réforme de la legislation veterinaire en tanzanie1

Transcription

Les premiers soins de santé animale au 21ème siècle : adaptation des règles, des politiques et des institutions
Mombasa, Kenya, 15-18 octobre 2002
RÉFORME DE LA LEGISLATION VETERINAIRE EN TANZANIE1
Dr. A. P. Rutabanzibwa2
REPUBLIQUE UNIE DE TANZANIE,
DEVELOPPEMENT DE L'ELEVAGE
MINISTERE
DES
RESSOURCES
EN
EAU
ET
DU
1. INTRODUCTION
En Tanzanie, un des défis majeurs du sous-secteur de l'élevage est de savoir comment exploiter les opportunités
émanant des réformes socio-économiques actuelles pour se positionner parmi les principaux contributeurs au
PIB national. Cela s'explique par le fait que la production du bétail est une des activités agricoles principales en
Tanzanie. En tant que générateur principal de revenus locaux, le sous-secteur de l'élevage contribue
considérablement à la réduction de la pauvreté et à la sécurité alimentaire dans les zones rurales. Il assure près
de 30% du PIB de l'agriculture nationale dont, respectivement 40% proviennent de la production de la viande
bovine, trente % de la production laitière et encore trente % de la production de la volaille et du petit bétail3. Au
cours des dernières décennies, le cheptel tanzanien et sa distribution ont connu une croissance continue
(troisième au classement en Afrique) dont le taux est approximativement proportionnel à celui de la croissance
de la population. Sur 3,7 millions de ménages du pays, 3% sont des pasteurs et 7% sont des agropasteurs. Les
bovins constituent l'espèce dominante. Ils représentent à peu près 75% du cheptel national. Il y a aussi des
moutons, des chèvres, de la volaille et des porcs. A peu près 99% du sous-secteur de l'élevage appartiennent
aux petits éleveurs traditionnels ayant de grands élevages. Le 1% restant est constitué d’exploitations laitières.
La plupart des produits de l’élevage sont destinés aux marchés intérieurs. Les exportations importantes
comprennent les animaux vivants, les cuirs et les peaux. Il faut développer ce sous-secteur, en particulier dans le
domaine de l'industrie laitière et de la transformation de la viande pour satisfaire à la demande des marchés
intérieur et extérieur qui est continuellement en hausse. Cela doit cependant se faire dans l’environnement
macroéconomique et juridique existant. Conformément à la politique économique actuelle, le gouvernement
encourage les investisseurs privés à remplir des fonctions commerciales dans l'industrie de l'élevage, pendant
qu’il se concentre lui sur ses fonctions principales. Cette politique a une incidence directe sur la législation
vétérinaire qu'il faut aussi réformer pour répondre aux exigences de ladite politique.
L'objectif de cette note est d'examiner le progrès accompli par le gouvernement en matière de réformes
économiques et légales pour autant qu'elles affectent la prestation de premiers soins de santé animale en milieu
rural. Les enseignements tirés de cette analyse seront utilisés pour indiquer la marche à suivre afin d’intégrer les
services de premiers soins de santé animale en milieu rural et de faciliter le développement économique des
zones rurales mal desservies.
2. REFORMES GOUVERNEMENTALES
Avant 1986, le Gouvernement assurait la plupart des services de soins de santé animale publics et privés. Par
conséquent, la législation vétérinaire adoptée, en grande partie; à l'époque coloniale, avait peu d'importance.
Après l'introduction du système politique pluraliste et de la politique de l'économie du marché libre vers la fin
des années 1980, le Gouvernement a amorcé des réformes multiples; qui ont fait que celui-ci ait remis un bon
nombre des services liés à l’avenir du commerce du secteur privé. Maintenant il se concentre sur son rôle; celui
de réglementer, de formuler la politique et de faire respecter la loi.
1
Une note présentée à la Conférence Internationale sur les premiers soins de santé animale au 21ème siècle :
adaptation des règles, des politiques et des institutions. Conférence organisée à Mombasa, Kenya du 15 au 18
octobre 2002.
2
Conseiller juridique, Ministère de l'Agriculture et de la Sécurité alimentaire, Tanzanie. Les points de vue
exprimés dans cette note n'engagent que l'auteur et ne représentent pas nécessairement les avis du Ministère de
l'Eau et du Développement de l'élevage.
3
Ministère de l’Eau et du Développement de l'élevage, à l'occasion de la présentation du budget pour l'année
financière 2002/2003 au parlement, en juillet de cette année.
1
2.1 Réformes structurelles du gouvernement
Les réformes structurelles du gouvernement peuvent être regroupées sous trois catégories principales : les
réformes du secteur public, comprenant aussi les réformes de la fonction publique ; les réformes du secteur de
l'agriculture et les réformes du gouvernement local
2.1.1 Réformes du secteur public
Les réformes du secteur public ont défini les fonctions que le gouvernement central continuera à assumer et
celles qui pourront être mieux assumées par d'autres acteurs, à savoir : les gouvernements locaux, les comités de
services et/ou les agences exécutives, les ONG et le secteur privé. L’objectif fondamentale est que le rôle du
gouvernement central et des départements ministériels se limite à la formulation des politiques, de la
réglementation, de la surveillance, des évaluations de performance et de la définition de l'intervention visant à
assurer la légalité de la prestation de services publics. La mise en oeuvre proprement dite sera confiée aux
gouvernements locaux, aux comités de services et/ou aux agences exécutives, aux ONG et au secteur privé. Le
redéploiement du personnel des départements ministériels, amorcé vers la fin des années 1990, faisait partie de
ces réformes.
Les implications de ces réformes sur l’entrée en vigueur de la législation vétérinaire seront abordées plus en
détail ultérieurement. A ce stade, il convient simplement de signaler que ces réformes ont eu des répercussions
sur la répartition des responsabilités entre les agents vétérinaires de l'Etat et ceux du secteur privé, surtout pour
ce qui est de la prestation efficace de services vétérinaires privés en milieu rural.
2.1.2 Réformes du secteur agricole
L'objectif principal des réformes agricoles est de rationaliser les fonctions de développement de ce secteur pour
qu'elles soient remplies plus efficacement sous une politique macroéconomique modifiée. La plupart des
réformes initiales ont été faites à travers le Projet de gestion du secteur agricole – (ASMP4). Celles-ci
comprennent : la redéfinition des fonctions des acteurs principaux du secteur et la mise en place d'un nouveau
mécanisme de gestion des nouveaux rôles des ministères su secteur agricole. Ces dernières réformes ont conduit
à la formulation d'une nouvelle politique agricole et d'élevage en 1997. Conformément à cette nouvelle
politique, le Ministère de l'Agriculture s’est vu chargé d’une nouvelle mission dans laquelle il assume
essentiellement les fonctions de soutien du secteur public et il orchestre le développement du secteur agricole en
général.
Sous la réforme du secteur de l'agriculture, on a effectué maints efforts pour réorganiser le système de prestation
de services pour l’élevage en Tanzanie. Ces derniers comprennent : l'identification des fonctions que les secteurs
privé et public devraient respectivement remplir et celles qu’ils devraient assumer conjointement. Cependant, la
politique de l'élevage, faisant partie de la Politique nationale agricole et de l'élevage (NALP5) de 1997, adopte
une approche prudente par rapport à la mise en œuvre de nouveaux mandats. Par exemple, en ce qui concerne la
privatisation des services de soins de santé animale, la politique prévoit sous la section 3(iii) que : « La
privatisation des services de soins de santé animale et d'approvisionnement en produits pharmaceutiques se fera
progressivement, en commençant par les agglomérations urbaines et périphériques, là où les services peuvent
facilement être assurés par le secteur privé ». La politique agricole envisageait que les services de soins de santé
animale et d'approvisionnement en médicaments en milieu rural resteraient, pour le moment, sous le contrôle du
gouvernement.
2.1.3 Réformes du gouvernement local (LGR6)
L’objectif principal des réformes du gouvernement local, amorcées en 1999, était de mettre en place un nouveau
système de gouvernement local capable de se conformer aux politiques macroéconomiques actuelles, à savoir :
l'introduction de la démocratie multipartite et l'adoption de l'économie de marché libre. Ainsi, le nouveau
système du gouvernement local est fondé sur la dévolution politique et la décentralisation des fonctions et des
finances dans le cadre d'un Etat unitaire. Dans ce système, on demande aux gouvernements locaux d'être
holistiques, c’est-à-dire multisectoriels dans leurs opérations, représentant les unités gouvernementales avec des
statuts légaux, opérant sur base de pouvoirs discrétionnaires mais généraux.
Le cadre juridique de la mise en œuvre de ces réformes est prévu par les lois du gouvernement local de 1999
(amendements divers). Sous cette législation, on a amendé d’autres articles de la législation des gouvernements
locaux pour leur permettre d'avoir une responsabilité presque totale sur le développement social et la prestation
4
Agricultural Sector Management Project
National Agricultural and Livestock Policy
6
Local Government Reforms
5
2
des services publics dans leurs juridictions, pour la facilitation du maintien de l'ordre et de la loi, ainsi que pour
les questions d'importance nationale comme l'enseignement, la santé, l'eau, les routes et l'agriculture.
Il est important de signaler que ces trois réformes sont loin d’être achevées. Les réformes du gouvernement local
ont lieu à la fin du processus afin de dissiper toute équivoque causée par les deux autres réformes. A la lumière
de leurs nouveaux mandats, rôles et responsabilités, les gouvernements locaux sont obligés de redéfinir euxmêmes leurs rôles et leurs structures pour satisfaire aux exigences de ces réformes. Chaque gouvernement local
initiera et appuiera son propre processus de restructuration dans le cadre des programmes de réforme nationale.
3. RÉFORME DU SECTEUR DE L'ELEVAGE
On donnait davantage de détails concernant les réformes du sous-secteur de l'élevage dans la Stratégie de santé
animale de 1998. L'objectif principal de cette stratégie était d’inventer des moyens d’utiliser efficacement les
secteurs public et privé afin de redoubler les efforts visant à réduire les maladies, la morbidité et la mortalité
animales et à protéger le bétail et ses consommateurs contre les infections, les insectes nuisibles et les maladies.
Le principe général de la stratégie est que le contrôle des maladies au niveau de la ferme soit la responsabilité de
l'éleveur et que l’on s’approvisionne en produits pharmaceutiques, tels que les médicaments, les vaccins et les
intrants, dans le secteur privé. Le rôle du gouvernement se limite au contrôle des maladies épidémiques et
infectieuses, ainsi que de l'hygiène ; à l'inspection et au contrôle d’insectes nuisibles et des maladies d'une
ampleur telle que les éleveurs ne peuvent pas les contrôler individuellement. La stratégie donne un aperçu sur la
manière dont les secteurs privé et public se répartiront les services de soins de santé animale7.
4. IMPLICATIONS DES RÉFORMES DU SECTEUR DE L'ELEVAGE SUR LA PRESTATION DE
SERVICES VETERINAIRES DE BASE EN MILIEU RURAL
En Tanzanie, les contraintes au niveau de la prestation de services vétérinaires ont attiré une attention
considérable au cours des dernières décennies. Les efforts de mise en oeuvre de ces réformes dans le secteur de
l'élevage ont illustré la lutte menée par les décideurs pour essayer de démanteler l'ancien système
organisationnel et pour établir une délimitation claire entre les services vétérinaires de “bien public” et ceux du
secteur privé. Les ajustements institutionnels réalisés, principalement à travers plusieurs réformes, pour
résoudre ce problème, ont conduit à la privatisation des services vétérinaires cliniques et des services de
distribution de médicaments. Cette démarche a été accompagnée de tentatives d'amener les vétérinaires du
gouvernement à quitter les services gouvernementaux pour entrer dans la pratique privée en fonctionnant sur
base de gratuité en échange de services. Cependant, comme le mentionne la politique de l'élevage, la réussite
d'une telle démarche dépendra beaucoup de la capacité à entretenir une clientèle qui sera capable de payer pour
les services rendus. Cela signifie (comme la tendance a commencé à le démontrer) que la privatisation, bien
qu'étant un pas dans la bonne direction, ne bénéficiera pas aux pauvres du milieu rural dans un premier temps ;
notamment pour les gardiens de troupeaux pastoraux qui pratiquent l'élevage de subsistance. En soi, la lacune
créée par le désengagement du gouvernement par rapport à la prestation de services vétérinaires privés, sera
beaucoup plus ressenti en milieu rural que dans les zones urbaines ou périphériques, où les services vétérinaires
privés occupent le devant de la scène. Le refus de certains éleveurs de payer pour les services rendus, entraîne
normalement des interruptions au niveau de la disponibilité des services. Le manque éventuel de coopération ou
de participation de la part des vétérinaires de districts ou des autorités du gouvernement local, peut aussi miner
l'efficacité de services offerts.
En Tanzanie, depuis le début des années 1990 et par le biais d’un certain nombre de projets financés par des
donateurs8 et des initiatives d’organisations non gouvernementales, on a adopté une autre approche pour que les
services vétérinaires cliniques soit accessibles aux pauvres ; à savoir, la promotion du recours aux auxiliaires
d’élevage. On a remarqué que les programmes de services communautaires de santé animale ont été une réussite
de taille. Néanmoins, l'expérience a montré que si l’on veut que les efforts aboutissent ; il faut pouvoir compter
sur la participation et le soutien de la communauté des vétérinaires professionnels aux niveaux national, régional
et de district.
Toutefois, il y a des risques liés à l'introduction des auxiliaires d’élevage. On a constaté que l’incapacité des
praticiens locaux de l'élevage à mener convenablement une étude peut conduire à une mauvaise identification
7
8
Paru en supplément
Par exemple le DIFD a finance le projet de services de santé des animaux 1998 - 2001
3
des besoins locaux. En outre, une mauvaise sélection, une mauvaise formation des auxiliaires d’élevage et un
suivi inadéquat de leurs activités de terrain peuvent normalement entraîner l'abus et l'échec des services de soins
de santé animale. Une chaîne de ravitaillement en médicaments peu fiable et des médicaments introduits
illégalement ne font qu'ajouter d’autres problèmes à un système qui souffre déjà de ne pas être réglementé.
L'expérience des districts qui bénéficient déjà des services fournis par les auxiliaires montre que la privatisation
de la prestation de services cliniques est réalisable, au moins en partie, par le biais de la réglementation et du
soutien du personnel para-professionnel et des auxiliaires d’élevage. Ce transfert progressif des services
cliniques n'introduit pas seulement une culture de paiement contre des services en milieu rural, mais permet
aussi aux départements des services vétérinaires du gouvernement local et central de réattribuer de nouvelles
ressources et de les réserver à des activités vétérinaires qui sont définies comme étant de “bien public”. De plus,
la formation basée sur des lignes directrices et des programmes harmonisés, pour permettre aux auxiliaires
d’élevage de participer à la surveillance de maladies et à la supervision de services cliniques, a prouvé que les
auxiliaires pourraient être utiles à la surveillance des maladies et aux campagnes de vaccination en masse.
Le fait que la législation vétérinaire n'a pas encore été remaniée pour aller de pair avec ces réformes a constitué
une entrave majeure pour les réformes de prestation de services vétérinaires en milieu rural. Bien que l’on ait
commencé à fournir certains efforts pour réformer la législation vétérinaire à la lumière des réformes
susmentionnées, il y a encore une réticence à insérer les auxiliaires d’élevage dans le cadre juridique des
réformes vétérinaires. Le point suivant traite des efforts du gouvernement pour réformer la législation
vétérinaire en Tanzanie et des différentes entraves à une insertion complète des auxiliaires d’élevage dans le
cadre juridique de l'élevage.
5. RÉFORME DE LA LEGISLATION DE L'ELEVAGE
Il existe au total treize lois sur le secteur de l'élevage en Tanzanie9. De ces lois, il y en a onze qui relèvent
directement du ministère responsable du développement de l'élevage, deux autres relèvent du Ministère de la
Santé et la dernière relève du ministère chargé de terres. Jusqu'ici, les lois agraires et agraires villageoises sont
déjà amendées afin de résoudre certains des problèmes rencontrés dans le processus de réforme. Elles s'occupent
surtout de l'attribution des pâturages et de terres destinées aux activités pastorales. Les projets de loi visant à
abroger les lois sur les produits pharmaceutiques, toxiques et alimentaires (contrôle de la qualité) ; et celles
visant à mettre en vigueur les lois tanzaniennes sur les produits alimentaires, médicamenteux et de beauté, ainsi
que les lois sur la pharmacie, ont été lues pour la première fois en avril de l’année en cours (2002) et sont
censées être lues pour la deuxième fois au cours de la session parlementaire de novembre prochain. Les
ordonnances sur les animaux, les médecins vétérinaires et l'industrie laitière sont également en cours de révision
et on a commencé à formuler les nouveaux avant-projets de loi qui auront pour effet d'abroger ces parties de la
législation. Cette note se limite principalement aux réformes de la législation vétérinaire visant à solutionner les
problèmes au niveau de la prestation de services de soins de santé animale, surtout en milieu rural. A cet effet,
une législation appropriée comprend : l'ordonnance sur les médecins vétérinaires ; les lois sur les produits
pharmaceutiques et toxiques ; les avant-projets de loi tanzaniens sur les produits alimentaires ; les lois sur les
médicaments et les cosmétiques ; la loi sur la pharmacie et, dans une moindre mesure, l’ordonnance sur les
maladies animales.
9
Il s’agit de : (i) The Animal Diseases Ordinance (Cap. 156 of 1940); (ii) The Veterinary Surgeons Ordinance
(Cap 376 of 1958); (iii) The Cattle Grazing Ordinance (Cap. 155 of 1944); The Tse-tse Fly Control Ordinance
(Cap. 100 of 1943); (iv) The Animal Protection Ordinance (Cap. 153 of 1926); (v) The Animal Pounds
Ordinance (Cap. 154 of 1930); (vi) The Hides and Animal Skins Trade Act (Cap. 544 of 1963); (vii) The Dairy
Industry Ordinance (Cap. 590 of 1965); (viii) The Fertilizers and Animal Feedstuff Ordinance (Cap. 467 of
1962); (ix) The Land Act (No 6 of 1999); (xi) The Village Land Act (No. 7 of 1999); (xii) The Pharmaceuticales
and Poisons Act (No. 9 of 1978); (xiii) The Food (control of quality) Act (No. 10 of 1978).
4
5.1 Ordonnance sur les médecins vétérinaires
Il y a plus de quarante ans que l'ordonnance sur les médecins vétérinaires a été mise en vigueur. A part les
amendements faits en 196310, principalement pour réorganiser le processus d’inscription des vétérinaires de
l'Etat et pour instaurer les circonstances exceptionnelles dans lesquelles les personnes non qualifiées peuvent
traiter et opérer les animaux ; on n’a jamais amendé l'ordonnance afin qu’elle soit conforme aux conditions de
l’époque. L'ordonnance ne reconnaît qu’une catégorie de prestataires de services de soins de santé animale : les
détenteurs d’un diplôme universitaire en médecine vétérinaire. Dans la clause 3 de l'ordonnance, il est prévu que
: « Personne n'exercera ou n'aidera à exercer, directement ou implicitement, la consultation vétérinaire en
qualité de praticien ou d'apprenti, à moins d’être inscrit conformément à l'ordonnance ». La seule clause
pouvant être utilisée pour permettre à d'autres praticiens de soins de santé animale d'exercer, a été introduite
dans l'ordonnance par les amendements de 1963 de la clause 23. Cette clause autorise les traitements, les tests
ou les opérations d’importance mineure par des non professionnels ; ils sont précisés sur ordre du Ministre, en
consultation avec le Conseil des vétérinaires. La clause prévoit aussi des exceptions par rapport aux restrictions,
comme par exemple :
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
Tout traitement administré à l'animal par le propriétaire de celui-ci, un autre membre de la
famille ou une personne employée à long terme par le propriétaire ;
Toute intervention, habituellement réalisée en échange d’une rétribution, par une personne
impliquée ou employée dans une exploitation agricole, par rapport à un animal utilisé à des
fins agricoles ;
Toute intervention réalisée en administrant les premiers soins dans le but de sauver la vie ou
atténuer la douleur ;
Toute intervention réalisée par un employé du prestataire de services de soins de santé
animale (le gouvernement ou une organisation communautaire) pendant ses heures de travail
et sur instruction d'un médecin vétérinaire;
La destruction de tout animal par des méthodes indolores.
On pourrait dire qu'une personne peut se servir de ces exceptions pour permettre aux prestataires de services de
soins de santé animale primaires d’exercer en milieu rural. Cet argument est démenti par les facteurs suivants :
(i)
(ii)
(iii)
Les exceptions sont limitées au traitement d’animaux dont on est propriétaire. Par conséquent,
elles n'autorisent aucune pratique à des fins commerciales ;
Elles sont seulement flexibles pour les vétérinaires engagés par le gouvernement qui peuvent
ne pas être autorisés à fournir des services de soins de santé animale dans le cadre des
réformes actuelles ;
Elles n’évoquent pas les travailleurs de niveau inférieur opérant en tant que prestataires de
services de soins de santé animale, comme les para-vétérinaires, les assistants paravétérinaires et les auxiliaires d’élevage. Si ces exceptions étaient destinées à être appliquées à
ces personnes, l'ordonnance l'aurait stipulé sans équivoque et des procédures relatives à leur
reconnaissance et contrôle légaux auraient été incluses dans la loi ;
Dès lors, les amendements apportés à l'ordonnance sur les médecins vétérinaires en 1963, n'ont pas été suffisants
pour pouvoir introduire les changements susceptibles de rendre cette législation applicable dans le cadre des
réformes en cours. A la lumière des réformes actuelles, l'ordonnance affiche encore les faiblesses suivantes :
(i)
10
Elle ne fait pas la distinction entre les vétérinaires de l'Etat et les vétérinaires privés
ou les vétérinaires praticiens ou les médecins vétérinaires ordinaires et les
vétérinaires spécialisés. Cela implique qu'une fois inscrit conformément à
l'ordonnance, n'importe quel médecin vétérinaire pourrait exercer comme médecin
vétérinaire. Dans le cadre des réformes actuelles où les fonctions des vétérinaires de
l'Etat ont été différenciées de celles des médecins vétérinaires privés, on a constaté
des incidents de conflits d'intérêts causés par des vétérinaires de l'Etat. Cela
s’explique par le fait que ces derniers sont chargés de la réglementation et de la
supervision de la prestation des services publics, tout en exploitant des cliniques
vétérinaires et des pharmacies. C’est un état de choses qui, en effet, est monnaie
courante dans les agglomérations urbaines et périphériques de la Tanzanie.
Par Décret No. 1 de 1963
5
(ii)
La deuxième faiblesse est que l'ordonnance ne reconnaît pas les travailleurs de
niveau inférieur opérant en tant que prestataires de services de soins de santé
animale ; ceux qui, comme évoqué ci-dessus, jouent un rôle prépondérant dans la
prestation de ces services dans les zones rurales. Comme telle, l'ordonnance ne
prévoit rien en ce qui concerne les qualifications requises et les limites d'intervention
pour chaque membre du personnel para-professionnel.
(iii)
L'ordonnance n’évoque pas les pouvoirs des médecins vétérinaires agréés en ce qui
concerne l'utilisation des médicaments et équipements vétérinaires. Par exemple, bien
que l'ordonnance définisse les termes de « l’exercice de la médecine vétérinaire »,
elle ne spécifie pas si les médecins vétérinaires peuvent administrer des médicaments
pendant l'exercice de la médecine vétérinaire. Cela diffère par rapport à la législation
équivalente d'autres pays11.
5.2 La loi sur les produits pharmaceutiques et toxiques
La loi sur les produits pharmaceutiques et toxiques a été mise en vigueur en 1978 dans le but de contrôler
l'importation, la fabrication, la distribution et l'administration des produits pharmaceutiques et toxiques destinés
aux hommes et aux animaux. Cette loi établit un Conseil de pharmaciens sous le ministère chargé de la santé
humaine. Ses fonctions principales comprennent : l'inscription et le contrôle des pharmaciens, la réglementation
de la fabrication, de la vente, de l’importation et de la distribution de produits pharmaceutiques et toxiques. En
outre, la loi, dans ses alinéas 15 et 16, interdit à toute personne, qui n'est pas pharmacien agréé, de vendre des
produits pharmaceutiques. Ces clauses défendent aussi à toute personne qui n'est pas pharmacien agréé, de se
livrer à la vente, à la fabrication ou l'administration de n'importe quel produit pharmaceutique, excepté sous la
supervision directe d'un pharmacien. En vertu de cette loi, nul ne peut obtenir un permis de vente des produits
toxiques (Part II of the Act), à moins d’être un pharmacien agréé.
La loi sur les produits pharmaceutiques et toxiques est jugée inadéquate par certains. On lui reproche de ne pas
prévoir un environnement juridique permettant la prestation de services de soins de santé animale et ce,
principalement parce qu’elle exclut les médecins vétérinaires de la vente ou de l'administration de médicaments
vétérinaires. Une autre faiblesse que l’on omet habituellement est que cette législation ne prévoit pas un
mécanisme juridique pouvant réglementer les prestataires de services de premiers soins de santé animale en
milieu rural, ceux qui se livrent pour le moment à l'approvisionnement en produits pharmaceutiques vétérinaires.
De plus, la loi ne prévoit pas un mécanisme par lequel elle sera liée à ou en coordination avec l'ordonnance sur
les médecins vétérinaires.
5.3 Ordonnance sur les maladies animales
Une autre législation concernant la prestation de services de soins de santé animale, principalement réservée aux
activités de bien public, est l'ordonnance sur les maladies animales. L'objectif principal de cette ordonnance est
de contrôler le début et la propagation des maladies animales en Tanzanie. Elle a été mise en vigueur il y a plus
de cinquante ans. Elle renferme, donc, quelques termes ayant des connotations coloniales qu’il est nécessaire
d’amender.
L'ordonnance prévoit de désigner le Directeur des services vétérinaires, les agents vétérinaires et les assistants
d’élevage et de leur donner les pouvoirs en tant qu’inspecteurs supposés contrôler l’introduction et la
propagation des maladies notifiables. L'ordonnance prévoit les dispositions qui pourraient être prises dans le
cadre des contrôles et des obligations des éleveurs.
Bien que cette ordonnance était supposée définir les activités de bien public qui devraient normalement être
entreprises par les vétérinaires de l'Etat ou par leurs assistants ; ses faiblesses au niveau de la mise en œuvre des
réformes en cours sont les suivantes :
(i)
La désignation d'un Directeur des services vétérinaires, d’agents vétérinaires,
d’assistants d’élevage ou d’inspecteurs vétérinaires n'a pas de rapports avec leurs
qualifications professionnelles ;
11
Par exemple, la loi Sud Africaine sur les professions de vétérinaires et para-vétérinaires, de 1982 contient une
clause sur l'administration de médicaments.
6
(ii)
(iii)
(iv)
Les agents d’élevage de terrain ou les professionnels para-vétérinaires, qui pour la
plupart sont chargés de la réglementation dans les districts, les cliniques et les
villages des zones rurales, ne sont pas reconnus par l'ordonnance;
Les services de soins de santé animale considérés comme des services de bien public
- y compris les bains antiparasitaires obligatoires, la vaccination et l'inspection de la
viande - qui, au cours des réformes actuelles, ont été classés pour être confiés en
sous-traitance au secteur privé, sont encore sous la responsabilité des vétérinaires de
l'Etat ;
L'ordonnance n'a pas prévu la création de zones exemptes de maladies pour faciliter
la commercialisation des produits de l'élevage.
6. ENTRAVES A L'INCORPORATION TOTALE DE LA PRESTATION DE SERVICES DE
PREMIERS SOINS DE SANTÉ ANIMALE DANS LA LEGISLATION VETERINAIRE EN
TANZANIE
Puisque la pression exercée par rapport à la mise en oeuvre de réformes structurelles et sectorielles augmente
continuellement, surtout en milieu rural, beaucoup de personnes commencent à reconnaître et à comprendre le
rôle important des prestataires de services de premiers soins de santé animale et la nécessité de voir ce secteur
réglementé. Dans un atelier de travail avec différents acteurs des services de soins de santé animale, on a fait la
déclaration suivante :
"Nous, participants à cet atelier de travail, représentant différents groupes d’acteurs préoccupés par la
prestation de soins de santé animale en Tanzanie, sommes unanimement d'accord pour que : les paravétérinaires et les auxiliaires d’élevage aient un rôle vital et essentiel à jouer dans la prestation de services
fiables de soins de santé animale pour le peuple tanzanien.
Afin que ce rôle potentiel soit pleinement rempli, nous recommandons unanimement que le cadre juridique
régissant la prestation de services vétérinaires en Tanzanie, soit modifié afin de reconnaître, de définir, de
contrôler et de réglementer légalement le statut et les activités des para-vétérinaires et des auxiliaires d’élevage
qui travailleront sous la supervision des médecins vétérinaires de la Tanzanie."12
Une personne optimiste peut penser que la mise en place d'un cadre légal qui reconnaît, définit, contrôle et
réglemente le statut et les activités des para-vétérinaires et des auxiliaires d’élevage pourra bientôt être réalisée
en Tanzanie. Le besoin très ressenti actuellement de réformer l'environnement juridique de la prestation des
services vétérinaires pour appliquer les changements au niveau de la politique macro-économique, peut faire
accélérer les choses. Néanmoins, il y a un certain nombre d’obstacles qui ont tendance à ralentir cette allure.
6.1 La crainte d’une dégradation de la profession vétérinaire
Suite à la reconnaissance du rôle important que jouent les para-vétérinaires et les auxiliaires d’élevage, le débat
national est actuellement centré sur le poids que ce personnel para-professionnel devrait avoir en termes de
reconnaissance légale dans la législation sur les médecins vétérinaires. D'une part, il y a ceux qui soutiennent qu'
« il faudrait mettre fin à la prolifération de la main-d'œuvre non qualifiée dans l'exercice de la médecine
vétérinaire et promouvoir seulement la prestation de services par le personnel semi-qualifié et qualifié, parce
que la profession vétérinaire exige un personnel hautement qualifié, qui a normalement suivi une formation
universitaire rigoureuse. »13 Ce groupe est en faveur de l'exclusion totale des auxiliaires d’élevage du cadre
juridique de la prestation de services de soins de santé animale. Il déclare que le concept d'auxiliaire d’élevage
est temporaire. Avec l'émergence des institutions de formation en élevage, il y aura bientôt beaucoup de
vétérinaires qualifiés ou de para-vétérinaires qui combleront le vide.
La plupart de ceux qui partagent ce point de vue sont des médecins vétérinaires. Certains d’entre eux sont des
professeurs d'université qui n'ont jamais exercé en milieu rural. L'argument soutenu par ce groupe est, donc,
motivé par la crainte d'une dégradation de la profession vétérinaire et ils ne proposent d’autres solutions
pragmatiques.
12
Débats de l'atelier de travail, sur l'élaboration d'un cadre juridique pour la prestation de services de soins de
santé animale par les auxiliaires d’élevage et le personnel para-vétérinaires en Tanzanie, organisé à TANESCO
Training Centre – Morogoro, Tanzanie, du 27 au 31 mars 2000.
13
Rapport de SUAVET CONSULT sur le projet d'amendements de l'ordonnance sur les médecins vétérinaires
(2001)
7
D'autre part, ceux qui soutiennent l'insertion des auxiliaires dans le cadre juridique disent qu'après la mise en
place des réformes actuelles, qui ont entraîné la libéralisation du commerce de médicaments vétérinaires, la
reconnaissance des médecins vétérinaires privés et leur disponibilité dans la plupart des zones rurales en
Tanzanie ; on aboutira inévitablement à la reconnaissance légale des auxiliaires d’élevage. La reconnaissance
légale des auxiliaires d’élevage est nécessaire pour contrôler les abus au niveau de la prestation de services de
soins de santé animale en milieu rural, et pour assurer la fiabilité et l'efficacité des médicaments vétérinaires, qui
entrent dans le pays par le marché noir. De plus, cela facilitera le travail de contrôle des vétérinaires de l'Etat,
qui sont, à présent, peu nombreux en milieu rural pour assurer la qualité et l’authenticité des médicaments et des
vaccins en vente. En outre, ce groupe affirme que l’argumentation prétendant que les services des auxiliaires
d’élevage ne constituent qu’une étape de développement temporaire ou transitoire, ne dit pas combien de temps
ce « développement temporaire » durera dans un avenir prévisible ou proche. Par conséquent, ils continuent à
soutenir que tout changement dans la législation vétérinaire devra tenir compte des auxiliaires d’élevage qui
travailleront sous la supervision de vétérinaires.
6.2 Manque de durabilité
La plupart de programmes instituant et soutenant les auxiliaires d’élevage sont appuyés par les donateurs ou
gérés par les organisations non gouvernementales, dont les ressources proviennent de l'extérieur. De nombreuses
questions se posent par rapport à leur durabilité. Certains districts ont commencé à insérer les programmes de
services de soins de santé animale communautaires dans leurs programmes de développement.14 Cela prendra du
temps avant que ces programmes soient entièrement appréciés à leur juste valeur et reconnus par la plupart des
décideurs aux niveaux du district et du gouvernement central.
Les approches relatives à la mise en oeuvre des programmes communautaires devront être revues. Certains
projets qui assistent les programmes des auxiliaires d’élevage ont adopté l'approche visant à démarrer le
programme dans les communautés rurales avec l'espoir que les changements qui en résultent influenceront les
décideurs politiques à adopter le système. Il n'y a pas beaucoup de preuves qui témoignent de la réussite de cette
approche.
6.3 Politique gouvernementale peu claire
Il y a eu des prises de position politique peu claires en ce qui concerne la prestation de services de soins de santé
animale en milieu rural. La position actuelle de la politique du développement de l'élevage, selon laquelle « la
privatisation des services de soins de santé animale et l’approvisionnement en médicaments se fera
graduellement, en commençant par les agglomérations urbaines et périurbaines, où les services peuvent
facilement être assurés par le secteur privé », implique que la prestation de services de soins de santé animale
en milieu rural continuera à être assurée par le gouvernement central (ou les gouvernements locaux). Cependant,
afin de mettre en œuvre les réformes gouvernementales, le gouvernement a arrêté de fournir des médicaments
vétérinaires et d’autres services, qui sont considérés comme des services de bien privé. Au cours des réformes
du gouvernement local, les autorités de district sont en train de confier en sous-traitance la prestation de services
de soins de santé animale privés. Les ressources des districts sont limitées et ne peuvent pas supporter la
prestation de services de bien privé. Par ailleurs, il y a peu de vétérinaires de l'Etat dans les districts, presque un
par district, qui est habituellement débordé par les services de bien public.
Par conséquent, la tendance montre qu’à cause de ces manquements, le gouvernement est disposé à permettre,
jusqu'à un certain point, aux cadres inférieurs aux médecins vétérinaires à de fournir des services vétérinaires
mais il hésite cependant à s'y engager par le biais d’une politique.
7. MARCHE A SUIVRE
7.1 Réformes légales : est-ce un programme inachevé ?
Pour faire appliquer les réformes en cours dans le pays, la législation sur les services de soins de santé animale
est en train d'être revue. La révision de la loi sur les produits pharmaceutiques et toxiques est presque terminée.
Suite à la révision, deux projets de loi ont déjà été lus pour la première fois devant le parlement afin de rendre
les changements effectifs. Il s'agit des projets de loi de la Tanzanie sur les produits alimentaires,
médicamenteux, cosmétiques et pharmaceutiques.
14
Par exemple le District de Kahama, dans la Région de Shinyanga
8
7.1.1 Réformes de la loi sur les produits pharmaceutiques et toxiques
Le projet de loi de la Tanzanie sur les produits alimentaires, médicamenteux et cosmétiques propose la
reconnaissance des médecins vétérinaires en tant personnes à qui il faut accorder un permis de vente, de
distribution ou d'administration des médicaments. Cependant, ce projet de loi ne reconnaît pas les autres cadres
inférieurs en la matière.
Une disposition générale est prévue dans le projet de loi pour permettre au Ministre, en consultation avec
l'autorité chargée des produits alimentaires et des médicaments, et sur ordre gouvernemental tel que publié dans
le journal officiel, d’autoriser la vente, l’approvisionnement et l’administration des médicaments par de
personnes autres que celles spécifiées dans la loi, mais seulement dans le cadre de l’intérêt public. La disposition
aussi mandate le Ministre pour que l’on satisfasse aux conditions requises permettant à ces personnes d'exercer
dans la légalité. Selon cette disposition, le terme « intérêt public » signifie et comprend le fait d’aider le public à
avoir accès aux médicaments dans une zone définie.
On s’attend à ce que la réglementation, qui sera établie en vertu de cette loi, clarifiera la situation par rapport
aux catégories de personnes autres que les médecins vétérinaires, qui seront autorisées à vendre ou à administrer
les médicaments vétérinaires dans les zones définies à cette fin.
Les réformes qui ont été introduites dans la loi sur la pharmacie comprennent la reconnaissance des cadres
inférieurs des pharmacies. En vertu de cette loi, les techniciens pharmaceutiques et les assistants pharmaciens
seront inscrits, et leurs activités seront réglementées par la loi.
7.1.2 Réformes dans l’ordonnance sur les médecins vétérinaires
La révision de l’ordonnance sur les médecins vétérinaires est maintenant en cours. Le débat sur l’insertion ou le
rejet des auxiliaires d’élevage dans cette législation n’est en tout cas pas clôturé. Cependant, il y a une indication
selon laquelle l’approche adoptée au niveau de la révision de la loi sur les produits pharmaceutiques et toxiques
est préférée par le plus grand nombre. Les propositions généralement acceptées dans la révision de cette
ordonnance comprennent :
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
Introduction de la notion de " vétérinaire spécialiste"
Reconnaissance de l’inscription et du contrôle des para-vétérinaires.
Reconnaissance de l’inscription et du contrôle des assistants para-vétérinaires.
Donner le pouvoir au Ministre de prescrire des règlements prévoyant les exceptions par rapport à
l’exercice de ces activités par d’autres personnes.
7.2 Marche à suivre
L’analyse réalisée dans cette note a démontré que la redéfinition des tâches privées et publiques, ainsi que d’un
cadre réglementaire approprié pour la prestation de services de soins de santé animale en milieu rural de la
Tanzanie est toujours en cours. Cela implique que la mise en place d'un cadre juridique adéquat pour gérer et
contrôler les effets des réformes dépend de nombreux facteurs. Le processus de réforme, en soi, comporte trois
problèmes qui doivent être résolus pour pouvoir assurer un mode de vie sûr et des revenus garantis aux éleveurs
des zones rurales. Il s’agit de :

La mise en place de marchés efficaces d’intrants pour l'élevage (les médicaments), qui doit
aller de pair avec le développement des rôles, des capacités et du cadre réglementaire des
auxiliaires d’élevage qui sont mieux adaptés au travail en milieu rural ;

L'évaluation des répercussions des réformes économiques sur l'économie intérieure des
pasteurs, qui pourraient entraîner des efforts délibérés d’intégration du processus de réforme ;

La résolution particulière des problèmes spécifiques à la faible production de l’élevage dans
les régions pastorales afin de permettre aux pasteurs de couvrir totalement les frais des
services, aussi bien de bien public que de bien privé, dont ils désirent disposer.
9
Dès lors, pour atteindre l'objectif qui vise à améliorer la capacité et le cadre réglementaire des travailleurs en
santé animale de base en Tanzanie, il faut que les efforts fournis pour sa réalisation fassent partie intégrante de
la stratégie de réduction de la pauvreté du pays. A cet égard, l'élevage pourrait être considéré, d'une part, comme
un moyen de réduire la pauvreté, et, d'autre part, comme une activité économique devant être soutenue à cause
de sa contribution à la satisfaction de la demande connaissant une croissance rapide. Néanmoins, la réponse à
cette demande peut être assurée par d'autres moyens que le développement rural. Par exemple, sans des
politiques spécifiques et des mesures de mise en œuvre relatives aux premiers soins de santé animale, le
développement de l'élevage en Tanzanie aura tendance à devenir continuellement urbain ou périurbain. L'enjeu
réel de la politique du développement rural basée sur l'élevage, doit donc avoir pour objectif l’intégration de la
population rurale et de son appauvrissement dans le processus de développement de la réforme sectorielle en
cours. Cela revient principalement à aborder sérieusement la question relative à l’agencement des systèmes de
production, de transformation et de marketing en donnant aux pasteurs les moyens techniques, commerciaux et
organisationnels de devenir des opérateurs ou employés partenaires dans un secteur de l'élevage qui connaît une
expansion rapide. Ils ne doivent pas être considérés comme des concurrents ou une solution alternative qui
seront progressivement écartés ou classés dans la catégorie d'exception aux principes généraux de la politique de
développement de l'élevage.
8 REFERENCES
Ministère de l'agriculture et des coopératives (MAC) (1998): "An animal Health Strategy Plan for Tanzania",
Ministère de l'agriculture et des coopératives (MAC) (1997), "the Agriculltural and Livestock Policy",
Ministère de l'administration régionale et du gouvernement local (MRALG) (1998), "Policy Paper on Local
Government Reform".
Ministère de l'eau et du développement de l'élevage, (2000),"Proceedings of the 2nd stakeholders Workshop to
Review and Finalize Recommendations for Changes to the Veterinary Surgeons Ordinance to make Provisions
for the Delivery of Animal Health Services by Para-veterinary Professionals in Tanzania"
Muchira Munyua S.J (1999), "The Needs and Possible Modalities of Establishment of Community Based
Delivery of Veterinary Service and Inputs In the Arid and Semi Arid Areas in Kenya": Présenté à la conférence
scientifique de l'association des vétérinaires, du 30 novembre au 2 décembre 1999, à Arusha, Tanzanie.
Rutabanzibwa, A.P, (2001), “Legal and Structural Impediments to the Privatization of Livestock Services in
Kahama District”;
Steve Ashley, et al (1999), “ Animal Health Services: Policy Research Program: Stakeholder Consultation on
Process of Animal Health Service Reform”;
Suavet Consult (2001), “ Veterinarians and Para-veterinary Professionals Act: The Proposed New Act”.
10
ANNEXE
Les responsabilités des secteurs public et privé pour les services de soins de santé animale
Services d'élevage
AI
Public
R*
Privé
+++
Bien-être animal
R+
++
Reproduction
Certifcation
Services cliniques
Test obligatoire
Diagnostic/Rapport
Appui du diagnostic
Production/distribution de médicaments et vaccins
Transfert de l'embryon
+
++
++
+
+++
+
+
+++
+++
+++
Réaction d’urgence aux maladies
Planification des urgences
Inspection des exportations
Vulgarisation
Hygiène alimentaire/ Inspection de la viande
Santé du troupeau
Marketing
Suivi
++
+++
++
++
R++
Contrôle des maladies notifiables
Politique/Planification
Quarantaine
Inscription des vétérinaires et des para-vétérinaires
et des auxiliaires d’élevage
Recherche
Surveillance
Contrôle des tiques
Formation
Contrôle des mouches tsé-tsé/Trypanosomiase
Vaccination
Contrôle de la zoonose
++
+++
R++
R+++
++
++
R
R
+
+
+
+
+++
+++
+++
++
+++
++
+
++
*: “R”, signifie: “Réglementaire”
Source: MAC, “An Animal Health Strategy Plan for Tanzania”
11
+
Observations
Gouvernement
réglemente/contrôle
l'importation des semences
ONG/Associations - groupes
de pression
Contrat Privé
Contrat privé
Contrat privé
Laboratoires privés
Gouvernement réglemente
/contrôle l'importation
d'embryon
Contrat privé
Contrat privé
Contrat privé
Service épidémiologique du
Gouvernement
Contrat privé
+
Législation en cours de
révision
+
+++
+
+++
++
+
Contrat privé