FINANCE PUBLIQUES : rappel historique

FINANCE PUBLIQUES : rappel historique
Généralités sur la comptabilité publique
La comptabilité publique a pour objet la même tenue descriptive d’opérations en ce qui
concerne les deniers publics.
Elle se définit comme étant l’ensemble des règles qui président à la gestion des deniers et au
contrôle de cette gestion.
Le professeur Jèse propose une définition plus complète, pour lui, la comptabilité publique
est : « l’ensemble des règles, de nature législative et réglementaire qui préside à la gestion
des finances publiques : prévision des recettes et dépenses publiques, engagement et
acquittement des dépenses, recouvrements des recettes, maniement des fonds et matières,
contrôle de ces opérations ».
Ainsi, la comptabilité publique fixe non seulement des règles, mais aussi une procédure :
prévision, exécution et contrôle.
Si l’on rapproche cette comptabilité publique de la comptabilité générale, on constate que
leur terme commun « comptabilité » renvoie à une science permettant d’exprimer et de
suivre une gestion par les chiffres. Ainsi, celui qui gère doit pouvoir se reconnaitre dans sa
gestion ; celui ou ceux qui possèdent un droit de regard sur cette gestion doivent pouvoir la
comprendre, la contrôler. La comptabilité est avant tout une technique de tenue des
comptes ; dans son sens extensif, elle est un ensemble de règles s’appliquant à
l’administration de deniers. Perçus sous cet angle, comptabilité publique et finances
publiques se rejoignent.
Les deniers publics sont les revenus publics ; ils peuvent être également perçus comme étant
des deniers affectés à l’exécution des services publics.
Cette définition implique que l’Etat ne saurait posséder de revenus au-delà des besoins des
services publics. Précisions, que la comptabilité publique ne suit pas seulement les
mouvements des recettes et des dépenses publiques, mais également, des biens publics
matériels : mobiliers des administrations et services, outillage, approvisionnements. Ainsi,
1
les deniers publics comprennent, à la fois, des sommes d’argent et des biens matériels. En
disposent : l’Etat, les collectivités locales et les établissements publics.
La comptabilité publique comprend :

La comptabilité législative ;

La comptabilité administrative ;

La Comptabilité judiciaire ;

Comptabilité spéciales ;

Comptabilité des matières
La comptabilité législative expose l’ensemble des règles qui assurent la préparation et
l’élaboration du budget. En effet, elle traite, non seulement de l’élaboration du budget,
mais aussi des conditions de son autorisation par l’assemblée nationale, de ses modifications
en cours d’exercice, des règles générales de réalisations de ses recettes et dépenses, du
compte annuel de ses opérations et du contrôle administratif auquel il est soumis.
La comptabilité administrative fixe les conditions dans lesquelles doivent être tenues
les comptabilités.
La Comptabilité judiciaire est relative à l’organisation, aux attributions et au
fonctionnement de la cour des comptes, juridiction qui examine les comptes des
comptables, qui juge ces comptes et non les comptables.
Au total, la comptabilité législative concerne l’élaboration du budget et l’autorisation de
l’exécuter ; la comptabilité administrative a trait à cette exécution et la comptabilité
judiciaire concerne son contrôle .
Les Comptabilités spéciales sont celles des collectivités publiques secondaires :
collectivités locales, établissements publics.
Enfin, Comptabilité des matières concerne la conservation et les mouvements des
matières de consommation et de transformation, ainsi que des valeurs mobilières ou
permanentes de toute espèce ; c’est essentiellement une comptabilité de quantités. Elle ne
2
s’applique pas aux biens immeubles dont la gestion est assurée par soit les ministères ou les
services qui en disposent, soit par l’administration des domaines.
1- Rappel historique :
En matière de comptabilité et de finances publiques, le Sénégal à l’instar de pays
francophones, s’est fortement inspiré de la France. Or, dans ce pays, la comptabilité
publique y est d’organisation récente. Le roi n’y a d’abord disposé que des revenus de son
domaine. Ces revenus avaient une assise, une base plus large, le mot technique est
« assiette », que ceux du domaine public d’aujourd’hui : ils comprenaient par exemple, le
produit des amendes pénales, puisque le seigneur avait droit de justice, le droit d’aubaine ;
le droit de péage…
Les comptes étaient tenus de la façon la plus simple, sur des livres de recettes et de
dépenses par le grand argentier du souverain ou le majordome. A chaque fois que le roi
devait entretenir des armées permanentes, il lui fallait recourir à des ressources plus
élevées ; ces ressources étaient dès lors imposées à toute la nation, en tenant compte des
droits de certains seigneurs et de ceux des communes. Les ressources issues du domaine
étaient celles qualifiées « d’ordinaires » ; celles prélevées sur la nation étaient dénommées
« extraordinaires ». Ces qualificatifs sont actuellement conservés, mais, « ordinaires » est
relatif à l’ensemble des ressources permanentes, alors que les ressources exceptionnelles
sont qualifiées d’extraordinaires.
Au cours du temps, la diversité des comptes royaux favorisa leur dispersion. La première
République tenta d’y apporter de l’ordre au moyen de la création d’un Bureau Centrale de la
Comptabilité en 1791, qui posa les principes de la publicité des recettes et des dépenses de
l’Etat et la reddition des comptes. En 1807, fut instituée la partie double dans les écritures
des comptables, système permettant de constater l’exactitude de comptes tenus dans des
lieux différents par le simple rapprochement des soldes des différents trésoriers (si le
trésorier d’une ville x signale avoir payé une somme donnée pour le compte du trésorier
d’une ville y, les écritures de ce dernier doivent accuser un débit égal au profit du premier)
La comptabilité publique a gagné en sincérité, en logique et simplicité, ce grâce à une
première codification de la législation financière française au XIXème, dans laquelle sont
3
énoncées les règles de l’exercice et l’obligation d’une tenue uniforme de la comptabilité.
Comme exposé ci-avant, les dépenses de fonctionnement étaient prédominantes jusqu’au
XIXème ; elles avaient trait aux fonctions dites régaliennes de l’Etat libéral (maintien de l’ordre
public, défense, justice, diplomatie, administration). Ces dépenses sont la caractéristique des
finances publiques dites classiques. Elles s’opposent à celles d’un Etat interventionniste,
s’intéressant à tous les secteurs de la vie nationale, et qui s’avèrent essentiellement
caractéristiques des finances publiques modernes. Cette option nouvelle dans le cadre des
finances publiques s’explique par le niveau atteint par la fulgurante croissance économique
des économies capitalistes au cours de la première moitié du XXème siècle et qui a entrainé
de grands bouleversements aux plans économique et social (crise économique de 1929 aux
Etats Unis, grèves et lock-out).
La théorie de J.M.Keynes a été d’un apport déterminant dans cette approche nouvelle des
finances publiques.
En vue d’une meilleure compréhension de celles-ci, il convient d’étudier ses caractères.
Caractères des finances publiques
IL convient, avant tout, de rappeler les dispositifs qui encadrent les finances et la
comptabilité publiques au Sénégal.
Cadre législatif et réglementaire des finances et de la comptabilité publiques :
Ces cadres renvoient aux normes d’origine constitutionnelle, législative ou réglementaire et
qui régissent les finances publiques. Les dispositions qui en sont l’expression sont soit
permanentes soit annuelles.
Les dispositions permanentes :
Elles peuvent être d’origine législative ou communautaire, ou du domaine réglementaire. En
considérant leur origine législative, il convient de souligner le caractère constitutionnel de
certaines d’entre elles. En effet, la loi fondamentale du Sénégal énonce, en son article 56, les
modalités de détermination des finances de l’Etat quant aux ressources et aux charges de
celui-ci :
4
« Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’Etat dans les conditions
et sous les réserves prévues par une loi organiques ». En application de cette disposition,
une loi organique a été votée en 1975, notamment la loi n° 75-64 du 28 juin 1975 relative
aux lois de finances. Celle-ci détermine les ressources et les charges permanentes de l’Etat,
précise les conditions dans lesquelles les projets de lois de finances doivent être présentés et
votés. Par ailleurs, et conformément aux dispositions de l’article 56 de la constitution, des
normes permanentes sont édictées sous forme législative, appelées lois fiscales dans le Code
Général des Douanes et dans le Code Général des Impôts en vue de la fixation des modalités
de perception des recettes douanières et fiscales. Les dispositions permanentes peuvent
également émaner d’organisations communautaires, notamment, celles prises dans le cadre
de l’U.E.M.O.A, en vue de l’harmonisation de nos législations et procédures budgétaires, des
lois de finances et des comptabilités publiques de nos Etats.
Parmi ces dispositions permanentes, certaines relèvent de cadre réglementaire et sont
régies par les dispositions du décret n°66-458 du 17 juin 1966 portant règlement sur la
comptabilité publique de l’Etat, modifié qui précise les modalités relatives à la préparation et
à l’exécution du budget de l’Etat. Quant aux dispositions annuelles, elles comprennent les
lois de finances autres que les lois fiscales. La loi organique n° 75-64 du 28 juin 1975 relative
aux lois de finances prévoit trois sortes de lois de finances :
La loi de finances de l’année ou loi de finances initiale, la loi de finances rectificative et la loi
de finances de règlement ou loi de règlement.
1. Loi de finances initiale :
C’est une loi annuelle qui contient le budget ; les comptes spéciaux du trésor et les comptes
annexes au budget, elle autorise l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat pour
une année donnée. La loi de finance comprend 4 parties :
L’exposé général des motifs qui détermine l’orientation majeure à retenir pour l’affectation
des grandes masses budgétaires. A ce titre il est différent du rapport économique et
financier annexé au projet de loi de finances de l’année qui dégage les perspectives servant
de cadre d’exécution à la loi finances.
2. Loi de finances rectificative :
5
Elle permet d’apporter, en cours d’année, des modifications à la loi initiale de finances.
3. Loi de règlement :
Elle constate les résultats financiers de chaque année budgétaire et approuve les différences
entre les résultats et les prévisions de la loi de finances correspondante, complétée, le cas
échéant, par les lois de finances rectificatives.
Après étude des cadres législatif et réglementaire des finances publiques, envisageons ses
composantes que sont le budget, les comptes spéciaux du trésor et les comptes annexes au
budget :

L’exposé des motifs par article qui détermine les voies et moyens de l’équilibre
financier, fixe le montant global des ressources et des charges du budget général et
des budgets annexes, autorise, par catégorie les opérations des comptes spéciaux du
trésor et prévoit enfin, des dispositions règlementaires diverses ; les tableaux
comparatifs qui constituent un ensemble qui, d’une gestion à une autre, portent sur
les recettes, sur les dépenses, par titre et par ministère, sur les autorisations de
programme et les crédits de paiement par secteur et par source de financement et,
enfin sur des observations générales relatives à l’évolution des dépenses dans la
partie budget général et comptes spéciaux du trésor, aux dépenses ordinaires, au
budget consolidé d’investissement, aux taxes parafiscales, aux tableaux des dépenses
auxquelles s’appliquent des crédits évaluatifs.
6