l`avenir du travail protégé

Gérard Zribi
L’AVENIR DU TRAVAIL PROTÉGÉ
Les établissements ou services d’aide
par le travail (ESAT) dans le dispositif d’emploi
des personnes handicapées
4e édition
2012
PRESSES DE L’ÉCOLE DES HAUTES ÉTUDES EN SANTÉ PUBLIQUE
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OUVRAGES DE GÉRARD ZRIBI
Aux Presses de l’EHESP
Gérard Zribi, Jean-Tristan Richard (dir.)
Polyhandicaps et handicaps graves à expression multiple
2012
Gérard Zribi (dir.)
Le vieillissement des personnes handicapées mentales (3e éd.)
2012
Gérard Zribi, Dominique Poupée-Fontaine
Dictionnaire du handicap (7e éd.)
2011
Gérard Zribi, Thierry Beulné (dir.)
Les handicapés psychiques
2009
Gérard Zribi, Jacques Sarfaty (dir.)
Handicapés mentaux et psychiques – vers de nouveaux droits
2008
Raymond Ceccotto, Gisèle Fiche, Hélène Maçon, Gérard Zribi (dir.)
Le droit à la santé des personnes handicapées mentales et psychiques
2008
Gérard Zribi, Jean-Louis Chapellier (dir.)
Penser le handicap mental
2005
Gérard Zribi, Jacques Sarfaty (dir.)
Construction de soi et handicap mental
2000
Gérard Zribi (dir.)
L’accueil des personnes gravement handicapées
1993
Gérard Zribi (dir.)
Handicapés mentaux graves et polyhandicapés en France
1993
Le photocopillage met en danger l’équilibre économique des circuits du livre.
Toute reproduction, même partielle, à usage collectif de cet ouvrage est strictement interdite sans autorisation
de l’éditeur (loi du 11 mars 1957, code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992).
© 1998, 1re édition, Éditions ENSP.
© 2012, 4e édition, Presses de l’EHESP, Av. du Professeur Léon-Bernard - CS 74312
35043 Rennes Cedex.
www.presses.ehesp.fr
ISBN 978-2-8109-0108-1
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REMERCIEMENTS
Ma gratitude va à ceux avec qui j’ai pu réfléchir et défendre le droit à un
emploi adapté et décent pour les personnes handicapées qui ont l’âge, la
capacité et la motivation d’accéder à un emploi.
Mes nombreux collègues et amis de l’AFASER, d’ANDICAT et d’ARFIEurope doivent être ainsi chaleureusement remerciés.
Je remercie également Denis Couet et Émilie Collet des Presses de
l’EHESP pour leur soutien et leur compétence ainsi que Laurence Vonwill
qui a bien voulu m’apporter une assistance technique tout à fait précieuse.
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AVANT-PROPOS
Entre entreprises et services d’action sociale, les établissements
ou services d’aide par le travail (ESAT) offrent aux personnes handicapées qu’ils accueillent, « des possibilités d’activités diverses à caractère professionnel ainsi qu’un soutien médico-social et éducatif en
vue de favoriser leur épanouissement personnel et social ».
Destinés à des personnes handicapées adultes, les centres d’aide par
le travail (CAT), rebaptisés ESAT par la loi du 11 février 2005, se sont
développés à un rythme soutenu au cours de ces quarante dernières
années. Les ESAT offrent aujourd’hui de nombreux emplois protégés.
Pourtant, des interrogations persistent sur leur adéquation aux
nouveaux enjeux humains et sociaux : favorisent-ils l’intégration et
les choix de vie ? représentent-ils de bons moyens pour répondre aux
attentes des personnes handicapées ? sont-ils adaptés à la politique
de maîtrise des coûts publics ?
Par ailleurs, la crise de l’emploi, qui met à l’écart de la vie professionnelle une proportion importante de la population, questionne
avec insistance les ESAT sur leur identité (centres d’emploi ou
structure d’accompagnement ?) et sur leur légitimité même :
pourquoi créer des solutions à caractère professionnel pour les
personnes handicapées alors que de nombreuses personnes valides
sont dépourvues d’emploi ?
De nombreuses questions restent également mal traitées, ou
insuffisamment connues : le positionnement économique, les possibilités d’intégration, les approches innovatrices, le statut juridique et
financier des travailleurs handicapés, le conventionnement, l’évaluation des services et de la qualité de vie, les soutiens psychosociaux,
l’accompagnement du processus de transition, les solutions au
vieillissement, les besoins individuels et sociaux, la formation professionnelle, les coopérations…
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L’avenir du travail protégé
L’ambition est ici de présenter un état des lieux documentaire et
critique du travail protégé, de traiter des questions d’ordre conjoncturel ou structurel relatives aux ESAT, de proposer un enrichissement
de leurs prestations dans les domaines de la sociabilisation, de la
formation, de l’emploi et de l’intégration sociale, et de définir
quelques orientations pour en faire des outils adaptés à l’avenir.
Cette 4e édition actualise les données et les débats sur le sujet, à la
lumière des nouveaux dispositifs générés par la loi du 2 janvier
2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale et par la loi du
11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ; elle prend également en compte des réflexions et des études récentes, françaises et
internationales, des expériences humaines, organisationnelles et
interpartenariales de qualité et, enfin, des approches européennes
particulièrement instructives.
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INTRODUCTION
Non-discrimination, égalité des chances
et insertion dans l’emploi en ESAT
Une commande sociale réactualisée et enrichie
Le dispositif juridique instauré notamment par la loi du 2 janvier
2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, la loi du 11 février
2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la
citoyenneté des personnes handicapées et enfin par la loi du 21 juillet
2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé
et aux territoires, offre un cadre général clair de la commande sociale
pour les établissements sociaux et médico-sociaux, dont les ESAT.
• L’accès aux droits fondamentaux : toute personne handicapée a
droit à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale, qui
lui garantit, en vertu de cette obligation, l’accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens, ainsi que le plein exercice de
sa citoyenneté : « l’État est garant de l’égalité de traitement des
personnes handicapées sur l’ensemble du territoire et définit des
objectifs pluriannuels d’actions ».
• Le principe de l’intégration à tous les âges de la vie : il implique la
notion anglo-saxonne du « meanstreaming », c’est-à-dire une politique qui ne se contente pas de mettre en œuvre des mesures spécifiques, mais qui mobilise toutes les mesures d’ordre général en faveur
de l’égalité des chances. Il est conforme à la notion internationale de
« conception universelle », qui rejoint celle du « meanstreaming »,
c’est-à-dire concevoir des produits, des équipements, des programmes
et des services qui puissent être utilisés par tous, dans toute la mesure
du possible, sans nécessiter d’adaptation spéciale ; cependant, la
« conception universelle » n’exclut pas les équipements ou accessoires
spécifiques.
• Le développement des moyens de compensation du (des) handicap(s) :
l’accessibilité, les aides techniques, les soutiens humains, les ressources,
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L’avenir du travail protégé
la discrimination positive (notamment en matière d’emploi) en sont
les principaux supports.
• Le maintien et la création de structures spécialisées : ouvertes sur
l’environnement, sociabilisantes et respectueuses des standards de
vie de chacun, elles rejoignent le principe scandinave, toujours très
actuel, de « normalisation ».
• L’accentuation de la diversification des réponses : elle permet aux
personnes handicapées de disposer d’un éventail étendu de solutions,
depuis les institutions plus traditionnelles jusqu’aux services d’aide
et d’accompagnement en milieu familial, scolaire, professionnel ou
social. À savoir : les services d’aide et de soins à domicile (SASD), les
services d’accompagnement médico-social pour adultes handicapés
(SAMSAH), les services d’accompagnement à la vie sociale (SAVS),
les services d’éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD)…
• L’affirmation et le renforcement des droits des usagers et du
pouvoir sur leur propre vie, ce qui correspond au principe européen
d’« empowerment » : sont ainsi mis en avant l’information disponible
au sein des maisons départementales des personnes handicapées
(MDPH), le libre choix quant au mode de vie et aux prestations, la
participation aux décisions qui les concernent, le contrat entre
services et utilisateurs (le contrat de séjour, le contrat de soutien
et d’aide par le travail), la possibilité de recours et d’appel à des
instances de conciliation et de médiation, etc.
• La prééminence des parcours de vie et des cheminements personnels (les
projets individualisés) sur les cloisonnements institutionnels qui
persistaient encore ici et là, malgré des progrès certains : les institutions et les services sont ainsi incités à s’adapter, dans le cadre de leur
projet institutionnel, à de nouvelles problématiques, comme la plus
grande fréquence des troubles de la personnalité, l’alourdissement
des pathologies et des handicaps ou encore les impacts du vieillissement.
• Une exigence sur la bientraitance et la qualité de vie des personnes
handicapées, ainsi que sur le respect des projets institutionnels ; des procédures d’évaluation interne et externe, avalisées par l’Agence nationale
de l’évaluation sociale et médico-sociale (ANESM), devraient permettre d’obtenir une meilleure lisibilité sur la réalisation des objectifs.
• L’encouragement à la multiplication des partenariats, des réseaux et
des coopérations (au moyen des groupements de coordination des interventions sociales et médico-sociales), pour favoriser les synergies,
augmenter les possibilités de réponses et mieux mutualiser les
moyens, est à l’ordre du jour.
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Introduction
• Enfin, des modalités de financement des structures orientées sur la
pluriannualité budgétaire, grâce à la signature, en principe facultative
sauf en ce qui concerne les organismes d’une certaine taille, des
contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM).
Il s’agit donc d’un large mouvement d’ensemble qui vise un
accroissement sensible des droits des usagers, du moins formellement, et une organisation nouvelle de la gouvernance des organismes
gestionnaires des institutions et des services.
Une évolution constante, des questions nouvelles
En dépit de l’individualisme croissant et du relâchement du lien
social, les attitudes collectives, les mentalités et les repères culturels
ont évolué et les personnes handicapées sont désormais en mesure
de réclamer le droit aux droits : les droits de chacun et le droit
d’y accéder, celui de vivre tout simplement, d’être correctement
éduqué et soigné, de travailler, de rêver, d’aimer, de faire des projets,
de voyager et même – et c’est tant mieux – celui de contester parfois
l’existence qui leur est proposée.
La reconnaissance de leur humanité a demandé plusieurs décennies depuis l’action de Pinel, Seguin, Esquirol, Bourneville, Vallée,
Delasiauve et de bien d’autres, persuadés, avec et dans la suite de
Victor Hugo, qu’il fallait défendre l’idée républicaine du plus grand
bien pour le plus grand nombre. Aujourd’hui sont posées, à la fois, la
revendication de la subjectivité et l’égalité des droits. Pistes stimulantes certes, mais bien ambiguës, notamment quant à la nature du
lien entre l’individu ayant des besoins spécifiques et la conception
des réponses apportées par la collectivité. L’intégration sociale, la
non-discrimination, l’égalité des chances sont devenues les maîtres
mots de la politique du handicap en France et en Europe. Nous ne
pouvons que souscrire activement à ces orientations, mais encore
faut-il s’entendre sur leur contenu.
La non-discrimination signifie-t-elle le renoncement ou l’effacement des prestations, des institutions et des services spécialisés ?
La réponse par l’affirmative laisse entrevoir la réapparition de
l’idiot du village qui, sous prétexte d’intégration, serait condamné à
traîner dans les rues, à vivre à la charge de sa famille et à subsister de
la compassion aléatoire d’autrui. Ne serait-ce pas une application
dévoyée de la désinstitutionnalisation qui confond l’intégration
avec l’absence d’institutions ? Nous en avons, en tout cas, quelques
•
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illustrations malheureuses sur la côte ouest des États-Unis, mais aussi
dans plusieurs régions européennes.
Une approche primaire de la normalisation n’équivaudrait-elle
pas à un déni de droits ?
Si la notion éminemment « attrape-tout » du meanstreaming (c’està-dire les mêmes solutions pour tous avec quelques aménagements
pour certains) signifie une société sans la discrimination positive
préconisée notamment par John Rawls, et sans réelles mesures spécifiques, on assisterait sans aucun doute à l’impossibilité pour certains
d’exercer les droits de tout un chacun, et notamment le droit à
l’emploi. Au nom de la non-discrimination, ira-t-on jusqu’à nier les
besoins spécifiques des personnes handicapées qui, pourtant, dans un
certain nombre de situations, nécessitent le recours à des services et
à des institutions spécialisées ?
L’égalisation des chances, pour atteindre l’égalité des droits, doit
selon nous, faire une place aux structures spécialisées et, en ce qui
concerne l’emploi, aux ESAT et aux entreprises adaptées. Nous
soutenons en effet que c’est grâce à la présence dynamique des ESAT
que plus de 110 000 personnes peuvent exercer une activité professionnelle dans un second marché de l’emploi plus adapté à leurs
capacités et à leurs besoins.
•
Un dispositif d’emploi diversifié
Si une politique globale en faveur de l’emploi et un faible taux de
chômage exercent une influence positive sur le niveau d’emploi des
personnes handicapées, il reste qu’une bonne activité économique
ne suffit pas à sortir du chômage de longue durée le noyau dur des
handicapés et des exclus sociaux. Ainsi, de nombreux pays ont adopté
des dispositifs d’obligation d’emploi des personnes handicapées (6 %
en France, 5 % en Allemagne, 4 % en Autriche, 7 % en Italie, 2 % en
Espagne, etc.) qui sont imposés aux entreprises. Dans d’autres pays
(Suède, Norvège, Pays-Bas, Belgique, Danemark par exemple), sans
que la législation n’impose un quota de travailleurs handicapés,
des mesures telles que la non-discrimination à l’embauche, des
contraintes d’aménagement des lieux de travail, l’incitation à la
réadaptation, l’information, et d’autres encore favorisent l’intégration des personnes handicapées. Mais les taux d’emploi des personnes
handicapées d’âge actif restent assez faibles et ce d’autant plus que le
handicap est lourd, même lorsque les législations anti-discriminatoires sont sévères, comme par exemple au Royaume-Uni.
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Introduction
D’autres dispositifs d’emplois ont ainsi été créés : les emplois protégés, les emplois subventionnés ou encore les emplois accompagnés.
Les emplois protégés
Les pays développés ont dû ainsi créer depuis plusieurs dizaines
d’années des emplois « protégés » et « aidés » permettant d’aménager
un droit à l’emploi pour ceux – surtout des handicapés mentaux et
psychiques – qui sont pour la plupart incapables, principalement en
raison de leurs difficultés personnelles, d’exercer une activité professionnelle ordinaire dans un monde du travail toujours plus exigeant
et constamment en mutation depuis une trentaine d’années.
La plupart des personnes handicapées qui ont un emploi travaillent en milieu ordinaire, mais beaucoup de personnes sévèrement
handicapées occupent des emplois protégés ou accompagnés. Les
emplois protégés existent dans la quasi-totalité des pays européens
mais en nombre très variable : 5,2 pour 1 000 habitants en Suède,
5,6 en Suisse, 4,3 en Norvège ; relativement, l’Autriche, la France,
l’Allemagne ont un secteur de travail protégé sensiblement moins
important, compris entre 2,9 et 3,3 pour 1 000 habitants (OCDE,
2003).
On considère habituellement que les pays scandinaves ont une
politique d’intégration réussie et très supérieure aux autres pays
européens. Or, il existe dans ces pays entre 50 et 90 % de postes de
travail protégé de plus que dans le second groupe de pays cités
ci-dessus. Ces données nous conduisent à largement relativiser
l’exemple de la Suède, pourtant souvent mis en avant, avec un taux
de passage de 5 % du milieu protégé au milieu ordinaire de travail :
plutôt que de s’émerveiller sur le taux de sortie, il serait plus pertinent de s’interroger sur le taux d’entrée dans ce pays.
Deux autres catégories d’emplois ont été plus récemment encouragées par les pouvoirs publics dans plusieurs pays européens,
les « emplois accompagnés » (support employment) et les « emplois
subventionnés ».
Les emplois subventionnés
Les entreprises qui embauchent des personnes handicapées perçoivent des aides destinées à compenser les coûts salariaux : la Suède
avec 10,8 emplois pour 1 000 habitants ou la France avec 6,3 sont les
pays qui ont la politique la plus forte dans ce domaine.
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Notons que les aides, notamment salariales, sont plus ou moins
élevées selon le niveau de capacité et qu’en principe elles diminuent
progressivement avec le temps ; mais au Danemark, en France ou en
Belgique, la durée de ces aides peut être, théoriquement, indéfiniment renouvelée.
Les emplois accompagnés (support employment)
Les personnes handicapées embauchées par les entreprises bénéficient d’importants soutiens d’une durée variable de la part d’assistants individuels sur leur poste de travail. Ceux-ci sont rémunérés
par la collectivité ou par les entreprises.
Vers des solutions meilleures ?
Des emplois sur mesure
Une étude de 2003 de l’OCDE (toujours d’actualité dans son
contenu) introduit, sous une forme moderne, une proposition
maintes fois avancée auparavant, basée sur la nécessaire instauration
d’un contrat supposé moralement valable et sociologiquement efficace entre les groupes sociaux défavorisés et la collectivité : aide-toi,
on t’aidera. Elle sous-entend que si une personne ne s’insère pas, c’est
qu’elle n’est pas assez motivée pour le faire, notamment parce que
le système allocataire est trop généreux. Elle fait de cette manière
totalement abstraction des difficultés personnelles, des mécanismes
sociaux excluants et d’un « économisme » peu solidaire. Il n’est
pas inutile de mentionner également à ce sujet que la très grande
majorité des travailleurs handicapés appartiennent aujourd’hui aux
catégories pauvres ou très modestes des populations de l’Union européenne, ce qui rend très difficile leur intégration sociale.
L’OCDE considère donc qu’il faut instaurer une « culture de l’obligation mutuelle », c’est-à-dire :
1. Élaborer des dispositifs individualisés associant travail et prestations : la personne handicapée devrait avoir droit à un « dispositif
de participation » individualisé, adapté à ses besoins et aptitudes propres, intégrant des actions de formation, de réadaptation, un emploi
adapté…
2. Imposer aux handicapés de nouvelles obligations faisant en
sorte que la perception d’une indemnité soit conditionnée à une
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Introduction
participation active aux programmes d’insertion (des sanctions
devront être mises en place pour obliger les bénéficiaires à coopérer).
3. Impliquer les entreprises dans les processus de réadaptation et
d’intégration.
4. Calculer les prestations de solidarité versées aux personnes handicapées de manière à ce que celles-ci ne soient pas pénalisées lorsqu’elles
travaillent, et veiller à permettre un cumul emploi-prestations.
Si les effets incitateurs de certaines propositions (le droit à un
dispositif de participation par exemple) nous semblent intéressants,
la rétorsion contenue dans d’autres (le chantage à la baisse des revenus) nous semble inadéquate, inutile et génératrice de contraintes
supplémentaires. La généralisation d’approches déjà expérimentées
ici et là (dont certaines sont présentées dans cet ouvrage) peut s’avérer par contre positive en termes d’intégration et de diversité accrue
des modes d’exercice d’un emploi, en fonction des capacités de groupes
fortement hétérogènes.
Il faudrait certainement se diriger activement vers un rééquilibrage quantitatif (et parfois, lorsque cela est possible, vers le mixage)
des emplois subventionnés, accompagnés et protégés : en assurant
conjointement des compensations salariales stables aux employeurs
(les aides aux postes liées à la lourdeur du handicap, par exemple),
mais aussi des accompagnements psychosociaux et matériels
modulés selon les besoins des personnes handicapées elles-mêmes ;
enfin en augmentant dans le secteur du travail protégé le nombre des
emplois extra-muros (les mises à disposition, les détachements individuels et collectifs en entreprise…) par rapport à ceux exercés au
sein d’ateliers spécifiques. Sans mettre à mal le dispositif actuel qui
est globalement satisfaisant, un tel mouvement mené progressivement, et correctement piloté, serait de nature à favoriser l’exercice
d’un emploi à la mesure de chacun et à dégager des marges de
progression vers l’insertion par la fluidité et le décloisonnement entre
les différentes formules professionnelles qu’elles génèrent.
Un appui sur l’environnement économique non marchand
Il nous faut sortir du postulat que seules les entreprises peuvent
créer des emplois et en proposer à tous les candidats à une activité
professionnelle. Les collectivités locales, les mutuelles, les associations, les institutions sociales gèrent un grand nombre d’emplois dans
des domaines tout à fait différents, depuis la bureautique, l’informatique, l’aide à domicile jusqu’au nettoyage, l’entretien de l’environnement, la restauration ou encore la blanchisserie par exemple.
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L’avenir du travail protégé
Elles peuvent tout à fait, et certaines le font déjà, recruter directement des handicapés avec l’accompagnement psychosocial d’une
équipe de suite, et/ou avec des compensations salariales pour assurer
des rémunérations tenant compte des déficits de productivité ; des
partenariats – encore trop rares – entre entreprises du secteur non
marchand ouvrent déjà des pistes valables en faveur de l’emploi des
personnes handicapées. Les associations gestionnaires d’établissements sociaux et médico-sociaux sont également des consommateurs
de services, d’équipements et de matériels. Certaines d’entre elles
appliquent déjà, mais de manière encore embryonnaire, le principe
du « mieux-disant social » en introduisant, parmi les paramètres qui
les conduiront à choisir tels fournisseurs plutôt que tels autres,
leurs perspectives en matière de contrats de sous-traitance avec des
établissements de travail protégé, de formation ou d’embauche
directe de travailleurs handicapés.
Des droits plus étendus en milieu protégé
Lors de l’adoption de la loi du 2 janvier 2002 et de la loi du
11 février 2005, la réflexion a été insuffisante et frileuse pour ce
qui était d’élargir les droits des personnes handicapées travaillant
dans les ESAT. Si un consensus assez large existait sur ce principe, la
question aurait été de savoir si l’accroissement des droits se ferait à
partir du statut actuel d’usager d’institution sociale ou par l’application pleine et entière du droit du travail avec quelques mesures de
protection supplémentaires. On s’est orienté finalement vers la
première solution (des droits additionnels) alors qu’au Luxembourg,
la réglementation prévoit que les travailleurs handicapés relèvent d’un
statut de salarié de droit commun. Ceci dit, depuis de nombreuses
années, des ESAT ont mis en place des modes d’expression et de
représentation tout à fait intéressants.
Une meilleure écoute des travailleurs handicapés
Il est frappant que l’essentiel des débats publics qui ont eu lieu
ainsi que les rapports officiels rédigés à la demande des pouvoirs
publics à propos des ESAT depuis une vingtaine d’années n’ont jamais
intégré le point de vue de leurs travailleurs. Une enquête réalisée
dans le cadre de l’ouvrage de Zribi et Sarfaty (2008) montre des
positions assez différentes de celles des organismes censés défendre
au mieux leurs intérêts : les travailleurs handicapés sont globalement
satisfaits de leur orientation professionnelle ; un nombre important
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Introduction
d’entre eux considère que les emplois proposés correspondent bien
à leurs capacités ; par ailleurs, s’ils affirment en majorité qu’ils ont la
liberté de donner leur avis au sein de réunions ou d’instances de
l’ESAT, ils souhaitent de sensibles améliorations et notamment sur
la mise au point d’arbitrages lorsqu’il y a des désaccords entre euxmêmes et la structure, y compris en cas de sanctions.
En Allemagne, le 14 mars 2003, des représentants handicapés de
120 ateliers se sont exprimés pour défendre des orientations analogues à celles tirées de l’enquête citée ci-dessus. Dans le cadre de la
foire annuelle des ateliers pour personnes handicapées à Offenbach,
un Speaker’s corner a en effet été organisé, auquel les représentants
des divers conseils d’entreprise ont pu participer. Certains avaient
préparé des prises de position qui ont été lues et débattues avec les
participants. Il en ressort l’affirmation que l’emploi protégé est indispensable pour permettre une activité professionnelle, que celui-ci, à
condition qu’il soit varié, reconnu socialement et générateur de droits
sociaux (ressources, retraite, représentation et expression, formation
professionnelle…) et humains (échanges, convivialité, ouverture,
qualité du travail…) doit être absolument maintenu.
Les points forts de cette déclaration sont dénués d’ambiguïté : la
revendication d’un droit à l’emploi, la nécessité du travail protégé,
une activité professionnelle qui ait du sens, de meilleurs salaires et
des droits sociaux plus consistants, des possibilités plus fortes de
consultation et de participation aux décisions auprès de leurs
employeurs et des pouvoirs publics. C’est une position très classique
de travailleurs, et c’est justement cette identité qu’ils réclament dans
des lieux perçus fondamentalement comme des entreprises, et non
celle d’apprentis ou de stagiaires de centres de formation ou de transition vers le milieu ordinaire de travail.
Ces constats restent tout à fait actuels. Sans réduire les débats et
opposer les solutions (l’intégration totale ou le travail protégé), il
faudra bien prendre en compte des aspirations peu conformes, fautil le dire, au « politiquement correct », dans les débats publics et
la réglementation. Les droits au choix de vie et l’empowerment qui
s’imposent depuis quelques années, pourraient alors acquérir davantage de contenu.
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CONCLUSION
Nés dans une période de création et de développement des
prestations destinées aux personnes handicapées, les ESAT, à la fois
structures d’action sociale et d’activités professionnelles, subissent
les effets des crises respectives de deux systèmes, l’emploi et la
protection sociale. La première remet en question leur justification,
la seconde leur coût.
La mutation sociale a bien évidemment pour conséquence de
bousculer les références traditionnelles (l’État-providence, le travail
pour tous, le lien entre travail et revenu, la nature des contrats entre
employeurs et employés, etc.). Elle est accompagnée d’une sensible
évolution culturelle (qui n’en est pas le corollaire) au niveau des
représentations collectives (une meilleure acceptation du handicap)
et des aspirations à l’autonomie et à la participation sociale des
personnes handicapées (le mouvement de l’independant living des
années quatre-vingt), ainsi que dans la conception des réponses (non
exclusivement institutionnelles et intra-muros).
Les demandes et besoins nouveaux des personnes handicapées (en
termes d’emploi, d’habitat, de choix et de qualité de vie, de vieillissement…) s’inscrivent dans un ensemble de turbulences économiques
et sociales. Ils déplacent le positionnement initial des ESAT. Ils
obligent, pour prendre la mesure des changements, à opérer et
rechercher une identité institutionnelle moderne (qui ne peut être
réduite à ce que Vincent de Gaulejac appelle une « lutte des places »),
à répondre au préalable à quelques grandes questions autour de
l’emploi, de la protection sociale et de la spécificité de mesures pour
les personnes handicapées.
En premier lieu, les ESAT, comme plus généralement les
démarches d’intégration professionnelle, ne peuvent exister qu’à la
double condition de ne pas catégoriser la population en âge de
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travailler en fonction du critère éminemment mouvant et contestable
(techniquement et humainement) de l’employabilité, et de reconnaître un droit universel à l’emploi. En second lieu, les ESAT ont à
voir aussi avec le maintien à un niveau significatif des services collectifs financés essentiellement par un budget public. Nous ne souscrivons pas à leur remplacement, partiel ou complet, par le bénévolat
et le mécénat à la manière de Rifkin, ou au nom du « communautarisme » d’Etzioni, qui heurte l’engagement de solidarité nationale et
la logique des droits sociaux.
Enfin, le refus des décideurs publics de prévoir et de pérenniser
des services, des prestations et plus généralement des mesures particulières (s’ajoutant au dispositif de droit commun), reviendrait à
méconnaître les besoins spécifiques des personnes handicapées
et à les marginaliser. L’application différenciée et multiforme des
principes de l’égalité des chances et de l’intégration sociale optimum
implique effectivement la poursuite d’une discrimination positive en
matière d’emploi et la présence d’un secteur de travail protégé sans
lequel plusieurs dizaines de milliers d’adultes handicapés seraient
socialement désaffiliés.
Cependant, un consensus autour de ces trois grandes options ne
suffit pas à garantir un avenir pour les établissements de travail
protégé. Ceux-ci sont aujourd’hui en demeure d’accentuer leur adaptation aux changements actuels dans leur configuration, l’évaluation
de leurs résultats et les coopérations extérieures. Le dépassement
progressif de l’opposition entre les réponses institutionnelles et la
vie normale doit se traduire, avec de légères inflexions de la législation et surtout grâce à des incitations positives des décideurs publics,
par la multiplication de formules (et non d’institutions cloisonnées),
depuis l’emploi protégé intra-muros jusqu’à l’intégration en milieu
ordinaire, en passant par de nombreux stades intermédiaires plus ou
moins longs : les ateliers « hors murs », les équipes de prestations de
service, les mises à disposition, les emplois d’entreprises adaptées ou
encore la création d’emplois aidés (utilisant notamment les dispositions sur les aides à l’emploi liées à la lourdeur du handicap). Le
métissage (dans des proportions se transformant dans le temps, en
fonction de l’accroissement de l’autonomie ou de la dégradation de
l’état de santé lié ou non au vieillissement) des prestations à dominante sociale et des actions dirigées vers l’emploi est de nature à
développer des projets évolutifs pour les personnes et dynamiques
pour les structures à condition d’assouplir la réglementation et de
diffuser les bonnes pratiques.
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Conclusion
Le devenir des ESAT intégrera probablement, bien davantage
qu’aujourd’hui, une double démarche : l’aménagement d’un lieu
d’activités intra-muros permanent pour les personnes les plus déficitaires et ponctuel pour celles dont la fragilité psychologique nécessite régulièrement des périodes de repli, d’une part ; la mise à la
disposition d’une constellation de situations d’emplois qu’ils
mettraient en place et/ou soutiendraient, d’un véritable plateau
technique avec des moyens d’évaluation des capacités, de training,
de soutien psychosocial et d’accompagnement, d’autre part.
Le décloisonnement entre les formes institutionnelles et les
formes plus intégratives s’accompagnerait ainsi d’un décloisonnement comparable entre le social et l’emploi, permettant à l’usager
(au travailleur) de bénéficier, muni de nouveaux droits, d’un processus
étoffé, flexible et adapté d’opportunités, ce qui enrichirait considérablement, grâce à un renouvellement des conceptions et des moyens,
la double vocation économique et sociale des ESAT.
Un troisième décloisonnement se situe dans le nécessaire développement à l’échelle des territoires, de coopérations vivantes et à
géométrie variable, en fonction des actions menées, avec les milieux
économiques, les centres de formation, les services de santé mentale,
les collectivités locales ou d’autres ESAT, pour établir des complémentarités de services et de projets.
Les ESAT sont soumis à des exigences d’efficacité et de changement. Ils ont à piloter leur fonctionnement en fonction de contrats
d’objectifs, et à l’évaluer au moyen d’indicateurs (de préférence négociés avec le décideur public et non imposés par lui), pour obtenir les
effets socialement utiles les plus élevés possible, et en premier lieu à
propos d’activités reconnues, de revenus décents, de la sécurité, de
l’autonomie de décision et de la dignité des personnes handicapées.
L’État, « gardien des horloges », en est le coresponsable.
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ANNEXES
1.
Exemple de projet d’établissement
2.
Exemple de règlement de fonctionnement
3.
Exemple de contrat de soutien et d’aide par le travail
4.
Décret n° 2006-703 du 16 juin 2006 relatif aux établissements ou
services d’aide par le travail et à la prestation de compensation
5.
Décret n° 2006-1752 du 23 décembre 2006 relatif au contrat de
soutien et d’aide par le travail et aux ressources des travailleurs des
établissements ou services d’aide par le travail
6.
Décret n° 2007-874 du 14 mai 2007 portant diverses dispositions
relatives aux établissements ou services d’aide par le travail et à
l’exercice d’une activité à caractère professionnel en milieu ordinaire
de travail par les travailleurs handicapés admis dans ces établissements ou services
7.
Arrêté du 14 mai 2007 fixant le montant de la compensation par l’État
des cotisations payées par les établissements et services d’aide par
le travail pour l’affiliation des travailleurs handicapés qu’ils accueillent
à un régime de prévoyance
8.
Arrêté du 6 juillet 2007 fixant la base de compensation par l’État de
la participation des établissements et services d’aide par le travail au
financement de la formation professionnelle continue
9.
Circulaire n° DGAS/3B/2008/259 du 1 er août 2008 relative aux
établissements et services d’aide par le travail et aux personnes
handicapées qui y sont accueillies
10. Décret n° 2009-565 du 20 mai 2009 relatif à la formation, à la
démarche de reconnaissance des savoir-faire et des compétences et
à la validation des acquis de l’expérience des travailleurs handicapés
accueillis en établissements et services d’aide par le travail
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TABLE DES MATIÈRES
Remerciements .................................................................................................................................................................
3
Avant-propos ......................................................................................................................................................................
5
INTRODUCTION : Non-discrimination, égalité des chances et
insertion dans l’emploi en ESAT ..............................................................................................
7
Chapitre 1
Évolution et actualité de la politique sociale du handicap
Quelques repères historiques .......................................................................................................................
Conceptions techniques .......................................................................................................................................
Le principe de normalisation ............................................................................................................................
La valorisation des rôles sociaux ...................................................................................................................
Choix sociaux ......................................................................................................................................................................
17
20
20
21
22
Chapitre 2
La place des ESAT
dans le dispositif d’emploi
L’emploi ordinaire .........................................................................................................................................................
La loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des personnes handicapées......................................................................................................................................................................
La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances,
la participation et l’égalité des personnes handicapées ...........................................
Le plan d’action de 2006 ........................................................................................................................................
Les résultats ........................................................................................................................................................................
L’emploi subventionné ...........................................................................................................................................
Les entreprises adaptées et CDTD ...............................................................................................................
Les aides à l’emploi liées à la lourdeur du handicap ..................................................................
L’emploi protégé : les ESAT ................................................................................................................................
L’orientation et le maintien dans l’établissement .........................................................................
Les droits des travailleurs handicapés .....................................................................................................
Le financement des ESAT ......................................................................................................................................
26
26
27
34
34
35
35
37
38
39
40
41
Chapitre 3
Radiographie des ESAT
Constats et critiques ..................................................................................................................................................
La nécessité d’une véritable analyse des besoins ........................................................................
Les populations présentes en ESAT ............................................................................................................
Le statut financier des travailleurs handicapés...............................................................................
Le statut juridique ........................................................................................................................................................
Les droits des usagers au sein des établissements .....................................................................
Les activités économiques et les budgets commerciaux .....................................................
43
43
44
46
48
50
52
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L’avenir du travail protégé
Le financement des ESAT par l’État .............................................................................................................
La formation professionnelle et les activités de soutien .......................................................
Les ESAT et l’intégration professionnelle ..............................................................................................
Le conventionnement des ESAT ....................................................................................................................
Questions complémentaires...........................................................................................................................
L’accompagnement des processus de transition .........................................................................
Le vieillissement des travailleurs handicapés et la retraite anticipée ......................
L’évaluation de la qualité de la vie ................................................................................................................
L’évaluation des prestations et la performance..............................................................................
53
56
58
59
60
60
63
69
70
Chapitre 4
Le cadre du travail protégé
Le travail, clé du contrat social .....................................................................................................................
La protection sociale, un dispositif contesté.............................................................................
La transformation du marché du travail..........................................................................................
La transformation des possibilités d’emploi ......................................................................................
La transformation des modes d’organisation du travail et de gestion des personnels .........................................................................................................................................................................
L’organisation des entreprises..........................................................................................................................
Le positionnement des ESAT...........................................................................................................................
L’histoire..................................................................................................................................................................................
L’avenir .....................................................................................................................................................................................
77
79
80
80
80
81
82
82
83
Chapitre 5
Illustrations françaises et européennes
Les formules dites « innovantes » de travail protégé ......................................................
L’ESAT centre-ressources .....................................................................................................................................
Les entreprises sociales et les coopératives dans l’Union européenne .....
Les coopératives sociales italiennes ..........................................................................................................
Les entreprises sociales allemandes ..........................................................................................................
Quelques constats .......................................................................................................................................................
Les réseaux .............................................................................................................................................................................
88
95
99
100
102
103
104
CONCLUSION ....................................................................................................................................................................... 105
Bibliographie....................................................................................................................................................................... 109
Annexes ...................................................................................................................................................................................... 113
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