royaume-uni - Energy Cities

ROYAUME-UNI
LEICESTER
La déréglementation des systèmes énergétiques
La Grande-Bretagne a été le premier pays au monde à libéraliser son marché de l’électricité et
du gaz. Ce processus de libéralisation, issu au départ d’une volonté politique, s’est poursuivi en
raison des bouleversements structurels et économiques qu’a connus l’industrie. Les collectivités
locales britanniques en connaissent donc particulièrement bien les contraintes et les
opportunités.
Calendrier de la libéralisation
1984
1986
1990
1990
1994
1996
1997
1998
Privatisation de British Telecom suivie de l’ouverture du marché aux opérateurs
concurrents
Privatisation de British Gas
Privatisation du Central Electricity Generating Board (office central de production
électrique) et des Regional Electricity Supply Boards (offices régionaux de distribution
d’électricité). Le marché de l’électricité est ouvert à la concurrence pour les clients
consommant plus de 1 MW
Libéralisation du marché du gaz pour les gros consommateurs
Libéralisation du marché de l’électricité pour les clients consommant plus de 100kW
Tests pilotes pour la libéralisation du marché national du gaz
British Gas se scinde en deux branches : commercialisation/production et
transport/distribution
Libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz
Contexte général
La Grande-Bretagne a un climat tempéré humide et dispose de nombreuses ressources en
combustibles fossiles. La philosophie politique de ces deux dernières décennies a consisté à
encourager la déréglementation dans tous les secteurs, y compris celui de l’énergie, et cela
malgré les changements sur la scène politique. Les collectivités locales se sont tenues à l’écart
de la distribution ou production d’énergie pendant plus d’un demi siècle, mais jouent un rôle
important dans d’autres secteurs, comme le logement, gros consommateurs d’énergie.
Les industries énergétiques
Les modifications dans la structure de l’industrie énergétique en Angleterre et au Pays de Galles
résultent de la volonté politique de privatisation et de faire jouer la « loi du marché ». Les
anciennes grandes entreprises nationales, elles-mêmes largement créées par appropriation de
compagnies municipales dans les années 40, furent vendues à des sociétés privées. La politique
initiale était de les privatiser pour en faire un monopole privé (comme British Gas), mais avec la
privatisation du secteur de l’électricité, l’industrie a été morcelé en entités privées concurrentes
chaque fois que cela était techniquement possible. La séparation est clairement établie entre les
monopoles naturels que sont la distribution et le transport, et les activités de concurrence que
sont la production et l’approvisionnement. Le libre accès de tiers au réseau est la norme pour le
gaz et l’électricité. La libéralisation s’est également accompagnée d’un certain nombre
d’obligations sociales à la charge des distributeurs.
Une entreprise de service public local, à savoir le service du téléphone à Kingston upon Hull,
avait échappé aux nationalisations de 1948. Cette compagnie est toujours contrôlée par la
municipalité et est maintenant gérée comme une société privée sous le nom Kingston
Communications.
Gaz
La société privée British Gas s’est ouverte à la concurrence pour la fourniture de gaz aux gros
consommateurs en 1990. Des essais de concurrence pour la vente au détail aux particuliers
menés dans certaines régions depuis 1996 permettent à 2 millions de foyers de choisir librement
leur fournisseur de gaz. Ce système sera étendu à tout le pays en 1998. British Gaz ne détient
plus qu’environ un tiers du marché du gaz pour les gros consommateurs, le reste étant fourni
par des opérateurs privés. Les fonctions de production/transport et la fonction commerciale de
British Gas ont été séparées pour constituer deux sociétés distinctes, BG plc et Centrica.
Electricité
Cette industrie a été divisée en sociétés à intégration horizontale en Angleterre et au Pays de
Galles. Il y a :
• douze monopoles régionaux de distribution. Les deux tiers des compagnies régionales de
distribution ont été vendues à des sociétés étrangères, notamment américaines.
• trois grands producteurs privatisés (plus d’autres opérateurs privés qui sont apparus sur le
marché),
• une seule société, appartenant aux compagnies régionales de distribution, qui a le monopole
du réseau national d’électricité.
Deux compagnies à intégration verticale se sont installées en Ecosse, ainsi qu’une troisième
société de production gérant les centrales nucléaires écossaises. Le marché au comptant de
l’électricité est contrôlé par un « pool » électrique géré par la compagnie du réseau national.
L’Office of Electricity Regulation (OFFER) a été créé pour surveiller le marché. Les négociants en
énergie se sont multipliés sur le marché des gros consommateurs
•
Tous les clients (par site) consommant plus de 100 kW peuvent actuellement choisir leur
fournisseur et 43% d’entre eux ont préféré un autre fournisseur que leur compagnie locale. A
partir de fin 98, la vente détail sera entièrement ouverte à la concurrence, pour tous les clients.
Les effets enregistrés sont une baisse des prix pour les clients industriels et commerciaux, et une
augmentation des prix pour les consommateurs les plus pauvres, ceux qui ont des compteurs à
pré-paiement.
La privatisation a incité les nouveaux venus sur le marché à construire des turbines à gaz à cycle
combiné. Un secteur du marché a également été réservé, au prix fort, aux énergies
renouvelables par le biais de l’obligation d’utiliser des combustibles non fossiles (Non Fossil
Fuel Obligation - NFFO).
Chauffage urbain
Il y a peu de réseaux de chauffage urbain au Royaume-Uni, et seulement deux compagnies
municipales de chauffage urbain, une à Sheffield et l’autre à South London. Un certain nombre
de petits réseaux sont reliés à des HLM municipaux.
Le rôle des collectivités locales
Les municipalités britanniques sont de taille importante, en regard des standards européens, la
plupart dépassant les 50 000 habitants, et bon nombre les 100 000 habitants. Leurs domaines de
compétence, comme les normes de construction, les conseils en matière d’énergie, l’éclairage
public, le logement social, ont un impact sur le marché de l’énergie, et elles ont récemment
reçu l’obligation de réduire de 30% la consommation énergétique du secteur de l’habitat, sans
toutefois recevoir de financements supplémentaires. Par contre elles ne jouent aucun rôle dans
la distribution d’énergie, et à l’exception des deux compagnies de chauffage urbain, de la
compagnie du téléphone de Hull, et des deux compagnies municipales de l’eau, il n’y a pas
d’entreprise municipale de service public. La nouvelle législation autorise désormais la revente
d’électricité aux locataires (25% des logements sont des logements locatifs municipaux), ce qui
pourrait encourager les achats groupés et développer la cogénération pour les réseaux publics.
L’attribution du label énergie des équipements est contrôlée par les départements de Défense du
Consommateurs, qui jouent un rôle important dans la promotion des produits à haut rendement
énergétique.
La municipalité en tant que consommateur
Les collectivités locales britanniques ont l’obligation, imposée par le Commissaire aux Comptes
de leur district, de rechercher le meilleur rapport qualité-prix dans leurs achats. Avec l’ouverture
des marchés du gaz et de l’électricité, l’achat d’énergie est devenu de plus en plus intéressant.
Leicester achète actuellement la plupart de son électricité à Hydro Electric dans le nord de
l’Ecosse. Cependant la multiplication du nombre de sites pouvant prétendre à un appel d’offres
(chaque site étant évalué séparément) augmente la charge de travail et impose le recours à
l’informatique pour l’évaluation de ces offres. Certaines collectivités locales se sont mises à
acheter en consortium et ont ainsi obtenu une importante réduction de prix. Neath Port Talbot a
ainsi obtenu une baisse de 11% sur sa facture d’éclairage public, tout simplement en négociant
avec la compagnie régionale d’électricité. Le South Wales Consortium, dont Neath Port Talbot
fait partie, espère obtenir des prix pour 6500 différents sites lorsque tout le marché détail sera
ouvert à la libre concurrence !
L’éclairage public à Leicester, comme dans toutes les collectivités britanniques, ne fait pas
l’objet de mesures, et la consommation a toujours été estimée d’un commun accord avec le
fournisseur unique sur la base de la puissance installée et de la durée d’éclairage. Leicester
propose de mesurer dorénavant l’électricité consommée pour l’éclairage public, en raison de la
déréglementation mais aussi pour disposer de données irréfutables sur sa consommation (Neath
Port Talbot avait abordé ce problème en créant une bases de données très précise).
Il est évident que la réduction des prix, conséquence de la déréglementation, a rendu moins
attractif les investissements de maîtrise de l’énergie. Les collectivités locales britanniques
demandent en général un temps de retour inférieur à 5 ans (4 pour Staffordshire). Les prix du
gaz ayant baissé de 50% pour les sites à forte consommation, les temps de retour ont été
multiplié par 2, rendant bon nombre d’investissements peu rentables au regard des critères
financiers des collectivités locales.
Leicester et Newcastle upon Tyne, particulièrement actives dans le domaine de la maîtrise d
el’énergie et des renouvelables ont saisi l’opportunité offerte par la déréglementation pour
augmenter la proportion d’énergies renouvelables dans leur approvisionnement énergétique.
Stroud District Council dans le Gloucestershire, s’est également approvisionné en électricité
auprès d’une société, la Renewable Energy Company, spécialisée dans les énergies
renouvelables.
La municipalité en tant que producteur vendeur
Leicester a profité de la déréglementation et des progrès technologiques pour installer un certain
nombre d’unités de cogénération dans ses bureaux, logements et centres de loisirs etc., en plus
de celle installée dans son usine d’incinération des déchets. Cette utilisation du réseau local de
distribution électrique à des fins de transport d’électricité vers d’autres sites municipaux
représente une intéressante application, pour les collectivités locales, du principe de libre accès
au réseau. C’est également pour cette raison que Leicester souhaite mesurer les consomations
relatives à l’éclairage public, car il s’agit d’un débouché intéressant pour sa propre production
d’électricité, et la municipalité pourrait ainsi réduire ses achats en période de forte demande.
Leicester vend déjà à ses locataires de l’électricité produite par de petites unités de
cogénération. Cette électricité est fournie à un prix inférieur au tarif commercial et
l’approvisionnement se fait au moyen de compteurs de pré-paiement utilisant la technologie de
la carte à puce. Depuis 1989, Leicester a la possibilité de revendre à ses locataires l’électricité
qu’elle produit et a dans ce but installer de petits réseaux de cogénération. La ville a également
mis en place un système de relevé « intelligent » permettant de déterminer des profils de
consommation, et de prévoir un pré-paiement et un plafonnement des consommations pour les
locataires qui ne paient pas leurs factures.
Waltham Forest à Londres avait déjà mis au point, avant la libéralisation, un projet expérimental
en accord avec l’office local de l’électricité. La petite unité de cogénération de 26 kW revend
l’électricité (en économisant 25%) et alimente en chaleur des locataires de la municipalité. Des
projets ultérieurs n’ont pas reçu l’aval de la compagnie régionale d’électricité, car ce premier
projet était trop rentable pour la collectivité locale. Avec la levée du monopole sur la fourniture
d’électricité aux consommateurs du secteur résidentiel, de tels projets devraient se développer.
Un certain nombre de collectivités locales, par exemple Newcastle upon Tyne mettent en place
des compagnies de service énergétiques (ESCO) afin de conseiller en matière d’énergie les
locataires municipaux et autres habitants, et d'autres collectivités y réfléchissent. C’est un moyen
direct de promouvoir l’efficacité énergétique, notamment auprès de ceux que délaisse le secteur
privé au profit de clients plus importants et plus rentables.
La municipalité en tant qu’agent de motivation et de sensibilisation
Dans les années 80, le gouvernement britannique encourageait les collectivités locales à créer
des centres de conseil en énergie et à subventionner les travaux d’isolation thermique, mais
l’intérêt est retombé avec la baisse des prix de l’énergie et les coupes claires dans les dépenses
municipales. Au moment de la privatisation, le gouvernement assura le financement du Energy
Saving Trust, qui a son tour finança 30 centres pour les économies d’énergies gérés par les
collectivités locales. Mais il s’agissait essentiellement d’une redistribution des fonds publics
existants. Les collectivités locales ont cependant jouer leur rôle en encourageant très
sérieusement le rendement énergétique, et une loi récente, la Housing Energy Conservation Act
de 1995 (loi sur la maîtrise de l’énergie dans l’habitat), impose aux collectivités locales de
réduire de 30% la consommation énergétique dans le secteur de l’habitat. Leicester se montre
très actif depuis quelque temps dans la réalisation de programmes de réduction de la
consommation énergétique des logements, gère sa propre agence locale de l’énergie et participe
activement à des comités nationaux chargés de surveiller les progrès réalisés par rapport aux
objectifs de la loi de 1995. Leicester a lancé une campagne encourageant les habitants à faire
pression sur leurs fournisseurs de gaz et d’électricité afin qu’ils proposent des énergies
écologiques et fournissent des conseils en matière d’efficacité énergétique. Le conseil Municipal
de Cambridge a lancé le projet de « Comfort Zone », en collaboration avec la Stock Assessment
Company, afin de constituer une base de données sur cartes de la consommation énergétique
du secteur résidentiel. Le but est de pouvoir conseiller les habitants en matière d’efficacité
énergétique avant l’arrivée massive de vendeurs d’énergie liée à la déréglementation. La
privatisation et la déréglementation ont rendu encore plus urgents de tels travaux. En effet si l’on
veut pouvoir utiliser les économies réalisées sur les coûts énergétiques pour les investir dans des
actions de maîtrise de l’énergie, alors la coopération avec d’autres acteurs est indispensable.
Seule la municipalité dispose de l’autorité nécessaire, mais l’entreprise n’est guère aisée.
La municipalité en tant que planificateur
L’énergie ne fait normalement pas l’objet d’une planification au Royaume-Uni. es collectivités
locales ne produisant ni ne distribuant d’énergie, et n’octroyant pas de concessions à des
distributeurs, elles ne peuvent pas faire grand chose en matière de planification énergétique.
Cependant le regain d’intérêt porté aux turbines à gaz à cycle combiné a créé une nouvelle
donne. Les collectivités britanniques ont eu en effet pour tâche d’évaluer les applications de
planification pour les nouvelles usines. Par ailleurs, les arrêtés sur les combustibles non fossiles
(Non Fossil Fuel Obligation) , conséquence directe de la privatisation de l’industrie électrique,
ont obligé les collectivités locales à développer des stratégies de planification pour les énergies
renouvelables, et notamment les délicats projets d’installations d’éoliennes.
Les collectivités locales jouent également un rôle de surveillance dans l’application de la
législation sur la répression des fraudes. Une vague de vente intensive, notamment par le porteà-porte, de services liés à l’énergie a imposé un surcroît de travail aux services municipaux de
défense des consommateurs.
Autres points
La libéralisation totale de toute l’économie britannique a obligé les collectivités locales à lancer
un grand nombre d’appels d’offres. Cette procédure était obligatoire pour bon nombre de
services sous le gouvernement conservateur. La plupart des services autrefois fournis en interne
devaient faire l’objet d’appel d’offres ouverts aux fournisseurs extérieurs, par exemple pour
l’entretien des systèmes d’éclairage et de chauffage. Le nouveau gouvernement a aboli cette
obligation, mais les contraintes imposées par le système de vérifications des comptes publics et
la volonté politique d’obtenir un meilleur rapport qualité-prix font que les procédures d’appels
d’offres sont maintenant la règle. La plupart des collectivité locales font clairement la distinction
entre les fonctions clients, à l’origine de l’appel d’offres, et les fonctions de prestation de
services internes. Cette dichotomie a posé des problèmes particuliers liés à la participation de
certains membres du personnel technique (par exemple les architectes internes, les
administrateurs de logements etc.) à des échanges européens, car chaque heure de leur emploi
du temps doit être comptabilisée dans un compte projet.
La libéralisation des marchés énergétiques s’est accompagnée d’une recrudescence d’intérêt
pour le financement privé des services municipaux. L’Initiative de Financement Privé a été
utilisée pour financer des projets, y compris de modernisation des systèmes de chauffage et
d’unités de cogénération.
Evaluation de l’impact de la déréglementation
Les principales répercussions sur le secteur de l’électricité ont été l’augmentation importante des
tarifs les premières années de la libéralisation, suivie d’une chute des prix pour tous les
consommateurs, sauf ceux réglant par pré-paiement. Il est difficile de savoir si la baisse des prix
de l’énergie est une conséquence de la déréglementation ou si elle est due aux progrès
techniques et à la baisse du prix des matières premières énergétiques (gaz, pétrole brut, charbon
etc.). Les coûts variables, tels que la main d’oeuvre, ont baissé au même rythme qu’avant la
privatisation. Le prix du gaz a lui aussi considérablement baissé.
Les municipalités britanniques avaient autrefois peu de pouvoir dans le domaine de l’énergie,
leurs principaux rôles se limitant aux fonctions de consommation et de promotion des
économies d’énergie. La baisse du prix de l’énergie a certes provoqué une baisse de la
participation de l’Etat dans le financement d’actions pour la maîtrise de l’énergie (comme les
primes à l’isolation thermique), mais dans le même temps la déréglementation a encouragé
d’autres types d’actions, par exemple la création d’agences pour l’énergie. Il est cependant clair
que la libéralisation a transféré sur les collectivités locales et le milieu associatif l’essentiel de la
charge de travail en matière d’efficacité énergétique. Ce domaine ne présente en effet aucun
intérêt pour les producteurs ou distributeurs privés, à moins qu’il ne leur permette de conserver
un client important ou de produire des ressources propres (par exemple par le biais d’une filiale
de services).
L’exemple britannique tend à prouver que l’impact du choix est ressenti dans toutes les classes
sociales. Des études sur les changements de fournisseurs de gaz dans les zones tests montrent
qu’à peu près la même proportion de la population dans chaque groupe social et groupe de
consommateurs (établis en fonction du montant facturé) préfère changer de fournisseur, et que
95% d’entre eux sont satisfaits de ce changement.
La levée des contraintes pesant sur la production d’énergie a cependant encouragé les
municipalités à envisager la production interne d’électricité pour des services tels que les
centres de loisirs ou les logements sociaux. Un certain nombre de collectivités envisagent
également de se lancer dans la prestation de services énergétiques ou l’achat en grosse quantité
d’électricité pour ses locataires et les habitants de la commune, bien que le statut légal des
collectivités fournissant ce type de services ne soit pas très clair.
Perspectives pour l’avenir
Il semble que le rôle des collectivités locales dans les activités de maîtrise de la demande ne
peut que s’accentuer, puisque aucune autre institution n’a la volonté ni l ‘envergure nécessaires
au niveau local pour promouvoir la maîtrise de l’énergie. D’ailleurs les récentes lois et décisions
gouvernementales (Housing Energy Conservation Act 1995, Agenda 21) imposent aux
collectivités locales des obligations qui vont dans ce sens. Chose étonnante, les collectivités
locales ont également indiqué que la prestation de services de conseil avait augmenté depuis la
déréglementation, en raison des nouvelles obligations sociales imposées aux fournisseurs par le
législateur. L’idée d’une planification intégrée des ressources par contre ne peut survivre sur un
marché de libre concurrence, les services énergétiques constituant un produit à part entière.
Si les engagements pris à Rio et à Kyoto sont respectés, un renforcement du rôle des collectivités
locales deviendra alors inévitable dans un tel contexte. De plus l’engagement des collectivités
locales dans la voie de l’autoproduction et de la cogénération à petite échelle a été largement
favorisé par la déréglementation, qui a permis la levée des restrictions sur l’utilisation et la
revente de l’énergie ainsi produite. Il faut s’attendre à de plus amples baisses des coûts
énergétiques, car les collectivités locales sont de gros consommateurs et devraient bénéficier,
plus encore que les particuliers, de cette situation de mise en concurrence. Une nouvelle
profession risque de faire son apparition dans les collectivités locales, celle d’expert en achat
d’énergie.
Le fait que l’achat d’énergie, l’autoproduction et les activités de maîtrise de la demande
constituent des fonctions séparées dans la plupart des collectivités locales suscite certaines
inquiétudes. Reste à savoir si l’avantage comparatif des investissements dans chaque secteur sera
vraiment étudié et si une politique intégrée sera mise en place.
La cogénération s’est développée plus rapidement en Grande-Bretagne dans le secteur industriel
que dans le secteur municipal. Les collectivités locales pourraient étendre l’utilisation de la
cogénération à petite échelle, puisque la tendance actuelle favorise les petites unités de
production dispersées. Mais les collectivités locales ne sont pas encore vraiment prêtes pour
cela et l’arrivée de sociétés extérieures sur le marché risque de limiter la rentabilité de ces unités
pour les municipalités. Il faut donc développer les possibilités d’autofinancement de ces projets
et assouplir les règles sur les temps de retour.
Contacts
Don Lack, Energy manager
Environment and Development Department
Leicester City Council
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Tel. +44 116 252 6575
Fax. +44 116 252 6558
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