'élargir le choix offert aux consommateurs et de faire
baisser les prix, et a placé certains pays de l'UE aux avant-postes de la scène mondiale dans le
domaine du haut débit. Au sein de l'UE, le plus fort taux de haut débit est enregistré dans les
États membres où la concurrence concerne les infrastructures et est complétée par une
réglementation ex ante efficace permettant de promouvoir une concurrence sur les services
lorsque la concurrence sur les infrastructures n'est pas possible.
La stratégie numérique pour l'Europe (SNE)9 expose les avantages socio-économiques du
haut débit, et notamment son importance pour la participation sociale et l'emploi. L'objectif de
la SNE en matière de "haut débit de base" est que de tels réseaux couvrent 100 % de la
population de l'UE d'ici à 2013. Pour l'internet rapide et très rapide, l'objectif est d'avoir, d'ici
à 2020, une couverture à 30 Mbps pour tous les habitants de l'UE, et qu'au moins 50 % des
ménages de l'UE aient des abonnements à plus de 100 Mbps. La réalisation de ces objectifs
nécessite des investissements considérables, de la part des acteurs tant publics que privés.
Pour faciliter ce processus, la Commission a adopté en septembre 2010 un paquet "haut débit"
comprenant: i) la communication "haut débit"10, qui définit un cadre d'action et fait des
propositions aux États membres pour atteindre les objectifs; ii) la recommandation NGA11,
qui fournit des orientations réglementaires en vue de promouvoir une sécurité juridique et
d'encourager ainsi les investissements privés; et iii) une proposition de programme
pluriannuel en matière de politique européenne du spectre radioélectrique12, en vue
d'améliorer la coordination et la gestion du spectre dans l'UE, facilitant ainsi la progression du
haut débit sans fil.
De plus, différents instruments politiques permettent de (co)financer le développement
d'infrastructures, notamment les financements publics (par exemple, prêts, subventions aux
partenariats public-privé). Les lignes directrices relatives au haut débit13 clarifient la manière
selon laquelle un financement public peut être accordé pour le développement du haut débit
dans le respect des règles de l'UE en matière d'aides d'État en vue d'atteindre également la
couverture des zones qui ne présentent pas d'intérêt commercial. Les programmes relevant des
Fonds structurels pour 2007-2013 affectent également près de 2,3 milliards EUR aux
infrastructures TIC, principalement pour les réseaux à haut débit. En outre, la Commission a
proposé dans les "Perspectives financières 2014-2020" un mécanisme pour l'interconnexion
en Europe14, doté d'un budget de 9,2 milliards EUR, afin d'encourager les investissements
proconcurrentiels, les subventions et l'accroissement des crédits pour des projets en faveur du
haut débit et les infrastructures de services numériques.
Pour encourager la demande, la SNE envisage un éventail de mesures, notamment la
promotion de la santé et de l'administration en ligne, la facilitation des systèmes de licence
pour la gestion des droits en ligne et l'accessibilité en ligne de contenus audiovisuels15, et des
9
10
11
12
13
14
15
FR
COM(2010) 245.
COM(2010) 472.
JO L 251 du 25.9.2010, p. 35.
COM(2010) 471.
J.O. C 235 du 30.9.2009, p.7. Au titre de cet instrument, près de 3,5 milliards EUR d'aide ont
déjà été autorisés pour des projets de haut débit proconcurrentiels jusqu'à la fin d'octobre
2011.
COM(2011) 500.
Voir aussi le livre vert sur les œuvres audiovisuelles: COM(2011) 427.
4
FR
initiatives visant à garantir la culture, les compétences et l'intégration numériques. La
Commission considère que l'encouragement de la demande de services à haut débit entraînera
à son tour le déploiement de réseaux à haut débit, déclenchant ainsi un cercle vertueux.
Contrairement à la téléphonie dans l'ancienne UE-15 il y a plus de dix ans, le marché du haut
débit dans l'UE-27 est un marché qui n'est pas encore arrivé à maturité et qui, au contraire, est
caractérisé par une évolution dynamique et des innovations. Les évolutions technologiques,
concurrentielles et réglementaires, par exemple la diminution du coût des technologies sans fil
et le dividende numérique, sont susceptibles de faire considérablement progresser la
couverture du haut débit.
Si les réseaux fixes à haut débit sont, en moyenne, accessibles à 95,1 % de la population de
l'UE, ce chiffre n'est que de 82,8 % dans les zones rurales de l'UE et est inférieur ou égal à
60 % dans les zones rurales en Bulgarie, en Slovaquie, en Pologne, en Roumanie et à Chypre
(voir la section 4.1). Le coût du déploiement ou de la mise à niveau des infrastructures dans
les zones mal desservies est considérable. Une étude commandée par la Commission16 estime
que le coût net à l'échelle de l'UE pour garantir l'accessibilité physique (couverture) et
financière (tarifs sociaux subventionnés) d'une connexion à haut débit de 2 Mbps17 par le biais
des OSU serait d'environ 13,6 milliards EUR sur une période de cinq ans.
Selon l'étude, ce montant total représente à peu près 2,7 milliards EUR par an, soit environ
0,69 % du chiffre d'affaires total du secteur des télécommunications de l'UE18. Ce pourcentage
varie fortement entre les États membres et est plus élevé dans les pays qui présentent une
implantation humaine clairsemée, un relief difficile ou des infrastructures moins développées.
Le ratio de coût le plus élevé serait en Roumanie (4,6 %), et le plus faible au Luxembourg
(0,08 %). En valeur absolue, le coût moyen par ménage de l'UE serait d'environ 14,40 EUR
par an, avec un maximum de 30 EUR en Roumanie. Ce montant est comparable aux coûts
annuels actuels par ménage, compris entre environ 0,05 et 4,19 EUR, dans les sept États
membres qui ont créé des fonds pour les OSU19.
Le paquet «télécommunications» de 2009 reconnaît la diversité accrue dans l'UE-27 en
donnant aux États membres la possibilité de déterminer les débits pour les OSU en fonction
des conditions nationales et de financer les coûts nets associés à l'aide de fonds publics et/ou
d'un fonds devant être financé par le secteur.
Cependant, il est clair que si les OSU devaient être étendues au haut débit pour l'ensemble de
l'UE, cela augmenterait considérablement la nécessité d'un financement sectoriel et de
"subventions croisées" entre les groupes de consommateurs d'un pays donné, la charge pesant
sur l'industrie et l'influence sur les prix aux consommateurs étant maximales dans les États
membres où les niveaux de revenus et de couverture du haut débit sont actuellement faibles.
En outre, le fait d'imposer prématurément le haut débit au niveau de l'UE ou des pays risque
16
17
18
19
FR
Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision, Van Dijk Management
Consultants et al., octobre 2010:
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/ext_studies/index_en.htm
Sur la base d'une combinaison des technologies avec et sans fil.
L'estimation de l'étude est basée sur un chiffre d'affaires annuel du secteur des télécommunications égal
à 394 milliards EUR. Par rapport au chiffre d'affaires réel de l'UE-27 en 2009 (332 milliards EUR),
indiqué dans le tableau de bord de la stratégie numérique 2011, les coûts nets annuels représenteraient
environ 0,81 % des recettes du secteur des télécommunications en 2009.
Les coûts totaux des OSU dans ces États membres vont de 0,5 à 70 millions EUR.
5
FR
d'entraîner des distorsions sur les marchés et de retarder les investissements privés dans le
haut débit. Si l'on peut s'attendre à ce que les opérateurs de télécommunications investissent
dans des nouveaux réseaux rentables, la question essentielle reste de savoir si des OSU
étendues, qui placeraient une charge élevée sur le seul secteur dans l'intérêt de l'intégration
sociale, seraient appropriées et durables, alors que d'autres entités publiques et privées et la
société dans son ensemble tireraient profit d'un haut débit omniprésent.
4.
TROISIEME REEXAMEN DE LA PORTEE DU SERVICE UNIVERSEL AU NIVEAU DE L'UE
La DSU invite la Commission à examiner la portée du service universel tous les trois ans au
regard de l'évolution des conditions sociales, économiques et technologiques, en tenant
particulièrement compte de la mobilité et des débits. L'annexe V à la DSU définit certains
éléments que la Commission doit apprécier avant de décider si certains services doivent entrer
dans la portée du service universel, à savoir:
1.
existe-t-il des services spécifiques accessibles à une majorité de consommateurs et
utilisés par une majorité d'entre eux? L'absence de tels services ou leur nonutilisation par une minorité de consommateurs est-elle source d'exclusion?
2.
la mise à disposition et l'utilisation de services spécifiques procurent-elles à
l'ensemble des consommateurs un avantage général net justifiant une intervention
publique lorsque les services spécifiques ne sont pas fournis au public dans des
conditions commerciales normales?
De plus, le considérant 25 de la DSU précise que les services concernés, pour pouvoir être
inclus dans la portée, devraient déjà être accessibles à une grande majorité de la population.
Les examens précédents réalisés en 2005/2006 et en 200820 ont conclu que ces critères
n'étaient satisfaits ni pour la mobilité, ni pour le haut débit. Par conséquent, la portée n'avait
pas été modifiée.
4.1.
Haut débit
À la fin de 2010, les réseaux fixes à haut débit (DSL) étaient accessibles à environ 95 % de la
population de l'UE, en moyenne21.
20
21
FR
COM(2005) 203; COM(2006) 163; voir aussi la note 1.
Compte tenu de sa couverture étendue, l'empreinte des réseaux DSL peut être utilisée comme un
indicateur raisonnable pour suivre l'accessibilité de la couverture des réseaux fixes à haut débit.
Cependant, d'autres technologies fixes peuvent également offrir une connectivité à haut débit.
6
FR
Figure 1.
Couverture des réseaux fixes à haut débit dans l'UE en % de la population, 2010
100%
94%
92%
89%
90%
81%
80%
82%
92%
95%
95,10%
96%
96%
96%
97%
97%
97%
98%
98%
98%
99%
99%
99%
99%
100%
100%
100%
100%
100%
92%
89%
83%
77%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
58%
18%
60%
55%
69%
67%
62%
84%
85%
80%
86%
82,80%
89%
90%
86%
IS
UE27
IE
FI
IT
96%
45%
91%
93%
94%
92%
94%
99%
99%
100%
100%
100%
100%
100%
UK
BE
DK
FR
LU
0%
PL
BG
RO
SK
LT
LV
EL
SI
CZ
EE
Couverture DSL rurale
NO
CY
DE
HU
AT
SE
PT
MT
NL
ES
Couverture DSL nationale
Source: IDATE, 2010
Début 2011, l'UE comptait environ 113 millions d'abonnés au haut débit avec une ligne fixe et
36 millions d'abonnés au haut débit mobile, ce qui montre que le haut débit mobile contribue
désormais fortement à la progression de l'adoption du haut débit.
70 % des ménages de l'UE ont désormais accès à internet et 61 % ont une connexion à haut
débit avec ou sans fil22. Cependant, les taux d'utilisation du haut débit varient
considérablement entre les États membres. L'adoption du haut débit va de 23 % des ménages
en Roumanie et 26 % en Bulgarie à 80 % aux Pays-Bas et au Danemark et 83 % en Suède.
22
FR
Ces chiffres relatifs à la pénétration du haut débit dans les ménages, basés sur l'étude TIC réalisée par
Eurostat auprès des consommateurs, concernent les ménages comprenant au moins une personne dont
l'âge est compris entre 16 et 74 ans (http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/library/index_en.htm).
7
FR
Figure 2.
Pénétration du haut débit à domicile, en % des ménages de l'UE, 201023
% de ménages disposant d'une connexion à haut débit
Année 2010
100
80
% ménages
60
40
20
Ita
lie
G
rè
ce
Tu
rq
ui
e
Bu
lg
ar
ie
R
ou
m
an
ie
M
al
te
Fr
an
ce
Es
to
ni
e
Au
U
tri
ni
ch
on
e
Sl
eu
ov
ro
én
pé
ie
en
ne
à
27
Irl
an
de
Es
pa
g
R
ne
ép
Po
ub
lo
liq
gn
ue
e
tc
hè
qu
e
Li
tu
an
ie
Le
tto
ni
e
H
on
gr
ie
C
hy
pr
Po e
rtu
ga
Sl
l
ov
aq
ui
e
C
ro
at
ie
Is
la
nd
e
N
or
vè
ge
Su
èd
D
e
an
em
ar
k
Pa
ys
-B
as
Fi
nl
an
de
Al
le
m
ag
Lu
n
xe
e
m
bo
ur
Be g
lg
iq
ue
0
Commission européenne, tableau de bord de la stratégie numérique
Par conséquent, à l'échelle des ménages, le seuil de l'utilisation du haut débit par une majorité
(simple) des consommateurs dans l'UE a été atteint, mais il ne s'agit pas encore d'une "grande
majorité de la population", comme indiqué au considérant 25 de la DSU. Plus encore, compte
tenu des disparités nationales significatives en matière d'adoption et du fait que les niveaux
d'adoption dans 5 États membres sont inférieurs à 50 %, les coûts des OSU à l'échelle de l'UE
pour le haut débit pèseraient de manière disproportionnée sur les fournisseurs de
télécommunications, et en fin de compte sur les consommateurs, dans ces États membres. En
effet, les données de l'étude24 indiquent que, si l'on inclut les ménages âgés de 75 ans ou plus,
12 États membres sont en dessous de 50 %. Les coûts de la garantie d'une couverture haut
débit universelle seraient particulièrement élevés dans les pays qui présentent une
implantation humaine clairsemée, un relief difficile et/ou des infrastructures moins
développées. Comme indiqué ci-dessus, le coût moyen par ménage en Roumanie risquerait de
représenter plus du double de la moyenne de l'UE. Par conséquent, l'inclusion à ce stade de
l'accès à haut débit dans la portée du service universel au niveau de l'UE ne satisferait pas le
deuxième critère de la DSU, à savoir un avantage général net pour tous les consommateurs
européens.
23
24
FR
Pour le Royaume-Uni, les données 2010 n'étaient pas disponibles; le pourcentage pour 2009 était de
69,5 %.
Eurobaromètre spécial 362: http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications
_en_final.pdf.
8
FR
4.2.
Mobilité
Les réseaux mobiles couvrent plus de 95 % de la population de l'UE sur la base des licences
mobiles nationales25. La pénétration totale des abonnés à la téléphonie mobile a atteint
124,2 % en octobre 2010.
Figure 3.
Abonnés à la téléphonie mobile et taux de pénétration au niveau de l'UE, 2004-2010
Abonnés à la téléphonie mobile (en millions) et taux de pénétration au niveau de l'UE, oct. 2004 - oct.
2010
700
Nombre d'abonnés
Taux de pénétration
124,2%
111,8%
118,3%
121,9%
600
103,2%
95,0%
500
84.6%
400
611,0
622,3
553,5
478,4
386,6
200
436,7
300
588,7
T
Oct. 2009
Oct. 2010
100
0
Oct. 2004
Oct. 2005
Oct. 2006
Oct. 2007
Oct. 2008
Source: tableau de bord de la stratégie numérique 2011 – indicateurs économiques des communications
électroniques
89 % des ménages de l'UE ont un abonnement à la téléphonie mobile et 71 % un abonnement
à la téléphonie fixe, ce qui fait qu'au total, 98 % de tous les ménages de l'UE ont désormais
accès au téléphone.
25
FR
COM(2005) 203.
9
FR
Figure 4.
Accès au réseau téléphonique à domicile, en % des ménages de l'UE, 1999-2011
98%
89%
2011
71%
95%
83%
2007
70%
97%
81%
2003*
82%
1999*
42%
92%
*) UE-15
Fixe
Mobile
Total
Source: études sur les communications électroniques auprès des ménages, juillet 2011
En ce qui concerne l'accessibilité financière, le prix mensuel moyen d'un panier d'utilisation
faible de services mobiles (prépayés et classiques) dans l'UE valait 9,07 EUR en 2010, soit
environ 30 % de moins qu'en 200626.
Depuis le dernier examen, on peut observer une progression de l'adoption des services
mobiles et une diminution de leurs prix. Cela confirme l'analyse effectuée lors des examens
antérieurs, qui montrait que la fourniture concurrentielle de communications mobiles avait
entraîné, pour les consommateurs, un accès abordable généralisé à ces services, évitant ainsi
tout risque d'exclusion sociale. Les critères imposant l'inclusion de la mobilité dans la portée
du service universel au niveau de l'UE ne sont donc pas satisfaits. Cela n'exclut pas que les
technologies sans fil soient utilisées pour offrir une connexion en un lieu déterminé dans le
cadre des OSU.
La Commission continuera à suivre les besoins particuliers des personnes souffrant d'un
handicap, en particulier les questions relatives aux services de téléphonie mobile27, et
présentera ses conclusions dans le prochain examen.
26
27
FR
Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2010, Teligen, Strategy Analytics Ltd, décembre
2010.
www.eaccessibility-monitoring.eu; projet pilote CE Reach112 en cours concernant les alternatives à la
téléphonie vocale classique accessibles (www.reach112.eu).
10
FR
5.
MARCHE A SUIVRE
Compte tenu des montants élevés requis pour garantir une couverture du haut débit par le
biais des OSU et des implications potentielles pour l'industrie et les consommateurs, les États
membres doivent analyser avec précaution si les conditions nationales justifient l'extension
des OSU au haut débit, en tenant compte tant du risque d'exclusion sociale que d'une
éventuelle distorsion de concurrence et d'une éventuelle charge injustifiée sur le secteur.
Vu le risque lié à l'utilisation d'approches divergentes pour la mise en œuvre de la DSU et les
implications financières potentielles pour l'industrie, la Commission considère que des lignes
directrices supplémentaires sont requises afin de s'assurer que la mise en œuvre se fait en
conformité avec des principes appliqués de manière cohérente, tout en tenant compte des
différents stades de développement des marchés dans les États membres. De telles lignes
directrices aideront à lutter contre le risque d'exclusion sociale tout en évitant de faire peser
une charge disproportionnée sur le secteur.
Cela répond aux demandes de renseignements formulées par les parties prenantes lors de la
consultation et à l'invitation adressée par le Parlement européen à la Commission à «fournir
des orientations relatives à la mise en œuvre et au respect dans les meilleures conditions
possibles de la directive "service universel" révisée, et ce afin d'éviter des distorsions sur le
marché et, en parallèle, de permettre aux États membres d'adopter les dispositions les mieux
adaptées à leurs particularités nationales»28.
La Commission est d'avis qu'une mise en œuvre homogène des OSU nécessite une approche
cohérente quant aux critères visant à définir "l'accès fonctionnel à internet" à haut débit, les
mécanismes de désignation, le financement, et les mesures pour les consommateurs finaux
souffrant de handicap. La Commission prévoit d'engager des discussions ultérieures avec les
États membres, le Parlement européen et les autres parties prenantes concernant ces thèmes.
- Portée des OSU en matière d'accès fonctionnel à internet à haut débit29
Lorsque les États membres étudient s'ils doivent définir au niveau national la connexion
réseau permettant un "accès fonctionnel à internet" à haut débit, un ensemble de critères
cohérents, reflétant les critères requis pour modifier la portée du service universel au niveau
de l'UE30, pourrait contribuer à garantir la cohérence et à minimiser les distorsions sur le
marché, tout en atteignant l'objectif de prévention de l'exclusion sociale.
Par exemple, les États membres pourraient être invités à effectuer une évaluation préalable
des implications d'une telle décision, qui pourrait comprendre l'évaluation de l'adoption du
haut débit généralisée à tout le pays en termes de pourcentage des ménages du pays disposant
du haut débit et de pourcentage de ménages disposant d'un débit supérieur ou égal au débit
minimum envisagé.
Pour refléter la notion, évoquée au considérant 25 de la DSU, que les services concernés
devraient être accessibles à une "grande majorité de la population", on pourrait appliquer
certains seuils en vue de déterminer si la masse critique requise en matière d'adoption du haut
28
29
30
FR
Voir note 7.
Voir le document interprétatif (COCOM10-31) présenté par les services de la Commission au comité
des communications.
Article 15, annexe V et considérant 25 de la DSU.
11
FR
débit est atteinte. La Commission pense que, à ce stade, on pourrait demander aux États
membres d'envisager l'inclusion des connexions à haut débit dans les OSU lorsque le débit en
question est utilisé à l'échelon national par (i) au moins la moitié des ménages et (ii) au moins
80 % de tous les ménages ayant une connexion à haut débit31.
Les États membres pourraient également être invités, lors de leur prise de décision, à
identifier leurs objectifs sociaux et économiques particuliers et les résultats souhaités. Cela
pourrait comprendre une évaluation:
–
de la disponibilité du haut débit attendue sur le marché en l'absence d'intervention
publique;
–
des inconvénients sociaux et économiques subis par ceux qui ne bénéficient pas de
l'accès à une connexion à haut débit, y compris par les utilisateurs finaux souffrant
d'un handicap;
–
du coût d'une intervention publique par le biais des OSU et de la comparaison de ce
coût avec l'utilisation d'autres approches;
–
des avantages d'une intervention publique et de ses effets sur la concurrence, les
distorsions sur le marché et les objectifs stratégiques généraux.
Ainsi, il n'y aurait intervention que lorsque les bénéfices totaux sont supérieurs aux coûts
totaux.
- Approches communes en matière de désignation
L'identification du mécanisme le plus approprié pour désigner les fournisseurs du service
universel pourrait contribuer à minimiser les distorsions sur le marché et à accroître
l'efficacité. Des exigences de couverture territoriale fixées dès le début du processus de
désignation pourraient restreindre excessivement le nombre d'entreprises éligibles. De même,
un mécanisme de désignation permettant aux États membres de prendre en compte toutes les
options techniques pour la fourniture du service universel devrait produire le résultat offrant le
meilleur rapport coût-efficacité.
Une période de désignation indéfinie ou excessivement longue pourrait également exclure a
priori d'autres opérateurs d'une éventuelle désignation32. Par exemple, on peut promouvoir la
transparence et la non-discrimination grâce à des périodes limitées pour les désignations en
matière d'OSU (comme en Grèce et en Pologne, par exemple). Une évaluation approfondie
des différentes options (englobant toutes les technologies disponibles) et de leurs implications
aidera à identifier les moyens les plus efficaces pour fournir le service universel, ce qui pourra
conduire à la désignation plus fréquente d'opérateurs alternatifs (comme en Estonie, par
exemple) ou à la désignation de plus d'une entreprise (comme en République tchèque et en
France, par exemple). Pour éviter toute discrimination, une désignation pourrait être conçue
de telle sorte qu'elle ne dure pas plus longtemps que la durée nécessaire pour récupérer les
coûts d'investissement correspondants et qu'elle ne dépasse pas une durée maximale (par
exemple, 10 années).
31
32
FR
Selon l'étude (voir note 16), plus de 80 % des abonnés aux réseaux fixes à large bande dans l'UE, en
moyenne, ont aujourd'hui des débits supérieurs à 2 Mbps.
Affaire C-154/09, Commission/Portugal.
12
FR
- Approches cohérentes pour calculer le coût net de la fourniture du service universel
En vue de garantir dans l'ensemble de l'UE un bon rapport coût-efficacité et des conditions de
concurrence équitables pour les opérateurs, l'approche adoptée par les autorités nationales
pour calculer les coûts nets de la fourniture du service universel est essentielle. Le rapport
coût-efficacité pourrait être amélioré en définissant une approche méthodologique pour
calculer le coût net des OSU avant tout processus de désignation, et en organisant des
consultations publiques à ce sujet. Le fait d'effectuer un calcul du coût net spécifique pour
chaque entreprise désignée permettrait également de garantir la transparence et la précision.
La Cour de justice a identifié des éléments spécifiques dont il conviendrait de tenir compte
lors de l'évaluation des bénéfices immatériels découlant des OSU. Ils devraient être établis en
lien avec les calculs utilisés pour les évaluations commerciales et inclure, par exemple, la
densité de couverture, l'effet de cycle de vie, les bénéfices en termes de
marketing/ventes/publicité, l'image de marque, la fidélité et la reconnaissance/notoriété, les
bénéfices découlant de la fourniture d'autres services commerciaux, l'accès aux données des
abonnés, et les informations et bénéfices techniques et commerciaux découlant d'une
extension du réseau. Il est également important d'éclaircir les principes que les autorités
nationales doivent appliquer lorsqu'elles évaluent si les OSU représentent une charge
injustifiée33 pour le fournisseur. À cet égard, les ARN devraient examiner toutes les
caractéristiques pertinentes relatives à chaque entreprise désignée, telles que les
caractéristiques techniques et économiques des équipements qu'elle utilise pour fournir le
service universel, sa situation économique et financière, et sa part de marché34.
- Financement
Tout mécanisme de financement sectoriel du service universel doit être transparent, objectif,
proportionné et non discriminatoire, et doit entraîner la distorsion la plus faible possible de la
concurrence et de la demande des utilisateurs35.
L'utilisation de la fiscalité pour financer les OSU peut être perçue comme faussant moins la
concurrence que le financement sectoriel, car elle reflète avec davantage de précision la
nature générale des bénéfices sociaux et économiques qui en découlent et la capacité des
consommateurs à payer. La Finlande, la Suède et la République tchèque ont pris des
dispositions pour que ces coûts soient couverts uniquement par un financement public, tandis
que Malte et le Portugal ont prévu un financement mixte public-privé.
Compte tenu du coût potentiellement supérieur des OSU élargies aux connexions à haut débit,
les États membres peuvent envisager, comme c'est actuellement le cas dans certains pays, une
combinaison appropriée de financements public et sectoriel pour financer la fourniture du
service universel36.
Ils pourraient également fixer des limites aux contributions versées par les opérateurs de
télécommunications à un fonds sectoriel de compensation.
De telles limites peuvent se présenter sous deux formes. Premièrement, comme énoncé à
l'article 13, paragraphe 3, de la DSU, les États membres peuvent choisir de ne pas demander
33
34
35
36
FR
Conformément à l'article 12 de la DSU.
Affaire C-222/08, Commission/Belgique; affaire C-398/08, Base NV et autres/Ministerraad.
Voir l'article 13, paragraphe 3, de la DSU et l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2002/77/CE.
En tout état de cause, le financement des OSU devra être conforme aux règles régissant les aides d'État.
13
FR
de contributions aux entreprises dont le chiffre d'affaires national est inférieur à une limite qui
aura été fixée (seuil de minimis). Un certain nombre d'États membres utilisent cette
disposition. Un seuil de minimis commun pourrait être appliqué en fonction des recettes des
opérateurs concernés. Cela pourrait se présenter sous la forme d'un montant fixe (par
exemple, 5 millions EUR) ou d'un pourcentage du chiffre d'affaires national de l'ensemble du
secteur.
Deuxièmement, afin de respecter le principe de proportionnalité auquel il est explicitement
fait référence à l'article 13, paragraphe 3, de la DSU et à l'article 6, paragraphe 1, de la
directive 2002/77/CE, un certain nombre d'États membres ont estimé approprié de fixer un
plafond aux contributions individuelles des opérateurs. Une limite maximale commune
pourrait être appliquée à la contribution de chaque opérateur, le solde du coût net étant alors
financé par des fonds publics. Cette limite pourrait s'exprimer sous la forme d'un pourcentage
du chiffre d'affaires annuel national des opérateurs relatif à la fourniture de réseaux et de
services de communications électroniques. Le pourcentage pourrait être dans une fourchette
donnée (par exemple, entre 0,40 et 0,65 % du chiffre d'affaires annuel) afin de refléter les
coûts prévus pour la fourniture des OSU, y compris le haut débit, par un opérateur efficace,
mais ne devrait pas dépasser les coûts nets réels de la fourniture des OSU dans un pays donné.
Un certain nombre d'États membres ont déjà prévu dans leur législation nationale un plafond
maximal pour les contributions individuelles, déterminé en fonction des recettes brutes ou
nettes.
- Mesures pour les utilisateurs finaux souffrant de handicap
Compte tenu des dispositions renforcées dans la DSU révisée concernant les utilisateurs
finaux souffrant de handicap, on pourrait également encourager les États membres à tenir
dûment compte de ces utilisateurs dans la définition de leurs OSU nationales, conformément
au principe de garantie de l'équivalence d'accès.
6.
CONCLUSIONS
À l'heure actuelle, la Commission n'estime pas nécessaire de modifier le concept de base et les
principes du service universel en tant qu'instrument visant à prévenir l'exclusion sociale. À ce
stade, il ne serait pas indiqué d'inclure la mobilité ou d'exiger un débit spécifique au niveau de
l'UE.
Le paquet "télécommunications" de 2009 donne aux États membres la possibilité, sur la base
du principe de subsidiarité, de définir le débit approprié, au regard des conditions nationales,
pour les raccordements au réseau fournissant un "accès fonctionnel à internet". Un accès à
haut débit de base peut donc faire partie des OSU au niveau national dans des cas justifiés, en
particulier lorsque les forces du marché et les autres outils politiques et instruments de
financement n'ont pas permis d'atteindre une couverture universelle du haut débit. Afin de
minimiser les distorsions sur le marché, les États membres devraient tenir pleinement compte
des outils d'intervention publique autres que les OSU en vue de garantir la disponibilité du
haut débit. Les États membres ont donc la possibilité, mais non l'obligation, d'inclure un accès
aux connexions à haut débit dans la portée des OSU nationales.
Cependant, le risque existe que des approches nationales divergentes lors de la mise en œuvre
d'un environnement à haut débit entraînent une distorsion des marchés et imposent une charge
déraisonnable sur le secteur.
FR
14
FR
La Commission estime qu'il serait souhaitable d'adopter une approche commune pour
appliquer les dispositions pertinentes de la DSU dans le contexte du haut débit. Cela
améliorera le rapport coût-efficacité des dispositions des OSU et augmentera la prévisibilité
réglementaire pour le secteur, de sorte que les investissements et la concurrence dans le
marché unique numérique opéreront au bénéfice de l'innovation, du choix des consommateurs
et de l'accessibilité financière. La Commission engagera des discussions avec les États
membres, le Parlement européen et les autres parties prenantes à la lumière de la présente
communication.
Sur la base d'un examen des différentes possibilités, la Commission fera également, dans le
courant du premier trimestre de 2012, des propositions pour que les sites internet du secteur
public et les sites internet offrant des services de base aux citoyens soient totalement
accessibles aux utilisateurs souffrant de handicap d'ici à 2015.
On s'attend à ce que l'accès à haut débit prenne de plus en plus d'importance pour les
Européens. Bien que son inclusion immédiate dans les OSU au niveau de l'UE soit
prématurée, la Commission continuera de suivre les évolutions du marché du haut débit, y
compris dans leur contexte social. Elle tiendra compte de ces évolutions lors de son prochain
examen de la portée du service universel.
FR
15
FR