La spécificité du dialogue social dans la fonction

Promotion 2003-2005
« Romain GARY »
Direction des études
Séminaire relatif au
« Dialogue social »
Groupe n° 12: La spécificité du dialogue social dans la fonction publique
Groupe animé par :
Mme Hélène GOSSELIN
La coordination des travaux des différents groupes a été assurée par
M. Jean KASPAR
Juillet 2004
Exemplaire personnel de : M.
Juillet 2004
Exemplaire personnel de : M.
SOMMAIRE
SOMMAIRE
1
INTRODUCTION
3
1
5
1.1
1.2
ETAT DES LIEUX
LES
FINALITES DU DIALOGUE SOCIAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE SONT
DEVENUES INCERTAINES
1.1.1 UN DELICAT EQUILIBRE ENTRE DROIT A LA PARTICIPATION ET SUBORDINATION
HIERARCHIQUE A ETE TROUVE EN 1946
1.1.2 AUJOURD’HUI, LE DIALOGUE SEMBLE ETRE DEVENU UNE FIN EN SOI POUR SES
ACTEURS
5
6
LES MODALITES QU’EMPRUNTE LE DIALOGUE NE SONT PAS SATISFAISANTES
1.2.1 LE DISPOSITIF DES INSTANCES DE CONCERTATION APPARAIT AUJOURD’HUI
8
INADEQUAT
LA PORTEE DE LA NEGOCIATION EST AFFAIBLIE PAR L’ABSENCE DE CADRE
JURIDIQUE
8
1.2.2
1.3
5
13
LE CONTENU DU DIALOGUE EST EN DECALAGE AVEC L’ESPRIT ET LA LETTRE DES
15
1.3.1 LE DIALOGUE SUR LES QUESTIONS INDIVIDUELLES A PROGRESSIVEMENT PRIS LE PAS
15
SUR LE DIALOGUE DE SERVICE
1.3.2 LA NEGOCIATION A CONNU UN ENRICHISSEMENT EMPIRIQUE DE SON CONTENU, MAIS
CE MOUVEMENT ATTEINT AUJOURD’HUI SES LIMITES
15
TEXTES
2
2.1
DEFIS
18
LE DIALOGUE SOCIAL
DOIT FAVORISER L’ATTRACTIVITE DE LA FONCTION
PUBLIQUE
18
2.1.1 LES MODALITES DU DIALOGUE SOCIAL SUR LES QUESTIONS INDIVIDUELLES NE
DOIVENT PAS CONSTITUER UN FREIN A LA MOBILITE
18
2.1.2 LE CONTENU DU DIALOGUE SOCIAL EST INSUFFISAMMENT TOURNE VERS LES
QUESTIONS DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
2.2
19
L’ORGANISATION DU DIALOGUE SOCIAL DEVRA PRENDRE EN COMPTE LES EVOLUTIONS
DU DROIT COMMUNAUTAIRE
20
2.2.1 A COURT TERME, LA LEGISLATION COMMUNAUTAIRE REMET EN CAUSE LE MODE DE
DESIGNATION DES INSTANCES DE CONCERTATION
20
2.2.2 A LONG TERME, LE DROIT COMMUNAUTAIRE INVITE A RECONSIDERER LA PLACE DE
LA NORME NEGOCIEE DANS LE DROIT DE LA FONCTION PUBLIQUE
20
2.3
LE DIALOGUE SOCIAL DOIT ETRE PLACE AU CŒUR DES REFORMES DES
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
2.3.1 LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
2.3.2 REFORME DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L’ETAT
2.3.3 LA DECENTRALISATION ET LA REFORME DES STRUCTURES DE GESTION DE LA
FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
2.3.4 LE PLAN HOPITAL 2007
3
3.1
PROPOSITIONS
3.3
26
27
29
FAVORISER UNE PRATIQUE PARTICIPATIVE DU DIALOGUE SOCIAL
29
3.1.1 PLACER LE DIALOGUE SOCIAL AU CENTRE DES PRATIQUES DES GESTIONNAIRES
3.1.2
3.2
22
23
25
PUBLICS
AMELIORER LES CONDITIONS D’EXERCICE DE L’ACTIVITE SYNDICALE
29
32
RENOVER LES PROCEDURES D’INFORMATION, DE CONSULTATION ET DE
34
34
40
CONCERTATION
3.2.1 RENFORCER LE DIALOGUE DANS LES SERVICES
3.2.2 FAIRE EMERGER DES STRUCTURES DE DIALOGUE FORTES AU NIVEAU NATIONAL
3.2.3 INTEGRER LES EXIGENCES DE LA GRH DANS LE DISPOSITIF DES CAP DE LA
FONCTION PUBLIQUE DE L’ETAT
3.2.4 INVESTIR LE DIALOGUE SOCIAL COMMUNAUTAIRE
41
42
DOTER LA NEGOCIATION D’UN NOUVEAU REGIME JURIDIQUE
3.3.1 RENDRE SYSTEMATIQUE LA NEGOCIATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE
3.3.2 CONFERER VALEUR JURIDIQUE AUX ACCORDS ISSUS DE LA NEGOCIATION
43
43
45
4
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
53
5
LISTE DES SIGLES
58
6
BIBLIOGRAPHIE
62
2
INTRODUCTION
Rarement l’exigence d’une réflexion sur le dialogue social n’a été autant
d’actualité. La loi « Fillon » de mai 2004, de même que l’ouverture de négociations avec les
organisations syndicales de fonctionnaires par le ministre de la fonction publique et de la
réforme de l’Etat sur ce sujet, en témoignent.
Le dialogue social peut se définir comme l’ensemble des processus d’échanges
organisés entre représentants des employeurs et des salariés. Cette définition s’applique aussi
bien au privé qu’au public. Mais les spécificités de la fonction publique singularisent largement
le dialogue social qui s’exerce en son sein.
En effet, les fonctionnaires ne sont pas des employés comme les autres. Ils restent
soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun. La conception française du rôle de
l’Etat dans la société a déterminé le mode de régulation de ses rapports avec ses agents : la place
reconnue à la puissance publique dans la définition de l’intérêt général justifie la prédominance
du principe hiérarchique dans son organisation, et, par conséquent, la situation statutaire des
fonctionnaires. C’est l’Etat employeur qui fixe unilatéralement les conditions d’emploi de ses
agents, ainsi que l’étendue de leurs droits et de leurs obligations, sans qu’ils puissent y opposer
de droits acquis ni faire valoir de quelconques arrangements particuliers conclus entre eux et
l’administration.
Le dialogue social dans la fonction publique doit ainsi emprunter un chemin de
crête entre principe hiérarchique et participation. En 1946, le dialogue social fut conçu comme
un compromis visant à contrebalancer la rigidité de la subordination statutaire par une
consécration des garanties individuelles et collectives des fonctionnaires. Ce compromis
fondateur s’est ainsi forgé dans une optique plus protectrice que partenariale. Celle-ci ne semble
plus entièrement satisfaisante.
Le dialogue social dans la fonction publique présente aujourd’hui des
imperfections notables. Administration et syndicats ne savent plus vraiment pourquoi ils
discutent. Le cadre statutaire de concertation a été débordé par le développement empirique des
pratiques de négociation. S’il s’est épanoui sur les questions individuelles et catégorielles, le
dialogue s’est enrayé sur les questions relatives à l’organisation du service. Les finalités sont
brouillées (1.1), la mécanique grippée (1.2), le contenu limité (1.3). Une clarification semble
nécessaire.
Ce sévère état des lieux semble d’autant plus préoccupant que les administrations,
qu’elles soient étatiques, territoriales ou hospitalières, se doivent d’anticiper les mutations en
cours, en particulier le choc démographique (2.1) et la montée en puissance du droit
communautaire (2.2). Elles se trouvent aussi et surtout engagées dans une vaste redéfinition de
leurs modes de fonctionnement, au travers de la mise en œuvre d’une nouvelle gestion publique,
de la décentralisation et de la réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat (2.3). Pour
surmonter ces défis, un dialogue social aux règles renouvelées représente un atout.
3
Sur la base de ce constat, les propositions formulées par le présent rapport ont
pour ambition, en incitant les acteurs à changer leurs comportements, d’ajouter à l’objectif de
protection du dialogue social un objectif de participation (3.1). Elles visent également à
rééquilibrer le dialogue social en faveur d’une logique de service (3.2) et à donner force
juridique aux accords conclus entre l’administration et les partenaires sociaux (3.3).
Ces propositions s’inscrivent dans le cadre d’une fonction publique statutaire
régie par le principe de la carrière et se placent dans la perspective d’un renforcement de
l’unicité de la fonction publique.
Elles se fondent surtout sur une conception ambitieuse du dialogue social. Celui-ci
n’est pas une fin en soi, encore moins une simple mécanique de protection. Au delà, il constitue
également un moyen privilégié d’instaurer une relation de respect mutuel entre les employeurs
publics et les agents, indispensable à l’évolution de la fonction publique. Il doit permettre à
l’administration d’assurer une gestion performante des services et de justifier de la pertinence
des réformes aux yeux des agents. Il constitue l’activité légitime des organisations syndicales,
leur permettant d’assurer la promotion des intérêts individuels de leurs adhérents et de les
conjuguer avec l’intérêt général sur lequel repose l’organisation des services.
Remarque méthodologique
La définition retenue pour la fonction publique est celle de l’Observatoire de
l’emploi public : il s’agit de l’ensemble des agents travaillant dans des organismes soumis au
droit administratif et recrutant majoritairement des agents de droit public. Dans cette acception,
la fonction publique comptait cinq millions d’agents au 31 décembre 2001, soit près d’un
cinquième de la population active française. Ces cinq millions d’agents se répartissent entre la
fonction publique d’Etat (2,8 millions), la fonction publique territoriale (1,4 millions) et la
fonction publique hospitalière (860 000).
4
1 ETAT DES LIEUX
Cet état des lieux se fonde sur l’examen des trois dimensions fondamentales du
dialogue social. Ses finalités d’abord, compte tenu tant de son cadre juridique que des
perceptions des acteurs. Ses modalités ensuite, en appréciant la pertinence des choix
d’organisation retenus pour le mettre en oeuvre. Son contenu enfin, qui doit offrir aux acteurs
suffisamment de substance pour le nourrir.
1.1 Les finalités du dialogue social dans la fonction publique sont
devenues incertaines
Le dialogue social dans la fonction publique est le fruit d’un équilibre entre
subordination hiérarchique et droit à la participation. Cet équilibre a été trouvé en 1946 dans la
notion de concertation. Mais aujourd’hui, l’administration et les syndicats ne parviennent pas à
convertir en compromis le temps passé à discuter, car il n’est plus certain que telle soit leur
ambition.
1.1.1 Un délicat équilibre entre droit à la participation et subordination
hiérarchique a été trouvé en 1946
Les fonctionnaires bénéficient des droits sociaux consacrés par le Préambule de la
Constitution de 1946 : liberté syndicale, droit de grève et, surtout, droit à la participation. Le
Conseil constitutionnel a confirmé que ce dernier principe, selon lequel « tout travailleur
participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de
travail ainsi qu’à la gestion des entreprises », s’applique aux fonctionnaires1. La loi du 13 juillet
1983, portant droit et obligations des fonctionnaires, l’a repris dans son article 9.
Le principe de participation revêt néanmoins, dans la fonction publique, des
formes spécifiques. Il doit se concilier avec la « situation statutaire et réglementaire2 » dans
laquelle sont placés les fonctionnaires. Parce qu’ils participent à l’exercice de missions d’intérêt
général, les agents publics sont soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun,
« progressivement élaboré dans le souci d’assurer le fonctionnement continu, efficace, régulier
et impartial du service public 3 ». En particulier, l’administration a le pouvoir de modifier à tout
moment et de façon unilatérale la situation de ses agents, lesquels, selon la formule
jurisprudentielle consacrée, « ne peuvent invoquer aucun droit acquis au maintien de leur
statut »4. En somme, pour reprendre le rapport du député Yves FAGON, sur le texte qui allait
devenir la loi du 19 octobre 1946, les concepts de puissance publique et de service public
s’opposent « à ce que l’Etat puisse discuter à égalité avec ses agents des conditions de leur
emploi ».
L’équilibre entre droit à la participation et subordination hiérarchique s’est traduit
par un système de dialogue qui présente une double spécificité par rapport à la situation du
secteur privé.
En premier lieu, la participation des fonctionnaires emprunte une forme originale,
celle de la concertation. Elle consiste pour l’administration à provoquer, en amont de sa décision,
1
Décision n°77-38 DC du 20 juillet 1977.
Article 4 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
3
PLANTEY, Alain. La Fonction Publique, Traité général. – Paris : Litec, 2001, p. 11.
4
Voir par exemple : CE Ass., 1er juin 1973, Syndicat national du personnel navigant commercial.
2
5
la réaction des organisations syndicales, en ménageant de bonne foi, une marge d’adaptation de
son projet initial. Elle est en cela plus qu’une simple consultation, dans laquelle l’administration
se contente de prendre l’avis des partenaires sociaux. La concertation se distingue en outre de la
négociation collective en ceci que la partie syndicale ne dispose d’aucun pouvoir de décision en
raison du caractère réglementaire de la fonction publique. Des pratiques de négociation sont
néanmoins apparues entre l’administration et les organisations syndicales. Leur particularité tient
à l’absence de valeur juridique des accords conclus entre les parties.
La concertation s’exerce dans le cadre d’instances5 qui peuvent être regroupées en
trois catégories. Les conseils supérieurs sont compétents pour les questions d’ordre général
intéressant chacune des trois fonctions publiques. Les comités techniques paritaires (CTP) fonction publique d’Etat et fonction publique territoriale - et les comités techniques
d’établissement - fonction publique hospitalière - sont les instances chargées du dialogue dans
les services (organisation et fonctionnement des services, modernisation des méthodes et
techniques de travail, politiques de formation et critères de répartition des primes
principalement). Les commissions administratives paritaires (CAP) sont quant à elles les
instances de discussion de la gestion individuelle des carrières.
C’est précisément cette association des syndicats à la gestion des carrières
individuelles qui constitue la seconde spécificité du dialogue social dans la fonction publique.
Elle a pour objet de contrebalancer la position de subordination hiérarchique du fonctionnaire et
de faire respecter le principe d’égalité de traitement entre les fonctionnaires d’un même corps.
Une telle spécificité se retrouve également dans les fonctions publiques de certains pays
européens.
ENCADRE 1
La gestion des carrières individuelles dans quelques fonctions publique européennes
La comparaison des systèmes européens à fonction publique au moins partiellement statutaire fait
apparaître que la gestion individuelle des carrières est souvent l’objet d’un dialogue social.
Par exemple, un comité du personnel, élu dans chaque service en Allemagne et en Autriche est
consulté sur les mesures individuelles de gestion des carrières (recrutements, promotions, mutations, sanctions
disciplinaires). Depuis 1995, un « conseil paritaire d’influence » ayant des compétences en matière de gestion du
personnel a été institué dans chaque service au Danemark et des comités d’entreprise aux attributions comparables
existent dans le secteur public en Suède et aux Pays-Bas.
1.1.2 Aujourd’hui, le dialogue semble être devenu une fin en soi pour ses acteurs
1.1.2.1 Le dialogue social pour l’administration : entre formalité et instrument de paix
sociale ?
Le dialogue social apparaît comme une composante largement secondaire de la
gestion des services. La consultation des instances est perçue avant tout comme une obligation
légale, qui a pour effet d’allonger les délais de mise en œuvre des réformes. Le plus souvent, ce
n’est qu’une fois les arbitrages rendus et les décisions définitivement arrêtées qu’est sollicité
l’avis du comité technique paritaire. Rares sont en effet les cas où la réunion des CTP est
précédée de contacts informels témoignant de la volonté de l’administration de rechercher un
compromis avec les organisations syndicales.
5
Leur mode de composition et leurs compétences sont détaillés à l’annexe 1.
6
La conduite du dialogue est en outre insuffisamment professionnalisée. L’absence
de formation spécifique dispensée aux fonctionnaires qui auront un jour en charge la conduite du
dialogue social ne contribue pas à ce que le dialogue social leur apparaisse comme une
dimension essentielle de leur future activité6. Certains cadres peinent enfin à assumer les
responsabilités inhérentes à la conduite du dialogue avec les organisations syndicales, et
préfèrent se réfugier derrière les décisions de leur hiérarchie.
Au mieux, le dialogue social apparaît aux yeux de l’administration comme un
moyen de conférer à ses décisions une légitimité tirée de l’accord des organisations syndicales,
pour obtenir ainsi une certaine paix sociale. Les exemples des CAP comme des négociations sont
particulièrement révélateurs. Dans certaines CAP se sont en effet développés des mécanismes
s’apparentant à de la cogestion, l’ancienneté devenant contre la lettre du statut le principal critère
d’avancement. La négociation et la conclusion d’accords avec les organisations syndicales par le
ministre chargé de la fonction publique relèvent quant à elles de la volonté de donner aux
réformes ou projets du gouvernement une caution syndicale qui leur permettra d’être mis en
œuvre en limitant les risques de tensions sociales.
Toutefois, l’attitude vis-à-vis du dialogue social n’est pas la même d’un ministère
à l’autre. Le ministère de l’équipement a ainsi longtemps fait figure d’exemple en matière de
dialogue social et de gestion de ses ressources humaines. De la même manière, semble se
dessiner un clivage entre d’une part collectivités territoriales et établissements hospitaliers de
grande taille (où le dialogue social est généralement développé, grâce notamment à leurs moyens
humains et financiers) et d’autre part les collectivités ou établissements de petite taille (où le
dialogue reste très limité).
1.1.2.2 Le dialogue social pour les organisations syndicales : entre participation et
contestation ?
Le dialogue social représente légitimement pour les organisations syndicales le
moyen de défendre les intérêts des fonctionnaires face à l’administration, sur les questions
individuelles comme collectives. Si elles se défendent de vouloir pratiquer la cogestion, en raison
de la situation statutaire et réglementaire dans laquelle se trouvent les fonctionnaires, elles
revendiquent avec constance la prise en compte de leurs points de vue par l’administration.
Devant le peu de disponibilité de celle-ci à faire évoluer ses projets, les organisations syndicales
instrumentalisent souvent les procédures pour retarder les décisions.
Les positions varient largement d’une organisation à l’autre. Certaines, comme la
CFDT, engagent souvent leur signature à côté de l’administration, alors que d’autres sont sur des
positions beaucoup plus défensives, comme FO et la CGT. De plus, l’apparition et le
développement d’organisations contestataires contribuent à fragiliser les positions des
organisations traditionnelles et à recomposer le paysage syndical dans un sens peu propice au
dialogue7. L’émiettement syndical8 a pour conséquence de placer l’administration en face
d’interlocuteurs concurrents, aux positions divergentes.
Enfin, le cloisonnement qui caractérise l’organisation interne (calquée sur les
structures administratives) des organisations syndicales est parfois source de contradictions en
6
Les élèves de l’ENA et de l’INET ne reçoivent qu’une semaine de formation très généraliste sur la négociation.
Les enseignements de sociologie administrative et syndicale sont quasiment absents de la scolarité aussi bien à
l’ENA, à l’INET, qu’à l’ENSP et dans les IRA.
7
Cf. SIWEK-POUYDESSEAU, Jeanne. Les syndicats des fonctions publiques au 20ième siècle. – Paris : BergerLevrault, 2001.
8
Cf. annexes 2, 3 et 4.
7
leur sein, les sections n’adoptant pas les mêmes attitudes d’un ministère, d’une collectivité ou
d’un établissement hospitalier à l’autre.
1.2 Les modalités qu’emprunte le dialogue ne sont pas satisfaisantes
Les modalités du dialogue social dans la fonction publique sont de deux ordres :
d’un côté, les procédures d’information, de consultation et de concertation sont mises en œuvre
dans des instances spécifiques ; de l’autre, les procédures de négociation donnent lieu à des
échanges directs entre l’administration et les organisations syndicales. Le dispositif des
premières semble inapproprié ; le cadre juridique des secondes est insuffisamment étoffé.
1.2.1 Le dispositif des instances de concertation apparaît aujourd’hui inadéquat
1.2.1.1 L’inter - fonctions publiques : un dialogue dépourvu d’instance spécifique
Le statut général consacre l’unité de la fonction publique. Aucun lieu de dialogue
social commun aux trois fonctions publiques ne vient cependant la matérialiser, depuis que la loi
du 13 juillet 19879 a supprimé la commission mixte paritaire instituée en 1983. Les trois
fonctions publiques disposent chacune de leur Conseil supérieur, instance paritaire compétente
pour les questions d’ordre général.
Par conséquent, le dialogue social inter-fonctions publiques reste bien souvent
fragmenté, malgré la vision d’ensemble qu’est censé apporter le ministre chargé de la fonction
publique, avec l’appui10 de la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de
l’intérieur et de la direction générale de l’hospitalisation et de l’organisation des soins (DHOS)
du ministère de la santé et de la protection sociale, respectivement responsable de la gestion des
fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.
Un texte dont le caractère commun aux trois fonctions publiques justifierait un
examen conjoint est en effet présenté séparément aux trois Conseils supérieurs, quand la
consultation ne se limite pas au seul Conseil supérieur de la fonction publique d’Etat. Le
dialogue social mené au sein de l’Etat exerce donc un effet d’entraînement sur le dialogue social
dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, quand il ne s’y substitue pas.
1.2.1.2 La fonction publique d’Etat : un cadre à renouveler
•
Le délicat pilotage du dialogue interministériel au niveau national
Le ministre de la fonction publique, chargé de la conduite du dialogue social au
niveau national, est appuyé par la direction générale de l’administration et de la fonction
publique (DGAFP). Il s’efforce d’assurer la cohérence des positions de l’administration, malgré
les nombreux cloisonnements de cette dernière, entre ministères, directions, services centraux et
déconcentrés. Toutefois, il peine bien souvent à imposer sa logique interministérielle contre les
positions des autres ministères, dont certaines, notamment celle du budget qui détermine le cadre
financier du dialogue, sont cruciales pour la bonne conduite des relations avec les organisations
syndicales. De son côté, la DGAFP souffre d’une absence d’identification claire en son sein des
9
Loi n°87-529 du 13 juillet 1987, modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale.
Article 5 du décret n°2004-321 relatif aux attributions du ministre de la fonction publique et de la réforme de
l’Etat.
10
8
responsabilités relatives au dialogue social et de la rotation trop rapide des hauts fonctionnaires
qui en sont chargés.
•
La forte centralisation des instances de dialogue sur la gestion individuelle des carrières
Chaque corps de fonctionnaires dispose d’une commission administrative
paritaire. Les élections aux CAP ont lieu sur liste tous les trois ans. Le dispositif des CAP se
caractérise par sa très grande centralisation. Le Conseil d’Etat a en effet strictement encadré les
conditions dans lesquelles des CAP locales de plein exercice peuvent être mises en place11. Si
cette situation semble donner satisfaction aux syndicats pour qui la gestion nationale des
carrières est seule garante de l’égalité de traitement des agents d’un même corps12, elle limite les
possibilités de déconcentration de la gestion des personnels.
•
Les insuffisances des instances de concertation sur les questions collectives
La composition des CTP pose tout d’abord problème. Ils sont composés de
représentants du personnel désignés par les organisations syndicales représentatives, en fonction
du nombre de voix obtenues aux élections aux CAP. La règle est donc que les non titulaires n’y
sont pas représentés, sauf lorsque leur nombre est trop important ou que le ressort du CTP ne
correspond pas aux ressorts des CAP13. En d’autres termes, les CTP souffrent d’un problème de
représentativité.
De plus, leur caractère paritaire contribue largement à brouiller la lisibilité des
avis qu’ils rendent. Les chefs de service, qui peuvent compter sur le vote favorable de la parité
administrative, peuvent se prévaloir de l’avis positif du CTP dès l’instant où une organisation
syndicale vote en leur faveur, et ce alors même que la majorité des organisations serait opposée
au projet.
Le maillage des CTP reste ensuite très incomplet dans les services de l’Etat, aussi
bien au niveau central qu’au niveau déconcentré. La faculté ouverte par le décret du 28 mai 1982
relatif aux comités techniques paritaires de créer des CTP spéciaux dans « les services ou les
groupes de service dont la nature ou l’importance le justifie14 » ou de créer des CTP dans les
services déconcentrés dont les effectifs sont inférieurs à 50 agents « lorsque l’organisation du
service le justifie15 » est peu utilisée. Ainsi, les directions d’administration centrale qui ne gèrent
pas de personnel et ne disposent pas de services déconcentrés sont dépourvues de CTP (les
directions du budget et du trésor au ministère des finances par exemple). De même, les services
déconcentrés de petite taille ne possèdent pas d’instance consultative16.
Enfin, le dialogue interministériel n’a pas encore trouvé à l’échelon local son
cadre adéquat. Les circulaires du 20 novembre 2000 et du 15 mai 200117 demandaient aux
préfets de mettre en place des commissions locales interministérielles de coordination (CLIC).
En raison principalement des difficultés à déterminer au niveau local la représentativité
11
L’avis du Conseil d’Etat du 7 juillet 1990 limite la possibilité de créer des CAP locales aux corps dont l’effectif
local est supérieur à 50 agents, considérant qu’en deçà de ce chiffre les conditions ne sont pas réunies pour procéder
à l’examen des mérites respectifs des agents.
12
FO et CGT notamment.
13
Dans ce cas, des consultations du personnel sont organisées, sur sigle syndical, pour apprécier la représentativité
des organisations syndicales.
14
Article 4 bis du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires.
15
Article 4 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires.
16
C’est le cas par exemple au ministère du travail, dans les petites directions départementales.
17
Circulaire FP/3 et INT n° K0000262C du 20 novembre 2000 et circulaire n° 00908 du 15 mai 2001.
9
syndicale18 et de la crainte des administrations déconcentrées de voir le dialogue interministériel
conduire à une mutualisation des difficultés des services, très peu de ces instances ont été
constituées, et là où elles existent, elles ne fonctionnent guère.
1.2.1.3 La fonction publique territoriale : un dialogue social éclaté
Le statut de la fonction publique territoriale est le fruit d’un fragile équilibre entre
deux principes parfois difficiles à concilier, la libre administration des collectivités locales d’un
côté et l’unité de la fonction publique de l’autre.
L’architecture statutaire de la territoriale s’organise en 59 cadres d’emplois
répartis en 8 filières professionnelles. Les effectifs comptent une forte proportion de nontitulaires (environ 25%) et de catégories C (près de 50% des agents). Les CAP sont regroupées
non pas par cadres d’emplois, mais par catégories. La pratique syndicale est moins structurée
dans la territoriale que dans les deux autres branches de la fonction publique19. Aussi et surtout,
la FPT se caractérise par l’extrême hétérogénéité des 60.000 employeurs locaux (EPCI,
communes de toutes tailles, départements, régions et établissements publics). L’organisation et la
pratique du dialogue social reflètent ces particularités.
•
Un dialogue social décentralisé, au prix d’une excessive diversité des pratiques
Depuis le décret du 19 novembre 200320, les représentants du personnel dans les
comités techniques paritaires de la fonction publique territoriale sont élus au scrutin de liste par
tous les agents sans exception.
Faute d’étude exhaustive sur le fonctionnement des instances consultatives, il
n’existe pas de visibilité nationale sur les pratiques de dialogue dans la fonction publique
territoriale. Il est néanmoins possible de relever que l’organisation du dialogue social diffère
largement selon le nombre de fonctionnaires employés par la collectivité.
Les collectivités de plus de 350 salariés ont une gestion autonome de leur
personnel et de leur dialogue social, avec leurs propres CTP et CAP, sauf si elles décident
volontairement d’adhérer à un centre de gestion. On peut estimer que sont réunies dans ces
collectivités les conditions d’un dialogue social bien articulé avec les priorités de GRH et la
conduite des politiques locales.
Pour les collectivités employant entre 50 et 350 agents, un CTP est institué pour la
concertation sur les questions d’organisation du travail, mais la gestion statutaire des agents est
déléguée au centre de gestion, auprès duquel sont organisées les CAP.
Dans les collectivités employant moins de 50 agents, l’ensemble du dialogue
social est externalisé auprès du centre de gestion auquel elles adhèrent obligatoirement. Si cette
situation permet de garantir l’existence d’un dialogue (en comparaison avec la situation des
petites entreprises du secteur privé), la mutualisation pose cependant des difficultés : désignation
d’office par l’employeur de délégués aux CTP en cas d’absence de représentant syndical,
18
Les circulaires se limitent à indiquer que « la solution à retenir […] consiste à agréger […] les résultats acquis
par les organisations syndicales lors des élections professionnelles locales des différents départements
ministériels » (circulaire du 20 novembre) « en utilisant l’ensemble des résultats disponibles (CAP, CTP, CHS) »
(circulaire du 15 mai 2001).
19
Le taux de syndicalisation est de 10 % (20 % dans la FPE ou la FPH). Les syndicats demandent depuis plusieurs
années une amélioration des conditions d’exercice de leurs activités, surtout dans les petites collectivités.
20
Décret n°2003-1118 du 19 novembre 2003.
10
absence d’anonymat et proximité géographique des employeurs, accumulation des dossiers
individuels, performances contrastées des centres de gestion eux-mêmes.
•
L’absence d’une représentation des employeurs locaux et le rôle central de la DGCL dans
le pilotage du dialogue
L’Etat reste responsable de l’évolution des rémunérations, mais également de
l’ensemble des textes qui régissent le droit de la fonction publique territoriale21. Son rôle est
crucial, compte tenu de la faiblesse des autres acteurs participant à ce processus.
Le pilotage global du dialogue social revient à la DGCL (sous-direction élus
locaux et fonction publique territoriale), en liaison avec la DGAFP. Les textes qui y sont
élaborés font l’objet d’une concertation devant le Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT), instance paritaire présidée par un élu. Le CSFPT souffre néanmoins de la
faiblesse de ses moyens, ainsi que d’une légitimité insuffisante. Sa capacité d’initiative, prévue
par les textes, reste largement inutilisée. Surtout, il entre en concurrence avec le Centre national
de la fonction publique territoriale (CNFPT), chargé de centraliser la formation initiale des
personnels territoriaux et de réguler l’emploi territorial ainsi que la gestion des carrières.
L’émergence d’une coordination apte à dégager des positions communes sur les
règles nationales n’en est pas facilitée : il n’existe pas de représentation unique et claire de
l’ensemble des employeurs locaux, mandatés par toutes les collectivités.
ENCADRE 2
La représentation des employeurs publics locaux dans les pays européens
En Europe, il existe des comités réunissant les différents employeurs publics (Etat, collectivités
territoriales, autres autorités publiques) et les grandes fédérations syndicales. Cette coordination nécessite une
représentation unifiée des employeurs locaux. Les solutions sont différentes d’un pays à l’autre.
Par exemple, en Finlande, les employeurs locaux sont représentés dans un cartel en fonction des
effectifs des collectivités et selon l’importance proportionnelle des partis politiques en tenant compte d’une
répartition équitable des régions et des langues. En Italie les employeurs (Etat et collectivités territoriales) sont
représentés par l’Agence pour la représentation des administrations publiques (ARAN) possédant une autonomie
financière et organisationnelle.
En revanche, au Portugal, le gouvernement central a vocation à représenter tous les employeurs
publics dans les négociations.
1.2.1.4 La fonction publique hospitalière : un dialogue social perfectible
En matière de gestion des carrières des personnels, l’organisation du dialogue
social dans la fonction publique hospitalière apparaît performante. Les corps de direction sont
gérés de façon centralisée par la direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins du
ministère de la santé. En ce qui concerne les autres personnels, la compétence appartient aux
chefs d’établissements sous le contrôle de CAP réunies par filières et catégories22. Lorsque le
nombre d’agents relevant d’une même filière est insuffisant pour réunir une CAP au niveau de
l’établissement, une CAP départementale, voire interdépartementale est instituée.
Etablissement composite, en principe largement autonome, l’hôpital public est
dans les faits très encadré dans sa gestion par l’intervention de l’Etat, autorité de tutelle, et de
21
La combinaison des articles 34 et 72 de la Constitution fait relever un grand nombre de dispositions du droit de la
fonction publique territoriale de la compétence exclusive du législateur.
22
Soit 9 CAP distinctes.
11
l’assurance-maladie, qui finance son activité. Le dialogue social se ressent de ces
caractéristiques.
•
Les difficultés du dialogue dans les établissements
En premier lieu, le dialogue social au sein de l’établissement est contraint dans la
mesure où ce sont les Agences régionales de l’hospitalisation (ARH) qui procèdent à l’attribution
aux établissements de santé de leurs moyens de fonctionnement et d’investissement. Le volet
social du contrat d’objectifs et de moyens liant l’établissement à l’ARH doit cependant respecter
les termes du projet social négocié par le directeur de l’établissement avec les syndicats23. Un
dialogue social direct mais ponctuel est également apparu au niveau régional. Ainsi ont été
créés24 des comités régionaux de suivi composés de représentants de l’administration et des
syndicats, dont la fonction incluait la définition des critères de répartition des moyens attribués à
l’échelon régional dans le cadre d’un accord national. En outre, des contacts informels entre
ARH et représentants des personnels des établissements ont pu intervenir, avec parfois pour effet
pervers de placer les directeurs d’établissements en porte-à-faux vis-à-vis de ces derniers.
En second lieu, et même si les personnels médicaux ne relèvent pas de la fonction
publique hospitalière, il convient de noter que le dialogue social à l’hôpital reste cloisonné entre
personnels médicaux et non médicaux. En ce qui concerne ces derniers, le dialogue social est
assuré à titre principal au sein des comités techniques d’établissement (CTE), qui ont remplacé
en 199125 les comités techniques paritaires. Depuis, les personnels élisent par catégorie au sein
de trois collèges distincts leurs représentants au sein de cette instance, qui a par ailleurs perdu
son caractère paritaire. Cette dernière réforme a contribué à clarifier les responsabilités, en
obligeant le directeur d’établissement, pour obtenir l’accord du CTE, à convaincre les
organisations syndicales26. Seule parmi celles-ci, Force Ouvrière (FO) souhaite le retour au
paritarisme, en arguant notamment du fait que de la présence obligatoire du seul directeur de
l’établissement ne garantit pas aux travaux du CTE une audience suffisamment large. En ce qui
concerne les personnels médicaux, le lieu du dialogue social à l’échelle de l’établissement est la
commission médicale d’établissement (CME). La consultation obligatoire de chacune de ces
deux instances sur un grand nombre de textes27 qui doivent ensuite être soumis au conseil
d'administration de l’établissement a pour effet d’allonger les délais de mise en œuvre des
décisions.
Enfin, le dialogue social au sein des services n’a pas encore trouvé ses marques.
La loi de 1991 a institué des conseils de service et commissions du service de soins infirmiers.
Réunis à l’initiative du chef de service, ils devaient constituer des lieux d’expression des
personnels sur l’organisation et le fonctionnement du service et sur les conditions de travail.
Toutefois, plusieurs facteurs ont concouru à l’échec de ces instances : le mode de désignation des
représentants des personnels (participation directe des agents dans les plus petits services, tirage
au sort parmi des volontaires dans les autres) ; le cadre trop formel dans lequel il leur est
demandé de s’exprimer ; le manque de formation des médecins chefs de service au dialogue et à
la communication.
23
Mécanisme introduit par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, qui transposait en cela les
termes du protocole d’accord du 14 mars 2000 relatif à l’hôpital public. Le projet social porte notamment sur la
formation, l’amélioration des conditions de travail, la gestion prévisionnelle des emplois et des qualifications, la
valorisation des acquis professionnels.
24
En application du protocole du 27 septembre 2001 sur la réduction du temps de travail.
25
Loi du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière.
26
Elle a d’ailleurs été étendue récemment aux établissements sociaux et médico-sociaux par la loi n° 2002-2 du 2
janvier 2002.
27
Notamment le projet d’établissement, le projet de contrat d’objectifs et moyens avec l’ARH, les projets
d’investissements lourds, les orientations retenues pour l’élaboration du budget, le budget, les comptes, le tableau
des emplois et les projets de coopération avec d’autres établissements de santé.
12
•
Le poids persistant de l’Etat au plan national
La DHOS, chargée de l’élaboration du cadre juridique national de la fonction
publique hospitalière, du suivi statutaire et de la définition des politiques de ressources
humaines, assure le pilotage du dialogue social dans la fonction publique hospitalière.
Le débat sur l’émergence d’une représentation collective des employeurs apparaît
cependant moins vif que dans la fonction publique territoriale. Les établissements de santé sont
en effet, contrairement aux collectivités territoriales, soumis à la tutelle administrative. Ils sont
également moins nombreux que ces dernières. En outre, ils n’assurent pas à titre principal le
financement de leur activité. Enfin, la localisation du pouvoir est difficilement repérable au sein
de l’hôpital : le directeur est seul responsable de la gestion et de l’emploi du personnel, mais doit
respecter l’indépendance des praticiens hospitaliers dans l’exercice de leur art ainsi que le
pouvoir de définition de la politique générale de l’établissement reconnu au conseil
d’administration.
1.2.2 La portée de la négociation est affaiblie par l’absence de cadre juridique
La logique de négociation ne s’est imposée que de manière récente dans la
fonction publique. Apparue en marge des textes, elle est aujourd’hui reconnue par l’article 8 de
la loi du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, qui énonce que « les
organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour conduire au niveau national avec le
Gouvernement des négociations préalables à la détermination de l’évolution des
rémunérations ».
1.2.2.1 Un processus de négociation insuffisamment encadré
L’administration conserve une très grande marge de manœuvre dans le
déclenchement et la clôture des négociations.
La législation actuelle ne prévoit en effet une obligation de négocier que dans un
seul cas : celui du préavis de grève dans les services publics. L’article L. 521-3 du code du
travail (dans la rédaction que lui a donnée la loi n° 82-889 du 19 octobre 1982) prévoit que
« pendant la durée du préavis, les parties intéressées sont tenues de négocier ». Il s’agit donc
d’une approche du dialogue sociale restrictive et essentiellement axée sur le conflit.
Dans tous les autres cas, l’administration a toute latitude pour engager des
négociations sur tel ou tel thème, en fonction des circonstances.
1.2.2.2 Des accords dénués de toute valeur juridique
En dehors de quelques timides avancées jurisprudentielles concernant
essentiellement le cas très particulier des entreprises publiques à statut28, les conventions
conclues entre les autorités publiques et les organisations de fonctionnaires sont en effet, à
28
Le Conseil d’Etat, dans une décision du 18 juin 1997, Fédération SUD-PTT, a reconnu la nature contractuelle
d’un accord entre la Poste et les syndicats sur l’organisation des relations sociales. Ensuite, la loi du 26 juillet 1996
transformant France Télécom en société semble avoir permis une certaine contractualisation de la situation du
fonctionnaire, en obligeant l’entreprise à négocier un accord sur l’emploi. Enfin, la loi du 28 mai 1996 a renvoyé au
« protocole Durafour » du 9 février 1990), esquissant ainsi une certaine reconnaissance juridique des accords.
13
l’heure actuelle, dépourvues de toute portée juridique, contrairement à ce qui peut exister à
l’étranger. Le Conseil d’Etat a développé une jurisprudence constante en ce sens29.
ENCADRE 3
Négociation et valeur juridique des accords dans les pays européens
Dans de nombreux pays, les systèmes mis en place reposent sur la condition d’accords majoritaires
(Pays-Bas, Portugal, Espagne, Finlande). Au Danemark, les quatre organisations syndicales représentatives ont été
regroupées dans une Fédération centrale, pour négocier les accords. Ceux-ci ne peuvent donc être conclus que dans
la mesure où les organisations syndicales se sont au préalable entendues.
Les accords acquièrent une valeur juridique selon des modalités diverses :
Aux Pays-Bas, la négociation porte sur « toute matière d’importance générale pour la position
légale des fonctionnaires ». La situation des fonctionnaires est déterminée par des mesures unilatérales qui,
toutefois, ne peuvent être prises qu’après accord des partenaires sociaux lorsqu’elles touchent la position
individuelle des agents.
Au Portugal et en Espagne, les accords issus de la négociation collective ne deviennent effectifs
qu’insérés dans un texte légal ou réglementaire.
Au Danemark, en Finlande et en Grèce depuis 1999, les accords collectifs sont reconnus pour la
fonction publique mais le champ de la négociation est plus limité que pour les conventions collectives du secteur
privé.
D’autres pays, comme l’Italie, ont supprimé la spécificité de la fonction publique et les relations
entre l’employeur public et ses employés sont devenues contractuelles comme dans le secteur privé.
Pour entrer en vigueur, les stipulations de ces accords doivent donc être reprises
par les pouvoirs publics. Selon que ces stipulations entrent dans le champ du règlement
(hypothèse la plus fréquente) ou dans celui de la loi, il faudra prendre, respectivement, une
mesure de caractère réglementaire (décret, arrêté ministériel, arrêté préfectoral, délibération des
organes délibérants des collectivités territoriales ou des établissements hospitaliers) ou législatif
(dépôt d’un projet de loi par le Gouvernement).
Cette situation est dommageable pour le développement de la négociation dans la
fonction publique. Trois critiques principales sont ainsi généralement adressées au système par
les organisations syndicales de fonctionnaires.
Tout d’abord, en l’absence de conditions de validité, l’administration apprécie
discrétionnairement à partir de quel nombre et de quel degré de représentativité des signataires
elle souhaite se prévaloir de la signature d’un accord. Sa décision est alors rarement dénuée de
calculs politiques.
Ensuite, l’administration reste maîtresse du calendrier de « transposition » des
stipulations de l’accord signé. Les délais de mise en œuvre peuvent être très longs, et il arrive
que certaines dispositions ne soient pas appliquées ou ne correspondent pas fidèlement à l’esprit
de l’accord. Pour éviter ces dysfonctionnements, des commissions de suivi existent mais leur
composition et leur rôle ne font pas consensus : certains considèrent que seules les parties
signataires doivent y participer, d’autres souhaitent une composition plus large.
Enfin, les organisations syndicales ne disposent d’aucun moyen pour faire
respecter l’accord par l’administration. Elles ne peuvent, en particulier, ester devant le juge
administratif pour sanctionner une éventuelle carence de l’administration dans la phase de
« transposition » ou d’application de l’accord.
29
CE, 27 juin 1997, Union des personnels de surveillance d’encadrement pénitentiaire et postulants association des
premiers surveillants ; CE, 6 novembre 1998, Alcamo.
14
1.3 Le contenu du dialogue est en décalage avec l’esprit et la lettre
des textes
1.3.1 Le dialogue sur les questions individuelles a progressivement pris le pas
sur le dialogue de service
C’est principalement la consultation sur le déroulement des carrières individuelles
des agents qui alimente aujourd’hui le dialogue social dans la fonction publique. Deux facteurs
peuvent expliquer cet état de fait, qui relève plus d’une dérive par rapport à l’esprit du droit que
d’une évolution délibérée.
En premier lieu, les organisations syndicales semblent s’intéresser davantage aux
questions tenant à la gestion individuelle des carrières qu’à celles qui relèvent de l’organisation
et du fonctionnement du service. Dans la fonction publique d’Etat, le fait que la représentativité
soit appréciée au regard des résultats obtenus aux élections aux CAP contribue à conférer à leurs
revendications un caractère corporatiste, qui s’accommode mal de la logique de service attendue
des représentants du personnel au sein des CTP. Plus largement, les avantages que peuvent
espérer obtenir les organisations syndicales en matière de gestion individuelle des carrières sont
importants et directement visibles aux yeux des agents (titularisation, mutation, avancement,
recours en notation, mesures disciplinaires principalement).
En second lieu, la pauvreté du dialogue de service renforce la primauté du
dialogue de carrière. Cette pauvreté tient d’abord au fait que les compétences des CTP sont
formulées de façon relativement vague30. Si cette souplesse présente l’avantage d’ouvrir en
théorie un large champ de compétences, elle présente néanmoins un inconvénient. Le chef de
service a en effet toute latitude quant aux questions qu’il souhaite évoquer devant les CTP, et
quant au degré de prise en compte de l’avis des organisations syndicales. Seuls quelques thèmes
voient en effet précisée la procédure qui leur est applicable (comme le rapport annuel sur l’état
du service qui fait l’objet d’une simple information). De plus, échappent aux organisations
syndicales un certain nombre de questions (par exemple les questions pluriannuelles ou les
conséquences de certaines décisions nationales structurantes, comme la carte d’implantation des
services publics), car elles n’entrent pas dans le champ de compétences des CTP.
Mais la pauvreté du dialogue de service s’explique aussi et surtout par le manque,
selon l’expression consacrée, de « grain à moudre ». La liberté de gestion, notamment
budgétaire, des chefs de service est trop mince pour leur permettre de réaliser de réels arbitrages,
sur lesquels pourraient porter les discussions avec les organisations syndicales. La centralisation
administrative conduit également à priver de contenu le dialogue social dans les services
déconcentrés : l’administration centrale prend ses décisions avant que les chefs de service ne
puissent entamer une discussion avec leurs interlocuteurs syndicaux.
1.3.2 La négociation a connu un enrichissement empirique de son contenu, mais
ce mouvement atteint aujourd’hui ses limites
Depuis 1968, le contenu et le champ de la négociation ont connu un
développement et un enrichissement certains, qui relèvent davantage d’une évolution empirique
30
Selon l’article 12 du décret n°82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires dans la fonction
publique d’Etat, les CTP connaissent par exemple des « problèmes généraux d’organisation des administrations,
établissements ou services », ainsi que de 8 autres thèmes plus ou moins précis.
15
que d’une volonté réfléchie des partenaires. De façon schématique, trois grandes périodes
peuvent être distinguées.
1.3.2.1 Un enrichissement empirique…
•
La « naissance » (1968-1988)
La logique de négociation est apparue à la faveur des événements de mai 1968. Le
protocole Oudinot, qui constitue le pendant des accords de Grenelle du secteur privé, fut signé en
juin 1968. Il portait sur les rémunérations, la durée du travail et les droits syndicaux dans la
fonction publique de l’Etat. S’engage alors une période pendant laquelle la négociation reste
focalisée sur les rémunérations, d’abord dans la seule fonction publique de l’Etat (la pratique des
négociations salariales annuelles y est instaurée à partir de 1970) puis dans les trois fonctions
publiques (après l’élaboration du statut général de la fonction publique, les grilles de
rémunération étant devenues comparables).
•
La « diversification » (1988-2001)
Deux documents importants annoncent le franchissement d’une nouvelle étape. Il
s’agit, tout d’abord, du rapport GUILHAMON31 de 1988, sur les négociations salariales dans la
fonction publique qui recommande de négocier des accords-cadres sur d’autres thèmes tels que
la formation, la mobilité ou les modalités d’évaluation individuelle. Cette approche, dans un
second temps, est confortée par la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service
public qui affirme que « la négociation doit s’ouvrir à des nouveaux thèmes et se décentraliser à
tous les niveaux».
Après les mouvements sociaux de 1989, des négociations furent engagées dans
l’ensemble de la fonction publique dans le cadre du « Protocole Durafour » du 9 février 1990 qui
prévoyait la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions
publiques.
Depuis lors, la tendance au développement et à la diversification des négociations
s’est affirmée et de nombreux accords nationaux sont intervenus qui couvrent les trois fonctions
publiques ou concernent spécifiquement l’une d’entre elles. Des accords ont ainsi été conclus
non seulement sur l’évolution générale des rémunérations mais également, entre autres, sur le
déroulement des carrières, sur la formation professionnelle, sur l’hygiène et la sécurité, sur
l’emploi précaire ou sur l’emploi des personnes handicapées32.
•
L’ « essoufflement » (2001- ?)
L’échec relatif de la mise en œuvre de la réduction du temps de travail33, auquel
s’est ajouté, début 2001, l’échec des négociations salariales, a contribué à dégrader le climat des
relations sociales dans la fonction publique et conduit à un certain essoufflement de la
négociation au niveau central. Encore faudrait-il nuancer quelque peu le propos, en réservant un
sort particulier à la fonction publique hospitalière qui a fait montre d’un certain dynamisme au
31
GUILHAMON, Jean. Les négociations salariales dans la fonction publique. Rapport au ministre de la fonction
publique et des réformes administratives. – Paris, La Documentation française, 1989.
32
Cf. annexe 5.
33
Alors que la voie de la négociation avait été choisie, elle n’a pas abouti à la signature d’un accord d’ensemble. A
l’exception de la FPH où un protocole d’accord a été signé, les règles générales ont été définies unilatéralement par
le gouvernement. Cependant, la mise en œuvre de la RTT a contribué à renforcer le dynamisme du dialogue social,
notamment au plan local.
16
cours de cette période : en effet malgré le contexte de rigueur budgétaire, pas moins de cinq
accords y ont été signés depuis 2000.
Ce constat d’un relatif essoufflement de la négociation au cours de la période
récente est sans aucun doute au cœur du diagnostic du nouveau ministre de la fonction publique
et de la réforme de l’Etat, M. Renaud DUTREIL, et l’a conduit au printemps 200434 à annoncer
l’ouverture de négociations avec les organisations syndicales, portant pour la fonction publique
de l’Etat sur le dialogue social et sur les carrières, et pour l’ensemble de la fonction publique, sur
les rémunérations.
1.3.2.2 … qui atteint aujourd’hui ses limites
Au bilan, si le champ de la négociation s’est incontestablement élargi, trois
faiblesses peuvent néanmoins être identifiées.
Les marges de manœuvre restent parfois très réduites. C’est tout particulièrement
le cas des négociations salariales. Celles-ci sont en effet enserrées dans une triple
contrainte. Contrainte budgétaire tout d’abord, compte tenu des pouvoirs du Parlement ; ensuite,
contrainte tenant au champ d’application de la négociation, qui comprend les trois fonctions
publiques, soit près de 5 millions de personnes au total35 ; enfin, contrainte liée à l’impossibilité
de négocier globalement sur l’ensemble des facteurs d’évolution des rémunérations, les mesures
catégorielles étant discutées par ailleurs. Au final, les marges de manœuvre des négociateurs
nationaux sont particulièrement étroites. Les acteurs de la négociation la dépeignent d’ailleurs
volontiers comme un « théâtre d’ombres ».
Ensuite, la pratique apparaît largement en décalage avec l’état du droit positif. En
effet, le mouvement de diversification des thèmes de la négociation s’est produit sans base
juridique idoine, seules les rémunérations étant explicitement mentionnées par l’article 8 de la loi
du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique.
Enfin, le bilan reste largement inégal entre les différentes fonctions publiques, la
pratique des négociations locales étant par exemple beaucoup plus développée dans les fonctions
publiques territoriale et hospitalière que dans la fonction publique d’Etat (où elle demeure très
exceptionnelle dans les services déconcentrés).
**
*
Il ressort en conclusion de cet état lieux que les objectifs du dialogue social dans
la fonction publique sont loin d’être manifestes, que son cadre juridique a vieilli, et qu’il manque
trop souvent de « grain à moudre ». La conjugaison de ces facteurs contribue à limiter la place du
dialogue social dans le mode de régulation des relations entre les administrations employeuses et
les organisations syndicales, et sans doute à expliquer le fort degré de conflictualité qui règne
dans la fonction publique36.
34
Cf. son discours du 11 mai 2004.
1 % d’augmentation de la valeur du point d’indice représente 1,17 milliards d’euros en année pleine.
36
Cf. annexe 6.
35
17
2 DEFIS
Alors que toutes les administrations publiques sont engagées dans un profond
mouvement de réforme (introduction d’une nouvelle gestion publique et modifications
substantielles de leur organisation), elles doivent, dans le même temps, faire face à d’importantes
évolutions de long terme (choc démographique, influence du droit communautaire).
Les modalités comme le contenu du dialogue social en seront affectés. Mais il
contribuera tout autant à relever ces défis.
2.1 Le dialogue social doit favoriser l’attractivité de la fonction
publique
Le renforcement de l’attractivité de la fonction publique s’impose face au défi
démographique. Le constat est en effet bien connu37 : l’augmentation massive du nombre de
départs à la retraite conjuguée à la décroissance annoncée de la population active entraînera de
graves difficultés de recrutements. L’urgence est d’autant plus grande dans la fonction publique
que la part des personnes âgées de plus de 50 ans y est plus importante que dans le secteur
privé38.
TABLEAU 1
« L’urgence démographique » est commune aux trois fonctions publiques
Départs en retraite de titulaires (pour l’année considérée)
Fonction publique de l’Etat (ministères civils)
Fonction publique territoriale
Fonction publique hospitalière (établissements de santé, personnels
non médicaux)
Evolution annuelle de la population active
Scénario tendanciel (prolongement des tendances passées) – taux de
chômage 8,8%
Avec flexion des taux d’activité – taux de chômage à 5%
2002
50 000
15 000
16 000
2006
62 000
33 000
28 000
2001 – 2006
+ 94 000
2006 – 2011
- 29 000
+ 144 000
+ 10 000
Sources : DGAFP, DHOS, CNFPT et CNRACL, INSEE – Première n°838, mars 2002
Face à de telles perspectives, la fonction publique devra faire preuve d’une grande
attractivité. Les réponses au défi démographique passent non seulement par une évolution des
méthodes de recrutement, des possibilités accrues de formation et une meilleure gestion
prévisionnelle des effectifs des emplois et des compétences (GPEEC), mais aussi par un
accroissement de la mobilité et une amélioration de la gestion des ressources humaines.
2.1.1 Les modalités du dialogue social sur les questions individuelles ne doivent
pas constituer un frein à la mobilité
La mobilité doit être favorisée dans l’intérêt commun de l’administration et des
agents. Pour la première, il s’agit de pouvoir disposer de meilleures possibilités d’affectation
(pourvoir rapidement aux postes vacants) et d’allocation des ressources humaines sur le
territoire. Il s’agit d’offrir aux seconds des perspectives de carrières plus attrayantes
qu’aujourd’hui.
37
Cf. Commissariat général du plan. Fonctions publiques : enjeux et stratégies pour le renouvellement. Rapport
établi sous la direction de Bernard CIEUTAT. – Paris : La Documentation française, mars 2000.
38
Ainsi, 40 % des fonctionnaires de l’Etat qui sont en activité en 2000 seront partis à la retraite en 2020.
18
Bien évidemment, le principal obstacle à cette mobilité demeure, aujourd’hui, la
diversité des régimes indemnitaires. A un moindre niveau, l’organisation du dialogue social peut
cependant contribuer à l’améliorer.
La façon dont le dialogue social aborde actuellement les questions individuelles
rend difficile la mobilité des agents. L’importance des garanties représentées par la consultation
des CAP a pour contrepartie un alourdissement de la GRH, en raison des délais de convocation
de ces instances. Mais surtout, les CAP étant organisées par corps, les procédures de
détachement sont fréquemment bloquées par les corps d’accueil. Leur avis est souvent réservé si
le détachement se fait dans un grade d’avancement, car cela réduit d’autant les possibilités de
progression des membres de ce corps. Un élargissement de l’assiette des CAP permettrait sans
doute de limiter ces inconvénients.
2.1.2 Le contenu du dialogue social est insuffisamment tourné vers les
questions de gestion des ressources humaines
Les faiblesses dont souffre la gestion des ressources humaines (GRH) dans la
fonction publique ont été soulignées à maintes reprises39 : déficit de stratégie et de
professionnalisme, blocages dus aux pratiques, et, dans une certaine mesure, au statut lui-même,
manque d’implication des cadres en matière de GRH.
L’amélioration du dialogue social est l’un des éléments de la rénovation de la
GRH dans la fonction publique. Le dialogue social constitue en effet l’une des quatre
composantes de la GRH, à côté de l’administration du personnel, de la gestion et du
développement des ressources humaines, et de l’organisation du travail et de la vie au travail.
Or les questions relatives à la GRH ne sont aujourd’hui que marginalement
abordées par le dialogue social, alors même qu’elles entrent d’ores et déjà dans le champ de
compétences des CTP, qui « connaissent […] des critères de répartition des primes de
rendement40 ». Les organisations syndicales se plaignent de l’opacité qui règnent en la matière :
très peu d’informations sont diffusées et le plus grand flou règne sur les règles et les critères qui
fondent les décisions de la direction.
Cette opacité se vérifie particulièrement en matière de régime indemnitaire. La
modulation des primes reste jusqu’à présent peu utilisée et mal acceptée par les organisations
syndicales faute de transparence suffisante, quelle que soit la fonction publique concernée41
(modulation de la prime de service dans la fonction publique hospitalière).
39
VALLEMONT, Serge. Gestion des ressources humaines dans l’administration. Rapport au ministre de la
fonction publique et de la réforme de l’Etat. – Paris : La Documentation française, 1999.
Conseil d’Etat. Perspectives pour la fonction publique. Rapport public. – Paris : La Documentation française, 2003.
40
Article 12 du décret du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires.
41
Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics. La gestion des régimes indemnitaires et la
modulation des primes. Rapport. – Paris : avril 2004.
19
2.2 L’organisation du dialogue social devra prendre en compte les
évolutions du droit communautaire
Les personnels de l’administration publique sont, du point de vue communautaire,
des « travailleurs » comme les autres42. Ils sont par conséquent soumis aux exigences des grands
principes consacrés par le Traité (égalité, non-discrimination, et libre circulation), ainsi qu’aux
règles de la politique sociale communautaire. Ce corpus juridique contribue à faire évoluer le
régime des agents publics43, y compris les règles du dialogue social.
2.2.1 A court terme, la législation communautaire remet en cause le mode de
désignation des instances de concertation
Par une décision du Conseil d’Etat44, le mode de constitution des CTP de la
fonction publique territoriale a été jugé incompatible avec le droit communautaire. Il faisait
obstacle à la représentation des agents non-titulaires et des agents de droit privé, qui ne
participaient pas aux élections de ces instances.
En exécution de cette jurisprudence, un décret du 19 novembre 200345 est venu
modifier le corps électoral des CTP. Dans la fonction publique hospitalière, les comités
techniques d’établissement et les CHSCT sont déjà élus localement par l’ensemble des agents
répartis en collège.
Cette réforme reste à faire pour la fonction publique d’Etat. Les CTP demeurent
composés sur la base d’une représentativité appréciée à partir des résultats aux élections aux
CAP, ouvertes par construction aux seuls titulaires. La jurisprudence du Conseil d’Etat qui
élargit l’obligation de procéder à une consultation sur la représentativité des syndicats lorsque les
non-titulaires sont particulièrement nombreux46 ne suffit pas assurer la compatibilité des règles
de représentativité des CTP avec les exigences communautaire.
2.2.2 A long terme, le droit communautaire invite à reconsidérer la place de la
norme négociée dans le droit de la fonction publique
L’article 28 de la Charte des Droits Fondamentaux de l’Union européenne dispose
que « les travailleurs et les employeurs, ou leurs organisations respectives, ont, conformément
au droit communautaire et aux législations et pratiques nationales, le droit de négocier et de
conclure des conventions collectives au niveau approprié47 ». Ce droit se développe au niveau
communautaire comme au niveau national.
42
« Les fonctionnaires et les agents du secteur public sont des travailleurs au sens de l’article 39 CE » in :
Commission européenne. Libre circulation des travailleurs – en tirer pleinement les avantages et les potentialités.
Communication du 11 décembre 2002 [COM (2002) 694], § 5-1.
43
A plus long terme, de substantielles mutations concernant la structure et la gestion de la fonction publique, en
particulier le passage d’une logique de corps à une logique d’emplois et la différenciation des « fonctionnaires » et
des « employés », ne sont pas à exclure.
44
CE Sect., 10 juillet 2002, Fédération CFDT Interco.
45 Décret n°2003-1118 du 19 novembre 2003.
46
CE Sect., 17 novembre 1986, Syndicat départemental CFDT-PTT des Hauts-de-Seine.
47
Si cette Charte n’a pas en elle-même de portée juridique, il est fort probable que la CJCE s’en inspirera, comme
elle l’a fait pour la Charte Communautaire des droits sociaux fondamentaux ; cf. CJCE, 26 juin 2001, BECTU, à
propos du droit au congé annuel payé en Grande-Bretagne.
20
2.2.2.1 Le développement de la négociation collective communautaire incite agents et
employeurs publics à s’organiser au niveau européen
•
L’introduction dans le droit de la fonction publique française de normes négociées par les
partenaires sociaux européens
Ainsi que le souligne la Commission48, « les partenaires sociaux ont (...) la
capacité (…) de s’engager dans un véritable dialogue social autonome, c’est à dire de négocier
de manière indépendante des accords qui deviennent des normes de droit ». La Traité49 organise
une procédure de consultation des partenaires sociaux par la Commission, avant que celle-ci ne
présente une proposition en matière de politique sociale. Les partenaires sociaux peuvent se
saisir du dossier et décider de conclure un accord. Celui-ci pourra être mis en œuvre selon deux
méthodes distinctes50. L’accord passé entre organisations de travailleurs et d’employeurs peut
soit rester un contrat de droit privé, obligatoire entre les parties, dont la déclinaison s’effectue
selon des procédures propres aux Etats membres et aux partenaires sociaux, ou bien être
« repris » par le Conseil, sous la forme de l’un des instruments traditionnels du droit
communautaire dérivé51.
A terme, la Commission n’exclut pas de renforcer la capacité normative des
partenaires sociaux, en faisant des accords négociés une source autonome du droit
communautaire : « le développement du dialogue social européen pose [en effet] la question de
l’existence de conventions collectives européennes comme source du droit. Les discussions sur la
prochaine réforme du Traité devraient tenir compte de cette dimension52. »
D’ores et déjà, les normes issues de la négociation communautaire peuvent avoir
un impact direct sur le droit de la fonction publique. Par exemple, l’accord négocié en 1998 sur
les contrats à durée déterminée53 s’applique aux fonctionnaires, ce qui d’ailleurs n’apparaissait
pas clairement dans le texte initial. La transposition de cette directive impose aujourd’hui une
réflexion profonde et controversée sur l’utilisation de contrats à durée indéterminée dans la
fonction publique, ainsi qu’une clarification substantielle de la situation des agents non titulaires.
On assiste donc à l’introduction dans le droit de la fonction publique française de normes qui
trouvent leur origine dans la négociation collective au niveau communautaire, sans que leurs
conséquences soient toujours correctement anticipées, faute pour les administrations publiques
d’être présentes dans le processus d’élaboration des normes communautaires.
•
Des comités de dialogue social sectoriels pour la fonction publique ?
La Commission souhaite étendre la politique de dialogue social sectoriel aux
administrations publiques. A la suite d’une demande conjointe de la fédération européenne des
48
Commission européenne. Le dialogue social européen, force de modernisation et de changement. Communication
du 26 juin 2002 [COM (2002) 341].
49
Article 138 TCE.
50
Article 139 TCE.
51
Depuis 1993, trois accords interprofessionnels ont été mis en œuvre par des directives : congé parental (1995),
travail à temps partiel (1997) et travail à durée déterminée (1999). Trois accords sectoriels sur l’aménagement du
temps de travail dans les transports maritime et ferroviaire et l’aviation civile ont été mis en œuvre selon des
procédures similaires. Un accord sur le télétravail de mai 2002 sera mis en œuvre selon des procédures et pratiques
propres aux partenaires sociaux et aux Etats membres, ainsi qu’un texte actuellement débattu sur le stress au travail.
52
Le dialogue social européen, force de modernisation et de changement, op. cit.
53 Repris le 28 juin 1999 par la directive 99/70/CE du Conseil.
21
services publics (FSESP)54 et de la conférence européenne des municipalités et des régions un
comité de dialogue social sectoriel (CDSS) compétent pour les collectivités locales a été créé le
13 janvier 2004. Son programme de travail pour 2004-2005 prévoit notamment de mettre en
œuvre au plan national l’accord-cadre sur le télé-travail signé en mai 2002.
La mise en place d’un CDSS dans la fonction publique d’Etat est désormais
clairement envisagée par la Commission. Si cette perspective semble recueillir l’assentiment des
fédérations syndicales européennes, elle a par contre suscité de fortes réserves de la part des
Etats membres, en particulier de la France. La représentation de l’Etat employeur55 tout comme
celle des fonctionnaires semblent particulièrement délicates à organiser au niveau
communautaire56. Aussi et surtout, la légitimité d’un CDSS ne fait pas l’unanimité dans un
secteur de souveraineté en principe exclu du champ de compétence des institutions européennes.
2.2.2.2 Le droit communautaire constitue une vive incitation à la reconnaissance d’un
pouvoir normatif autonome au profit des partenaires sociaux nationaux
Le droit communautaire contient également en germe la possibilité de faire
évoluer les responsabilités des partenaires sociaux au plan national. La communication du 26
juin 2002 de la Commission laisse présager des initiatives communautaires en faveur de la
reconnaissance du rôle des partenaires sociaux régionaux et locaux.
Plus substantiellement, le droit à la conclusion de conventions collectives trouve
une traduction concrète dans la possibilité offerte aux Etats membres de « confier aux
partenaires sociaux, à leur demande conjointe, la mise en œuvre des directives prises en
application » de la politique sociale. Un très vaste champ vient s’ouvrir à un mécanisme inédit
de « transposition conventionnelle » des directives sociales, lequel, quand bien même il demeure
de la simple faculté des Etats membres, ne pourra pas rester sans conséquences sur la place des
négociations dans le droit de la fonction publique : « un jour viendra où des accords conclus
dans le cadre national pour les besoins de la transposition de ces directives deviendront des
normes de droit57».
2.3 Le dialogue social doit être placé au cœur des réformes des
administrations publiques
D’une part, les réformes des administrations publiques ne pourront être menées à
bien qu’à la condition d’être accompagnées d’un dialogue social approfondi. D’autre part, la
mise en œuvre de ces réformes ne pourra s’affranchir d’une réflexion tant sur le contenu que sur
les modalités du dialogue social.
54
La FSESP, qui regroupe environ 180 syndicats nationaux, est structurée en quatre secteurs : administrations
nationales et européennes, administrations locales et régionales, entreprises à participation publique, services de
santé et services sociaux. Pour la France, les fédérations de fonctionnaires CGT, CFDT et FO adhèrent à la FSESP.
55 La représentation de l’Etat employeur n’est pas formellement assurée, mais se concrétise pour l’instant par des
réunions informelles rassemblant les directeurs en charge de la gestion de la fonction publique d’Etat, et des
conférences également semestrielles des Ministres de la Fonction publique.
56
La représentation des agents publics se partage entre la FSESP et deux fédérations de taille plus modeste,
Eurofedop (European Organisation of the International Federation of Employees in the Public Service, syndicats
démocrates-chrétiens) et l’USSP/CESI (Union des Syndicats du Service Public/Confédération Européenne des
Syndicats Indépendants). Pour l’instant, seule la FSESP a été reconnue représentative au niveau communautaire.
57
LEMOYNE de FORGES, Jean-Michel. L’adaptation de la fonction publique française au droit communautaire.
Rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire. – Paris :
Dalloz, 2003 ; p. 132.
22
2.3.1 La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
2.3.1.1 La LOLF permet d’enrichir le contenu du dialogue social
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) introduit une nouvelle
gestion publique orientée vers la performance et fondée sur le principe de la responsabilisation
des gestionnaires. Ceux-ci voient s’accroître leur liberté de gestion, grâce aux mécanismes de
globalisation des crédits, de fongibilité asymétrique et de gestion en masse salariale des crédits
de personnel.
Elle constitue une opportunité d’enrichir le contenu du dialogue social. Il reste
aujourd’hui très pauvre sur les questions budgétaires et ne porte en pratique que sur les crédits de
fonctionnement courant, les seuls sur lesquels les gestionnaires disposent d’une certaine latitude.
Le champ du dialogue budgétaire pourrait, avec la LOLF, s’étendre à la totalité des crédits.
Les exemples d’expérimentations de la LOLF et de la globalisation des
préfectures démontrent que, dans le champ budgétaire, il y a matière à un dialogue social au
contenu substantiel, dès lors que les gestionnaires disposent d’une plus grande liberté. Ces
expérimentations font néanmoins l’objet d’une grande attention ainsi que de moyens financiers
conséquents qui ne seront peut-être pas reconduits en régime de croisière.
ENCADRE 4
Expérimentations du nouveau dialogue budgétaire : PARME et globalisation des préfectures
1. PARME : une expérimentation du Ministère de l’Equipement
Le Projet d’Allocation des Ressources Modernisées de l’Equipement a été mené par le ministère
éponyme. Autour de la Direction régionale de l’équipement du Nord-Pas-de-Calais, cinq services déconcentrés ont
expérimenté (sur les gestions 2003 et 2004) la gestion globalisée au niveau territorial des crédits de personnel et de
fonctionnement.
L’un des quatre objectifs initiaux du projet PARME était le développement du dialogue social
local de proximité. Les premiers bilans de l’expérimentation soulignent le renforcement qu’a connu le dialogue
social sous l’influence de ce nouveau mode de gestion. Trois rencontres ont été organisées au niveau régional avec
l’ensemble des organisations syndicales des six services concernés. Les représentants du personnel ont reçu une
information régulière sur les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation, ses résultats et ses difficultés. Enfin
et surtout, près d’un tiers des 2 millions d’euros de marge dégagés par l’expérimentation devait être ouvert à la
négociation sociale58.
2. La globalisation des préfectures
14 préfectures ont expérimenté en 2001 la globalisation qui se traduisait par la fongibilité des
crédits de fonctionnement et de rémunération, ainsi que par la mise en œuvre d’un contrôle de gestion et d’une
comptabilité analytique.
Sa mise en œuvre s’est accompagnée d’un renforcement du dialogue social à travers notamment la
création de comités ad hoc, de réunions plus fréquentes du CTP, ou la participation des représentants syndicaux aux
formations dispensées par le ministère de l’intérieur. A notamment été discutée l’instauration d’un système de prime
au mérite à partir de la marge dégagée au cours de l’exécution budgétaire. En moyenne, ces primes représentaient
672 000 euros, soit environ 16% des marges dégagées59.
58
Institut de l’entreprise, Observatoire de la dépense publique. La fonction publique à l’heure de la performance :
quelle GRH pour l’Etat ? - Paris : 2004.
59
Cf. Inspection générale de l’administration, Inspection générale des finances. Rapport d’enquête sur
l’expérimentation de globalisation des crédits de préfecture. – Paris : mai 2003.
23
La réussite de la mise en œuvre de la LOLF repose en partie sur la capacité de
l’administration à lever les inquiétudes des organisations syndicales. Le passage d’une logique
de moyens à une logique de résultats représente en effet un changement très important qui
suscite autant d’inquiétudes que attentes. Il importe d’y répondre par une adaptation du dialogue
social, afin de permettre l’appropriation de la réforme par les agents.
La principale préoccupation des syndicats tient précisément à la grande latitude
conférée par la LOLF aux chefs de service, surtout déconcentrés. Les auditions des secrétaires
généraux des sept fédérations syndicales de fonctionnaires réalisées en 2001 à l’Assemblée
nationale60 sont à cet égard révélatrices. Elles mettent en évidence leurs craintes de voir les chefs
de service user de la fongibilité asymétrique et de la maîtrise de la structure des emplois au
détriment des agents (création de vacances de postes pour accroître les marges de
fonctionnement d’un côté, abaissement de la qualification des agents, recours aux emplois
précaires de l’autre).
C’est pourquoi la plupart des organisations syndicales61 souhaitent être consultées
par les chefs de service à trois étapes de l’exercice budgétaire : au moment de l’élaboration du
budget prévisionnel (sur les choix budgétaires), en cours d’exécution (sur les arbitrages en cours
de gestion) et au moment du bilan budgétaire (évaluation des résultats au regard des indicateurs).
2.3.1.2 Les modalités de mise en œuvre de la LOLF rendent nécessaire une réflexion sur
les instances du dialogue social
•
Le choix du périmètre des programmes ministériels risque de remettre en cause la
pertinence des instances de dialogue au niveau central
Le dialogue social institutionnel s’exerce aujourd’hui au niveau central au sein de
CTP ministériels, centraux ou spéciaux.
La mise en place de programmes qui serviront de cadre à la gestion des crédits
perturbe cet ordonnancement structuré en fonction du périmètre des services et de
l’organigramme des ministères. En effet, la logique budgétaire ne recouvrira pas nécessairement
la logique administrative ; c’est là du moins une forte attente des parlementaires, qui critiquent
la tendance des ministères à proposer « une architecture qui reproduit leur organisation
administrative plus que les politiques qu’ils sont chargés de mettre en œuvre62 ».
La question de l’opportunité d’une organisation spécifique de la concertation à
l’échelle des programmes se pose, dès lors qu’un programme pourra rassembler plusieurs
directions, et qu’une même direction ou un même service pourront être concernés par plusieurs
programmes.
La mise en place d’instances de dialogue ne correspondant pas à des structures
administratives existantes conduirait en effet à institutionnaliser la logique budgétaire. Elle
pourrait même préfigurer une recomposition de l’administration autour de la notion d’agences.
S’il n’est pas sûr que telle soit l’ambition des concepteurs de la LOLF, il n’en reste pas moins
60
Assemblée nationale, Commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique relative aux lois de
finances, séance du 25 janvier 2001, compte-rendu n°10.
61
Rencontre du 8 avril 2004 entre la DGAFP et les organisations syndicales.
62
Assemblée nationale. La réforme du budget de l’Etat : des conditions pour réussir. Rapport d’étape de la mission
d’information sur la mise en œuvre de la LOLF. Rapport d’information n° 1021, juillet 2003.
24
que les parlementaires souhaitent voir sa mise en œuvre se traduire par une réflexion d’ensemble
sur l’organisation administrative.
En outre, les modalités d’organisation de telles instances sont complexes. Si une
organisation de la concertation à l’échelle des programmes était retenue, il conviendrait de
veiller en particulier à l’articulation de cette concertation avec les dispositifs actuels.
•
Niveau de déconcentration des budgets opérationnels de programme (BOP) et organisation
du dialogue social déconcentré
Les programmes ministériels seront déclinés en BOP (enveloppes mises à
disposition des gestionnaires centraux ou locaux, associant des moyens à des objectifs, dont la
réalisation est évaluée sur la base d’indicateurs de résultats). Au niveau déconcentré, la remise en
question des instances de dialogue dépendra du niveau de déconcentration des BOP.
L’hypothèse la plus vraisemblable paraît celle d’une déconcentration des BOP au
niveau régional. Ceux-ci recouvriraient un territoire nettement plus étendu et un champ de
dépenses beaucoup plus large que les budgets de service actuels. Un renforcement de l’échelon
régional par rapport aux échelons départementaux serait donc à attendre, puisque le gestionnaire
du BOP régional disposera d’un pouvoir d’arbitrage de moyens entre les services régional et
départementaux.
Si le niveau départemental était toutefois retenu, le poids respectif des échelons
régionaux et départementaux n’en serait pas modifié, mais de la même façon, le BOP
départemental représenterait en tout état de cause un champ de dépenses beaucoup plus large que
les budgets des services déconcentrés actuels.
La mise en œuvre des BOP devra donc s’accompagner d’une réflexion sur la
pertinence du maintien en l’état des instances de dialogue déconcentré. Celles-ci sont
aujourd’hui largement organisées au niveau régional, sauf pour les ministères qui disposent de
services déconcentrés à faibles effectifs (comme le ministère du travail).
2.3.2 Réforme de l’administration territoriale de l’Etat
Une importante réforme de l’administration territoriale de l’Etat a été engagée par
le gouvernement, dans le but d’adapter les structures administratives étatiques aux conséquences
de la nouvelle étape de la décentralisation et de la mise en œuvre de la LOLF. Deux aspects de
cette réforme sont susceptibles de nécessiter une adaptation des modalités actuelles du dialogue
social déconcentré.
2.3.2.1 La consécration de l’échelon régional et la mise en place des pôles régionaux
La réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RATE) consacre la
prééminence du niveau régional, en tant que « niveau d’impulsion, d’orientation, de synthèse et
d’évaluation de l’ensemble des politiques déconcentrées de l’Etat63 ». Elle conduit à recomposer
l’organisation des services de l’Etat au niveau régional autour de huit pôles64 auxquels seront
associés les établissements publics. Le rôle du chef de pôle sera d’animer et de coordonner les
63
Intervention du ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales lors de la réunion des préfets
du 22 avril 2004.
64
La création des pôles régionaux est définie par deux décrets du 29 avril 2004 relatifs d’une part aux pouvoirs des
préfets et à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements, d’autre part aux pôles
régionaux de l’Etat et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions.
25
services du pôle, sans que dans l’immédiat les structures soient modifiées. Les pôles ne semblant
pas devoir être des lieux d’arbitrage à court terme, le dispositif actuel des CTP semble suffisant
pour assurer l’information des organisations syndicales.
Si toutefois à l’avenir l’échelon régional devait acquérir une réelle prééminence,
et les pôles s’ériger en nouvelles structures administratives, l’organisation d’un dialogue social
au niveau des pôles s’imposerait.
2.3.2.2 Le renforcement de l’interministérialité locale
Un des axes principaux de la RATE est de renforcer l’interministérialité locale,
face aux conséquences de la décentralisation et de la LOLF. Cette dernière relève en effet d’une
logique verticale privilégiant les relations directes entre services déconcentrés et centraux, qui
risque de mettre à mal la dimension horizontale de l’action publique au niveau local.
Afin de concilier les logiques territoriales et budgétaires, les préfets se sont vus
reconnaître une participation au dialogue de gestion, ainsi que de nouveaux outils pour assurer
l’interministérialité (délégation interservice et mandat de gestion).
L’intérêt du dialogue social interministériel s’en trouve donc conforté. Cependant,
ses modalités gagneraient à être améliorées. En effet, le dispositif actuel des CLIC ne donne pas
entière satisfaction (cf. supra 1.2.1.2). Doit-on, à la différence de la situation actuelle, privilégier
le niveau régional ? La composition des CLIC peut-elle être améliorée ? Leurs compétences
sont-elles pertinentes ?
2.3.3 La décentralisation et la réforme des structures de gestion de la fonction
publique territoriale
La nouvelle étape de la décentralisation, par l’ampleur des transferts de
compétences et de personnel qu’elle implique, constitue un défi pour la fonction publique
territoriale. Son ampleur ne manquera pas de mettre en lumière, de façon plus criante encore
qu’aujourd’hui, les insuffisances des instances de gestion de la FPT.
C’est en effet un constat répété65 : les instances de gestion de la fonction publique
territoriale fonctionnent mal. Le dispositif en place est le produit d’élagages successifs et de
corrections au coup par coup dont la logique d’ensemble est difficile à saisir. Le développement
de l’intercommunalité n’est pas pris en compte. La régulation globale des emplois n’est pas
correctement assurée (complexité des procédures de recrutement, inadaptation de la formation
aux besoins des collectivités et lacunes dans son système de financement, rigidités dans la
gestion des carrières).
Le redéploiement attendu des instances de gestion emportera deux conséquences
principales sur le dialogue social : un enrichissement de son contenu (organisation commune des
concours, gestion mutualisée des effectifs…), et un repositionnement des instances, afin de
garantir une cohérence forte entre GRH / gestion publique et dialogue social d’une part, et de
conserver une proximité maximale entre dialogue social et agents de l’autre.
65
COURTIAL, Jean. Les institutions de la fonction publique territoriale. Rapport. – Paris : 2003.
Sénat. Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation. Rapport établi par
Jean-Jacques HYEST. – Paris : septembre 2003.
DREYFUS, Bernard. La mise en œuvre du dispositif législatif sur la fonction publique territoriale. Rapport. – Paris :
2003.
26
Sur l’ensemble de ces points, une réflexion a été lancée par le ministre de la
fonction publique Jean-Paul DELEVOYE, qui a désigné un groupe de travail réunissant CNFPT,
centres de gestion, CSFPT, DGCL et DGAFP sous la présidence de Jean COURTIAL. Ses
conclusions ne sont pas connues à ce jour.
2.3.4 Le plan Hôpital 2007
Deux volets au moins du plan Hôpital 200766 auront une incidence sur les formes
et le contenu du dialogue social à l’hôpital.
2.3.4.1 La réforme de la gouvernance hospitalière imposera de renforcer la culture du
dialogue social au sein de l’hôpital
L’une des ambitions du plan Hôpital 2007 est de faire entrer les praticiens
hospitaliers dans une logique de gestion. A ce titre, son volet portant sur la réforme de la
gouvernance hospitalière prévoit la mise en place de pôles d’activité. Ils constitueront des
structures de gestion plus larges que les services actuels. Leurs objectifs et leurs moyens seront
négociés entre le directeur d’établissement et le médecin chef de pôle, qui verra ainsi son
autonomie de gestion accrue.
Pour accompagner cette évolution, les conseils de service seront remplacés par
des conseils de pôles élus par les personnels. Leur fonction sera avant tout d’associer les agents
aux choix de gestion influant directement sur leurs conditions de travail. De cette façon, l’hôpital
sera lui aussi soumis, dans une logique proche de celle de la LOLF, à un processus de
déconcentration des responsabilités de gestion. Il sera accompagné d’une mise en cohérence
concomitante des lieux de dialogue social avec les nouveaux centres de décision.
La mise en place des pôles d’activité modifiera considérablement les
responsabilités des médecins chefs de pôles ainsi que leurs relations avec leurs personnels. Dans
cette perspective, il sera d’autant plus nécessaire d’introduire une nouvelle dimension à leur
formation, celle-ci ignorant aujourd’hui largement le dialogue social.
2.3.4.2 L’instauration de la tarification à l’activité (T2A) devrait s’accompagner d’un
enrichissement du dialogue sur les questions de gestion
La T2A se substitue partiellement au mode de financement des établissements de
santé actuellement sous dotation globale. Elle consiste, à partir de la connaissance d’un coût
moyen associé à chaque type d’actes, à rémunérer les établissements hospitaliers en fonction du
nombre d’actes de soins délivrés. A terme, ce nouveau mode de financement devrait représenter
jusqu’à 50% de leurs ressources.
Le dialogue social à l’hôpital devra prendre en compte deux enjeux. Le premier
est d’ordre purement budgétaire, le second s’inscrit dans une optique de gestion publique.
En premier lieu, l’introduction de la T2A devrait s’accompagner d’importants
transferts financiers entre établissements. Les hôpitaux actuellement sous-financés du fait d’une
dotation globale dont la progression est inférieure à celle de leur activité devraient dégager de
nouvelles ressources ; à l’inverse, les hôpitaux en déclin verront leur contrainte financière
66
Les objectifs généraux et la méthode du Plan Hôpital 2007 ont été présentés en conseil des ministres le
20 novembre 2002 par Jean-François MATTEI, alors ministre de la santé, avant que le contenu en soit détaillé au
conseil des ministres du 11 février 2004.
27
s’accroître. Selon l’impact financier positif ou négatif, le contenu du dialogue social en sera
largement affecté, et la question de l’emploi des marges de manœuvre éventuellement dégagées
devra être prise en compte.
En second lieu, cette réforme mettra la performance au centre de la gestion
hospitalière. Les chefs d’établissements et les chefs de services et/ou de pôles seront conduits à
analyser leurs résultats, à élaborer des solutions de gestion, sur la base notamment de
comparaisons inter-établissements et d’échanges de bonnes pratiques, et le cas échéant à
envisager des restructurations internes. Il faudra veiller à ce que toutes ces décisions soient
abordées dans les instances de dialogue, ou par le biais de la négociation.
28
3 PROPOSITIONS
Le dialogue social doit devenir une composante à part entière de la gestion
quotidienne des services et un levier pour conduire à bien les réformes des administrations
publiques. Fixer au dialogue social une telle finalité suppose de le concevoir comme un
processus participatif, c’est-à-dire un échange permettant le rapprochement progressif des
intérêts de l’administration avec ceux des agents. Celui-ci doit s’efforcer d’aboutir à des
compromis, autrement dit des équilibres stables entre les intérêts des acteurs, chacun d’eux
considérant qu’ils ont été pris en compte de façon loyale.
Un tel dialogue social apparaît aussi éloigné de la cogestion, l’administration
restant seule responsable au final des décisions prises, que de la pratique actuelle, qui ne parvient
pas à traduire en compromis négociés le temps investi dans la discussion. Tout l’enjeu d’une
réforme des règles du dialogue social dans la fonction publique consiste par conséquent à faire
passer les acteurs de l’approche défensive actuelle à une approche participative, d’une logique de
défense de positions à une logique de promotion et de conciliation d’intérêts.
Les propositions qui suivent ont pour ambition de contribuer à cette évolution.
Elles s’inscrivent dans le cadre du maintien du statut général des fonctionnaires et dans la
perspective d’un renforcement de l’unité de la fonction publique. Elles cherchent également à
répondre aux défis identifiés dans la précédente partie du présent rapport.
Ces propositions consistent à rénover les modalités et enrichir le contenu du
dialogue social. A cet égard, les efforts devraient porter sur l’amélioration du fonctionnement des
instances de concertation ainsi que sur la définition d’un régime juridique conférant toute sa
place à la négociation. Toutefois, la seule modification des règles du dialogue social dans la
fonction publique ne suffira pas à rééquilibrer celui-ci dans le sens préconisé. Aussi la priorité
doit-elle être accordée aux mesures susceptibles de promouvoir auprès des acteurs du dialogue
social une conception plus participative de ce dernier.
3.1 Favoriser une pratique participative du dialogue social
Les changements de comportements ne se décrètent pas et ne se contractualisent
guère plus. Lever les réflexes de défiance qui caractérisent les relations entre l’administration et
les organisations syndicales prendra du temps et procèdera de la seule volonté des acteurs. Les
mesures suivantes veulent inciter à cette transformation des mentalités.
3.1.1 Placer le dialogue social au centre des pratiques des gestionnaires publics
Le dialogue social doit cesser d’être perçu par l’administration comme une
obligation légale dont le seul résultat est de retarder ou dénaturer la mise en œuvre de ses projets.
Pour en faire un outil essentiel de la gestion publique, des leviers importants existent.
Proposition n° 1 : Développer la formation au dialogue social des fonctionnaires d’encadrement
Tous les fonctionnaires d’encadrement seront un jour confrontés à des tâches de
gestion induisant des responsabilités en termes de conduite du dialogue social. Il en découle que
des enseignements relatifs aux finalités, aux principes et aux règles du dialogue social doivent
être inclus dans leur cycle de formation initiale. Ils devraient comprendre notamment
d’importants développements consacrés à la sociologie administrative, à l’histoire et au droit de
29
la fonction publique, afin de permettre une appréhension plus fine par les fonctionnaires
d’encadrement des intérêts défendus par les organisations syndicales. Cette formation initiale
devrait également comprendre un enseignement substantiel portant sur la théorie et la pratique de
la négociation, pour lesquelles des offres de formation commencent à émerger. L’occasion des
réformes actuelles de l’ENA et de l’INET pourrait être saisie pour améliorer la situation.
A cette formation initiale devrait s’ajouter des obligations de formation
continue . Le paysage syndical et les pratiques du dialogue varient en effet en fonction du
ministère, du type de collectivité, de l’établissement ou du lieu d’affectation (outre-mer, par
exemple). Ces obligations de formation seraient précisées lors de la prise de poste. Dans la
fonction publique hospitalière, cette pratique devrait être étendue pour les directeurs d’hôpitaux à
l’occasion de la mise en place de leur nouveau statut68, ainsi que pour les médecins responsables
de pôles par l’intermédiaire du contrat d’objectifs et de moyens à négocier avec le directeur de
l’hôpital. Les responsabilités en matière de conduite du dialogue social relevant le plus souvent,
dans la fonction publique territoriale, d’emplois fonctionnels (directeur général des services et
ses adjoints), les élus ont d’ores et déjà toute liberté pour introduire des obligations comparables.
67
Ces obligations de formation devraient être particulièrement étendues pour les
hauts fonctionnaires de l’Etat qui, affectés à la DHOS, à la DGCL et surtout à la DGAFP,
remplissent des fonctions de conduite du dialogue social à l’échelle d’une fonction publique
déterminée, voire au niveau inter-fonctions publiques.
Proposition n° 2 : Evaluer la capacité des fonctionnaires d’encadrement à conduire le dialogue
social
La capacité à conduire le dialogue social devrait être prise en compte de façon
systématique dans l’évaluation des fonctionnaires d’encadrement. Certes, apprécier
objectivement une telle capacité reste difficile. Des pratiques comme « l’évaluation selon la
méthode des 360° » (interrogation de tous les collaborateurs d’une personne sans considération
de leur position hiérarchique par rapport à lui), en cours dans le corps préfectoral, indiquent la
marche à suivre.
Dans l’immédiat, l’inclusion d’un objectif de développement du dialogue social
dans la lettre d’objectifs69 bientôt mise en place pour les fonctionnaires d’encadrement de l’Etat
pourrait être utilisée pour asseoir leur évaluation.
Par la suite, une fois arrêtée une méthode objective d’évaluation, il pourrait être
envisagé de faire de la conduite du dialogue social un critère de notation des fonctionnaires
d’encadrement. Ceci impliquerait la modification des textes relatifs aux conditions générales
d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires.
67
L’Institut de la gestion publique et du développement économique par exemple propose des formations (voir sur
www.finances.gouv.fr/minefi/ministere/institut/formation/B678.htm).
68
Le protocole d’accord relatif au statut des directeurs d’hôpitaux, signé le 25 mai 2004 entre le ministre de la santé
d’une part, les représentants du Syndicat national des cadres hospitaliers et du Syncass-CFDT d’autre part, prévoit
des obligations de formation continue lors de l’accès au premier poste de directeur d’hôpital.
69
Voir la communication du ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat présentée en Conseil des
ministres le 22 octobre 2003 : la « lettre d’objectifs », adressée aux directeurs d’administration centrale, doit fixer
les missions, leur durée, les critères d’évaluation qui seront appliqués, et éventuellement les modalités de la
rémunération. La réforme devrait être étendue dans un second temps aux sous-directeurs et chefs de service des
administrations centrales ainsi qu’aux principaux emplois de directeurs de services déconcentrés et d’établissements
publics.
30
A terme, la capacité des fonctionnaires d’encadrement à conduire le dialogue
pourrait être prise en compte dans l’appréciation globale de leur performance, en fonction de
laquelle doit varier la part de leur rémunération liée au mérite70.
Les modalités de mise en œuvre de cette mesure seraient, dans l’hospitalière et la
territoriale, identiques à celles détaillées plus haut (mise en place du nouveau statut des
directeurs d’hôpitaux71, contractualisation interne dans le cas des médecins responsables de pôles
d’activités, exigences inhérentes liées à la notion d’emploi fonctionnel pour les fonctionnaires
territoriaux).
Proposition n° 3 : Accroître la stabilité et la spécialisation des fonctions de conduite du dialogue
social au niveau national
Pour établir des relations durables avec leurs interlocuteurs syndicaux,
susceptibles de réduire les incompréhensions mutuelles, les hauts fonctionnaires de la DHOS, de
la DGCL ou de la DGAFP chargés de responsabilités en termes de conduite du dialogue social à
l’échelon national devraient pouvoir être maintenus plus longtemps à leur poste, sans que le
déroulement de leurs carrières en soit affecté. Au contraire, dès lors que leur manière de servir
est jugée satisfaisante, le choix de rester à leur poste six ou sept ans devrait être valorisé et
encouragé. Cette proposition va contre la tendance actuelle visant à renforcer la mobilité et la
polyvalence des fonctionnaires, mais une exception parait justifiée en l’espèce.
Par ailleurs, la spécialisation acquise dans ces fonctions devrait être mise à profit :
un accès préférentiel à d’autres postes nécessitant une forte implication en matière de conduite
du dialogue social (directions des ressources humaines par exemple, dans les trois fonctions
publiques) pourrait être offert à ces hauts fonctionnaires.
Proposition n° 4 : Renforcer les fonctions de pilotage, de suivi et d’animation au niveau central
L’échelon central doit apporter son soutien aux gestionnaires publics dans leur
tâche de conduite du dialogue social, sous la forme d’un pilotage, d’un appui, et d’un suivi. La
DHOS devrait assurer ces fonctions pour la FPH et la DGCL pour la FPT. Pour la FPE, elles
pourraient être assumées par les différents services en charge des ressources humaines dans
chaque ministère et coordonnées par la DGAFP. Une identification précise des responsabilités
dans ce domaine est indispensable.
•
Pilotage
Cette fonction recouvre d’une part la conduite directe du dialogue social à
l’échelon national. Elle comprend également un rôle d’impulsion du dialogue social aux niveaux
déconcentrés. Il reviendrait ainsi à l’administration centrale d’assurer le cohérence du dialogue
conduit dans les services déconcentrés, établissements publics hospitaliers, collectivités
territoriales ou centres de gestion.
70
Cette rémunération au mérite pourrait s’élever à 15 ou 20% de la rémunération totale selon l’annonce faite par le
ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat (voir la communication en Conseil des ministres le 22
octobre 2003).
71
Le protocole d’accord du 25 mai 2004 relatif au statut des directeurs d’hôpitaux prévoit un renforcement de
l’évaluation du directeur d’hôpital, dont les résultats détermineront le montant de la part variable de leur nouveau
régime indemnitaire.
31
•
Suivi
Ce rôle correspond au recensement systématique des accords locaux, en leur
analyse et à l’identification des meilleures pratiques (y compris en cas d’expérimentation). Il
inclut la rédaction d’un rapport annuel sur le dialogue social, sur le modèle du suivi effectué pour
la négociation collective par le ministère du travail.
•
Appui
Cette fonction recouvre la diffusion des bonnes pratiques (notamment la rédaction
de guides méthodologiques), la formation des acteurs du dialogue social (mutualisation des
demandes, identification des offres les plus performantes) et la réalisation d’études à la demande
des échelons déconcentrés du dialogue (éventuellement par mise à disposition des CTS
déconcentrés de crédits permettant l’intervention d’experts ne dépendant pas de
l’administration). Au sein de cette fonction d’appui, un effort particulier (en termes de formation,
d’envoi de missions d’appui sur le terrain, de crédits d’études…) doit être accompli en faveur
des régions ou sites qui acceptent d’expérimenter.
ENCADRE 5
Le pilotage, le suivi et l’animation du dialogue social en Europe
Des instances de pilotage, de suivi et d’animation se retrouvent, sous une forme ou sous une autre,
dans beaucoup d’autres pays européens.
En Italie, l’ARAN n’est pas uniquement le représentant des employeurs publics pour la
négociation mais dispose d’un corps d’experts en charge du pilotage et du suivi du dialogue social. Elle assiste
l’administration dans la mise en œuvre des accords négociés, peut transmettre les accords à un organe d’arbitrage et
produit des études et des rapports sur tous les sujets liés à la négociation.
Dans d’autres pays les conseils supérieurs assurent cette fonction d’appui. C’est le cas du ROP
néerlandais. Il y existe également un organisme spécial, le « Centre pour les relations industrielles du secteur
public », qui offre une large gamme de services aux employeurs publics et aux syndicats. Parmi ces services figurent
l’accompagnement « sur terrain neutre » des négociations, la rédaction de comptes-rendus indépendants des
réunions entre partenaires sociaux, le conseil et l’arbitrage dans les conflits du travail et la recherche scientifique sur
les relations de travail dans le secteur public.
Dans la mesure où les organisations syndicales, généralement réticentes à la
déconcentration du dialogue social, exigeront une observation attentive de ses conséquences, les
fonctions de suivi et d’appui pourraient être confiées au conseil supérieur de la fonction publique
dont la création est proposée plus bas (voir proposition n° 19 et 20). Elles pourraient également
ressortir de la compétence d’un observatoire du dialogue social dans la fonction publique,
constitué sur le modèle de l’observatoire de l’emploi public, qui est doté d’un conseil
d’orientation comprenant des représentants des organisations syndicales et des employeurs
publics72.
3.1.2 Améliorer les conditions d’exercice de l’activité syndicale
L’administration n’a aucune légitimité à intervenir dans le fonctionnement interne
des organisations syndicales. Toutefois, modifier la pratique du dialogue social dans le sens
préconisé par le présent rapport suppose d’en donner les moyens aux syndicats. Il leur
appartiendra de s’en saisir.
72
Cf. le décret n° 2000-663 du 13 juillet 2000 portant création de l’Observatoire de l’emploi public.
32
Proposition n° 5 : Accroître l’information des acteurs syndicaux sur les motivations des
décisions administratives
L’information actuelle des organisations syndicales se limite le plus souvent à la
communication du contenu des décisions envisagées par l’administration. Il est rare que le
contexte qui entoure ces décisions, et notamment les contraintes pesant sur l’administration, soit
exposé devant les organisations syndicales. Une telle démarche est pourtant nécessaire à une
appréhension correcte par ces dernières des objectifs poursuivis par l’administration.
Il est donc proposé de consacrer un principe d’égalité d’information entre
organisations syndicales et fonctionnaires gestionnaires tant sur le cadre du fonctionnement
quotidien des services (moyens budgétaires, évolutions des effectifs, modifications de l’état du
droit…) que sur les motifs justifiant les réformes envisagées.
Cette mesure, qui ne s’étendrait pas à la communication d’informations
confidentielles, permettrait notamment d’expliciter les causes du changement promu par
l’administration ; elle épargnerait aux agents le sentiment d’être mis en cause à chaque
proposition de réforme ; elle offrirait enfin aux syndicats l’occasion de présenter une analyse
alternative de la situation, susceptible de déboucher, après discussion avec l’administration, sur
un diagnostic commun73.
Proposition n° 6 : Rendre plus attractif le statut des permanents syndicaux
A l’heure actuelle, le permanent syndical est placé en position de détachement.
Tant que dure son mandat, il bénéficie d’un avancement moyen, et perd certaines rémunérations
accessoires. Bien que cette situation soit peu satisfaisante, notamment pour les meilleurs agents,
elle constitue une réponse assez équilibrée à la question du statut des permanents syndicaux.
Toutefois, d’autres moyens peuvent contribuer à l’améliorer.
Il s’agirait en premier lieu de mettre en œuvre dans la fonction publique la
validation des acquis de l’expérience (VAE)74. En permettant la reconnaissance sous forme de
titres ou de diplômes de l’expérience acquise par les permanents syndicaux dans le cadre de leurs
fonctions, celle-ci leur ouvrirait de nouvelles possibilités de déroulement de carrière. Elle leur
offrirait par exemple la possibilité de fonder leur candidature à un poste, au-delà de leur seule
expérience, sur des titres ou diplômes, notamment dans le cadre d’une mobilité.
Au-delà, il conviendrait d’améliorer les conditions de reclassement des
permanents syndicaux. Lorsqu’ils désirent reprendre un poste dans la fonction publique, des
aides au reclassement devraient leur être consenties par l’administration lorsqu’elles ne le sont
pas par les syndicats eux-mêmes ; elles pourraient inclure un bilan de compétences et une
formation à la prise de poste. Par ailleurs, les postes proposés lors du reclassement devraient
systématiquement valoriser la grande technicité acquise par les permanents dans certains
domaines (en matière statutaire, de GPEEC ou encore de communication…).
73
L’expérience du Conseil d’orientation des retraites plaide en ce sens. La participation des syndicats à cette
instance avait permis l’établissement d’un constat partagé, en vertu duquel les positions de la CGT avaient évolué
dans le sens de la reconnaissance de la nécessité d’une réforme et de l’impossibilité d’une solution fondée
exclusivement sur l’augmentation des prélèvements sociaux.
74
Dont le principe est posé à la section 1 du chapitre II de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation
sociale.
33
Proposition n° 7 : Compléter les moyens de fonctionnement des organisations syndicales
Le développement du dialogue social devrait être assorti de nouveaux moyens là
où ils s’avèrent nécessaires.
Dans la mesure où les syndicats sont invités à accorder une attention accrue aux
questions souvent techniques touchant à l’organisation du service, il devrait leur être permis de
recourir à l’assistance d’experts de leur choix. Les domaines de compétences de ces experts
pourraient couvrir la négociation aussi bien que la gestion des organisations, les questions
juridiques aussi bien que budgétaires, la GRH, etc.
Le financement de ces nouveaux besoins suppose l’apport de ressources
supplémentaires aux organisations syndicales. Pour ce faire, un système reposant sur celui du
« chèque syndical »75 permettrait d’allier la sécurité d’une ressource publique et le libre choix
des agents quant à son affectation au syndicat qu’ils jugent le plus à même de relayer leurs
revendications. Les agents se verraient remettre un « bon de financement » qu’il leur serait libre
d’attribuer ou non à une organisation syndicale. L’administration verserait ensuite aux
organisations syndicales la valeur correspondant à la totalité des bons récoltés par elles. La
généralisation de ce système de financement permettrait par ailleurs de fournir un cadre juridique
à une pratique qui existe déjà dans plusieurs ministères.
Au-delà, une mutualisation des droits syndicaux (autorisations spéciales
d’absence et décharges d’activités) semble indispensable dans la fonction publique territoriale,
les responsables syndicaux des petites communes n’y ayant que trop rarement accès. Cette
mutualisation pourrait intervenir au niveau des centres de gestion et s’inspirer de l’expérience
conduite dans la fonction publique hospitalière76.
3.2 Rénover les procédures d’information, de consultation et de
concertation
Les propositions qui suivent cherchent à agir sur les procédures et le contenu du
dialogue social. Elles s’ordonnent selon un ordre de priorité décroissant.
3.2.1 Renforcer le dialogue dans les services
Le dialogue sur les questions collectives, qui relève aujourd’hui de la compétence
des CTP, doit revêtir un caractère moins formel et plus participatif. Dans ce but, les actuelles
instances de concertation devraient être transformées dans leur composition, leurs compétences
et leur positionnement.
75
Sur le modèle de celui institué chez AXA par l’accord d’entreprise du 17 décembre 1998.
Cette expérience sur six régions, introduite en 1995, est appelée à être généralisée en application du protocole
d’accord du 14 mars 2000 relatif à l’hôpital public.
76
34
3.2.1.1 La composition des comités techniques paritaires
Proposition n° 8 : Supprimer le paritarisme en transformant les CTP en comités techniques de
service
La fonction publique hospitalière a inauguré cette modalité de composition des
comités techniques lors de la mise en place des comités techniques d’établissement (CTE)
comprenant, sous la présidence du directeur, des représentants élus du personnel. La parité entre
représentants du personnel et représentants de l’administration y a été abandonnée. Cette réforme
a fait des CTE de véritables lieux de discussion des projets de la direction. Elle a permis de
clarifier les positions élaborées par ces instances : à l’hostilité d’une majorité des organisations
syndicales correspond désormais un avis défavorable du comité.
C’est pourquoi il est envisagé de l’étendre à la fonction publique de l’État.
Pour la fonction publique territoriale, cette proposition ne doit pas faire obstacle,
du côté des employeurs, à la représentation des petites communes au sein des centres de gestion.
Aussi, elle ne concernerait que les CTP des grandes collectivités.
Les CTP pourraient être renommés comités techniques de service (CTS).
Proposition n° 9 : Généraliser à la fonction publique de l’Etat le principe d’élection des comités
techniques de service
Les CTP de la territoriale et de l’hospitalière sont d’ores et déjà élus.
Pour les CTP de la fonction publique de l’Etat, les sièges sont répartis entre les
organisations syndicales « regardées comme représentatives du personnel au moment où se fait
la désignation, compte tenu du nombre de voix obtenues lors de l’élection des représentants du
personnel dans les commissions administratives paritaires »77.
Les résultats des élections aux CAP permettent d'apprécier l'influence respective
des différentes organisations syndicales chez les fonctionnaires, mais pas chez les agents non
titulaires ni chez les fonctionnaires mis à disposition.
Pour simplifier les critères de la représentativité des organisations syndicales et
rendre celle-ci plus lisible, une élection directe des CTS dans la fonction publique d’Etat est
proposée. Cette élection se ferait dans les conditions prévues actuellement en cas d’impossibilité
d’apprécier la représentativité des organisations syndicales dans le ressort d’un CTP78.
Le scrutin pourrait être organisés selon un calendrier commun à tous les
ministères qui serait le même pour les élections aux CAP. Cela renforcerait la légitimité des
organisations syndicales en diversifiant leur assise électorale et en leur permettant de mener une
campagne électorale nationale, comme pour les Prud’hommes. Chaque agent se prononcerait par
quatre ou cinq votes, en fonction des instances dont son service ou lui-même dépendent.
Les élections aux CTS se feraient sur liste syndicale et les électeurs seraient
regroupés au sein d’un collège unique pour privilégier la logique de service.
77
78
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982.
Article 11 du décret n° 82-452 du 28 mai 1982.
35
Proposition n° 10 : Adapter les règles de représentativité des organisations syndicales aux
nouvelles règles du dialogue social
Dès lors que la proposition précédente est mise en œuvre, il est nécessaire de
prendre en compte les résultats des élections aux CTS dans l’appréciation de la représentativité
des organisations syndicales pour l’accès aux différentes sections du Conseil supérieur de la
fonction publique (voir proposition n° 19)79 comme pour l’appréciation du caractère majoritaire
ou non d’un accord (voir proposition n° 29).
3.2.1.2 La compétence des comités techniques de service
Proposition n° 11 : Expliciter les champs et les procédures respectifs de l’information, de la
consultation et de la concertation
•
L’information80
Certains sujets relèvent d’un débat démocratique large qui dépasse le cadre de la
fonction publique et s’étend à la Nation. Il s’agit essentiellement de la définition des missions de
l’administration et de ses principes fondamentaux l’organisation.
Les décisions prises par l’administration dans ces domaines ne peuvent faire
l’objet d’une élaboration concertée avec les organisations syndicales. Néanmoins, les agents
étant les premiers concernés, l’administration doit veiller à informer le plus tôt possible les
organisations syndicales, ce qui par ailleurs n’exclut pas la possibilité d’information directe des
personnels.
•
La consultation et la concertation
A l’heure actuelle la consultation et la concertation sont difficiles à distinguer en
pratique.
Dans la conception participative du dialogue social retenue dans le présent
rapport, la consultation s’analyse comme la procédure juridique permettant de recueillir l’avis
d’une instance. Elle devrait toujours être précédée d’une concertation, c’est-à-dire d’une phase
au cours de laquelle l’administration recueille, en amont de la décision finale qui lui appartient,
les observations des syndicats, en fonction desquelles elle adapte son projet. Cette concertation
se définirait comme une obligation de moyens à la charge de l’administration.
Cette concertation porterait sur tous les sujets non limités à la procédure
d’information et qui ne font pas l’objet d’une négociation en cours (voir proposition n° 27). Il
appartiendrait aux partenaires sociaux de fixer d’un commun accord les modalités de saisine du
CTS sur ces questions. Il serait souhaitable à cet égard de généraliser la pratique qui consiste à
donner aux organisations syndicales la possibilité d’être associées à l’élaboration de l’ordre du
jour des séances du CTS.
79
Cette proposition, sans bouleverser le paysage syndical, ne sera toutefois pas sans conséquence : limitation du
poids des plus petites fédérations (CFTC et CFE-CGC), accroissement de l’influence d’acteurs syndicaux
concurrents (Groupe des 10…).
80
Cette proposition ne remet pas en cause le champ actuel de l’information défini à l’article 15 du décret n° 82-452.
36
Proposition n° 12 : Enrichir le champ de compétences des CTS
Il semble pertinent de préciser la liste des compétences des CTS pour éviter les
risques d’arbitraire dans l’appréciation du champ de compétence de ces instances (voir supra
partie 1.3.1). Il est donc proposé d’y inclure explicitement :
(a) les conditions budgétaires de fonctionnement des services ;
(b) les objectifs, critères et résultats de la politique en matière de GRH ;
(c) la stratégie pluriannuelle du service81.
Cette proposition est valable pour la fonction publique d’Etat, la fonction publique
territoriale et dans une moindre mesure pour la fonction publique hospitalière, dont les CTE sont
d’ores et déjà consultés sur certains de ces points.
3.2.1.3 Le positionnement des instances de concertation
•
Fonction publique de l’Etat : placer les instances de dialogue au niveau pertinent
Compte tenu des évolutions induites par la LOLF et la RATE, les gestionnaires en
charge des arbitrages ne seront pas forcément placés dans la structure administrative au même
niveau qu’à l’heure actuelle. Il faut donc adapter de manière souple le dialogue social à cette
nouvelle architecture.
Proposition n° 13 : Compléter le maillage des comités techniques de service
Dans une administration centrale, les cultures professionnelles, les modes de
fonctionnement et de gestion du personnel varient notablement d’une direction à l’autre. Cette
réalité justifie la création de CTS de direction là où ils s’avèrent nécessaires.
Au niveau local, il n’est aujourd’hui obligatoire de créer un CTP que dans les
services de plus de 50 agents. La faculté laissée à chaque service de moins de 50 agents de créer
un CTP est peu utilisée dans les faits. Pour remédier à cette situation, il serait nécessaire
d’utiliser pleinement les ressources du décret de 1982 sur les CTP par une démarche en trois
temps :
(a) chaque service doit envisager la création d’un CTS ;
(b) si cette création n’est pas souhaitable, alors se poserait la question d’un CTS commun à
plusieurs services appartenant au même ministère ;
(c) si aucune instance ne semble devoir être mise en place, il appartient au chef de service de
dialoguer avec les représentants du personnel : délégués syndicaux ou, à défaut, un représentant
désigné selon une procédure inspirée de celle du « mandatement »82.
81
Pourraient être notamment abordés des sujets qui ne sont actuellement pas discutés dans les instances de
concertation, comme la GPEEC ou la mise en œuvre locale des mesures relevant du plan d’action des services de
l’Etat dans la région ou le département.
82
Le protocole d’accord du 14 mars 2000 dans la fonction publique hospitalière prévoit d’étudier les possibilités
d’adaptation à la fonction publique de cette procédure en vigueur dans le secteur privé. L’idée pourrait être reprise
dans la fonction publique d’Etat.
37
Proposition n° 14 : Créer des structures ministérielles flexibles au niveau régional
Dans le cadre de la mise en place de la LOLF se pose la question de la création
d’instances dont le périmètre correspondrait à ceux des BOP. Ces derniers seront
vraisemblablement déconcentrés au niveau régional. Cependant, il n’apparaît pas opportun
d’instaurer une instance de dialogue auprès de chaque responsable de BOP car il n’est pas acquis
à ce stade que leur mise en place s’accompagne de modifications des structures administratives.
C’est pourquoi une instance ministérielle régionale sera préférée.
Celle-ci pourrait rassembler le directeur régional, les directeurs départementaux et
les responsables de BOP ainsi que les élus du personnel des CTS locaux. Elle serait réunie au
moins deux fois par an, pour la préparation et pour le bilan d’exécution des BOP gérés dans la
région. Cela permettrait à l’ensemble des agents d’un même département ministériel de connaître
les modalités régionales de mise en œuvre des politiques publiques arrêtées par le ministre.
Proposition n° 15 : Relancer la concertation interministérielle locale
Le cadre stratégique de l’action de l’Etat dans les départements et les régions est
celui du projet territorial. Pour rendre plus cohérente et plus efficace l’action territoriale de
l’Etat, les préfets peuvent s’appuyer sur plusieurs dispositifs de coopération interministérielle :
les chefs de projet, les pôles de compétence et la délégation interservices (DIS). La participation
d’un service à l’un d’entre eux peut entraîner pour ses agents une modification de leurs
conditions de travail. Il est donc essentiel qu’une discussion ait lieu sur l’adaptation des moyens
matériels et humains nécessaires à cette coopération.
Les CLIC devaient en constituer le lieu. Malheureusement, ces instances sont un
échec.
Il est proposé de les remplacer par une enceinte d’information et d’échange qui
serait présidée par le préfet. Elle regrouperait, dans un cadre régional ou départemental,
l’ensemble des chefs de services ainsi que les représentants des personnels siégeant dans les CTS
concernés par le dispositif de coopération interministérielle envisagé. A l’image de l’instance
régionale évoquée plus haut (voir supra proposition n° 14), il s’agirait d’une structure souple.
Elle devrait être obligatoirement réunie avant la création du dispositif, c’est-à-dire avant la
consultation des CTS locaux appelés à se prononcer sur cette dernière. Cela présenterait
l’avantage de permettre aux différents services ministériels concernés un échange en amont. Par
la suite, elle serait réunie au moins une fois par an pour faire le bilan de la coopération
interministérielle.
•
Fonction publique hospitalière : renforcer l’échelon régional et adapter le dialogue social à
l’échelon du service
Proposition n° 16 : Institutionnaliser le dialogue social au niveau des ARH
Le développement d’un dialogue entre représentants des personnels des
établissements hospitaliers et ARH est justifié dès lors qu’un arbitrage de moyens entre
établissements intervient à l’échelon régional. Informel jusqu’à présent, il s’est accompagné
d’effets pervers susceptibles de porter atteinte à l’autorité et à la crédibilité des directeurs
d’établissement auprès de leurs interlocuteurs syndicaux. Le protocole d’accord du 14 mars
38
200083 relatif à l’hôpital public a tiré les conséquences de cette situation en prévoyant que « les
directeurs des ARH organiseront des consultations régulières avec les organisations syndicales
représentatives comme avec les élus et les directeurs des établissements de santé ».
Il est proposé de mettre en œuvre cette stipulation en créant une « commission
régionale de l’hospitalisation » dont la composition devrait respecter un équilibre entre
organisations syndicales (qui pourraient être désignés sur la base des résultats des élections aux
CTE), personnels de direction (qui pourraient être nommés par le directeur régional des affaires
sanitaires et sociales) et administrateurs (qui pourraient être choisis par la Fédération hospitalière
de France)84. Son renouvellement serait concomitant de celui des CTE.
Cette composition assurerait un niveau d’information équivalent des employeurs
hospitaliers et des organisations syndicales sur les décisions de la tutelle budgétaire. Elle
permettrait à l’ARH de recueillir la position des principaux intéressés, notamment sur des
questions intéressant l’ensemble des établissements de la région (formation continue, création de
postes, répartition d’enveloppes de crédits exceptionnels…).
Proposition n° 17 : Assouplir les modalités du dialogue social au sein des services
Les conseils de services et commissions du service de soin infirmier (CSSI) ne se
sont implantés que dans certains établissements, notamment les plus importants.
Au-delà du remplacement des conseils de service par des conseils de pôles élus,
mesure prévue par le Plan Hôpital 2007, il est proposé85 de simplifier les modalités de
consultation des personnels au sein des services en introduisant davantage de souplesse,
conformément au principe d’autonomie des établissements hospitaliers.
Ainsi, le directeur de l’établissement pourrait, sur avis conforme du CTE,
remplacer les règles actuellement prévues en la matière par toute autre modalité de consultation
des personnels. Cette proposition permettrait l’adaptation des règles du dialogue social dans les
services hospitaliers en fonction de la situation particulière de chaque établissement.
•
Fonction publique territoriale : renforcer la cohérence du dialogue social
Proposition n° 18 : Consolider le dialogue inter-collectivités
Les enjeux qui ne peuvent trouver de solution au sein d’un seul centre de gestion
ou d’une seule collectivité ne sont actuellement abordés à aucun niveau.
Cependant, le développement d’une concertation ad hoc entre employeurs et
salariés sur ces sujets dépend pour beaucoup d’un préalable, qui dépasse le cadre de ce rapport. Il
devra en effet s’effectuer en pleine cohérence avec la réforme des institutions de gestion de la
fonction publique territoriale, dont les modalités ne sont pas encore arrêtées.
Les grandes lignes de cette restructuration sont cependant tracées. Ainsi qu’il a été
souligné plus haut (voir supra paragraphe 2.3.3), il s’agira :
83
Signé par la CFDT, FO, l’UNSA, la CFTC, la CFE/CGC et le Syndicat national des cadres hospitaliers.
On s’inspire ici de la composition du CSFPH.
85
Conformément à l’idée avancée par le rapport de la mission d’information sur l’organisation interne de l’hôpital
présenté par le député René COUANAU à la commission des affaires culturelles de l’Assemblée nationale en mars
2003, p. 53.
84
39
(a) de redéployer un réseau des centres de gestion et du CNFPT, au plan national et local ;
(b) de mutualiser certaines compétences de GRH au niveau d’instances interdépartementales ou
régionales (primes, politiques sociales facultatives, centralisation de la gestion de l’emploi86).
Partant, une implication renforcée des salariés et des employeurs à ce niveau de
compétences mutualisées semble indispensable. Elle impose une redéfinition :
(a) des seuils d’adhésion aux centres de gestion (relèvement général des seuils d’adhésion,
« association » obligatoire des collectivités de grande taille…) ;
(b) des compétences et des modes de constitution de l’instance de concertation rattachée à cette
structure.
Il semble difficile, au moment où ce rapport est écrit, de préciser plus avant
l’ampleur de ces recompositions, compte tenu de l’incertitude qui pèse sur les arbitrages finaux.
3.2.2 Faire émerger des structures de dialogue fortes au niveau national
Proposition n° 19 : Mettre en place un Conseil supérieur de la fonction publique unique (CSFP)
Le Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat joue de fait un rôle
directeur par rapport à ceux de la fonction publique territoriale et de la fonction publique
hospitalière. Afin de rétablir un équilibre, il serait souhaitable de mettre en place une structure
unique de dialogue réunissant l’ensemble des représentants des employeurs publics et des agents
des trois fonctions publiques87. Un tel conseil unique serait doté de trois sections correspondant à
chacune des trois fonctions publiques. Il tiendrait suivant les sujets des séances plénières et des
séances par section.
En séance plénière, cette instance de concertation aurait compétence pour traiter
au niveau inter-fonctions publiques des sujets relatifs à l’unité de la fonction publique (mobilité,
mise en cohérence des régimes indemnitaires, refonte harmonisée des corps et cadres
d’emploi...). Le CSFP pourrait se pencher en priorité sur les moyens d’assurer la comparabilité
des corps des trois fonctions publiques afin de faciliter la mobilité des agents.
Proposition n° 20 : Définir au plan national un mode de représentation des collectivités locales
en tant qu’employeurs publics
Avec la consolidation de la coopération entre collectivités, l’émergence d’une
représentation des employeurs territoriaux constitue l’autre question essentielle du dialogue
social dans la fonction publique territoriale.
Plusieurs solutions ont été suggérées : création d’une structure ad hoc,
développement des association d’élus, représentation assurée par un centre national de gestion
86
Cette centralisation se met en place au niveau des centres de gestion. Une mutualisation des emplois pour les
petites collectivités affiliées était déjà organisée par le statut de 1984. La loi n° 2001-2 du 3 janvier 2003 confie en
outre aux centres de gestion des missions de GPEEC et de résorption de l’emploi précaire, dont ils sont chargés
d’effectuer le suivi. Enfin, des infocentres territoriaux sont en cours de constitution.
87
L’idée d’une structure unique avait été formalisée dans le statut de 1983, sous la forme d’une commission mixte
paritaire émanant des deux conseils supérieurs (Etat et territoriale) – cf. SCHRAMECK, Olivier. La Fonction
publique territoriale. – Paris : Dalloz 1995, p.21.
40
rénové ou établissement public unique rassemblant CNFPT et Union nationale des centres de
gestion…
Le rapport privilégiera néanmoins un renforcement du CSFPT actuel. Par rapport
aux autres possibilités évoquées, cette solution présente l’intérêt de la simplicité. Elle
constituerait également une opportunité de clarifier ses relations avec le CNFPT et l’Union
nationale des centres de gestion. Elle s’inscrirait enfin dans la continuité de la réforme des trois
Conseils supérieurs qui fait l’objet de la précédente proposition.
Ce CSFPT rénové pourrait utiliser plus largement son pouvoir de proposition (art.
9 de la loi du 24 janvier 1984), et voir son domaine de compétence élargi. Il jouerait un rôle de
préparation, de suivi et de coordination des conventions élaborées au niveau national (voir supra
proposition n° 4), réaliserait un bilan du service public, prendrait en charge une réflexion sur la
GRH dans le but d’atténuer les disparités importantes existant entre collectivités locales et entre
régions. L’élargissement de son corps électoral, en particulier aux établissements publics de
coopération intercommunale, doit être examiné, tout comme le renforcement de ses moyens
humains et la redéfinition de son organisation.
L’assemblée des élus du CNFPT désignerait en son sein ses représentants chargés
de mener les négociations nationales au côté du ministre de la fonction publique.
Proposition n° 21 : Formaliser une représentation nationale des employeurs hospitaliers
L’Etat conduit au niveau national les négociations concernant la fonction publique
hospitalière. Jusqu’à présent, les employeurs hospitaliers, c’est-à-dire les directeurs d’hôpitaux et
les conseils d’administration, n’y ont pas été formellement associés. Leur avis devrait pourtant
être pris en compte par l’Etat, dans la mesure où les conditions d’emploi des personnels
hospitaliers constituent un paramètre essentiel de la gestion et de l’organisation de l’hôpital.
Il est proposé de créer une représentation nationale des employeurs hospitaliers,
regroupant directeurs d’hôpitaux et administrateurs, nommés dans le respect d’un équilibre entre
centres hospitaliers et hôpitaux locaux. Sa composition pourrait s’inspirer de celle de l’actuel
CSFPH.
Avec la représentation nationale des employeurs territoriaux et l’Etat, elle
constituerait une conférence des employeurs publics, chargée de conduire au côté du ministre de
la fonction publique les négociations au niveau inter-fonctions publiques. Elle participerait, avec
le ministre de la santé, aux négociations nationales concernant la fonction publique hospitalière.
3.2.3 Intégrer les exigences de la GRH dans le dispositif des CAP de la fonction
publique de l’Etat
Il ne s’agit pas ici de remettre en cause le fonctionnement des CAP mais d’en
faire des leviers pour une GRH plus déconcentrée, plus efficace, qui prennent mieux en compte
les non-titulaires.
Proposition n° 22 : Créer des CAP locales pour une GRH plus déconcentrée
L’article 13 de la loi du 13 juillet 1983 dispose que « les corps et cadres
d’emplois de fonctionnaires sont régis par des statuts particuliers à caractère national. Leur
recrutement et leur gestion peuvent être, selon le cas, déconcentrés ou décentralisés ».
41
Pour qu’une gestion déconcentrée puisse s’exercer, il est indispensable qu’une
CAP locale dotée de compétences propres soit instituée auprès du gestionnaire. Dans la
perspective d’un développement de la gestion des agents au plus près du terrain, la création de
CAP locales, régionales ou départementales, doit donc être envisagée.
Pour les corps comptant plus de 50 agents au niveau local, la jurisprudence du
Conseil d’Etat autorise la création de CAP déconcentrées. Les corps dont les effectifs locaux
sont inférieurs à ce seuil pourraient être regroupés par ministère ou niveau hiérarchique
comparable afin de respecter le principe d’une appréciation comparative des mérites des agents
rappelé par le Conseil d’Etat.
Proposition n° 23 : Fusionner les CAP
Aux termes du décret n° 97-693 du 31 mai 1997, une CAP doit être instituée pour
chaque corps de fonctionnaires auprès de l’autorité administrative chargée de la gestion de ce
corps (directeur d’administration centrale ou chef de service déconcentré). Il est toutefois
possible de créer des CAP communes à plusieurs corps d’un niveau hiérarchique comparable
dont les effectifs sont insuffisants.
La fusion des CAP permettrait d’accroître la souplesse de gestion des corps
concernés et de simplifier les procédures de mobilité fonctionnelle. Alors que la mobilité
constitue en vertu de l’article 14 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, une « garantie de la carrière des agents », elle reste peu accessible même lorsque
les corps d’origine et d’accueil relèvent d’un statut interministériel.
En étendant la possibilité offerte par le décret de 1997 au-delà du seul cas
d’insuffisance des effectifs, il deviendrait possible de fusionner un plus grand nombre de CAP de
corps hiérarchiques comparables.
Proposition n° 24 : Généraliser les commissions consultatives paritaires (CCP)
Malgré les accords intervenus sur la résorption de l’emploi précaire, de nombreux
contractuels sont recrutés chaque année par les administrations d’Etat. La question de la
participation de ces agents à la gestion de leur carrière se pose.
Dans certains services les agents non titulaires disposent de commissions
consultatives paritaires. A titre d’exemple, la direction générale de la comptabilité publique du
ministère de l’économie et des finances a mis en place fin 2003 une CCP au niveau national pour
assurer la représentation de ses 2 500 agents contractuels.
Les CCP pourraient être généralisées en procédant à des élections par service au
plan national.
3.2.4 Investir le dialogue social communautaire
Proposition 25 : Structurer la représentation des agents et des employeurs publics au niveau
communautaire
L’objectif est simple : prendre pied dans la négociation sociale communautaire
afin d’y faire valoir les vues de la partie française. Les préalables sont doubles : préciser les
thématiques qui pourraient être laissées à la négociation communautaire, de même que les
42
personnels ciblés (problème des enseignants, des fonctionnaires d’autorité) et vérifier la
représentativité des partenaires sociaux88. Un risque existe : officialiser la
« communautarisation » du droit de la fonction publique.
Trois dispositifs peuvent être proposés.
L’idée la plus naturelle consisterait à transformer les réunions informelles des
directeurs généraux en charge de la fonction publique en comité de dialogue social sectoriel, en y
intégrant les syndicats représentatifs. Les Etats membres devront alors confier un mandat à leur
représentant pour traiter des questions sociales. Cette solution recueille la faveur des
organisations européennes des fonctionnaires, mais elle entraînerait la reconnaissance d’une
compétence communautaire en matière de fonction publique.
Une possibilité alternative serait d’intégrer un représentant de l’Etat au sein d’une
organisation à vocation universelle, en l’occurrence le centre européen des entreprises à
participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP). Cependant, la
« communautarisation » du droit de la fonction publique est ici encore consacrée, quand bien
même elle interviendrait cette fois par la voie interprofessionnelle.
On privilégiera donc la création d’une instance consultative rassemblant directeurs
généraux et partenaires sociaux se réunissant de manière périodique. Cette instance pourrait
jouer un double rôle : assurer un échange d’information sur les sujets d’intérêt commun au
niveau européen (travail des partenaires sociaux en interprofessionnel, auquel les directeurs
généraux sont peu sensibilisés ; textes nationaux et communautaires portés par les Etats
membres), fournir un cadre de concertation pour la mise en œuvre des normes communautaires
touchant la fonction publique d’Etat dans une perspective de reconnaissance mutuelle (et non
d’harmonisation).
3.3 Doter la négociation d’un nouveau régime juridique
3.3.1 Rendre systématique la négociation dans la fonction publique
Proposition n° 26 : Elargir le champ de la négociation
Pour remédier au décalage identifié plus haut entre la pratique des négociations et
le doit positif, le champ actuellement couvert par l’article 8 alinéa 3 de la loi du 13 juillet 1983
(qui ne mentionne aujourd’hui que les « négociations préalables à la détermination de
l’évolution des rémunérations ») doit être étendu. La nouvelle formulation doit être
suffisamment souple pour permettre de nouvelles évolutions de la pratique. Certains domaines
doivent cependant être exclus du champ de la négociation. Il s’agit de la définition des missions
de l’administration et des principes fondamentaux qui régissent son organisation.
La nouvelle rédaction de cet article pourrait ainsi être la suivante: « Les
organisations syndicales de fonctionnaires reconnues comme représentatives ont qualité pour
conduire, tant au niveau national que local, des négociations portant, notamment, sur les
rémunérations principales comme accessoires, les conditions de travail, la durée et
l’organisation du temps de travail, la formation professionnelle, l’égalité professionnelle,
l’hygiène et la sécurité ainsi que l’action sociale ».
88
Cf. note 57 page 22.
43
Ces sept domaines sont retenus pour deux raisons : ils ont d’une part déjà fait
l’objet dans la pratique de négociations ; il s’agit d’autre part de domaines où le droit statutaire
n’est pas trop développé, laissant ainsi une réelle marge de manœuvre à la négociation. Ils
constitueraient des thèmes privilégiés de la négociation sans, pour autant, constituer une liste
limitative. En ce qui les concerne, le législateur instaurerait une obligation de négocier
(voir proposition n° 27), marquant ainsi la priorité qu’il entend leur donner. Dans les autres
domaines, l’ouverture d’une négociation demeurerait moins encadrée et résulterait de la volonté
commune des acteurs.
Proposition n° 27 : Instaurer une obligation de négocier et préciser systématiquement
l’échéance de la négociation
L’ouverture de la négociation est aujourd’hui laissée à la discrétion de
l’administration, sauf à lui être imposée par un éventuel conflit social. Cette situation n’est pas
satisfaisante si l’on entend donner toute sa mesure à la négociation au sein du dialogue social.
En droit du travail, une obligation de négocier a été établie dans le secteur privé
par la loi du 13 novembre 1982. S’agissant des accords d’entreprise, l’obligation est annuelle et
elle porte sur les salaires, la durée effective et l’organisation du temps de travail. S’agissant des
conventions de branche, l’obligation est annuelle pour les salaires et elle joue au moins une fois
tous les cinq ans pour les classifications.
Une telle obligation de négocier devrait être instaurée dans la fonction publique.
Elle serait assortie de la définition d’une périodicité de la négociation par grands thèmes (voir
proposition n° 27) et son terme serait systématiquement précisé, afin d’éviter toute stratégie
dilatoire.
Il est entendu que l’obligation d’ouvrir une négociation n’impliquerait en aucune
manière que celle-ci ait nécessairement une issue positive. L’échec resterait toujours possible.
Obligation de négocier ne signifie pas obligation d’aboutir.
Proposition n° 28 : Définir une périodicité des négociations par grands thèmes
A l’évidence, la périodicité des négociations varie suivant les thèmes abordés. Un
traitement particulier doit être réservé aux négociations portant sur les rémunérations.
•
La négociation sur les rémunérations
Cette négociation devrait comporter trois volets : la revalorisation du point
d’indice et les mesures générales au niveau inter-fonctions publiques ; les mesures catégorielles,
au niveau national, par fonction publique ; les rémunérations accessoires en priorité au niveau
déconcentré (dans la mesure où, dans le contexte de l’introduction de la nouvelle gestion
publique, la performance réalisée par un service doit procurer un bénéfice aux agents qui y
concourent).
En ce qui concerne les négociations nationales, un rythme annuel de négociation
paraît adapté pour tenir compte du lien étroit avec la procédure budgétaire. Un échéancier précis
gagnerait à être défini afin d’encadrer une négociation qui doit s’appuyer sur une exigence de
transparence.
44
Ainsi, dès le printemps, une première information sur tous les éléments de la
situation économique, financière et budgétaire, susceptibles d’être pris en compte dans le projet
de loi de finances de l’année suivante, serait de nature à donner aux syndicats une connaissance
précise des contraintes que le gouvernement devra intégrer.
Une réunion en mai pourrait être l’occasion pour l’administration de rencontrer
les syndicats pour un débat sur le bilan de l’évolution des traitements durant la période écoulée et
les prévisions économiques pour l’année à venir.
La négociation proprement dite prendrait place en juin/juillet et devrait être
conclue avant la présentation du projet de loi de finances au Parlement afin que le budget de
l’Etat puisse intègrer le résultat de la négociation.
•
Les autres domaines de la négociation
Les autres thèmes identifiés plus haut comme devant entrer prioritairement dans le
champ de la négociation (conditions de travail, durée et organisation du temps de travail,
formation professionnelle, égalité professionnelle, hygiène et sécurité ainsi qu’action sociale)
seraient négociés au minimum tous les cinq ans.
La renégociation de ces accords pluriannuels interviendrait dans le courant du
premier trimestre de la dernière année couverte par l’accord. Le suivi de leur application devrait
faire l’objet d’une discussion chaque année, courant mars, qui porterait à la fois sur un bilan de
l’année passée et la définition des priorités de l’année en cours.
3.3.2 Conférer valeur juridique aux accords issus de la négociation
Proposition n° 29 : Consacrer la règle majoritaire comme condition de validité des accords
Dès lors que l’on décide de conférer une valeur juridique aux accords issus de la
négociation entre l’administration et les organisations syndicales, la définition de conditions de
validité de l’accord est indispensable.
En rupture avec la situation actuelle qui se caractérise par l’absence de règles en la
matière et, ce faisant, par une grande marge de manœuvre laissée à l’administration, il convient
d’introduire le principe majoritaire récemment consacré dans le secteur privé avec la loi n° 2004391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue
social.
Trois grandes options peuvent être envisagées pour décliner ce principe
majoritaire : l’accord majoritaire, qui ne produit des effets juridiques qu’à la condition de
prouver qu’il réunit une majorité, absolue ou relative, soit des organisations syndicales soit des
agents publics concernés en se basant sur les résultats des différentes organisations syndicales
signataires aux élections des CTS (voir proposition n° 10) ; l’absence d’opposition majoritaire
qui est le strict symétrique de la première option ; une combinaison des deux approches en
posant deux critères cumulatifs (un minimum de représentativité des organisations signataires et
l’absence d’une opposition majoritaire).
Deux facteurs sont en mesure d’influencer le choix de la règle à retenir. D’une
part, le degré d’exigence retenu conditionne directement la facilité à déboucher sur des accords
45
et, partant, la quantité des accords à venir. A cette aune, on doit garder à l’esprit l’émiettement
du paysage syndical français qui a précisément justifié pendant longtemps l’absence de règles de
validité des accords. D’autre part, la règle ne doit pas nécessairement être identique au niveau
central et au niveau local, où la condition de majorité est sans doute plus aisée à réunir.
Pour autant, la solution proposée dans ce rapport est celle de la définition d’une
règle lisible, démocratique et unique, valant à la fois au plan local et au plan national : retenir la
règle de l’accord majoritaire avec majorité absolue des agents concernés par l’accord. S’il existe
un risque de tarir à court terme le flux des accords du fait du caractère très strict de la condition
de validité retenue, la nouvelle règle devrait imposer de nouveaux comportements aux acteurs
syndicaux en les incitant à prendre position de façon claire au cours de la négociation.
Proposition n° 30 : Introduire des « accords collectifs publics » dans le droit de la fonction
publique.
Trois procédures sont envisagées ici pour permettre aux accords signés entre
l’administration et les organisations syndicales d’acquérir une portée juridique. Leur ambition
juridique va croissante, du simple aménagement de la situation actuelle jusqu’à l’introduction de
véritables « accords collectifs publics » de la fonction publique. C’est cette dernière option qui
est privilégiée par le présent rapport.
Option n°1 : la procédure d’avis conforme
Trois principales critiques sont adressées par les organisations syndicales au
dispositif actuel : un délai de « transposition » trop long ; un écart entre l’esprit ou la lettre de
l’accord et les textes finalement produits par l’administration ; l’absence de possibilité de faire
sanctionner juridiquement l’administration si l’accord signé n’est pas respecté.
Sans aller jusqu’à conférer une force juridique aux accords, une première solution
consisterait à encadrer plus strictement du point de vue juridique le processus de
« transposition » de l’accord en introduisant de nouvelles obligations qui pèseraient sur
l’administration. Celle-ci pourrait se voir attraire en justice en cas de non respect de ces
dernières. Il s’agit donc, en quelque sorte, d’une valeur juridique indirecte.
Au nombre de ces nouvelles obligations, on pourrait ainsi proposer qu’à l’avenir :
•
une loi fixe à l’administration des délais de « transposition » maximum en cas de signature
régulière d’un accord89. Les mesures réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de
l’accord devraient intervenir dans un délai d’un an. En revanche, concernant les mesures
législatives, aucune obligation ne peut être imposée au gouvernement. Le dépôt d’un projet
de loi relève de la catégorie des actes de gouvernement. Il est donc insusceptible de recours
devant le juge administratif. Le gouvernement pourrait cependant prendre un engagement
d’ordre politique sur une durée rapide de « transposition » ;
•
l’administration respecterait une procédure d’avis conforme lorsqu’elle prendrait les
mesures réglementaires qui « transposeraient » l’accord. Cet avis conforme serait recueilli
auprès d’un comité de suivi qui réunirait l’ensemble des organisations syndicales
signataires.
89
On s’inspire ici du système en vigueur au Portugal.
46
Chacune des deux obligations précitées pourrait être sanctionnée par le juge
administratif conformément aux solutions jurisprudentielles dégagées par le Conseil d’Etat en
matière de délais et d’avis conforme.
Cette première solution a cependant toutes les chances de se révéler assez délicate
à mettre en œuvre dans la pratique. Surtout, il n’est pas certain que sa constitutionnalité soit
acquise. En effet, en introduisant des obligations particulièrement contraignantes (délai, avis
conforme), le législateur limiterait très fortement les conditions du pouvoir réglementaire, confié
au Premier ministre par l’article 21 de la Constitution. Or, il n’est pas certain que la
jurisprudence du Conseil constitutionnel lui permette de le faire. Par conséquent, cette solution
ne sera pas retenue.
Option n°2 : la procédure d’homologation
Il s’agit de la solution proposée par Jacques FOURNIER dans le Livre Blanc sur
le dialogue social dans la fonction publique90.
Une telle procédure n’est pas inédite et sa validité a été consacrée par la
jurisprudence concordante du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat. Ainsi, le Conseil
constitutionnel a admis la conformité à la Constitution de la procédure de validation par arrêté du
ministre chargé de l’économie, du règlement général établi par le Conseil des bourses de
valeur91 ; il en est allé de même pour la procédure d’approbation des conventions conclues, sur la
base de l’article 162-5 du code de la sécurité sociale, entre la Caisse nationale d’assurance
maladie (CNAM) et les syndicats de médecins92. La constitutionnalité de tels « actes
réglementaire négociés »93 suppose néanmoins que la compétence de l’autorité réglementaire ne
soit pas liée par la conclusion de l’accord et qu’en cas de refus d’homologation ou d’absence
d’accord, les questions ayant fait l’objet de la négociation puissent être traitées par la voie
réglementaire classique.
Le système combinerait, aux niveaux national et local, deux procédures
d’élaboration du droit de la fonction publique : d’une part, des actes réglementaires à élaboration
concertée, pris après consultation des instances de concertation et, d’autre part, des actes
réglementaires à élaboration contractuelle, résultant de la combinaison d’une convention et d’un
acte d’homologation. Pour ces derniers, l’intervention des instances de concertation ne serait
plus nécessaire, la négociation s’étant substituée à la concertation dans la préparation du texte.
Il faut préciser que l’homologation ne porterait pas sur les stipulations des accords
dont la mise en œuvre nécessite des mesures d’ordre législatif. D’un point de vue pratique, l’acte
d’homologation prendrait la forme d’un décret du Premier ministre lorsque les mesures à
homologuer ont un caractère statutaire. Dans les autres cas, s’agissant de la fonction publique de
l’Etat, l’homologation serait prononcée soit par arrêté interministériel (ministre chargé de la
fonction publique et ministres concernés) pour les accords ayant un champ d’application
national, soit par arrêté préfectoral, agissant par délégation des mêmes ministres, pour les
accords de portée locale. En ce qui concerne la fonction publique territoriale, le principe de libre
administration des collectivités territoriales conduit naturellement à confier le soin d’homologuer
à l’assemblée délibérante de la collectivité concernée, le contrôle de légalité de l’Etat s’exerçant
a posteriori dans les conditions habituelles. Enfin, pour la fonction publique hospitalière, on peut
90
Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, p. 86 et s. op. cit.
Conseil constitutionnel, décision n° 89 260 DC du 28 juillet 1989.
92
Décision n° 89 269 DC du 22 janvier 1990 ; cette dernière décision précise que « l’approbation a pour effet de
conférer un caractère réglementaire aux stipulations de la convention ».
93
Concl. Mme MAUGÜE sous l’arrêt de Section du Conseil d’Etat, 17 mars 1997, Syndicat des médecins d’Aix. In :
Revue française de droit administratif, novembre-décembre 1997, p. 1139.
91
47
envisager que la compétence en matière d’homologation revienne au directeur de l’ARH pour les
établissements hospitaliers et au préfet pour les établissements sociaux et médico-sociaux.
Pour compléter la description de ce dispositif, il convient de noter que :
•
l’homologation par décret des mesures à caractère statutaire serait précédée d’un avis du
Conseil d’Etat à la condition que la haute assemblée se mette en mesure de le donner dans
des délais très brefs. Cet avis permettrait d’éclairer l’autorité homologuante sur d’éventuels
problèmes de légalité du contenu de l’accord;
•
l’homologation partielle de l’accord serait possible et prévue par le législateur. Elle serait
autorisée lorsque la clause exclue est contraire aux disposions constitutionnelles et
législatives en vigueur ou si le contenu de l’accord soumis à homologation empiète sur le
domaine législatif94 ;
•
le texte homologué pourrait être modifié avant la date d’expiration de l’accord. Pour être
légale, cette modification devrait résulter d’un accord répondant aux conditions exigées
pour la passation de l’accord initial et alors même que les organisations signataires ne
seraient pas les mêmes95. Une procédure de retrait unilatéral de l’homologation sera en
outre prévue par le législateur en cas de « motif impérieux d’intérêt général », notion
restrictive d’usage exceptionnel qu’il appartiendra au juge de préciser. Il s’agit en quelque
sorte d’une clause de sauvegarde ;
•
la durée de l’homologation est la même que celle stipulée dans l’accord. A la date
d’expiration, soit un nouvel accord se substitue à l’ancien, soit l’autorité administrative
décide de maintenir les dispositions homologuées de l’accord précédent. Sinon, la mesure
cesse d’être en vigueur.
La difficulté majeure d’une telle solution réside en ce que tous les accords ne se
prêtent pas aisément à la procédure d’homologation. Leur contenu est souvent hétérogène et ils
sont rarement rédigés dans une forme permettant leur homologation pure et simple. L’objection
n’est cependant pas décisive. D’une part, l’éventualité d’une homologation conduirait
certainement les négociateurs à donner au texte qu’ils élaborent un contenu plus détaillé, et dès
lors, directement applicable. D’autre part, rien n’interdirait aux négociateurs de se borner, dans
certains cas, à poser quelques principes généraux, sans que l’homologation de l’accord soit alors
recherchée. En effet, la procédure d’homologation ne serait qu’une des voies possibles de mise
en œuvre de l’accord offertes aux négociateurs. Il resterait loisible de ne pas y recourir.
La procédure d’homologation apparaît donc tout à fait envisageable dans le cadre
de ce rapport. Il s’agit d’une solution juridique éprouvée dont la constitutionalité n’est pas
douteuse.
Deux réserves peuvent néanmoins être soulevées.
En premier lieu, elle ne constituera une plus-value par rapport à la situation
actuelle que si elle est en mesure de lever certaines hypothèques ( délai d’intervention de l’acte
94
Le contrat est en principe un acte indivisible dont toutes les dispositions sont liées les unes aux autres. Aussi, la
jurisprudence n’admet pas, en l’absence d’un texte la prévoyant de manière expresse, la légalité de l’approbation
partielle d’une convention (CE, 10 juillet 1992, Confédération des syndicats médicaux français). Ainsi, le Code du
travail comprend-il un article L. 133-8 autorisant l’extension partielle des conventions ou accords collectifs. On
s’inspire ici, en partie, de sa rédaction.
95
Le Conseil d’Etat a reconnu la légalité de cette solution : CE, 1997, Syndicat des médecins d’Aix et Fédération
française des médecins généralistes, précité.
48
d’homologation, précision suffisante de l’accord, etc…). Sa pleine efficacité est donc
conditionnelle et reste à démontrer dans la pratique.
En second lieu, si le procédé ne manque pas d’ingéniosité juridique, il est en
même temps marqué par une certaine complexité. Tout se passe comme si on évitait
soigneusement, au prix d’une certaine lourdeur des procédés, de vouloir franchir l’étape décisive
que constituerait l’introduction d’une certaine contractualisation au sein de la fonction publique.
Sans l’écarter définitivement, ce rapport propose donc une solution juridique plus audacieuse.
Option n°3 : l’introduction d’accords collectifs publics
Elle consiste à conférer aux accords régulièrement conclus entre l’administration
et les organisations syndicales une force juridique immédiate de nature contractuelle. Sur ces
deux points, elle tranche avec les solutions précédentes. En effet, dans ces deux cas, la médiation
d’un acte juridique était requise (décrets de « transposition » dans le premier cas de figure ; acte
d’homologation dans le second) et les stipulations de l’accord, dans un premier temps
dépourvues de toute valeur juridique, finissaient par acquérir une valeur réglementaire et non
contractuelle.
Avec cette proposition, surgit une nouvelle source du droit de la fonction
publique, d’origine conventionnelle, qui, jusqu’à présent, lui était étrangère. Il s’agirait en
quelque sorte de « conventions collectives de la fonction publique ». Pour éviter toute confusion
regrettable ou contresens malencontreux, il est proposé, par souci de clarté, de les baptiser
« accords collectifs publics ».
A ce stade, il faut désarmer deux critiques qui ne manqueront pas d’être
soulevées.
Tout d’abord, il ne s’agit aucunement de soumettre les agents publics aux
conventions collectives du Code du travail dont on aurait simplement changé le nom. Une telle
réforme, qui s’inspirerait des exemples récents en Italie ou en Suisse, supposerait de faire
basculer une large partie de la fonction publique sous un régime de droit privé, rompant avec la
position statutaire et réglementaire des fonctionnaires français. Ce n’est pas l’objet du présent
rapport que de s’interroger sur une nouvelle architecture de la fonction publique.
Aussi, cette proposition demeure dans le cadre actuel du statut. Comment dès lors,
et c’est le second point, concilier la position statutaire et réglementaire des fonctionnaires et
l’introduction du contrat collectif dans le droit de la fonction publique ? N’y a-t-il pas une
antinomie irréductible qu’il est difficile voire hasardeux de surmonter ? Le rapport fait le pari
contraire et s’inspire de la situation des fonctionnaires dans les entreprises publiques à statut96.
A l’exemple de ces agents, la situation juridique des fonctionnaires pourrait être
gouvernée par deux séries de normes : les normes « statutaires » d’une part et les normes
contractuelles issues des nouveaux « accords collectifs publics » d’autre part, pour peu que leur
articulation soit clairement définie. Celle-ci passe par la subordination de l’accord collectif aux
normes statutaires et par l’application stricte du principe de faveur (l’accord collectif doit être
nécessairement plus généreux que les normes « plancher » fixées par les lois et règlements)97.
96
Les développements qui suivent prennent appui sur les réflexions développées par le professeur Christian-Albert
GARBAR. On citera : « Les relations du travail dans les entreprises publiques à statut peuvent-elles servir de
modèle à la Fonction publique », in Revue administrative, n°338, mars 2004, pp. 189 à 198.
97
Le droit du travail, à partir des lois Aubry sur la RTT et plus récemment avec la loi « Fillon » de mai 2004,
connaît une évolution sensible en la matière qui conduit à tempérer la rigueur du principe de faveur en autorisant,
sous certaines conditions, des « accords dérogatoires ». Dans le système qui est avancé par ce rapport, de tels
49
Le Conseil d’Etat a d’ailleurs déjà dégagé un principe général du droit « dont
s’inspire l’article L. 132-4 du code du travail » (qui définit le principe de faveur98) selon lequel
« le pouvoir réglementaire ne peut, sauf habilitation législative expresse, prévoir des
conventions collectives comportant des stipulations moins favorables aux travailleurs que les
dispositions qu’il a lui même édictées »99.
On s’inspirerait par ailleurs du dernier alinéa de l’article L. 134-1 du Code du
travail disposant que, dans les entreprises publiques à statut, « des conventions ou accords
d’entreprise peuvent compléter les dispositions statutaires, en déterminer les modalités
d’application dans les limites fixées par le statut ».
L’introduction d’un tel système nécessiterait donc de modifier, par voie
législative, l’actuelle rédaction de l’article 4 du titre I du statut général des fonctionnaires. La
nouvelle rédaction pourrait être la suivante : « Le fonctionnaire est, vis-à-vis de l’administration
dans une situation statutaire et réglementaire. Des accords collectifs peuvent néanmoins
compléter les dispositions statutaires, en déterminer les modalités d’application dans les limites
fixées par le statut ».
Pour pousser plus avant la réflexion sur les conséquences juridiques d’une telle
réforme, deux questions doivent être soulevées: les matières sur lesquelles porteront la
négociation d’abord ; la nature juridique de ce nouvel « accord collectif public » ensuite.
•
Les domaines de la négociation
Deux conceptions peuvent ici s’opposer. La première consiste à isoler un certain
nombre de thèmes (par exemple la formation professionnelle ou l’action sociale), à les soustraire
par la loi au statut et à les confier à des accords collectifs directement applicables. La seconde ne
cherche pas à distinguer les matières. Tous les thèmes du statut peuvent faire l’objet d’une
négociation débouchant sur un accord collectif directement applicable pour peu que ce dernier
respecte les règles statutaires et réglementaires qui lui sont supérieures. Cette seconde approche
sera préférée, comme le souligne la rédaction proposée plus haut pour le nouvel article 4 du titre
I du statut général. Ce choix se fonde sur l’analyse des inconvénients que présente la première
solution.
Celle-ci a le mérite, en apparence, de la simplicité. Elle a été esquissée dans le
rapport public 2003 du Conseil d’Etat sur les « Perspectives pour la fonction publique »100,
même si ce dernier l’envisage dans le cadre d’une nouvelle architecture de la fonction publique,
autour de « cadres de fonctions », ce qui n’entre pas dans le champ du présent rapport.
Le système est séduisant. Il effectue le départ entre deux types de normes : celles
produites en vertu de la procédure réglementaire classique et celles issues d’une procédure
conventionnelle. Les deux systèmes de production sont exclusifs l’un de l’autre avec des champs
d’application autonomes.
accords ne seraient pas possibles. Dans une phase d’introduction d’une dose de contractualisation dans le droit de la
fonction publique, on s’exposerait en effet à la critique de vouloir « brader les règles » de cette dernière. La
réflexion reste cependant ouverte pour l’avenir.
98
L’article L. 132-4 du Code du travail dispose : « La convention et l’accord collectif de travail peuvent comporter
des dispositions plus favorables aux salariés que celles des lois et règlements en vigueur. Ils ne peuvent déroger aux
dispositions d’ordre public de ces lois et règlements. »
99
CE, Ass., 8 juillet 1994 CGT.
100
Conseil d’Etat. Perspectives pour la fonction publique. Rapport public. – Paris : La Documentation française,
2003 ; p. 336.
50
Pourtant, l’idée résiste mal à une analyse plus poussée et les inconvénients
finissent par l’emporter sur les avantages. En premier lieu, une telle solution risque de remettre
en cause le cadre statutaire et réglementaire de la fonction publique : soustraire un certain
nombre de thèmes du statut pour les confier à l’avenir à des accords collectifs, même de droit
public, n’est-ce pas sortir de la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire entendue au
sens strict ? Et qu’advient-il si, dans le champ des matières confiées à l’accord collectif, aucun
accord ne survient ? Le pouvoir réglementaire classique retrouve-t-il une capacité d’intervention
dans un domaine qui lui avait été pourtant soustrait et se voulait autonome ? En second lieu, la
distinction entre les deux types de matières, élégante intellectuellement, peut s’avérer très
complexe et rigide en pratique. Où placer, par exemple, la politique des rémunérations qui,
indiscutablement, relève des deux domaines ? Pire enfin, identifier des thèmes nécessairement
limitatifs, n’est-ce pas prendre le risque de tarir l’élan conventionnel ? Le système actuel, s’il
présente des défauts, a néanmoins l’immense avantage de pouvoir ouvrir des négociations sur
tous les thèmes indistinctement, comme le prouve la liste des accords intervenus depuis 1968. A
trop vouloir préciser la matière conventionnelle, ne risque-t-on pas, paradoxalement, de rigidifier
le système ?
Pour toutes ces raisons, une solution plus souple est privilégiée. Elle se refuse à
créer un domaine autonome conventionnel mais fait coïncider les domaines contractuel et
statutaire (lois et règlements), dans une harmonie que la pratique se chargera de dégager. Aux
lois et règlements, la fixation des normes essentielles, l’« ordre public du droit de la fonction
publique »101 en quelque sorte. A l’accord collectif, décliné au niveau national comme local,
l’introduction d’une certaine souplesse et l’adaptation aux réalités et exigences des différents
services.
•
La nature et le régime juridique de l’accord collectif public
Il ne peut s’agir, en tout état de cause, que d’un contrat administratif et non d’un
contrat de droit privé. Selon toute vraisemblance, il constituera une nouvelle catégorie de contrat
administratif dont le législateur devra préciser le régime particulier.
A ce stade de la réflexion, les éléments suivants devront être pris en compte :
(a) il existera plusieurs types d’accords : accord inter-fonctions publiques, accord par fonctions
publiques, accord ministériel, accord de service ;
(b) ainsi qu’il a été précisé plus haut, le dispositif reposera sur une application stricte du principe
de faveur dans sa double composante : subordination du contenu conventionnel aux règles
statutaires, hiérarchisation des différents niveaux d’accords entre eux, depuis l’accord-cadre
inter-fonctions publiques jusqu’à l’accord de service. Il n’y aura donc pas d’accord dérogatoires
comme il en existe aujourd’hui dans le droit du travail ;
(c) les conditions de validité de l’accord collectif public sont celles présentées plus haut dans ce
rapport (voir proposition n° 28) ;
101
Sans prétention d’exhaustivité, feront par exemple partis de cet « ordre public du droit de la fonction publique » :
les principes d’égalité et de continuité, le cadre actuel du déroulement de la carrière (corps, échelle indiciaire,
positions d’activité, etc…), les règles décrivant l’architecture générale de la rémunération des agents, etc... Il s’agit
d’une notion évolutive, que juge administratif pourra, à l’instar de la notion d’ordre public en matière de police
administrative, préciser.
51
(d) les règles concernant la durée du contrat, les conditions de modification et de résiliation de
l’accord sont identiques à celles exposées dans le cadre de la procédure d’homologation. En
particulier, une procédure de résiliation unilatérale pour « motif impérieux d’intérêt général »
sera prévue ;
(e) il sera précisé que, lorsqu’une négociation est en cours, l’administration ne peut prendre des
mesures réglementaires dans le domaine ouvert à la négociation, sauf circonstances d’urgence ou
motif impérieux d’intérêt général. En cas d’échec de la négociation, la voie réglementaire
classique (concertation) reprend ses droits ;
(f) à la différence du contentieux classique en matière de contrats de droit public, le juge devra
utiliser d’autres voies que l’indemnisation pour faire respecter l’accord. Son pouvoir d’injonction
apparaît tout indiqué.
Le système esquissé ici mériterait d’être précisé, notamment du point de vue
juridique. Ses grandes lignes ont été tracées. Il conjugue simplicité (les accords acquièrent
immédiatement force juridique) et souplesse (la répartition entre les domaines statutaire et
conventionnel n’est pas figé mais dépendra du jeu conjugué des acteurs de la négociation et du
juge administratif). Il présente également l’avantage d’anticiper les évolutions à l’œuvre au
niveau communautaire, identifiées plus haut. Sa mise en œuvre risque toutefois de rencontrer de
fortes réticences de la part d’organisations syndicales qui pourraient craindre qu’il ne soit le
prélude à une contractualisation généralisée du droit de la fonction publique et à son basculement
vers le droit privé. Si cette voie devait être retenue, un effort substantiel de pédagogie
s’imposerait donc pour insister sur les garde-fous et les limites du système proposé. Celui-ci ne
vise aucunement à abolir la position statutaire des fonctionnaires mais à introduire, en
complément de cette dernière, un volet contractuel issu de la négociation.
**
*
Proposition conclusive
Il est proposé d’instaurer un nouveau chapitre au sein de la loi du 13 juillet 1983
portant statut général des fonctionnaires, qui en comporte actuellement quatre. Il s’agirait donc
d’un chapitre V, intitulé : « Du dialogue social ». Il rassemblerait symboliquement l’ensemble
des dispositions actuelles ayant trait au dialogue social, jusqu’ici éparses, ainsi que les nouvelles
propositions présentées dans ce rapport.
Ce rapport est en outre accompagné, en annexe 7, d’un plan d’action. Celui-ci
détaille les principales mesures législatives et réglementaires à prendre pour mettre en oeuvre les
propositions qu’il présente.
52
4 LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
4.1 Employeurs publics
4.1.1 Fonction publique de l’Etat
Présidence de la République
M. Vincent MAHE
Conseiller Fonction Publique
à la Présidence de la République
Premier Ministre
M. Bruno CHAVANAT
Conseiller technique chargé de la Fonction
Publique auprès du Premier Ministre
Ministère de l’Intérieur
M. Paul PENY
Directeur des Ressources Humaines
M. Philippe PIRAUX
Secrétaire Général
de la Préfecture des Alpes Maritimes
Ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat
Cabinet
M. Yves FLEURIOT
Directeur de Cabinet
M. Grégoire PARMENTIER
Conseiller technique
Direction Générale de la Fonction Publique
M. Jacky RICHARD
Directeur Général de la Fonction Publique
M. Yves CHEVALIER
Chef de service à la DGAFP
M. Christophe COUDROY
Chef du bureau du Statut général
à la DGAFP
Mme Pascale TREBUCQ
Bureau du Statut général
M. Pierre COURAL
Chef du bureau des Rémunérations,
des Pensions et du Temps de Travail
53
M. Nicolas NEIERTZ
Bureau des Rémunérations, des Pensions
et du Temps de Travail
M. Raymond PIGANIOL
Mission aux affaires européennes
et internationales auprès du
Directeur Général de la Fonction Publique
Délégation à la Modernisation de la Gestion Publique et des
Structures de l'Etat
M. Serge ARNAUD
Délégué à la Modernisation de la Gestion
Publique et des Structures de l'Etat
M. Jacques BLANC
Adjoint au Délégué à la Modernisation de la
Gestion Publique et des Structures de l'Etat
Ministère de l’économie et des Finances
M. Thierry BERT
Chef du service de l’Inspection Générale
des Finances
M. Jean-Yves RAUDE
Trésorier-Payeur-Général de l’Orne
Ministère de l'emploi, du travail, et de la cohésion sociale
M. Dominique LACAMBRE
Directeur du Fonds de Solidarité
Ancien Directeur de la Direction
de l'Administration Générale et de la
Modernisation des Services (DAGEMO)
au Ministère des Affaires Sociales
M. Jacques ROUX
Inspecteur Général des Affaires Sociales
Mme Marie-Ange
DU MESNIL DU BUISSON
Inspecteur Général des Affaires Sociales
Ministère de l’Equipement
Mme Béatrice LECOMTE
Sous-Direction Pilotage des services, du
budget et du contrôle de gestion
4.1.2 Fonction publique territoriale
M. Guillaume
de CHANLAIRE
Adjoint au Sous-Directeur des élus locaux
et de la fonction publique territoriale
54
M. Bernard DREYFUS
Directeur à la Délégation à l’Aménagement
du Territoire et à l’Action Régionale
4.1.3 Fonction publique hospitalière
M. Edouard COUTY
Directeur de l’hospitalisation et de
l’organisation des soins, Ministère de la
Santé et de la Protection Sociale
M. Jacques SANS
Directeur à l’Agence Régionale
de l’hospitalisation de la LORRAINE
M. Pierre GUSTIN
Directeur du Centre hospitalier de Colmar
M. Yann BUBIEN
Directeur de cabinet du Délégué général
de la Fédération hospitalière de France
Mme Emmanuelle QUILLET
Adjointe au Délégué général
chargée des ressources humaines,
personnel médical et hospitalier
à la Fédération hospitalière de France
4.1.4 Entreprises publiques
M. Alain HENRION
Directeur des relations sociales à la RATP
M. Raymond LLANES
Directeur des relations sociales à la Poste
4.2 Conseil d’Etat
M. Jacques FOURNIER
Conseiller d’Etat honoraire
M. Anicet LE PORS
Ancien Ministre de la Fonction Publique,
Conseiller d’Etat honoraire
M. Marcel POCHARD
Conseiller d’Etat
Cellule de droit communautaire
au Conseil d’Etat
M. Jacques-Henri STAHL
Maître des requêtes au Conseil d’Etat
55
4.3 Fédérations de fonctionnaires
M. Gérard ASCHIERI
Secrétaire Général de la FSU
M. Hervé BARO
Secrétaire Général de l’ UNSA
M. Jean-Marie BELLOT
Secrétaire général de FO – Santé
M. Charles BONISSOL
Président de la FP – CGC
Mme Yolande BRIAND
Secrétaire Général
de la CFDT – Santé Sociaux
M. Serge COLIN
Secrétaire Général du
Syndicat national unifié des Impôts (SNUI)
M. Eric FRITSCH
Secrétaire SRIAS du Nord-Pas de Calais
Mme Marie-Claude
KERVELLA
Secrétaire Général de la CFDT – UFFA
M. Bernard LHUBERT
Secrétaire Général de la CGT – UGFF
M. Yves MISSAIRE
Secrétaire Général
de la CFTC – INTERFON
M. Gérard NOGUES
Secrétaire Général de FO – FGF
Mme Nadine PRIGENT
Secrétaire Générale de la CGT – Santé
4.4 Chercheurs et personnalités qualifiées
M. Jean-François AMADIEU
Professeur
à l’Université Paris I – Panthéon Sorbonne
M. Laurent DUCLOS
Chargé de mission
au Commissariat général du Plan
M. Bernd FRITZ
Leiter der Arbeitsgruppe D II 2 (Tarifrecht)
Bundesministerium des Innern
M. Christian GARBAR
Doyen à la Faculté de Droit
de l’Université de Tours
M. Ulrich HOHNDORF
Leiter des Geschäftsbereichs Tarif; DBB
(Deutscher Beamtenbund) – Tarifunion
56
Mme Ute KNAUF
Geschäftsbereich Personalvertretungsrecht
DBB (Deutscher Beamtenbund)
M. Jean-Marie PERNOT
Chercheur à l’Institut des Recherches
Economiques et Sociales
Mme Françoise PIOTET
Professeur de sociologie des organisations
à l’Université de Paris II – Assas
M. Jean SAGLIO
Sociologue – Centre de recherche
"Innovation socio-technique et organisations
industrielles" (CRISTO),
Université Pierre MENDES-FRANCE
de Grenoble
M. Serge SALON
Président de l’IPAG
(Ecole supérieure de Commerce), Paris II
M. Michel SAPIN
Ancien Ministre de la Fonction Publique,
Président du Conseil Régional
de la Région Centre
Mme Jeanne
SIWEK-POUYDESSEAU
Directrice de Recherche au Centre d’Études
et de Recherches de Science Administrative
(Université de Paris II – Assas)
M. Armand SPINEUX
Institut des Sciences du Travail
à l’Université catholique de Louvain ;
Doyen de la Faculté des Sciences
économiques, sociales et politiques
Assistants de recherche :
Alexandre CHAIDRON
Marinette MORMONT
Isabelle
VANDENBUSSCHE
M. Henri VACQUIN
Consultant (relations sociales)
M. Serge VALLEMONT
Ingénieur général honoraire
des Ponts et Chausseés
Mme Catherine VINCENT
Chercheur à l’IRES
M. Dr. Norbert WAGNER
Leiter der Unterabteilung D I
Grundsatzfragen des öffentlichen Dienstes
Bundesministerium des Innern
M. Jean-Pierre WEISS
Directeur EPA Marne
Mme Catherine ZAIDMANN
Directrice
de l’Observatoire de l’Emploi public
57
5
LISTE DES SIGLES
ADF
Association des départements de France
AMF
Association des maires de France
AP-HP
Assistance publique - Hôpitaux de Paris
ARF
Association des régions de France
ARH
Agence régionale de l’hospitalisation
BOP
Budget opérationnel de programme
CAP
Commission administrative paritaire
CCP
Commission consultative paritaire
CDD
Contrat à durée déterminée
CDG
Centre de gestion
CDSS
Comité de dialogue social sectoriel
CE
Conseil d’Etat
CEEP
Centre européen des entreprises à participation
publique
et des entreprises d'intérêt économique général
CES
Confédération européenne des syndicats
CESI
Confédération européenne des syndicats indépendants
CFDT
Confédération française démocratique du travail
CFDT
-PTT
Confédération française démocratique du travail
– Poste et télécommunications
CFDT
– UFFA
Confédération française démocratique du travail
- Union des fédérations de fonctionnaires et assimilés
CFE
– CGC
Confédération française de l’encadrement
– Confédération générale des cadres
CFTC
Confédération française des travailleurs chrétiens
CFTC
Confédération française des travailleurs chrétiens
58
INTERFON
– Intersyndicale des Fonctionnaires
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CGT
Confédération générale du travail
CGTU
Confédération générale du travail unie
CGT
- UGFF
Confédération générale du travail
- Union générale des fédérations de fonctionnaires
CHS
Comité d’hygiène et de sécurité
CJCE
Cour de justice des Communautés européennes
CLIC
Commission locale interministérielle de coordination
CME
Commission médicale d’établissement
CNAM
Caisse nationale d’assurance maladie
CNFPT
Centre national de la fonction publique territoriale
CNRACL
Caisse nationale de retraites
des agents des collectivités locales
CSE
Coopération sociale européenne
CSFPT
Conseil supérieur de la fonction publique territoriale
CSSI
Commission du service de soin infirmier
CTE
Comité technique d’établissement
CTP
Comité technique paritaire
CTPM
Comité technique paritaire ministériel
CTRI
Comité technique régional et interdépartemental
DGAFP
Direction générale de l’administration
et de la fonction publique
DGCP
Direction générale de la comptabilité publique
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DHOS
Direction de l’hospitalisation
et de l’organisation des soins
ENA
Ecole nationale d’Administration
59
ENSP
Ecole nationale de la Santé publique
EPCI
Etablissement public de coopération intercommunale
Eurofedop
European organisation of the international federation
of employees in the public service
FASP
Fédération autonome des syndicats de police
FEN
Fédération de l’éducation nationale
FGAF
Fédération générale autonome des fonctionnaires
FGF
Fédération générale des fonctionnaires
FHF
Fédération hospitalière de France
FNF
Fédération nationale des fonctionnaires
FO
Force ouvrière
FO – FGF
Force ouvrière
fonctionnaires
FP
Fonction publique
FPE
Fonction publique d’Etat
FPH
Fonction publique hospitalière
FPT
Fonction publique territoriale
FSESP
Fédération syndicale européenne des services publics
FSU
Fédération syndicale unitaire
GRH
Gestion des ressources humaines
GPEEC
Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et
des compétences
HLM
Habitation à loyer modéré
IGA
Inspection générale de l’administration
IGAS
Inspection générale des affaires sociales
INET
Institut national des études territoriales
INSEE
Institut national des statistiques
et des études économiques
60
–
Fédération
générale
des
LOLF
Loi organique relative aux lois de finances
PARME
Projet d’allocation des ressources modernisées
de l’équipement
PGD
Principe général du droit
PLF
Projet de loi de finances
RATE
Réforme de l’administration territoriale de l’Etat
RATP
Régie autonome des transports parisiens
SECI
Syndicat des employés du commerce et de l'industrie
SNCH
Syndicat national des cadres hospitaliers
SNUI
Syndicat national unifié des impôts
SRIAS
Section régionale interministérielle d’action sociale
SUD
Syndicat solidaire unitaire démocratique
T2A
Tarification à l'activité dans les établissements de
santé
TCE
Traité instituant la Communauté Européenne
UNICE
Union des confédérations de l’industrie
et des employeurs d’Europe
UNSA
Union nationale des syndicats autonomes
USSP
Union des syndicats du service public
VAE
Validation des acquis de l’expérience
61
6 BIBLIOGRAPHIE
6.1 Textes de référence
6.1.1 Statut général
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dite loi Le
Pors)
Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique de l’Etat
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale
Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
hospitalière
6.1.2 Autres textes législatifs et réglementaires
Loi n° 82-889 du 19 octobre 1982 relative aux retenues pour absence de service fait par les
personnels de l'Etat, des collectivités locales et des services publics
Loi n° 82-597 du 13 novembre 1982 relative à la négociation collective et au règlement des
conflits collectifs du travail
Loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique
territoriale
Loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière
Loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications
Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la
modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la
fonction publique territoriale
Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale
Loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et
au dialogue social
Décret n° 82-450 du 28 mai 1982 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires
62
Décret n° 84-346 du 10 mai 1984 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale
Décret n° 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques paritaires de la fonction
publique territoriale
Décret n° 88-981 du 13 octobre 1988 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique
hospitalière
Décret n° 92-272 du 26 mars 1992, Décret relatif aux missions, à l'organisation et aux
personnels des établissements publics de santé et modifiant le code de la santé publique
Décret n° 2000-231 du 13 mars 2000 relatif aux conditions de nomination et d'avancement
dans certains emplois fonctionnels de la fonction publique hospitalière
Décret n° 2000-300 du 6 avril 2000 relatif aux attributions du ministre de la Fonction
publique et de la réforme de l’État
Décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de
travail dans la fonction publique de l'Etat.
Décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la
fonction publique territoriale
Décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation
et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat
Décret n° 2003-1118 du 19 novembre 2003 modifiant certaines dispositions relatives aux
comités techniques paritaires, aux comités d'hygiène et de sécurité et aux commissions
administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
Décret n°2004-321 du 8 avril 2004 relatif aux attributions du ministre de la fonction publique
et de la réforme de l’Etat
Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets et à l’organisation et à
l’action des services de l’Etat dans les régions et départements
Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public
Circulaire FP/3 et INT n° K0000262 C du 20 novembre 2000 relative au développement de la
concertation locale interministérielle
Circulaire n° 00908 du 15 mai 2001 relative à la mise en place des commissions locales
interministérielles de coordination (CLIC)
63
6.1.3 Textes communautaires
Directive n° 89/391 du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures
visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs
Directive n° 99/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre CES, UNICE et
CEEP sur le travail à durée déterminée
Directive n° 2002/14/CE du Parlement et du Conseil du 11 mars 2002 établissant un cadre
général relatif à l’information et à la consultation des travailleurs dans la Communauté
européenne
6.2 Rapports, avis, études
Assemblée nationale. La réforme du budget de l’Etat : des conditions pour réussir. Rapport
d’étape de la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois
de finances. Rapport d’information n°1021, juillet 2003
Assemblée nationale. Le désenchantement hospitalier. Rapport de la mission d’information
sur l’organisation interne de l’hôpital, Rapport d’information n° 714, mars 2003.
Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics. La gestion des régimes
indemnitaires et la modulation des primes. Rapport. – Paris : 2004
Commissariat général du plan. Fonctions publiques : enjeux et stratégies pour le
renouvellement. Rapport établi sous la direction de Bernard CIEUTAT. – Paris : La
Documentation française, 2000
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.
Rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances,
établi par Jean ARTHUIS. Les Rapports du Sénat, rapport n°388 . – Paris : La Documentation
française, 2003
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.
Rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances,
établi par Jean ARTHUIS et Philippe MARINI. Les Rapports du Sénat, rapport n°292. –
Paris : La Documentation française, 2004
Conseil d’Etat. Perspectives pour la fonction publique. Rapport public. – Paris : La
Documentation française, 2003
Cour des Comptes. La déconcentration des administrations et la réforme de l’Etat. Rapport
public particulier. – Paris : La Documentation française, 2003
COURTIAL, Jean. Les institutions de la fonction publique territoriale. Rapport. – Paris : La
Documentation française, 2003
Direction générale de l’administration et de la fonction publique. Rapport sur la fonction
publique. – Paris, 2003
64
DREYFUS, Bernard. La mise en œuvre du dispositif législatif sur la Fonction Publique
Territoriale. Rapport. – Paris : 2003
Ecole Nationale d’Administration. La gestion des ressources humaines, élément de
performance des administrations publiques. Groupe 2 : Dialogue social. Rapport de la
promotion Averroès dans le cadre du séminaire d’administration comparée. – Strasbourg :
ENA, juillet 1999
Fédération nationale des syndicats santé-sociaux CFDT. Organisation interne de l’hôpital.
Etude. – Paris : novembre 2003
Fédération nationale des syndicats santé-sociaux CFDT. L’organisation des relations
sociales. Etude. – Paris : décembre 2003
FOURNIER, Jacques ; avec la collaboration de Marie-Ange du MESNIL du BUISSON. Livre
blanc sur le dialogue social dans la fonction publique. Rapport au ministre de la fonction
publique et de la réforme de l’Etat. – Paris : La Documentation française, 2002
Groupe de travail Préfets-Trésoriers payeurs généraux. Mise en œuvre de la loi organique
relative aux lois de finances – Modernisation des structures et du fonctionnement de l’Etat.
Rapport, juillet 2003
GUILHAMON, Jean. Les négociations salariales dans la fonction publique. Rapport au
ministre de la fonction publique et des réformes administratives. – Paris : La Documentation
française, 1989
Inspection générale des affaires sociales. Propositions pour l’adaptation du dialogue social à
partir de l’expérimentation menée en Midi-Pyrénées. Note IGAS n° 2004-006, établie par
Jacques ROUX. – Paris, janvier 2004
Inspection générale de l’administration ; Inspection générale des finances. Rapport d’enquête
sur l’expérimentation de globalisation des crédits de préfecture. – Paris : mai 2003
Institut de l’entreprise, Observatoire de la dépense publique. La fonction publique à l’heure
de la performance : quelle GRH pour l’Etat ?. – Paris : 2004.
Institut des Sciences du Travail de l’Université catholique de LOUVAIN. Le cadre
institutionnel des relations industrielles dans le secteur public au sein des Etats-membres de
l’UE. – Louvain : Recherche menée pour la DG V de la Commission européenne, 2001
LEMOYNE de FORGES, Jean-Michel. L’adaptation de la fonction publique française au
droit communautaire. Rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et
de l’aménagement du territoire. – Paris : Dalloz, 2003
LE PORS, Anicet ; ALADJIDI, Frédéric. Rapport sur l’amélioration de la situation statutaire
et des modalités de gestion des personnels des greffes des tribunaux administratifs et des
cours administratives d’appel. – Paris : Conseil d’Etat, avril 2003
65
Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire.
La Fonction publique et la réforme de l’Etat. Rapport d’activité mars 2000 – mars 2001. –
Paris : La Documentation française, 2001
Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire.
Rapport d’activité ministériel 2002. – Paris : La Documentation française, 2003
Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire.
La Fonction publique de l’Etat. Rapport annuel 2002. – Paris : La Documentation française,
2003
Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Fonction publique : faits et
chiffres 2003. – Paris : La Documentation française, 2004
Observatoire de l’emploi public. Rapport annuel décembre 2003. – Paris : La Documentation
française, 2003
ONNEE-ABBRUCIATI, Marie-Laure. Intégration communautaire et évolution des fonctions
publiques en France et en Europe. Rapport. – Paris : Coopération Sociale Européenne –
Développement, mai 2003
REHFELDT, Udo ; VINCENT, Catherine. Négociations sur les transformations de l’emploi
dans les services publics. Séminaire 2001 – 2002. Rapport de synthèse. Etude pour la
DGAFP/DRIRE. – Noisy le Grand : Institut de Recherches Economiques et Sociales,
septembre 2002
Senat. Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation.
Rapport établi par Jean-Jacques HYEST. – Paris, septembre 2003
VALLEMONT, Serge. Gestion des ressources humaines dans l’administration. Rapport au
ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat. – Paris : La Documentation
française, 1999
6.3 Ouvrages
AMADIEU, Jean-François. Les syndicats en miettes. – Paris : Seuil, 1999
BIDOUZE, René. Les fonctionnaires sujets ou citoyens ? Le syndicalisme des origines à la
scission de 1947 – 1948. – Paris : Editions sociales, 1979
BOSSAERT, Danielle; DEMMKE, Christoph; NOMDEN, Koen; POLET, Robert. La
Fonction publique dans l’Europe des Quinze, Nouvelles tendances et évolution. – Maastricht :
Institut européen d’administration publique, 2001
CHAPUS, René. Droit administratif général. Tome 1 et 2. 15e éd. – Paris : Montchrestien,
2001
CHRISTIEN, Robert. Les institutions de participation et la concertation dans les trois
fonctions publiques. – Paris : Berger-Levrault, 1997
66
CHRISTIEN, Robert. Pratique du dialogue social : droit syndical, droit de grève dans les
trois fonctions publiques. – Paris : Berger-Levrault, 1997
DEVAUX, Eric. La grève dans les services publics. – Limoges : Faculté de droit et des
sciences économiques, 1995
DUPUIS, Georges ; GUEDON, Marie-José ; CHRETIEN, Patrice. Droit administratif. 7e éd. Paris : A. Colin, 2000
KEREVER, André. Les Instances paritaires de concertation de la fonction publique de l’Etat.
– Paris : DGAFP, 1994
OLSEN, Torunn (ed.). Industrial Relations Systems in the Public Sector in Europe. European
Public Services Committee, 1996
PLANTEY, Alain. La Fonction Publique. Traité général. – Paris : Litec, 2001
SCHRAMECK, Oliver. La Fonction publique territoriale. – Paris : Dalloz, 1995
SIWEK-POUYDESSEAU, Jeanne. Les syndicats de fonctionnaires depuis 1948. – Paris :
Presses universitaires de France, 1989
SIWEK-POUYDESSEAU, Jeanne. Les syndicats des fonctions publiques au 20e siècle. –
Paris : Berger-Levrault, 2001
6.4 Articles
AUBIN, Claire. Les partenaires sociaux et l’Union européenne.
In : ENA Mensuel, n° 311 – 2001, pp. 32 - 33
BOURDON, Jacques. La fonction publique territoriale, 20 ans d’évolution permanente.
In : Actualité juridique de droit administratif, janvier 2004, pp. 121 - 132
CLEPKENS, Hugues. Vingt ans, déjà … et ensuite ?
In : Pouvoirs locaux, I/2004 (n° 60), pp. 15 – 18
CROUZATIER-DURAND, Florence. L’expérimentation locale.
In : Revue française de droit administratif, janvier-février 2004, pp. 21 - 30
DAMAREY, Stéphanie. L’administration confrontée à la mise en œuvre de la loi organique
du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
In : Actualité juridique de droit administratif, novembre 2003, pp. 1964 –1968
DUCLOS, Laurent ; MERIAUX, Olivier. Autonomie contractuelle et démocratie sociale : les
implicites de la « refondation ». In : Regards sur l’actualité, janvier 2001 (n° 267), pp. 19 - 34
FIALAIRE, Jacques. L’apport de la réforme des cadres d’emplois de la Fonction publique
territoriale.
67
In : Pouvoirs locaux, I/2004 (n° 60), pp. 125 - 130
FITTE-DUVAL, Annie. La parité entre fonctions publiques : un principe à géométrie
variable ?
In : Revue générale des collectivités territoriales, mars-avril 2001, pp. 764 - 772
FONROJET, Séverin. Territoires et nouvelles compétences. L’organisation territoriale :
quelle répartition des compétences ?
In : Cahiers français, janvier-février 2004 (n° 318), pp. 22 - 26
GARBAR, Christian. Les relations du travail dans les entreprises publiques à statut peuventelles servir de modèle à la Fonction publique ?
In : Revue administrative, mars-avril 2004 (n° 338), pp. 189 - 198
JEAN-PIERRE, Didier. La privatisation du droit de la fonction publique.
In : La Semaine Juridique, Administrations et Collectivités territoriales, 15 juillet 2003, pp.
973 – 978
JORION, Benoît. Le principe de parité entre fonctions publiques, un principe en peau de
chagrin.
In : Revue française de droit administratif, mars-avril 1998, pp. 341 - 346
LE PORS, Anicet. Dans l’air du temps.
In : Les cahiers de la fonction publique, mai 2003, p. 19
MADIOT, Yves. Faut-il remettre en cause la situation statutaire et réglementaire des
fonctionnaires ?
In : Droit social, avril 1981, pp. 365 – 367
MAUGÜE, Christine. La conclusion d’un avenant à une convention médicale. Conclusions
sur Conseil d’Etat, Section, 17 mars 1997, Syndicat des médecins d’Aix et région, Fédération
française des médecins généralistes.
In : Revue française de droit administratif, novembre-décembre 1997, pp. 1139 - 1148
MOLOU-KANDJY, Azhar. Le dialogue social dans les collectivités territoriales : le formel
et le réel.
In : Les cahiers de la fonction publique, novembre 2003, pp. 13 -15
ONNEE-ABBRUCIATI, Marie-Laure. Syndicalisme et relations professionnelles dans les
fonctions publiques en Europe : tendances et perspectives.
In : Les cahiers de la fonction publique, novembre 2003, pp. 6 - 11
PERRIN, Bernard. Réforme de la FPT : le statut, dès 2004, les institutions, peut-être …
In : Les cahiers de la fonction publique, janvier 2004, pp. 19 - 21
POCHARD, Marcel. La négociation interministérielle, une nouvelle voie pour le dialogue
social ?
In : Revue française d’administration publique, octobre-décembre 1996, pp. 645 – 652
68
RICHARD, Jacky et al. Les perspectives d’évolution de la fonction publique. La gestion des
ressources humaines. Table ronde avec la participation de : Ernst BIRKER, Jean-Luc
BODIGUEL, Maryse DUMAS.
In : Les cahiers de la fonction publique, juin 2003, pp. 23 - 30
SAPIN, Michel. La politique contractuelle dans la fonction publique.
In : ENA Mensuel, n° 311 – 2001, pp. 14 - 15
SCHWARTZ, Rémy et al. La conception française de la fonction publique. Table ronde avec
la participation de : Anicet Le PORS, Anne STEVENS, Jacques FOURNIER.
In : Les cahiers de la fonction publique, juin 2003, pp. 13 - 21
SCHWARTZ, Rémy et al. Les services de l’Etat face à la décentralisation.
In : Les cahiers de la fonction publique, février 2004 (dossier spécial)
SIWEK-POUYDESSEAU, Jeanne. Les syndicats de fonctionnaires du XXe au XXIe siècle.
In : Les cahiers de la fonction publique, novembre 2003, pp. 4 - 6
SALON, Serge. La représentativité des organisations syndicales dans la fonction publique
française.
In : Les cahiers de la fonction publique, novembre 2003, pp. 11 - 13
WAUQUIER, Jean-Paul. Les protocoles d’accord, dépourvus de valeur juridique, sont des
outils de bonne gestion de la fonction publique.
In : La gazette des communes, 1er juillet 2002, pp. 60 - 65
MONIOLLE, Carole. La valeur juridique des protocoles d’accord dans la fonction publique,
note sous Conseil d’Etat, 19 mars 1997, Syndicat national indépendant des conducteurs et
contrôleurs des travaux publics de l’Etat (TPE).
In : Revue française de droit administratif, janvier-février 1999, pp. 221 - 226
Négociation sociale et concertation dans les fonctions publiques.
In : Les cahiers de la fonction publique, dossier spécial, septembre 1999
6.5 Documents de travail
Assemblée nationale. Commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi
organique relative aux lois de finances. Compte-rendu n°10, séance du 25 janvier 2001
Commission européenne. Le dialogue social européen, force de modernisation et de
changement. Communication du 26 juin 2002 [COM (2002) 341]
Commission européenne. Libre circulation des travailleurs – en tirer pleinement les
avantages et les potentialités. Communication du 11 décembre 2002 [COM (2002) 694]
Conseil d’Etat. Actes du colloque sur les perspectives pour la fonction publique du 29 octobre
2003. Revue administrative, mars-avril 2004 (n° 338), pp. 172 – 201 et mai-juin 2004 (n°
339), pp. 311-322
69
Direction générale de l’administration et de la fonction publique. Mise en œuvre de la loi
organique relative aux lois de finances et évolution de la fonction gestion des ressources
humaines. Séminaire des directeurs chargés du personnel et de l’administration générale.
Paris : 4 mars 2004
Direction générale de l’administration et de la fonction publique Réforme de l’administration
territoriale : expérimentations à l’échelon régional et organisation de l’échelon
départemental. Séminaire des directeurs chargés du personnel et de l’administration générale
et des hauts fonctionnaires chargés de la modernisation et de la déconcentration. Paris : 27 28 avril 2004
Observatoire de l’Emploi Public. La fonction publique face au défi démographique : comment
recruter demain ?. Actes de la journée d’études du 3 avril 2002
SAGLIO, Jean. Fonctions publiques et méconnaissances sociologiques. Intervention au
séminaire fonctionnaires du 19 novembre 1998, organisé par « Les Amis de l’Ecole de
Paris ». – Paris : Ecole de Paris du management, 1998
70
Annexes
1
LES INSTANCES DE CONCERTATION................................................................... 2
1.1
1.2
1.3
LES CSFP.................................................................................................................. 2
LES CTP ET LES CTE ................................................................................................ 3
LES CAP .................................................................................................................. 4
2
PANORAMA DU PAYSAGE SYNDICAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE
FRANÇAISE.................................................................................................................... 5
3
RESULTATS DES ELECTIONS DES REPRESENTANTS DU PERSONNEL
AUX CAP CENTRALES................................................................................................ 6
4
REGLES DE REPRESENTATIVITE DES ORGANISATIONS SYNDICALES DE
FONCTIONNAIRES ...................................................................................................... 7
5
LISTE DES PRINCIPAUX ACCORDS NATIONAUX SIGNES DEPUIS 1990 ..... 8
5.1
5.2
5.3
5.4
6
DROIT DE GREVE ET RECOURS AU CONFLIT DANS LA FONCTION
PUBLIQUE ...................................................................................................................... 9
6.1
6.2
6.3
6.4
7
ACCORDS CONCERNANT LES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES ....................................... 8
5.1.1 Accords salariaux............................................................................................ 8
5.1.2 Autres accords concernant les trois fonctions publiques................................ 8
ACCORDS NATIONAUX CONCERNANT LA FONCTION PUBLIQUE DE L’ETAT : .............. 8
ACCORDS NATIONAUX CONCERNANT LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIERE ........... 8
ACCORDS NATIONAUX CONCERNANT LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE .......... 8
UNE CONFLICTUALITE ELEVEE PAR COMPARAISON AVEC L’ETRANGER ET AVEC LE
SECTEUR PRIVE .......................................................................................................... 9
UN DROIT DE GREVE PEU ENCADRE ........................................................................... 9
L’ABSENCE DE REGLEMENTATION GENERALE DU SERVICE MINIMUM ...................... 10
UNE PREVENTION DES CONFLITS PEU PRATIQUEE .................................................... 10
PLAN D’ACTION......................................................................................................... 11
1 LES INSTANCES DE CONCERTATION
1.1 Les CSFP
Etat
Textes de référence
Type d'organisme
Mandat
Nombre de représentants
Président
Représentants des
Employeurs
Loi 84-16 du 11/01/84
Décret 82-450 du 28/05/82
paritaire
3 ans
40
Premier ministre
6 représentants des grands corps et corps
d'inspection
12 représentants des ministères
2 personnalités qualifiées
Représentants des
organisations syndicales
Attributions
Territoriale
Loi 84-53 du 26/01/84
Décret 84-346 du 10 mai 1984
paritaire
6 ans
40
un représentant des collectivités locales
Hospitalière
Loi 86-33 du 9/01/86
Décret 88-981 du 13/10/88
paritaire
3 ans
38
un conseiller d'Etat
7 représentants communes < 20000 h
7 représentants communes > 20000 h
6 représentants de l'Etat
8 représentants des élus locaux
4 représentants des départements
2 représentants des régions
1 siège par organisation représentative au
plan national
4 représentants des directeurs d'établissement
1 siège par OS représentée dans un grand
nombre de ministères
les autres sièges répartis
proportionnellement aux voix obtenues aux les autres sièges répartis proportionnellement
élections en CAP
aux voix obtenues aux élections en CAP
1 siège à l'OS la plus représentative des
personnels de direction
1 siège par fédération syndicale affiliées à
une confédération représentative
1 siège par fédération syndicale ayant obtenu
au moins 3% des suffrages exprimés aux
élections en CAP
les autres sièges répartis proportionnellement
aux voix obtenues aux élections en CAP
toute question à caractère général
intéressant FPE,
débat sur rapport annuel état FPE
consulté sur tout projet de loi ou de décret
modifiant le statut général des
fonctionnaires
tout projet de loi relatif à la FPT, tout projet
de décret relatif à la situation des
tout projet de loi ou de décret de portée
fonctionnaires territoriaux et au statut
particulier des cadres d'emploi de la FPT
générale relatif à la situation des personnels
rapports sur rémunérations, égalité
hommes/femmes, exercice travail à temps
partiel, emploi des handicapés
1.2 Les CTP et les CTE
LES COMITES TECHNIQUES PARITAIRES
Etat
Textes de référence
Décret 82-452 du 28/05/82
Type d'organisme
Mandat
Nombre de représentants
paritaire
3 ans
CTPM = 30, autres maximum 20
Président
ministre ou chef de service
Représentants des
Employeurs
Représentants des
organisations syndicales
Territoriale
Loi 84-53 du 26/01/84
Décret 85-565 du 30/05/85
paritaire
6 ans
6<>30 (fixé par organe délibérant)
Président collectivité ou établissement
élus ou agents désignés par l'exécutif de la
Nommés par arrêté ministériel ou du chef collectivité ou le directeur du centre de
de service
gestion
désignés par les organisations syndicales, élus par scrutin de liste bloquée à deux
les sièges étant répartis
tours à la représentation proportionnelle
proportionnellement aux voix obtenues avec répartition des restes à la plus forte
aux élections en CAP
moyenne
Comités techniques d'établissement
Hospitalière
Loi 91-748 du 31/07/91
(art.L714-17 et s. CSP)
art. R 714-17-1 à R 714-18-15 CSP
non paritaire
3 ans
6<>20 (selon effectif de l'établissement)
directeur ou son représentant
élus par scrutin de liste bloquée par collège à la
représentation proportionnelle avec répartition
des restes à la plus forte moyenne
problèmes généraux d'organisation
organisation des administrations
projet d'établissement
conditions générales de fonctionnement
conditions générales de fonctionnement
programmes de modernisation
grandes orientations pour
l'accomplissement des tâches
programmes de modernisation
grandes orientations pour
l'accomplissement des tâches
questions d'hygiène et de sécurité sauf
lorsqu'il est assisté d'un CHS
le budget, les comptes, le tableau des emplois
création, suppressions transformations des
structures
conditions et organisation du travail, notamment
programme de modernisation
règles concernant l'emploi des diverses catégories
de personnel
critères de répartition de certaines primes et
indemnités
politique générale de formation
bilan social et modalités d'une politique
d'intéressement
action de coopération interhospitalière
Attributions
problèmes d'hygiène et de sécurité
critères de répartition des primes de
rendement
formation professionnelle
1.3 LES CAP
Etat (CAP nationales)
Territoriale
Hospitalière (CAP nationales)
Décret 82-451 du 28/05/82
Loi 84-53 du 26/01/84
Loi 86-33 du 9/01/86
Décret 97-693 du 31/05/97
Décret 89-229 du 17/04/89
Décret 91-790 du 14/08/91
Type d'organisme
paritaire
paritaire
paritaire
Mandat
3 ans
6 ans
3 ans
Nombre de représentants
2<>8
6<>20
2<>8
Président
autorité auprès de laquelle la CAP est
placée
Représentants des Employeurs
nommés par arrêté ministériel
Représentants du personnel
élus par scrutin à deux tours (collège
par corps)
élus par scrutin à deux tours
(collège par catégorie)
élus par scrutin à deux tours
(collège par corps)
Attributions
questions d'ordre individuel relatives à
la carrière
questions d'ordre individuel relatives à la
carrière
questions d'ordre individuel relatives à la
carrière
Textes de référence
autorité chargée de la nomination ou
directeur du centre de gestion
désignés par élus locaux, membres du CA
du centre de gestion
ou
désignés parmi les élus de la collectivité
directeur des hôpitaux ou directeur de l'action
sociale
nommés par arrêté ministériel
2 PANORAMA DU PAYSAGE SYNDICAL DANS LA FONCTION
PUBLIQUE FRANÇAISE
Source : Jeanne SIWEK, Les syndicats des fonctions publiques au XXe siècle, Paris : Berger-Levrault, 2001, p. 158
CGT
(1895)
SECI
(1897)
FNF
(1909)
1922
CFTC
(1920)
CGT
+ FGF
(1927)
CGTU
CGT
réunifiée
(1936)
1947 - 48
CGT
FO
Autonomes
FEN
FGAF,…
1964
CFDT
(1964)
SNUI
(1968)
+ FASP
(1983)
SUD
(1989)
1992 - 93
FSU
FEN
UNSA
G.DIX
(1996)
CFTC
(1964)
3 RESULTATS DES ELECTIONS DES REPRESENTANTS DU
PERSONNEL AUX CAP CENTRALES
TABLEAU 1
Résultats des élections des représentants du personnel aux CAP centrales - Etat
Période du 1er janvier 2001 au 31 décembre 2003
Nombre de sièges - Toutes catégories
CFDT CFTC CGC CGT FO FSU UNSA Divers Tirage Total
Affaires étrangères
Affaires sociales
Agriculture
Anciens combattants
Culture
Défense
Dom-tom (Outre-mer)
Écologie et développement durable
Économie, finances et industrie
Éducation nationale Administration
Éducation nationale Enseignement
Équipement
Industrie (Postes et
Télécommunications)
Intérieur Police
Intérieur Services autres que Police
Justice
Mer
Services du Premier ministre
Sports
Transports (Aviation civile)
Total ministères
14
41
40
7
31
27
16
6
85
38
10
38
17
0
1
0
2
1
14
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4
0
3
8
0
1
36
0
0
0
0
9
38
31
5
47
10
0
1
68
32
3
35
1
6
13
41
0
10
38
34
0
107
22
2
39
5
0
2
54
0
26
0
0
0
0
44
46
0
1
39
29
25
0
21
18
0
5
20
106
21
6
0
7
36
20
2
14
10
12
0
68
14
23
24
31
2
2
5
0
1
3
2
0
1
4
2
0
0
77
161
219
16
153
128
64
13
384
260
106
142
53
0
31
34
2
22
1
14
0
0
0
0
0
0
3
13
0
3
0
0
0
5
1
11
17
18
6
0
9
2
50
37
4
7
0
7
0
0
51
0
0
6
0
31
24
58
4
6
18
5
29
9
29
0
11
0
8
0
0
3
0
0
0
7
76
125
232
28
52
25
58
473
21
73
341
423 229
436
345
32
2 372
Source : DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l’évaluation.
TABLEAU 2
Résultats des élections aux CAP centrales – Trois fonctions publiques
État
2001/02/03
Inscrits
Votants
Exprimés
2 047 115
1 497 832
1 428 454
Par fédérations
FSU
264 766
CGT
225 505
UNSA
217 060
CFDT
197 232
FO
196 051
CGC
46 368
CFTC
30 463
Divers
251009
Territoriale
21.12.2001
73,17 %
%
18,5
15,8
15,2
13,8
13,7
3,2
2,1
17,6
940 929
622 435
587 802
Hospitalière
09.12.2003
66,2 %
722 764
439 744
421 010
%
185 671
56 402
154 386
124 874
6 960
35 690
23 819
31,6
9,6
26,3
21,2
1,2
6,1
4,1
Total
60,8 %
3 710 808
2 560 011
2 437 266
%
138 797
21 793
101 273
94 089
1 697
14 330
48 499
33,0
5,2
24,1
22,3
0,4
3,4
11,5
264 766
549 973
295 255
452 891
415 014
55 025
80 483
323 327
69,0 %
%
10,9
22,6
12,1
18,6
17,0
2,3
3,3
13,3
Source : DGAFP, DGCL, DHOS.
4 REGLES DE REPRESENTATIVITE DES ORGANISATIONS
SYNDICALES DE FONCTIONNAIRES
•
Article 14 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique de l'Etat, modifié par l’article 94-II de la loi du 16
décembre 1996 :
« Les membres représentant le personnel sont élus au scrutin de liste à deux tours avec
représentation proportionnelle. Au premier tour de scrutin, les listes sont présentées par les
organisations syndicales de fonctionnaires représentatives ». Sont considérées comme
représentatives :
-
1°) les organisations syndicales régulièrement affiliées à une union de syndicats
remplissant les conditions définies à l'article 9 bis de la loi du 13 juillet 1983 ;
2°) les organisations syndicales satisfaisant, dans le cadre où est organisée l'élection,
aux dispositions de l'article L. 133-2 du code du travail.
•
Sont représentatifs en vertu de l’art. 14 (1°) les syndicats ou unions de syndicats de
fonctionnaires qui (Article 9 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
-
1°) disposent d'un siège au moins dans chacun des conseils supérieurs des trois
fonctions publiques ;
2°) ou recueillent au moins 10 % de l'ensemble des suffrages exprimés lors des
élections aux CAP et au moins 2 % dans chaque fonction publique.
-
•
Disposent d’un siège au minimum dans les conseils supérieurs au sens de l’art. 9
bis (1°) :
- au CSFPE (article 3 du décret n° 82-450 du 28 mai 1982) : les organisations dont la
représentativité s’étend à un nombre important de ministères et de professions exercées par
des fonctionnaires de l’Etat ;
- au CSFPT (article 4 du décret n° 84-346 du 10 mai 1984) : les organisations syndicales
représentatives au plan national au sens de l'article L. 133-2 du code du travail et qui
participent aux élections aux CAP ;
- au CSFPH (article 2 du décret n° 88-981 du 13 octobre 1988) : l'organisation syndicale la
plus représentative des personnels de direction (en fonction des résultats obtenus aux élections
à la CAP nationale) ; les fédérations syndicales affiliées à une confédération représentative au
plan national au sens de l'article L. 133-2 du code du travail et les fédérations syndicales de
fonctionnaires dont le nombre de voix obtenues aux élections aux CAP (départementales et
AP-HP), est au moins de 3 % du nombre des suffrages exprimés (si elles ont présenté des
listes de candidats dans au moins le cinquième des départements pour au moins deux CAP
distinctes).
A part ces sièges « garantis », les autres sièges sont répartis à la représentation
proportionnelle à la plus forte moyenne des voix obtenues pour chaque organisation syndicale
lors des dernières élections aux CAP.
5 LISTE DES PRINCIPAUX ACCORDS NATIONAUX SIGNES
DEPUIS 1990
5.1 Accords concernant les trois fonctions publiques
5.1.1 Accords salariaux
-
Accord salarial du 12 novembre 1991
Accord salarial du 9 novembre 1993
Accord salarial du 10 février 1998
5.1.2 Autres accords concernant les trois fonctions publiques
-
Protocole d’accord du 9 février 1990 (accords Durafour) sur la rénovation de la
grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques
Protocole d’accord du 16 juillet 1996 relatif au départ anticipé pour l’emploi
des jeunes dans la fonction publique (création du CFA)
Protocoles d’accord du 14 mai 1996 et du 10 juillet 2000 relatifs à la résorption
de l’emploi précaire dans les trois fonctions publiques
5.2 Accords nationaux concernant la fonction publique de l’Etat :
-
-
Accords-cadres du 29 juin 1989, du 10 juillet 1992 et du 22 février 1996
relatifs à la formation continue, déclinés par des accords négociés dans chaque
ministère
Protocole d’accord du 28 juillet 1994 relatif à l’hygiène et la sécurité
Protocole d’accord du 9 octobre 2001 relatif à l’emploi des travailleurs
handicapés
5.3 Accords nationaux concernant la fonction publique
hospitalière
-
-
Protocole « Evin » du 21 octobre 1988 relatif aux rémunérations, aux
conditions de travail, au dialogue social et à la formation
Protocole « Durieux » du 15 novembre 1991 relatif aux rémunérations, aux
effectifs, au travail de nuit, à la formation initiale et à la promotion
professionnelle
Protocole « Aubry » du 14 mars 2000 relatif aux conditions de travail, à la
modernisation sociale de l’hôpital et au dialogue social
Protocole « Guigou » du 14 mars 2001 relatif à la revalorisation des carrières
dans les filières professionnelles de la fonction publique hospitalière
Protocole du 27 septembre 2001 sur la réduction du temps de travail (RTT)
dans la fonction publique hospitalière
Accord sur les mesures d’adaptation RTT dans la fonction publique
hospitalière du 9 janvier 2003
relevé de conclusions du 23 janvier 2004 sur la gouvernance hospitalière
5.4 Accords nationaux concernant la fonction publique territoriale
-
Accord-cadre du 8 février 1990 sur la formation.
6 DROIT DE GREVE ET RECOURS AU CONFLIT DANS LA
FONCTION PUBLIQUE
6.1 Une conflictualité élevée par comparaison avec l’étranger et
avec le secteur privé
TABLEAU 3
Nombre annuel de jours de grève des agents de l’Etat
France, Espagne, Italie, Royaume-Uni
Année
France
Espagne
Italie
RU
1995
2 333 628
4 600
95 000
95 000
1997
109 978
20 700
25 600
29 500
1998
596 876
3 000
10 300
27 900
1999
751 868
10 006
32 300
35 690
2000
1 650 338
405 180
23 300
49 200
2001
1 115 331
10 280
110 500
285 900
2002
807 491
7 861
173 600
488 300
Sources : DGAFP, bureau du statut général / base de données Laborsta de l’OIT
GRAPHIQUE 1
Nombre annuel de jours non travaillés 1982-2002
Fonction publique de l’Etat (hors France Télécom et La Poste) et Secteur privé
Privé
00
20
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
19
84
Public
19
19
82
4 000 000
3 500 000
3 000 000
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000
0
Source: base de données Labosta de l'OIT
6.2 Un droit de grève peu encadré
Acquis tardivement dans la fonction publique1, le droit de grève est peu
réglementé (délai de prévis de cinq jours, interdiction de certaines formes de grèves,
interdiction pour certaines catégories de personnel), surtout si l’on compare avec l’étranger :
•
•
•
1
en Allemagne, les fonctionnaires n’ont pas le droit de grève, et les agents contractuels
ne peuvent l’utiliser que s’il vise à la conclusion d’une convention collective ;
au Royaume-Uni, la grève, qui s’analyse pour le fonctionnaire comme une rupture du
contrat de travail, ne peut être déclenchée par le syndicat que si celui-ci a recueilli
l’approbation de la majorité de ses membres ;
en Espagne et en Italie, la loi prévoit un délai de préavis de 10 jours ainsi que des
obligations renforcées de publicité auprès des usagers.
Le statut de 1946 est silencieux à son sujet. Il sera reconnu par voie jurisprudentielle en 1950 (CE, Dehaene).
6.3 L’absence de réglementation générale du service minimum
Avec la Grande-Bretagne, la France demeure le seul pays de l’Union à ne pas
disposer d’une réglementation générale en matière de service minimum2. Seules existent des
solutions ponctuelles. Ainsi, la loi ne fixe un service minimum que pour la radio-télévision
publique et la navigation aérienne. La jurisprudence l’a établi pour les hôpitaux, les
établissements où sont détenues des matières nucléaires et la météorologie nationale. Enfin,
un arrêté ministériel précise les services prioritaires pour lesquels une alimentation électrique
doit être maintenue. Pour le reste (transports publics, eau), il n’existe aucune réglementation.
L’idée d’instaurer un service minimum, ou service garanti est régulièrement
avancée. Une réflexion d’ensemble a été confiée à ce sujet par le ministère des transports à
une commission présidée par D. MANDELKERN, qui a rendu son rapport en juillet 2004.
Celui-ci préconise l’élaboration d’une loi qui imposerait aux partenaires sociaux de négocier
des accords de dialogue dans lesquels syndicats et directions pourraient exiger sur simple
« déclaration » l’ouverture de négociations immédiates dans les 7 jours sur un sujet identifié.
6.4 Une prévention des conflits peu pratiquée
Les administrations ont développé peu d’outils d’analyse du climat social,
aussi bien quantitativement que qualitativement, à quelques notables exceptions près.
Le délégué aux relations professionnelles de l’AP-HP dispose ainsi d’un
baromètre de suivi du climat social, élaboré à partir d’enquêtes d’opinion tri-annuelles auprès
d’un échantillon représentatif d’agents et permettant l’analyse de deux indices de
conflictualité et d’insatisfaction.
La DHOS établit quant à elle un recensement mensuel des faits de grèves grâce
aux remontées d’informations des DDASS et des ARH3. Ce recensement s’accompagne d’une
analyse plus qualitative des mouvements à partir des tracts syndicaux.
La RATP a mis en place deux dispositifs innovants :
•
en 1988, un observatoire social (instance que l’on retrouve dans d’autres entreprises
publiques, comme EDF), chargé de détecter l’émergence de tensions ;
•
en 1996, une procédure de négociation préventive, dite d’ « alarme sociale », destinée à
prévenir le déclenchement d’une grève. Les parties conviennent de rechercher d’abord
des solutions non-conflictuelles aux problèmes susceptibles de surgir entre elles.
Déclenchée à l’initiative d’un ou plusieurs syndicats ou bien d’une direction, l’alarme
sociale doit déboucher sur un constat d’accord ou de désaccord. Contrairement au
préavis de grève qui entraîne immédiatement un blocage, l’alarme officialise
uniquement l’existence d’un problème4.
2
Un certain nombre d’organisations syndicales (notamment la CGT) y sont fermement opposées. Selon elles, le
droit de grève constitue une liberté qui ne saurait être restreinte.
3
Circulaire BO n°97-10464 du 3 juillet 1997.
4
Sans que l’on puisse établir de manière certaine l’efficacité du dispositif, on peut constater que la conflictualité
mesurée en jours de grèves par an et par agent est passée de 0,37 en 1996 à 0,20 ; le nombre de préavis est quant
à lui resté constant.
7 PLAN D’ACTION
Les propositions formulées dans le présent rapport pourrait nourrir une
négociation inter-fonctions publiques sur le dialogue social.
Elles sont rappelées ci-après. Leur degré de priorité est précisé. Les textes qu’il
conviendrait de modifier, le cas échéant, pour les mettre en application, sont mentionnés.
Proposition 1 : Développer la formation au dialogue social des fonctionnaires
d’encadrement
• Court terme
Circulaire du Premier ministre + Décisions des collectivités (FPT)
Proposition 2 : Evaluer la capacité des fonctionnaires d’encadrement à conduire le
dialogue social
• Fixer des objectifs : court terme
Circulaire du Premier ministre + Décisions des collectivités (FPT)
• Modifier les critères de notation : moyen terme
Décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation
et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat (FPE)
Décret n° 94-617 du 21 juillet 1994 relatif à la notation des personnels de direction des
établissements hospitaliers (FPH)
Décisions des collectivités (FPT)
• Moduler la rémunération : moyen terme
Les fonctionnaires ne peuvent bénéficier d’une indemnité que si celle-ci est fixée par une loi
ou un décret
Proposition 3 : Accroître la stabilité et la spécialisation des fonctions de conduite du
dialogue social au niveau national
• Court terme
Circulaire du ministre concerné (fonction publique, intérieur, santé)
Proposition 4 : Renforcer les fonctions de pilotage, de suivi et d’animation au niveau
central
• Moyen terme
Arrêtés ministériels (fonction publique, intérieur, santé)
Proposition 5 : Accroître l’information des acteurs syndicaux sur les motivations des
décisions administratives
• Court terme
Circulaire du Premier ministre (FPE, FPH) + Décisions des collectivités (FPT)
Proposition 6 : Rendre plus attractif le statut des permanents syndicaux
•
Appliquer la VAE : moyen terme
• Améliorer le reclassement : court terme
Circulaire du Premier ministre (FPE, FPH)
Décisions des collectivités (FPT)
Proposition 7 : Compléter les moyens de fonctionnement des organisations syndicales
•
Permettre le recours à des experts : court terme
• Mettre en place le chèque syndical : moyen terme
Décret à prendre
• Mutualiser les droits syndicaux dans la FPT : moyen terme
Décret n° 85-397 du 3 avril 1985 relatif à l’exercice du droit syndical dans la FPT
Proposition 8 : Supprimer le paritarisme en transformant les CTP en CTS
• Court terme
Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique de l’Etat
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires
Décret n° 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques paritaires des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics
Proposition 9 : Généraliser à la fonction publique d’Etat le principe d’élection des
comités techniques de service
• Court terme
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires
Proposition 10 : Adapter les règles de représentativité des organisations syndicales aux
nouvelles règles du dialogue social
• Moyen terme
Décret n° 82-450 du 28 mai 1982 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat
Décret n° 84-346 du 10 mai 1984 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale
Décret n° 88-981 du 13 octobre 1988 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique
hospitalière
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires
Proposition 11 : Expliciter les champs et les procédures respectifs de l’information, de
la consultation et de la concertation
• Court terme
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires
Décret n° 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques paritaires des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics
Code de la santé publique
Proposition 12 : Enrichir le champ de compétences des CTS
• Court terme
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires
Décret n° 85-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques paritaires des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics
Proposition 13 : Compléter le maillage des comités techniques de service
• Moyen terme
Décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires
Proposition 14 : Créer des structures ministérielles flexibles au niveau régional
• Court terme
Circulaire Premier ministre
Proposition 15 : Relancer la concertation interministérielle locale
• Court terme
Circulaire Premier ministre
Proposition 16 : Institutionnaliser le dialogue social au niveau des ARH
• Moyen terme
Code de la santé publique
Proposition 17 : Assouplir les modalités du dialogue social au sein des services
• Court terme
Code de la santé publique
Proposition 18 : Consolider le dialogue inter-collectivités
• Moyen terme
(attendre la réforme annoncée)
Proposition 19 : Mettre en place un Conseil supérieur de la fonction publique unique
• Moyen terme
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
Décret n° 82-450 du 28 mai 1982 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat
Décret n° 84-346 du 10 mai 1984 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique
territoriale
Décret n° 88-981 du 13 octobre 1988 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique
hospitalière
Proposition 20 : Définir au plan national un mode de représentation des collectivités
locales en tant qu’employeurs publics
• Moyen terme
(attendre la réforme annoncée)
Proposition 21 : Formaliser une représentation nationale des employeurs hospitaliers
• Moyen terme
Code de la santé publique
Proposition 22 : Créer des CAP locales pour une GRH plus déconcentrée
• Court terme
Décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires
Proposition 23 : Fusionner les CAP
• Court terme
Décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires
Proposition 24 : Généraliser les CCP
• Court terme
Décret
Proposition 25 : Structurer la représentation des agents et des employeurs publics au
niveau communautaire
• Moyen terme
Faire une proposition pour une décision du Conseil
Proposition 26 : Elargir le champ de la négociation
• Moyen terme
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
Proposition 27 : Instaurer une obligation de négocier et préciser systématiquement
l’échéance de la négociation
• Moyen terme
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligation des fonctionnaires
Proposition 28 : Définir une périodicité des négociations par grands thèmes
• Moyen terme
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
Proposition 29 : Consacrer la règle majoritaire comme condition de validité des
accords
• Moyen terme
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
Proposition 30 : Introduire des « accords collectifs publics » dans le droit de la fonction
publique
• Moyen terme
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires