Le Parlement réuni en Congrès à Versailles a approuvé, lundi 28

J. Partouche
GROUPE
PARLEMENTAIRE
SOCIALISTE
Mercredi 2 mars 2005
Charte de l’environnement
Assemblée nationale - 1ère lecture
Projet de loi constitutionnelle
Commission des Lois (Mme Kosciusko-Moriset)
Commission des affaires économiques
(Avis de M. Saddier)
:
:
n° 992 (2003-2004)
n° 1595 (2003-2004)
:
n° 1593 (2003-2004)
Examen en séance publique
Explications de vote et vote par scrutin public
:
:
25 et 26 mai 2004
1er juin 2004.
Texte adopté
:
n°301 (2003-2004)
Sénat - 1ère lecture
Projet de loi constitutionnelle
:
n° 329 (2003-2004)
:
n° 352 (2003-2004)
:
n° 353 (2003-2004)
Examen en séance publique
:
23 et 24 juin 2004
Texte adopté
:
n° 102 (2003-2004)
:
18 février 2005
n°2 (2004-2005)
JO n° 51 du 2 mars 2005
Rapporteurs :
Commission des Lois (M Gélard)
Commission des affaires économiques
(Avis de M. Bizet )
Congrès du Parlement
Décret de convocation
Texte adopté par le Congrès le 28 février 2005
Loi constitutionnelle (n° 2005-205 du 1er mars 2005)
:
:
Le Parlement réuni en Congrès à Versailles a approuvé, lundi 28 février 2005, la révision
constitutionnelle destinée à faire figurer dans la Constitution les principes définis dans la
Charte de l’environnement.
1
•
Jacques Chirac voulait « sa » Charte de l’environnement.
♦ Un accouchement difficile
Dès la campagne présidentielle de 2002, le candidat Jacques Chirac s’était
engagé à « placer les principes de sauvegarde de notre environnement au même niveau
que les droits de l’homme et du citoyen de 1789, et les droits économiques et sociaux du
préambule de la Constitution de 1946 » et à faire de la protection de l’environnement un
intérêt supérieur qui s’impose aux lois simples. La Charte était donc destinée à devenir le
4ème chantier de concorde nationale du Président après la lutte contre le cancer, les
handicaps et la sécurité routière.
La rédaction de cette Charte a été déléguée. Me Roselyne Bachelot, ministre de l’écologie
et du développement durable avait mis en place, dès sa prise de fonction, une
commission
présidée par le paléontologue Yves Coppens qui s’est appuyé sur la
consultation de près de 200 juristes, scientifiques, philosophes, experts et de 4 groupes
de discussion de citoyens. La commission n’a disposé que de quelques mois (entre juin
2002 et avril 2003) pour rédiger un projet et éclairer ses enjeux. Sa composition a été
critiquée (surreprésentation du monde scientifique et sous représentation du monde de
l’environnement). Elle s’est divisée sur les 2 questions essentielles : le principe pollueur
payeur et le principe de précaution. Concernant ces deux derniers sujets, elle a préféré
proposer des articles qui comportaient 2 variantes.
Le gouvernement a également voulu faire de ce texte un modèle de démocratie
participative : parallèlement aux travaux de la commission Coppens, ont été organisés
colloque national, assises territoriales (14), questionnaires adressés aux acteurs locaux…
Mais ce ne sont pas les 12 articles proposés par la commission Coppens qui ont été
soumis au Conseil d’Etat. Le projet a été préalablement « resserré ». L’avis du Conseil
d’Etat a été rendu le 19 juin 2003.
Le Conseil des ministres a adopté le projet dès le 25 juin 2003. Pour de nombreux
observateurs, le fait que le rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée
nationale pour l’examen du texte soit une ancienne collaboratrice du chef de l’Etat,
Nathalie Kosciusko-Morizet, était un signe supplémentaire que la volonté présidentielle
primerait sur toutes autres considérations. Après plusieurs reports de la discussion du
texte liés aux vives oppositions exprimées au sein même du groupe UMP, il a fallu un
rappel à l’ordre de Jacques Chirac en personne aux députés de sa majorité réunis à
l’Hôtel de Lassay, le 12 mai 2004 pour que le dossier avance. Selon le MEDEF, pour qui
la discussion intervenue à l’Assemblée nationale s’apparente à une mascarade de débat :
« les jeux sont faits… ce texte ne bougera plus d’un iota.»
En effet, le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale le 1er juin 2004 a été adopté
conforme au Sénat, le 24 juin 2004.
♦ La réunion du Congrès : un coup double pour un coup de force.
En application de l'article 89 de la Constitution, le président de la
République a décidé de réunir le Parlement en Congrès le lundi 28 février en vue de
l'adoption de la loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution ainsi que de
l'adoption de la Charte de l'environnement. Cette décision a été annoncée par l'Elysée
dans un communiqué le vendredi 18 février dernier.
Le choix de Jacques Chirac de faire voter les parlementaires également sur la Charte de
l'environnement lors de la même réunion du Congrès, a suscité la colère des socialistes.
Pour François Hollande cette décision est apparue "inadmissible". Il a jugé qu’il ne
fallait pas « utiliser l'Europe pour faire passer" d'autres réformes.
2
Dans un premier temps, Jean-Marc Ayrault, président du groupe socialiste à l'Assemblée,
a annoncé qu'il appellerait les parlementaires socialistes à voter contre la Charte de
l'Environnement. M. Ayrault a accusé M. Chirac de "ne pas arrêter de polluer
l'atmosphère". "C'est plus fort que lui. Pour Jacques Chirac, il faut toujours essayer de
faire un coup politicien", a-t-il lancé.
Jean Pierre Bel, président du groupe socialiste au Sénat, a désapprouvé « la décision du
chef de l'Etat d'ajouter à l'examen de la révision constitutionnelle" le débat sur la Charte
de l'environnement, critiquant ce "coup de force intolérable de la part du gouvernement
qui, en mêlant les sujets, affaiblit la portée de la révision constitutionnelle". Il a ajouté
que celle-ci aurait du « être consacrée exclusivement à la modification du titre XV de la
Constitution en vue de la ratification référendaire du Traité Constitutionnel". Il a surtout
rappelé que "les socialistes s'étaient déjà prononcés très fermement contre le texte
proposé pour la Charte de l'environnement, avec 81 voix lors de son examen le 24 juin
2004 au Sénat". Il a également affirmé que "si les sénateurs socialistes partagent
naturellement l'objectif proclamé de sauvegarde et de protection de l'environnement, ils
sont en revanche hostiles au contenu de la Charte, et jugent certaines de ces dispositions
trop imprécises".
•
Le choix des parlementaires socialistes.
Les députés et sénateurs socialistes se sont réuni le lundi matin 28 février 2005, à
l’Assemblée nationale afin d’arrêter une position commune sur la Charte de
l’environnement.
♦ Le vote des députés et des sénateurs : une divergence d’apparence.
Rappelons qu’en première – et unique – lecture à l’Assemblée nationale,
les députés socialistes avaient fait le choix de s’abstenir. Ils avaient soulevé un certain
nombre d’interrogations, avec l’espoir que la seconde lecture, promise par le rapporteur
du texte, apporterait des réponses précises. En dépit du rejet de leurs amendements,
les députés socialistes ont néanmoins souhaité exprimer qu’ils étaient favorables aux
principes contenus dans la Charte et ont ainsi préféré opter pour l’abstention.
Les sénateurs socialistes ont voté contre la Charte, les conditions du débat – et
notamment le choix du vote conforme par la majorité sénatoriale ayant pour effet de
clore le débat. Ici aussi, aucun amendement socialiste n’a été adopté. Pourtant, les
sénateurs socialistes ont bien fait savoir qu’ils n’étaient pas contre la
constitutionnalisation du droit de l’environnement. L’examen précipité du projet de loi
constitutionnelle ne convenait pas alors qu’est en jeu la révision de notre loi
fondamentale et que le texte, en l’état, soulève des difficultés d’interprétation qu’il
revient au seul Constituant de résoudre.
Ces dernières précisions sont utiles. Dans la semaine qui a précédé la réunion du
Parlement en Congrès, plusieurs associations écologiques ont monté en épingle l’annonce
du vote « contre » la Charte des parlementaires socialistes, accusant ces derniers de
« prendre en otage » la défense du droit de l’environnement pour des raisons de
tactiques politiciennes. Or, il n’y avait pas matière à polémique. Chiffres à l’appui, il
existait peu de chance que la majorité des 3/5ème des votes exprimés ne soit pas
acquise, permettant l’adoption de la Charte de l’environnement.
Il était cependant nécessaire de déterminer une position commune sur la charte, d’où la
réunion des 2 groupes parlementaires. Cette réunion a eu un mérite : celle de permettre
l’expression de toutes les positions : du votre contre, à l’approbation pure et simple. De
nombreux parlementaires ont pris la parole (JM. Ayrault, JP Bel, C. Caresche, C. Tasca,
H. Emmanuelli, D. Raoul, A. Montebourg, JP. Sueur, R. Badinter, F. Dosé, P. Martin, S.
Royal, G. Perrin-Gaillard, F. Hollande…).
3
Jean-Marc Ayrault a défendu la non-participation au vote qui manifeste à la fois la
condamnation de la méthode, la réticence par rapport à certaines dispositions du texte,
tout en ne bloquant pas son adoption. François Hollande, a expliqué qu’il s'agissait là de
faire preuve « d'esprit de responsabilité ». La possibilité d'une abstention a été soulevée.
Appelés à choisir entre les deux options, les parlementaires présents ont exprimé par un
vote à main levée leur nette préférence pour la non-participation au vote.
♦ Sur la Charte, la position des sénateurs socialistes est claire et elle
n’a pas variée.
C. Tasca est intervenue au nom du groupe socialiste du Sénat.
Soulignons à nouveau que la reconnaissance constitutionnelle de la protection, de la
sauvegarde et de l’amélioration de l’environnement rencontre l’adhésion des sénateurs
socialistes pour diverses raisons.
Les relations que l’homme entretient avec la nature révèlent chaque jour davantage la
fragilité et les limites de notre modèle économique et sociale. Il existe ainsi une prise de
conscience générale que nous risquons d’atteindre un point de non retour en raison des
nombreux bouleversements qui s’opèrent actuellement et qui engagent l’avenir même de
nos conditions de vie et celles des générations futures. Enfin, la question
environnementale qui relativise l’idée de progrès et soulève la problématique sur la
place du risque assumée ou refusée ainsi que celle relative au degré de responsabilité
individuelle et collective dans notre société, nous interpelle directement en raison des
enjeux de solidarité et de cohésion sociale qui sont en cause.
Pour autant, les sénateurs socialistes n’ont pas approuvé la Charte de l’environnement,
telle qu’elle a été adoptée par l’Assemblée nationale le 1er juin 2004 puis votée conforme
par le Sénat, le 24 juin 2004.
Les critiques que les sénateurs socialistes ont formulées à l’égard de ce texte ne relèvent
pas de l’indifférence à l’accumulation des problèmes écologiques et encore moins de
basses tactiques. Les raisons de forme et de fond pour lesquelles ce choix a été fait, ont
été largement explicitées lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle devant la
Haute assemblée.
Avant de les rappeler brièvement, observons qu’il a fallu attendre plus de huit mois et le
véhicule de la révision du Chapitre XV de la Constitution préalable à la ratification du
traité constitutionnel européen, pour que le président de la République qui se fait le
chantre de l’environnement depuis le sommet de la Terre, à Johannesburg en 2002,
décide enfin de proposer au vote du Congrès le projet de Charte de l’environnement.
C’est dire que la révision sur la Charte n’est donc pas si fondamentale à ses yeux !
Cette méthode du « 2 en 1 » qui mêle volontairement deux sujets complètement
distincts, qui fait peu de cas de la lisibilité du message sur la Charte dont la portée se
veut autrement symbolique, illustre d’ailleurs assez bien la politique que mène le
gouvernement en matière d’écologie depuis plus de deux ans entre, d’une part, les
principes affichés et, d’autre part, les décisions prises.
C. Tasca a ainsi rappelé que les crédits de la recherche diminuent alors qu’il y a nécessité
d’une recherche fondamentale publique forte et indépendante des intérêts financiers des
industriels. De même, le manque de volonté du gouvernement de lutter efficacement
contre les effets désastreux de la pollution automobile constitue un autre exemple
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édifiant de ce décalage entre le discours et les actes. Les sénateurs socialistes ne
cautionnent pas ce double langage.
C. Tasca a précisé dans son intervention que même les Verts, auxquels le Règlement du
Congrès n’a pas permis d’intervenir et qui ont exprimé un vote positif, ne sont pas dupes.
Ces derniers déplorent « la frilosité » du texte et connaissent « les méfaits de l’action
gouvernementale ».
Venons-en, à présent aux nombreuses critiques que les sénateurs socialistes ont
formulées contre le projet de Charte.
Il leur a semblé tout d’abord que la reconnaissance constitutionnelle pleine et entière du
droit de l’environnement devait trouver sa place naturelle dans le corps même de la
Constitution afin d’en préserver la force, la clarté et l’unité et ne pas être seulement
« adossée » à cette dernière, terme dont la signification n’a pas encore été clairement
précisée à ce jour.
Le préambule de la Charte renferme de considérations scientifiques et philosophiques qui
n’ont pas à être consacrées dans un texte constitutionnel. R. Badinter et JP Sueur en ont
fait une large démonstration à l’occasion de l’examen de ce texte en séance publique.
Cette charte comporte également une série de dispositions de valeur normative inégale,
ce qui non seulement en réduit considérablement l’applicabilité mais est également une
source de désordres juridiques sérieux.
Plusieurs articles de la charte s’avèrent purement déclamatoires, notamment en matière
d’éducation, de formation et de recherche, comme autant de vœux pieux, comme si
leurs énoncés suffisaient à tenir lieu d’action politique alors que sur ces sujets, comme
cela a déjà été dit, il y aurait de quoi s’alarmer des conséquences de l’action
gouvernementale !
Le principe pollueur-payeur, essentiel et réclamé depuis longtemps par toutes les
associations de défense de l’environnement, n’y figure pas explicitement, les entreprises
ne pouvant être sanctionnées qu’au titre de la « contribution à réparation ».
Si certains articles sont des objectifs constitutionnels nécessitant l’adoption d’une loi,
l’article 5, qui consacre le principe de précaution, est lui d’application directe.
Observons tout d’abord qu’il ne s’applique pas aux personnes privées et exclut donc les
entreprises. Pourtant, ces dernières se trouvent bien souvent à l’origine de la pollution.
A son propos, on pourrait se contenter de citer R. Badinter qui en a résumé parfaitement
la nature : cet article consacre « l’abaissement du législateur, la montée en puissance du
juge administratif en matière constitutionnelle et le régime des experts ». Ces craintes
ont également été soulevées par F. Marc et JP. Miquel dans leur intervention générale sur
ce texte ainsi que par C. Saunier qui, en première lecture, a défendu une motion de
renvoi en commission.
Enfin, avec la notion nouvelle aux contours mal définis d’autorités publiques, les
collectivités locales seront directement concernées par l’entrée en vigueur de la Charte
mais sous quelles conditions, avec quels moyens et quelles compensations ? Nous n’en
savons toujours rien.
Pour finir, certains sénateurs socialistes, craignent la limitation des initiatives en matière
de recherche publique et d’innovation, par crainte d’une action en responsabilité.
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On a dit que ce texte, qui a connu une lente maturation, est nécessairement un texte
de compromis évidemment perfectible. Mais si concessions il y a eu, force est de
constater qu’elles se sont arrêtées aux marches du Parlement. Toutes les propositions
des sénateurs socialistes – comme celles des députés - d’améliorer la rédaction de la
Charte ont été rejetées en raison de la règle non écrite mais de plus en plus souvent
appliquée du vote conforme. Même la proposition de supprimer la référence à l’année
2004 n’a pas été prise en compte alors que la Charte de l’environnement de 2004 est
dorénavant, quoi qu’on en dise, de 2005 !
La preuve est une nouvelle fois faite que lorsque la droite est majoritaire à l’Assemblée
nationale, le Sénat perd son identité, abdique sa force de propositions et devient une
simple chambre d’enregistrement. Nous passons insidieusement d’un système bicaméral
officiel à la pratique d’un Parlement monocaméral. A force de systématisme, la répétition
du vote conforme est une anomalie qu’il conviendra de rectifier dès que possible.
Une construction juridique, même si elle apparaît séduisante, ne peut être le point
d’orgue d’une politique. Lorsque la révision constitutionnelle devient un instrument de
communication politique, elle perd de sa solennité et discrédite la force et l’action de la
loi aux yeux des citoyens.
Pour autant, l’ensemble des sénateurs socialistes a été sensible à un certain nombre
d’observations qui ont été légitimement soulevées. Les sénateurs socialistes pensent que
la cause de l’environnement ne doit pas payer les inconséquences de l’action
gouvernementale. Sur ce sujet, il est inutile de jouer la politique du pire au moment où
l’aspiration de nos concitoyens à un cadre de vie sain et de qualité est de plus en plus
exigeante.
C’est la raison pour laquelle la quasi-totalité des sénateurs socialistes ont pris la décision
de ne pas faire obstacle à l’adoption de la Charte et ont choisi ne de pas prendre part au
vote de la Charte de l’environnement au Congrès, ce 28 février 2005.
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LOI constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de
l'environnement
Article 1
Le premier alinéa du Préambule de la Constitution est complété par les mots : « , ainsi qu'aux
droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004 ».
Article 2
La Charte de l'environnement de 2004 est ainsi rédigée :
« Le peuple français,
« Considérant,
« Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité ;
« Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel ;
« Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ;
« Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre
évolution ;
« Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines
sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive
des ressources naturelles ;
« Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres
intérêts fondamentaux de la Nation ;
« Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du
présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à
satisfaire leurs propres besoins,
« Proclame :
« Art. 1er. - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la
santé.
« Art. 2. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de
l'environnement.
« Art. 3. - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle
est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.
« Art. 4. - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à
l'environnement, dans les conditions définies par la loi.
« Art. 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances
scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités
publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions,
à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires
et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.
« Art. 6. - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles
concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et
le progrès social.
« Art. 7. - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder
aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à
l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.
« Art. 8. - L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits
et devoirs définis par la présente Charte.
« Art. 9. - La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise
en valeur de l'environnement.
« Art. 10. - La présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France. »
Article 3
Après le quinzième alinéa de l'article 34 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« - de la préservation de l'environnement ; ».
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SCRUTIN PUBLIC SUR
le projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l'environnement
Nombre de votants : 665
Nombre de suffrages exprimés : 554
Majorité requise : 333 (3/5ème des suffrages exprimés)
Pour l'adoption 531
Contre 23
DEPUTES SOCIALISTES (149)
POUR :............ 9
ABSTENTION : 4
NON-VOTANT(S) :... 136
SENATEURS SOCIALISTES (97)
POUR :............ 5
CONTRE :........ 2
ABSTENTION : 2
NON-VOTANT(S) :... 88
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